Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 129 II 193



129 II 193

20. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. H. gegen Schweizerischen Bundesrat (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

    2A.86/2002 vom 21. Februar 2003

Regeste

    Art. 121 Abs. 2, Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV; Art. 189
Abs. 4 BV (Fassung Justizreform); Art. 13 und 8 EMRK; Art. 100 Abs. 1
lit. a und lit. b Ziff. 1 und 4 OG. Vom Bundesrat verhängtes Einreiseverbot
gegen einen in der Schweiz niedergelassenen Ausländer aus Gründen der
Wahrung der Landesinteressen.

    Grundsätzliche Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
(unmittelbar auf die Bundesverfassung gestützte) Bundesratsbeschlüsse
betreffend Einreisesperren und politische Ausweisungen (E. 2).

    Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK bejaht bei Verhängung eines
Einreiseverbots gegen einen niedergelassenen Ausländer, dessen Ehefrau und
Kinder in der Schweiz leben, da sich in vertretbarer Weise ein Eingriff
ins Familienleben (Art. 8 EMRK) behaupten lässt (E. 3).

    Hat das Bundesgericht auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
einzutreten, um seinerseits einen Art. 13 EMRK genügenden Rechtsschutz
zu gewährleisten? Frage offen gelassen (E. 4).

    Das aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen (Art.  184 Abs. 3
BV) verhängte Einreiseverbot gegen den in der Schweiz niedergelassenen
Ausländer, der in oder für Organisationen tätig gewesen ist, deren
Aktivitäten geeignet sind, die Lage im Kosovo und den angrenzenden Gebieten
zusätzlich zu destabilisieren und damit die Beziehungen der Schweiz zu
Drittstaaten zu gefährden, hält vor Art. 8 EMRK stand (E. 5).

Sachverhalt

    Der aus dem Kosovo stammende jugoslawische Staatsangehörige H., geboren
1956, lebte als anerkannter Flüchtling mit Niederlassungsbewilligung
zusammen mit seiner Familie in der Schweiz.

    Am 6. Juli 2001 erliess das Bundesamt für Polizei (BAP) folgende
Verfügung:

      "In Vollziehung des Bundesratsbeschlusses vom 3. Juli 2001

      betreffend H., (...), wonach ihm in Anwendung von Art. 184 Abs. 3

      Bundesverfassung 1. auf unbestimmte Zeit verboten wird, ohne

      ausdrückliche Bewilligung

         in die Schweiz einzureisen;

      2. verboten wird, in der Schweiz Organisationen zu gründen, zu

         vertreten oder zu unterstützen, die gewaltsam am Konflikt

         in Mazedonien teilnehmen oder die gewaltanwendende Parteien

         dieses Konflikts propagandistisch, materiell oder finanziell

         unterstützen; und

      3. verboten wird, Dritte mit Aktivitäten nach Ziffer 2 zu

      beauftragen, und dem im Wesentlichen die Erwägungen zugrunde liegen,

      dass -  H. als anerkannter Flüchtling mit Niederlassungsbewilligung

      im Kanton

         Zürich sich seit ungefähr 1997/1998 mehrheitlich in Albanien

         und im Kosovo aufhält;

      -  H. LPK-Aktivist der ersten Stunde ist und in führender Funktion

      sowohl

         für den Fonds `Vendlindja Thërret' als auch für die logistische

         Aufrüstung der UÇK verantwortlich war;

      -  H. gemäss zuverlässigen Quellen in das Organisierte Verbrechen

         Albaniens involviert ist;

      -  diese Aktivitäten vor dem Hintergrund des Bezuges von H. zur

      Schweiz

         geeignet sind, die Beziehungen der Schweiz zu Mazedonien und

         zu Drittstaaten zu gefährden, welche sich wie die Schweiz für

         eine friedliche Lösung im Balkan einsetzen und die kriegerischen

         Aktivitäten der Verfechter eines Grossalbaniens verurteilen;

                              wird verfügt

      1. H. wird auf unbestimmte Zeit verboten, ohne ausdrückliche

         Bewilligung in die Schweiz einzureisen.

