BGE 129 II 305
129 II 305
30. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Verein "Freies Forum Schweiz" gegen Schweizerische Bundeskanzlei
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.91/2003 vom 6. Juni 2003
Regeste
Art. 24, 76a und 77 ff. BPR; Art. 97, 98 lit. b und 100 Abs. 1 lit. p
OG; Eintragung in das Parteienregister des Bundes; Rechtsmittelweg.
Gegen eine die Eintragung ablehnende Verfügung der Bundeskanzlei ist
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben (E. 1.1).
Eine neu gegründete Partei, der ein Mitglied des Nationalrates
angehört, welches bei der letzten Gesamterneuerungswahl als Vertreter
einer anderen Partei gewählt worden war, erfüllt die Voraussetzungen für
die Eintragung nicht (E. 2).
Sachverhalt
Am 26. Februar 2003 gründete Nationalrat Roland Wiederkehr zusammen
mit zwei weiteren Personen den Verein "Freies Forum Schweiz" mit Sitz
in Zürich.
Am 27. Februar 2003 ersuchte der Verein die Schweizerische
Bundeskanzlei um Eintragung in das Parteienregister des Bundes.
Mit Verfügung vom 19. März 2003 lehnte die Bundeskanzlei die Eintragung
ab. Die Bundeskanzlei wies den Gesuchsteller darauf hin, er könne dagegen
Beschwerde an den Bundesrat führen.
Der Verein "Freies Forum Schweiz" erhob am 25. April 2003 gegen die
Verfügung der Bundeskanzlei Beschwerde beim Bundesrat mit dem Antrag,
die Eintragung in das Parteienregister sei vorzunehmen.
Mit Schreiben vom 30. April 2003 überwies das Bundesamt für
Justiz, Abteilung für Beschwerden an den Bundesrat, die Beschwerde
zuständigkeitshalber dem Bundesgericht. Das Bundesamt ist der Auffassung,
gegen die Verfügung der Bundeskanzlei sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegeben.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.1 Gemäss Art. 97 in Verbindung mit Art. 98 lit. b OG ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen der Bundeskanzlei.
Art. 100 Abs. 1 lit. p OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
auf dem Gebiet der politischen Rechte aus gegen Abstimmungs- und
Wahlentscheide. Die angefochtene Verfügung stellt offensichtlich
keinen Abstimmungsentscheid dar. Ebenso wenig handelt es sich bei
ihr um einen Wahlentscheid. Zwar geniessen im Register eingetragene
Parteien Erleichterungen bei den Nationalratswahlen, indem ihnen gemäss
Art. 24 Abs. 3 und 4 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die
politischen Rechte (BPR; SR 161.1) die Beibringung des sonst erforderlichen
Unterzeichnungsquorums für die Wahlvorschläge erlassen wird (dazu Näheres
unten E. 2.1). Die Eintragung in das Parteienregister gehört deshalb
jedoch noch nicht zur Vorbereitung von Nationalratswahlen. Insoweit
wäre bei Unregelmässigkeiten gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR die
Beschwerde an die Kantonsregierung gegeben; deren Entscheid könnte
nach Art. 82 BPR beim Nationalrat angefochten werden. Wie in der
Botschaft vom 30. November 2001 über die Änderung des Bundesgesetzes
über die politischen Rechte gesagt wird, hat die neue Bundesverfassung
die Parteien im Grundgesetz verankert (Art. 137 und 147 BV). Dies
solle nun auf Gesetzesstufe in massvoller Weise fortgesetzt werden.