      2. H. wird verboten, in der Schweiz Organisationen zu

         gründen, zu vertreten oder zu unterstützen, die gewaltsam am

         Konflikt im Kosovo, Südserbien und Mazedonien teilnehmen oder

         die gewaltanwendende Parteien dieses Konflikts propagandistisch,

         materiell oder finanziell unterstützen.

      3. H. wird verboten, Dritte mit Aktivitäten nach Ziffer 2 zu

         beauftragen.

      Eine Zuwiderhandlung zieht gemäss Art. 292 Schweizerisches

      Strafgesetzbuch Bestrafung mit Haft oder mit Busse nach sich.

      (...)  Rechtsmittelbelehrung Gegen den hiermit eröffneten

      Bundesratsbeschluss vom 3. Juli 2001 können keine ordentlichen

      Rechtsmittel eingelegt werden.  (...)"

    Nachdem H. mehrmals beantragt hatte, es sei ihm der begründete
Bundesratsbeschluss zu eröffnen, erhielt er am 16. Januar 2002 ein
ausführliches Schreiben des Bundesamtes mit einer von der Bundeskanzlei
ausgestellten beglaubigten Bestätigung, wonach der Bundesrat am 3. Juli
2001 beschlossen habe, dass

      "1. H., Staatsangehöriger Ex-Jugoslawiens, geb. 1956, in Anwendung

      von

          Art. 184 Abs. 3 Bundesverfassung auf unbestimmte Zeit verboten

          wird, das Gebiet der Schweiz ohne ausdrückliche Bewilligung

          zu betreten;

       2. H., Staatsangehöriger Ex-Jugoslawiens, geb. 1956, in Anwendung

       von

          Art. 184 Abs. 3 Bundesverfassung verboten wird, Organisationen

          zu gründen, zu vertreten oder zu unterstützen, die gewaltsam

          am Konflikt in Mazedonien teilnehmen oder die gewaltanwendende

          Parteien dieses Konfliktes propagandistisch, materiell oder

          finanziell unterstützen und dass das Verbot auch für die

          Beauftragung Dritter mit solchen Aktivitäten gilt;

       3. das EJPD (BAP) beauftragt wird, diesen Beschluss zu vollziehen."

    Mit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichneter Eingabe vom
17. Februar 2002 beantragt H. beim Bundesgericht die Aufhebung des
Bundesratsbeschlusses vom 3. Juli 2001. Er macht insbesondere geltend, das
Einreiseverbot verletze Art. 8 EMRK (Schutz des Familienlebens), weshalb
ihm gemäss Art. 13 EMRK eine wirksame nationale Beschwerde zustehen müsse.
Gerügt wird sodann, der Beschwerdeführer habe nicht vollständig Einsicht
in die Akten erhalten; diese Akteneinsicht sei ihm nunmehr zu gewähren.

    In seiner Vernehmlassung vom 29. April 2002 beantragt das Bundesamt
für Polizei, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter diese
abzuweisen. Der Stellungnahme lagen sieben Aktenstücke bei, allesamt als
vertraulich bezeichnet.

    Mit Verfügung vom 30. Juli 2002 stellte der Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts fest, dass
überwiegende öffentliche Interessen des Bundes die Geheimhaltung von
fünf der sieben Aktenstücke rechtfertigten. Im Weiteren wurden dem
Beschwerdeführer die zwei freigegebenen sowie Zusammenfassungen der als
vertraulich klassifizierten Aktenstücke unter Fristansetzung zur Replik
zugestellt.

    In seiner Eingabe vom 6. September 2002 an das Bundesgericht nahm der
Beschwerdeführer zu den ihm unterbreiteten Aktenstücken Stellung, wobei
er die in der Beschwerdeschrift gestellten Anträge bestätigte. Ebenso
hielt das Bundesamt für Polizei in seiner Duplik vom 8. Oktober 2002 an
seinen Rechtsbegehren fest.

    Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit
es darauf eintritt.

Auszug aus den Erwägungen:

                       Aus den Erwägungen:

Erwägung 1

    1.  Die Beschwerde gegen den Beschluss des Bundesrates vom 3. Juli
2001 wurde erst am 17. Februar 2002 beim Bundesgericht eingereicht. Von der
Verfügung des Bundesamtes für Polizei vom 6. Juli 2001, durch welche dieser
Bundesratsbeschluss als solcher eröffnet und begründet wurde, erhielt der
Beschwerdeführer nach eigener Darstellung bereits auf Anfrage vom 16. Juli
2001 hin Kenntnis. Eine allfällige Rechtsmittelfrist hätte daher zu diesem
Zeitpunkt zu laufen begonnen. Der Beschwerdeführer hätte, wenn er trotz
Hinweises auf die fehlende Rechtsmittelmöglichkeit eine Rechtsmittelinstanz
anrufen wollte, dies innert nützlicher Frist tun müssen. Er durfte, gleich
wie im Fall einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung, nicht lange Zeit einfach
untätig bleiben (BGE 119 IV 330 E. 1c S. 334; 129 II 125 E. 3.3 S. 134;
Urteil 2A.479/1997 vom 9. Juni 1998, E. 2c und d). Ob es genügte, dass
der Beschwerdeführer zusätzlich die Zustellung der "bundesrätlichen
Verfügung" verlangte, über deren (gleich lautenden) Inhalt er sechs Monate
später von der Bundeskanzlei eine "Bestätigung" erhielt, um erst dann ans
Bundesgericht als potenziell zuständige Rechtsmittelinstanz zu gelangen,
ist zweifelhaft. Die Frage kann aufgrund der nachfolgenden Erwägungen
aber offen bleiben.

Erwägung 2

    2.

    2.1  Entscheide des Bundesrates können grundsätzlich nicht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden. Eine
Ausnahme besteht nur bezüglich bundesrätlicher Verfügungen auf dem
Gebiet des Dienstverhältnisses von Bundespersonal, soweit das Bundesrecht
vorsieht, dass der Bundesrat als erste Instanz verfügt (Art. 98 Abs. 1
lit. a OG; BGE 125 II 417 E. 4a S. 420 mit Hinweis). Vorliegend sind
keine Fragen des Dienstverhältnisses von Bundespersonal streitig,
so dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der genannten Regelung
nicht ergriffen werden kann. Dieses Rechtsmittel erscheint ausserdem
auch deshalb als unzulässig, weil der angefochtene Beschluss, für den
als Rechtsgrundlage Art. 184 Abs. 3 BV (vormals Art. 102 Ziff. 8 aBV;
Wahrung der Landesinteressen in den Beziehungen zum Ausland) angegeben
wird, unter den Ausschlussgrund von Art. 100 Abs. 1 lit. a OG fällt;
dasselbe würde im Übrigen gelten, soweit er in Anwendung von Art. 185
Abs. 3 BV (vormals Art. 102 Ziff. 9 und 10 aBV; Wahrung der äusseren
und inneren Sicherheit) ergangen wäre. Vom Verfügungsgegenstand her
stellt ein im Interesse der öffentlichen Ordnung und der nationalen
Sicherheit verhängtes Einreiseverbot einen Teilaspekt der politischen
Ausweisung dar (Art. 121 Abs. 2 BV, vormals Art. 70 aBV; vgl. GIORGIO
MALINVERNI, in: Kommentar aBV, Rz. 20 in fine zu Art. 70 aBV),
weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde insoweit auch gemäss Art. 100
Abs. 1 lit. b Ziff. 4 OG ausgeschlossen ist. Unzulässig ist dieses
Rechtsmittel schliesslich generell gegen die Einreiseverweigerung,
die Einreisebeschränkung und die Einreisesperre (Art. 100 Abs. 1 lit. b
Ziff. 1 OG; BGE 110 Ib 397).