Unabdingbare Voraussetzung für jede Art von Parteienregelung bleibe
ein Register. Die Registrierung solle, soweit mit der Rechtsgleichheit
(Art. 8 BV) vereinbar, durch gewisse Vorteile abgegolten werden (BBl
2001 S. 6420). Der Vorteil besteht zurzeit im Erlass der Beibringung
des gemäss Art. 24 Abs. 1 BPR notwendigen Unterzeichnungsquorums. Dem
Gesetzgeber steht es jedoch frei, an die Registrierung für die Parteien
künftig weitere Rechtsfolgen zu knüpfen, welche mit den Wahlen nicht in
Zusammenhang zu stehen brauchen. Das Register bildet die Grundlage für eine
Parteienregelung ganz allgemein. Im Übrigen wird zwar eine eingetragene
Partei regelmässig an den Nationalratswahlen teilnehmen. Gezwungen
dazu ist sie aber nicht. Dies zeigt, dass die Eintragung noch nicht
Teil der Wahlvorbereitung ist. Die Regelung über das Parteienregister
ist überdies im Titel 5a des Bundesgesetzes über die politischen Rechte
enthalten und nicht im dritten Titel (Art. 16 ff.), welcher die Wahl
des Nationalrates betrifft. Da der Ausschlussgrund gemäss Art. 100 Abs. 1
lit. p OG somit nicht gegeben ist, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nach den Bestimmungen des Bundesrechtspflegegesetzes zulässig.
Das Bundesgesetz über die politischen Rechte regelt die Rechtspflege in
Art. 77 ff. Gemäss Art. 80 Abs. 2 BPR ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen
einer Volksinitiative oder eines Referendums. Gegen blosse Hinweise
im Bundesblatt über das deutliche Verfehlen des Quorums bei
eidgenössischen Volksbegehren steht keine Beschwerde offen. Gemäss
Art. 80 Abs. 3 BPR steht den Mitgliedern des Initiativkomitees die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Verfügungen der Bundeskanzlei
über die formelle Gültigkeit der Unterschriftenliste und betreffend
den Titel einer Initiative zu. Darum geht es hier nicht. Art. 76a BPR,
der das Parteienregister regelt, wurde mit Bundesgesetz vom 21. Juni
2002 eingefügt und steht seit dem 1. Januar 2003 in Kraft. Welches
Rechtsmittel gegen eine Verfügung der Bundeskanzlei gegeben ist,
mit der diese die Eintragung in das Parteienregister ablehnt, sagen
weder Art. 76a noch Art. 77 ff. BPR. Dafür, dass der Gesetzgeber
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliessen wollte, enthalten
weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien Anhaltspunkte. Es ist
deshalb davon auszugehen, dass es der Gesetzgeber bei der allgemeinen
Regelung des Bundesrechtspflegegesetzes belassen wollte, wonach hier
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist. Dafür spricht auch
der Umstand, dass er bei der Revision vom 21. Juni 2002 mit dem neu
eingefügten Satz 2 von Art. 80 Abs. 2 BPR die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
in einem Teilbereich gegen Verfügungen der Bundeskanzlei ausdrücklich
ausschloss. Wenn er die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Ablehnung der
Eintragung in das Parteienregister hätte ausschliessen wollen, hätte er
dies ebenfalls ausdrücklich gesagt bzw. sagen müssen.
Nach der zutreffenden Ansicht des Bundesamtes für Justiz ist gegen
die angefochtene Verfügung danach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht gegeben.
1.2 Gemäss Art. 107 OG gilt die Beschwerdefrist auch dann als
gewahrt, wenn der Beschwerdeführer gegen die Verfügung fristgerecht an
eine unzuständige Behörde gelangt (Abs. 1). Die unzuständige Behörde
überweist die Beschwerde ohne Verzug dem Bundesgericht (Abs. 2). Aus
unrichtiger Rechtsmittelbelehrung dürfen den Parteien keine Nachteile
erwachsen (Abs. 3). Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde aufgrund der
unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung der Bundeskanzlei rechtzeitig beim
Bundesrat eingereicht. Die Beschwerdefrist ist damit gewahrt.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3 Gemäss Art. 104 OG kann der Beschwerdeführer mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde in einem Fall wie hier die Verletzung
von Bundesrecht und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts rügen.
Erwägung 2
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die angefochtene Verfügung
verletze Art. 76a BPR. Nach dieser Bestimmung kann sich eine politische
Partei bei der Bundeskanzlei amtlich registrieren lassen, wenn sie: a) die
Rechtsform eines Vereins im Sinne der Art. 60-79 ZGB aufweist, und b) unter
dem gleichen Namen mit mindestens einem Mitglied im Nationalrat oder mit
mindestens je drei Mitgliedern in drei Kantonsparlamenten vertreten ist.
Nach Art. 2 der Verordnung der Bundesversammlung vom 13. Dezember
2002 über das Parteienregister (SR 161.15), in Kraft seit 1. Januar 2003,
gilt als politische Partei im Sinne von Art. 76a BPR ein Verein, der auf
Grund seiner Statuten vornehmlich politische Zwecke verfolgt.
Parteien, welche sich registrieren lassen, geniessen administrative
Erleichterungen. Gemäss Art. 24 BPR muss jeder Wahlvorschlag
handschriftlich von einer Mindestzahl Stimmberechtigter mit politischem
Wohnsitz im Wahlkreis unterzeichnet sein. Die Mindestzahl beträgt: a) 100
in Kantonen mit 2-10 Sitzen, b) 200 in Kantonen mit 11-20 Sitzen, c) 400
in Kantonen mit mehr als 20 Sitzen (Abs. 1). Das Quorum nach Absatz 1 gilt
nicht für eine Partei, die: a) am Ende des den Wahlen vorangehenden Jahres
bei der Bundeskanzlei ordnungsgemäss registriert war (Art. 76a BPR), b) im
Kanton einen einzigen Wahlvorschlag einreicht, und c) in der ablaufenden
Amtsdauer für den gleichen Wahlkreis im Nationalrat vertreten ist oder
bei der letzten Gesamterneuerungswahl im gleichen Kanton mindestens
drei Prozent der Stimmen erreichte (Abs. 3). Die Partei nach Absatz 3
muss lediglich die rechtsgültigen Unterschriften aller Kandidatinnen und
Kandidaten sowie der präsidierenden und der geschäftsführenden Personen
einreichen (Abs. 4).
Gemäss Art. 6 der Verordnung über das Parteienregister können
für die Gesamterneuerungswahl vom 19. Oktober 2003 jene Parteien
die administrativen Erleichterungen nach Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR
beanspruchen, welche die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen und sich
bei der Bundeskanzlei bis zum 1. März 2003 angemeldet haben.
2.2 Ziffer 2 der Statuten des Beschwerdeführers umschreibt den
Vereinszweck wie folgt:
"Der Verein bietet eine Plattform für Bürgerinnen und Bürger, welche
sich ausserhalb der traditionellen Parteien oder in Ergänzung zu diesen
politisch engagieren wollen. Im Vordergrund stehen das Handeln und die
Aktion. Die Suche nach realisierbaren, tragfähigen Lösungen soll dabei
als Richtschnur dienen. Schwerpunkte sind Lebensqualität, Solidarität,
Offenheit und Eigenverantwortung."
Der Beschwerdeführer verfolgt somit vornehmlich politische Zwecke. Er
stellt gemäss Art. 2 der Verordnung über das Parteienregister eine
politische Partei dar.
Der Beschwerdeführer hat die Bundeskanzlei vor dem 1. März 2003 um
die Eintragung ersucht und die Frist nach Art. 6 der Verordnung über das
Parteienregister damit gewahrt.
Er ist gemäss Ziffer 1 seiner Statuten ein Verein im Sinne von Art. 60
ff. ZGB. Die Voraussetzung für die Eintragung nach Art. 76a Abs. 1 lit. a
BPR ist ebenfalls erfüllt.