    2.2  Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen von
Ausschlussgründen für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne von
Art. 98 ff. OG nicht. Er macht indessen geltend, da er eine Verletzung von
Art. 8 EMRK rüge, garantiere ihm Art. 13 EMRK das Recht auf eine wirksame
Beschwerde bei einer innerstaatlichen Instanz. Dasselbe ergebe sich
überdies - aufgrund einer behaupteten Verletzung von Art. 12 (und 13)
des internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und
politische Rechte (UNO-Pakt II, Bürgerrechtspakt; SR 0.103.2) - auch
aus Art. 2 Abs. 3 UNO-Pakt II. In Anlehnung an BGE 125 II 417 folgert
der Beschwerdeführer, es sei nicht ersichtlich, welche Instanz ausser
dem Bundesgericht für eine entsprechende Beschwerde zuständig sei. Das
Bundesgericht habe infolgedessen direkt aufgrund von Art. 13 EMRK und
Art. 2 UNO-Pakt II auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.

    Demgegenüber stellt sich das Bundesamt für Polizei in seiner
Vernehmlassung an das Bundesgericht vom 29. April 2002 unter
Hinweis auf die (oben E. 2.1 zitierten) einschlägigen Normen
des Bundesrechtspflegegesetzes auf den Standpunkt, der vorliegend
angefochtene, in Anwendung von Art. 184 Abs. 3 BV ergangene Beschluss
des Bundesrates lasse sich nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anfechten. Politische Ausweisungen und damit auch Einreiseverbote würden
in den Anwendungsbereich von Art. 1 des Protokolls Nr. 7 vom 22. November
1984 zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR
0.101.07) fallen. Einreiseverbote erfolgten im Interesse der öffentlichen
Ordnung oder der nationalen Sicherheit im Sinne von Art. 1 Abs. 2 dieses
Protokolls. Die Schweiz habe einen Vorbehalt zu Art. 1 angebracht,
wonach bei politischen Ausweisungen die in Absatz 1 gewährten Rechte
auch nach vollzogener Ausweisung nicht gewährt würden. Das Fehlen von
Rechtsmitteln gegen Verfügungen des Bundesrates stehe damit nicht im
Widerspruch zu den für die Schweiz verbindlichen menschenrechtlichen
Garantien. Im Weiteren sehe auch Art. 12 UNO-Pakt II Ausnahmen zum Schutz
der öffentlichen Ordnung vor, und Art. 13 UNO-Pakt II, welcher analoge
Garantien zu Art. 1 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK enthalte, erlaube,
dass selbst auf die nachträgliche Gewährung der Anhörungsrechte im
Falle politischer Ausweisungen verzichtet werden könne, weshalb ein
entsprechender Vorbehalt entbehrlich gewesen sei. Auch habe die Schweiz
in Bezug auf UNO-Pakt II - mangels Ratifikation des Fakultativprotokolls -
das Recht auf Individualbeschwerden noch nicht anerkannt.

Erwägung 3

    3.

    3.1  Nach Art. 13 EMRK hat, wer sich in den durch die Konvention
garantierten Rechten und Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch
darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame Beschwerde einlegen
zu können. Dies bedeutet - im Unterschied zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK - nicht
notwendigerweise, dass ein Rechtsmittel an eine gerichtliche Behörde zur
Verfügung stehen muss; es genügt auch eine Beschwerdemöglichkeit an ein
hinreichend unabhängiges verwaltungsinternes Rechtspflegeorgan, welches -
unter Wahrung der rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte -
die Vorbringen des Betroffenen prüfen und gegebenenfalls den angefochtenen
Akt aufheben bzw. dessen Auswirkungen beseitigen kann (BGE 128 I 167 E. 4.5
S. 174; 126 II 377 E. 8d/bb S. 396 mit Hinweisen; 118 Ib 277 E. 5 S.
283 ff.; 111 Ib 68 E. 4 S. 72). Darin liegt der wesentliche Unterschied
zu dem vom Beschwerdeführer angerufenen BGE 125 II 417, wo der gemäss
Art. 6 Ziff. 1 EMRK erforderliche Rechtsschutz von vornherein nur durch
das Bundesgericht hatte gewährleistet werden können.