Streitig ist einzig, ob der Beschwerdeführer nach Art. 76a Abs. 1
lit. b BPR unter dem gleichen Namen mit mindestens einem Mitglied im
Nationalrat vertreten ist. Der Beschwerdeführer macht geltend, diese
Voraussetzung sei gegeben. Roland Wiederkehr sei Vereinsmitglied. Der
Beschwerdeführer sei somit mit einem Mitglied im Nationalrat vertreten. Die
Bundeskanzlei ist demgegenüber der Auffassung, die Voraussetzung nach
Art. 76a Abs. 1 lit. b BPR sei nur dann erfüllt, wenn das Mitglied des
Nationalrates bereits als Vertreter der betreffenden Partei gewählt worden
sei. Dies sei bei Roland Wiederkehr nicht der Fall. Er sei bei der letzten
Gesamterneuerungswahl im Jahre 1999 auf der "Liste der Unabhängigen -
LdU" in den Nationalrat gewählt worden.
2.3 In der Botschaft vom 30. November 2001 über eine Änderung
des Bundesgesetzes über die politischen Rechte wird ausgeführt, das
vorgeschlagene Konzept setze voraus, dass registrierungswillige Parteien
die Vereinsform wählten und sich somit Statuten und die gesetzlich
vorgeschriebenen Organe gäben. Ausserdem solle der Registrierung
von "Versuchsballonen", "Eintagsfliegen" und von Gruppierungen ohne
minimalen Rückhalt in der Bevölkerung dadurch vorgebeugt werden, dass
sich nur politische Vereine als Parteien eintragen lassen könnten,
die in einer Mindestzahl von Kantonen wahrzunehmende Aktivitäten
entfalteten und dies durch eine minimale Vertretung in zumindest drei
Kantonsparlamenten oder eine Vertretung im Nationalrat belegen könnten
(BBl 2001 S. 6420). Ebenso wird in der Botschaft vom 20. September 2002
zur Verordnung über das Parteienregister gesagt, erst die Registrierung
anhand präziser Kriterien erlaube es, Parteien von andern Gruppierungen
jeder Art abzugrenzen, die unter anderem auch Politik machten oder die
jeweils ebenso regelmässig zu Beginn eines Wahljahres gegründet würden,
wie sie am Ende des Wahljahres lautlos wieder verschwänden. Erleichterungen
aber sollten nur jenen politischen Parteien zugute kommen, welche auf Dauer
und mit einer minimalen Verbreitung bei der politischen Willensbildung
mitwirkten. Wesentlich sei also ein Mindestmass an Kontinuität und
Verankerung in der Bevölkerung (BBl 2002 S. 6077).
Diese Ausführungen stützen die Auffassung der Bundeskanzlei. Eine
Partei, die - wie hier - erst vor den Wahlen gegründet wird, hat den
Nachweis noch nicht erbracht, dass sie fähig ist, auf Dauer und mit einem
Mindestmass an Rückhalt bei den Wählern an der politischen Willensbildung
mitzuwirken. Das erforderliche Mindestmass an Kontinuität und Verankerung
in der Bevölkerung ist bei ihr noch nicht gegeben.
In der Botschaft vom 30. November 2001 wird zudem ausdrücklich gesagt,
Gruppierungen, die sich erst für den Wahlprozess konstituierten oder die -
bewusst niedrig gehaltenen - Registrierungsvoraussetzungen nicht erfüllten,
hätten selbstverständlich weiterhin die Möglichkeit, die Zulassung zur
Wahl durch das Beibringen der Unterschriftenquoren zu erreichen (BBl 2001
S. 6413). Diese Bemerkung spricht ebenfalls dafür, dass der Gesetzgeber
einen vor den Wahlen neu gegründeten Verein wie hier nicht zur Eintragung
zulassen wollte.