    3.2  Der Beschwerdeführer besitzt die Niederlassungsbewilligung
in der Schweiz, wo er zusammen mit seiner Ehefrau sowie den drei
gemeinsamen Kindern (geboren 1983, 1988 und 1995) lebt. Näheres über deren
ausländerrechtlichen Status ist nicht bekannt. Da der Beschwerdeführer
durch den angefochtenen Entscheid nicht ausgewiesen, sondern ihm
lediglich - bis auf weiteres - die Einreise untersagt wird, bleibt seine
Niederlassungsbewilligung vorderhand unberührt (vgl. HANS PETER MOSER,
Die Rechtsstellung des Ausländers in der Schweiz, in: ZSR 86/1967 II
S. 393, unter Hinweis auf M. RUTH, Das Fremdenpolizeirecht der Schweiz,
Zürich 1934, S. 115; ferner: MARTINA CARONI, Privat- und Familienleben
zwischen Menschenrecht und Migration, Berlin 1999, S. 121). Selbst wenn
seine Ehefrau und die Kinder nur über eine abgeleitete, zum Zweck des
Familiennachzugs erteilte Aufenthaltsbewilligung verfügen sollten,
wäre deren Anwesenheitsberechtigung (zumindest vorerst) nicht in
Frage gestellt. Verfügt der Beschwerdeführer damit über in der Schweiz
ansässige, nahe Angehörige und wird ihm aufgrund der gegen ihn verhängten
Fernhaltemassnahme verunmöglicht, das Familienleben hierzulande zu
pflegen, so lässt sich in vertretbarer Weise behaupten, es liege ein
Eingriff in dieses durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützte Rechtsgut vor.
Infolgedessen darf dem Beschwerdeführer eine wirksame Beschwerdemöglichkeit
im Sinne von Art. 13 EMRK zur Geltendmachung dieser Rüge grundsätzlich
nicht vorenthalten werden.

    An diesem Ergebnis vermag - entgegen dem in der Vernehmlassung des
Bundesamtes für Polizei vom 29. April 2002 anscheinend eingenommenen
Standpunkt - der von der Schweiz angebrachte Vorbehalt zu Art. 1
des Protokolls Nr. 7 zur EMRK nichts zu ändern, entbindet er doch die
Schweiz in Fällen politischer Ausweisungen einzig von der Einhaltung der
in Art. 1 Abs. 1 des Protokolls vorgesehenen Verfahrensgarantien. Der
Anspruch auf eine wirksame Beschwerde im Sinne von Art. 13 EMRK bleibt
dadurch unberührt (ANDREAS ZÜND, in: Peter Uebersax/Peter Münch/Thomas
Geiser/Martin Arnold [Hrsg.], Ausländerrecht, Basel 2002, Rz. 6.88;
vgl. allgemein zum fraglichen Vorbehalt die Botschaft über die Genehmigung
der Protokolle Nr. 6, 7 und 8 zur EMRK, in: BBl 1986 II 589, S. 599
f. sowie GIORGIO MALINVERNI, in: Kommentar aBV, Rz. 27 zu Art. 70 aBV).
Zutreffend ist jedoch, dass das vorliegend angefochtene Einreiseverbot,
welchem politische Überlegungen zugrunde liegen, - als im Vergleich
zur politischen Ausweisung (Art. 121 Abs. 2 BV bzw. vormals Art. 70
aBV) milderes Mittel (vgl. oben E. 2.1) - vom erwähnten Vorbehalt
ebenfalls mitumfasst wird (vgl. zur Beibehaltung dieses Vorbehalts und
zur beabsichtigten redaktionellen Anpassung desselben aufgrund der
Neunummerierung der neuen Bundesverfassung: BBl 1999 S. 3665). Der
Beschwerdeführer kann sich mithin nicht auf die besonderen Garantien des
Art. 1 des Protokolls Nr. 7 berufen, wohl aber auf Art. 13 EMRK.

Erwägung 4

    4.

    4.1  Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass der
angefochtene Entscheid vom Bundesrat erlassen wurde, der obersten leitenden
und vollziehenden Behörde des Bundes (Art. 174 BV). Der Bundesrat steht
nicht nur an der Spitze der Bundesverwaltung (Art. 178 Abs. 1 und 2 BV)
sondern ist als Regierungskollegium auch direkt mit der Staatsleitung
(Art. 180 Abs. 1 BV) betraut (eingehend zu diesen zwei Hauptaufgaben:
KURT EICHENBERGER, in: Kommentar aBV, Rz. 4 ff. zu Art. 95 aBV; vgl. zur
neuen Bundesverfassung: ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, N. 1655-1657 sowie THOMAS
SÄGESSER, Die Bundesbehörden, Bern 2000, Rz. 747 ff. zu Art. 174
BV). Eine Beschwerde an eine hierarchisch übergeordnete Behörde ist
damit von vornherein ausgeschlossen. Als zur Beurteilung befugtes Organ
böte sich - aufgrund ihrer Stellung als oberste Gewalt des Bundes unter
Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen (Art. 148 Abs. 1 BV) - einzig
die Bundesversammlung selbst an. Allerdings gilt es zu berücksichtigen,
dass der Weiterzug von Beschwerdeentscheiden und Verfügungen an die
Bundesversammlung als Rechtspflegeinstanz nur in den vom Bundesgesetz
vorgesehenen (seltenen) Fällen zulässig ist (Art. 79 Abs. 1 VwVG, Fassung
vom 8. Oktober 1999; vgl. für den Bereich der Staatsrechtspflege Art. 189
Abs. 2 BV). Eine entsprechende Regelung für die vorliegende Konstellation
findet sich nicht, weshalb die Beschwerde an die Bundesversammlung als
ausgeschlossen gelten muss (vgl. als Präjudiz für die Unzulässigkeit dieses
Rechtsmittels gegen politische Ausweisungen bereits den Entscheid der
Bundesversammlung i.S. Germani vom 22. Dezember 1899, zitiert bei WALTER
BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Bern
1931, S. 636, bzw. GIORGIO MALINVERNI, in: Kommentar aBV, Rz. 26 zu Art.
70 aBV).