Wie sich überdies aus den Materialien ergibt, sollte mit der
Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte einer weiteren
Listenzersplitterung entgegengewirkt werden. So wird in der Botschaft
vom 30. November 2001 gesagt, mit geeigneten Massnahmen des Gesetzgebers
liessen sich Erleichterungen schaffen, die sowohl den Parteien als auch
der Verwaltung nützten und bei der Bundeskanzlei Kräfte freimachten für
eine amtliche Registrierung registrierungswilliger Parteien. Würden diese
Massnahmen in gezielter und geeigneter Weise verknüpft, so könnten sie auch
etwas beitragen zur Vermeidung wachsender Listenzersplitterung. Dies
diene zugleich der Überschaubarkeit des Kandidatenangebots bei
Nationalratswahlen und komme vor allem den Stimmberechtigten zugute
(BBl 2001 S. 6403). Weiter wird in der Botschaft ausgeführt, der neue
Artikel 24 Abs. 3 BPR bringe für Parteien administrative Erleichterungen,
welche auf Grund der verfassungsmässigen Grundlage (Art. 137 und 147 BV)
möglich würden. Die Bestimmung wolle jenen Parteien, welche sich bei der
Bundeskanzlei fristgerecht und ordnungsgemäss hätten registrieren lassen,
die Sammlung des gesetzlichen Unterschriftenquorums und die Einholung
aller Stimmrechtsbescheinigungen dann erlassen, wenn sie nicht mehr als
einen einzigen Wahlvorschlag einreichten. Die beiden Voraussetzungen seien
unausweichlich, weil sonst die Tendenz zur Listenzersplitterung noch mehr
gefördert werde. Dies aber müsste der Wählerschaft die Übersicht zusätzlich
erschweren und am Ende die Regularität der Wahlergebnisse beeinträchtigen
(BBl 2001 S. 6413).
Würde man der Auffassung des Beschwerdeführers folgen, könnte jeder
Nationalrat nach einer Parteiauflösung oder einem Parteiaustritt im
Hinblick auf die Wahlen eine eigene Partei gründen und diese im Register
eintragen lassen. Dies würde einer weiteren Listenzersplitterung Vorschub
leisten, welche der Gesetzgeber verhindern wollte.
2.4 Der Rechtsauffassung der Bundeskanzlei ist danach zuzustimmen. Sie
wird durch die Materialien gestützt und entspricht Sinn und Zweck von
Art. 76a BPR.
2.5 Roland Wiederkehr wurde bei der letzten Gesamterneuerungswahl
vom 24. Oktober 1999 auf der "Liste der Unabhängigen - LdU" in den
Nationalrat gewählt (BBl 1999 S. 9315). Den Beschwerdeführer gab es
damals noch nicht. Er wurde erst am 26. Februar 2003 im Hinblick auf die
Gesamterneuerungswahl vom 19. Oktober 2003 kurz vor dem für die Eintragung
insoweit letztmöglichen Zeitpunkt (1. März 2003) gegründet. Der LdU
war vorher aufgelöst worden. Roland Wiederkehr war in der Folge bis zur
Gründung des Beschwerdeführers parteilos. Er ist nunmehr unstreitig dessen
Mitglied. Das genügt nach dem Gesagten jedoch nicht für die Eintragung
in das Parteienregister. Die Voraussetzungen für die Eintragung sind
erst dann erfüllt, wenn Roland Wiederkehr bei der Gesamterneuerungswahl
vom 19. Oktober 2003 - nunmehr auf der Liste des Beschwerdeführers -
wieder in den Nationalrat gewählt wird oder (mindestens) einem anderen
Vereinsmitglied die Wahl gelingt.
2.6 Die angefochtene Verfügung verletzt kein Bundesrecht. Die
Beschwerde ist abzuweisen.
Der Beschwerdeführer kommt somit für die Gesamterneuerungswahl vom
19. Oktober 2003 nicht in den Genuss der administrativen Erleichterungen
nach Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR. Es steht ihm jedoch frei, nach Beibringen
des gemäss Art. 24 Abs. 1 BPR erforderlichen Unterzeichnungsquorums an
der Wahl teilzunehmen.