    Allerdings bestehen im Bereich der äusseren Sicherheit konkurrierende
Kompetenzen von Bundesrat (Art. 185 Abs. 3 BV) und Bundesversammlung
(Art. 173 Abs. 1 lit. a BV). Auch ihr ist es möglich, zur Wahrung der
äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz,
wenn ausserordentliche Umstände es erfordern, Verordnungen oder einfache
Bundesbeschlüsse zu erlassen (Art. 173 Abs. 1 lit. c i.V.m. lit. a
BV). Die Kompetenz der Bundesversammlung geht jener des Bundesrates vor,
weshalb entsprechende bundesrätliche Massnahmen unter Umständen anzupassen
oder aufzuheben sind, soweit sie im Widerspruch zu später ergangenen
Anordnungen der Bundesversammlung stehen (SÄGESSER, aaO, Rz. 704
zu Art. 173 BV sowie Rz. 995 zu Art. 185 BV; URS SAXER, in: Bernhard
Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
Zürich/Lachen SZ 2002, Rz. 5 zu Art. 173 BV sowie Rz. 36 zu Art. 185
BV). Inwieweit der Bundesversammlung auch auf dem Gebiet der Beziehungen
zum Ausland (Wahrung der Landesinteressen, Art. 184 Abs. 3 BV) neben
dem Bundesrat gewisse Befugnisse (allenfalls unter Inanspruchnahme ihrer
Mitwirkungsrechte gemäss Art. 166 BV) zustehen, um auf den Erlass und die
Ausgestaltung entsprechender Verfügungen und Verordnungen Einfluss nehmen
zu können, ist nicht restlos klar (für konkurrierende Kompetenzen auch
hier: SÄGESSER, aaO, Rz. 956 zu Art. 184 BV; ablehnend: DANIEL THÜRER, in:
St. Galler Kommentar, aaO, Rz. 18 zu Art. 184 BV). Verfassungsunmittelbare
Verordnungen und Verfügungen der erwähnten Art verfolgen jedoch häufig
nebst aussenpolitischen auch polizeiliche und sicherheitspolitische Ziele
(DIETRICH SCHINDLER, in: Kommentar aBV, Rz. 113 zu Art. 102 aBV; vgl. auch
THÜRER, aaO, Rz. 19 zu Art. 184 BV), was vorliegend insofern bestätigt
wird, als in der Vernehmlassung des Bundesamtes für Polizei vom 29. April
2002 an das Bundesgericht der angefochtene Entscheid als "im Interesse der
inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz" liegend bezeichnet wird. Es
ist daher nicht auszuschliessen, dass der Bundesversammlung die Kompetenz
zustünde, in dieser Sache ein vom bundesrätlichen Beschluss abweichendes
Erkenntnis zu treffen. Entsprechende Anträge könnte der Beschwerdeführer
der Bundesversammlung allerdings - wie ausgeführt - nicht beschwerdeweise
unterbreiten, sondern lediglich auf dem Wege einer Petition. Ob diese
jedoch dem Erfordernis einer "wirksamen Beschwerde" im Sinne von Art. 13
EMRK genügt, ist zweifelhaft, da zum einen verfassungsrechtlich kein
Anspruch auf materielle Behandlung der Petition besteht und zum anderen dem
Petitionär im Verfahren keine Parteistellung zukommt, womit - abgesehen
von der Pflicht der Behörden zur Kenntnisnahme (Art. 33 Abs. 2 BV) -
auch keine Verfahrensgarantien gewährleistet sind. Schliesslich dürfte
auch die Möglichkeit, beim Bundesrat selbst um Wiedererwägung seines
Beschlusses zu ersuchen (Art. 66 ff. VwVG analog), einen den Anforderungen
von Art. 13 EMRK entsprechenden Rechtsbehelf nicht ersetzen, fehlt es doch
hier an der hinreichenden Unabhängigkeit der Behörde (MARK E. VILLIGER,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. Aufl.,
Zürich 1999, N. 649 mit Hinweisen in Fn. 12; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG
PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996,
Rz. 4 zu Art. 13 EMRK; vgl. demgegenüber noch den Entscheid der EKMR
i.S. S.T. gegen Schweiz vom 4. Dezember 1991, publ. in: VPB 56/1992 Nr. 51
S. 446). Immerhin kann der Beschwerdeführer, indem er um eine in Ziff. 1
des angefochtenen Beschlusses vorbehaltene Einreisebewilligung ersucht,
bis zu einem gewissen Grad auch die Überprüfung seines Falles bewirken. Zu
prüfen ist, ob das Bundesgericht auf das bei ihm erhobene Rechtsmittel
einzutreten hat, um seinerseits einen Art. 13 EMRK genügenden Rechtsschutz
zu gewährleisten.

    4.2  Im Unterschied zu BGE 125 II 417 stützt sich der vorliegend
angefochtene bundesrätliche Beschluss unmittelbar auf die Bundesverfassung
(Art. 184 Abs. 3 BV). Zu untersuchen ist, ob bzw. inwieweit die hier
anwendbare neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 mit Blick auf die
Ausgestaltung des Gewaltenteilungsprinzips im Verhältnis zwischen Bundesrat
und Bundesgericht die Anfechtung von bundesrätlichen Einzelakten zulässt.

    4.2.1  Vorauszuschicken ist, dass auch die neue Bundesverfassung keine
Art. 13 EMRK entsprechende Rechtsschutzregelung kennt (VILLIGER, aaO,
N. 647). Hingegen wurde mit dem - in der Volksabstimmung vom 12. März
2000 angenommenen, aber noch nicht in Kraft gesetzten - Bundesbeschluss
vom 8. Oktober 1999 über die Reform der Justiz (AS 2002 S. 3148) eine
allgemeine Rechtsweggarantie eingeführt. Danach hat jede Person bei
Rechtsstreitigkeiten, unter Vorbehalt gesetzlicher Ausnahmen, Anspruch auf
Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Art. 29a BV). Allerdings
erfährt dieser Grundsatz gleichzeitig insofern eine Einschränkung, als
in Art. 189 Abs. 4 BV explizit bestimmt wird:

      "Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates können beim

    Bundesgericht nicht angefochten werden. Ausnahmen bestimmt das

    Gesetz."

    Die Möglichkeit gesetzlicher Ausnahmen war im Entwurf des
Bundesbeschlusses über die Reform der Justiz noch nicht vorgesehen (BBl
1997 I 640 ff.; siehe dort Art. 177 Abs. 4 E-BV). In der Botschaft wird
dazu ausgeführt, aufgrund von Art. 177 Abs. 4 des Entwurfs in Verbindung
mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergebe sich die Verpflichtung des Gesetzgebers,
Entscheide, welche einer gerichtlichen Beurteilung unterliegen müssten,
nicht in die Zuständigkeit des Bundesrates, sondern der Departemente zu
legen. Das Gleiche gelte unter dem Aspekt von Art. 13 EMRK: Entscheide,
welche Menschenrechtsgarantien beschränkten, seien nicht in die Kompetenz
von Bundesrat und Bundesversammlung zu legen. Werde dies beachtet, biete
die Unanfechtbarkeit bundesrätlicher Akte und solcher der Bundesversammlung
keine Probleme (Botschaft über eine neue Bundesverfassung, in: BBl
1997 I 1, S. 532; vgl. auch AB 1998 N 1465, Votum Bundesrat Koller).
Der in Art. 189 Abs. 4 BV im zweiten Satz enthaltene Gesetzesvorbehalt
wurde von der ständerätlichen Verfassungskommission eingebracht und
beruht auf der Überlegung, dass gewisse Verfügungen, gegen die aufgrund
der Europäischen Menschenrechtskonvention ein Rechtsmittel gegeben sein
müsste - sei es aufgrund ihrer grossen Tragweite bzw. ihres politischen
Gehalts (z.B. atomrechtliche Bewilligungen), sei es aufgrund sachlogischer
Überlegungen (z.B. beamtenrechtliche Verfügungen betreffend dem Bundesrat
direkt unterstellte Chefbeamten) - sich nicht für eine Delegation an
die Verwaltung eignen. In solchen Fällen soll es daher dem Gesetzgeber
möglich sein, Akte des Bundesrates oder der Bundesversammlung - entgegen
der "Regelvermutung für die Nichtanfechtbarkeit" und trotz beibehaltener
Zuständigkeit - einer bundesgerichtlichen Überprüfung zugänglich zu machen
(vgl. AB 1998 S 1018, Voten von Berichterstatter Wicki und Bundesrat
Koller; AB 1998 N 1463, Votum Fischer; ferner: SÄGESSER, aaO, Rz. 1125 ff.
zu Art. 190 BV). Nach dieser Konzeption sind künftig für Anordnungen,
gegen die gemäss Art. 6 Ziff. 1 bzw. Art. 13 EMRK ein Rechtsmittel gegeben
sein muss, nachgeordnete Behörden zuständig zu erklären, um damit den
erforderlichen Instanzenzug zu ermöglichen, soweit nicht der Gesetzgeber
Akte der Bundesversammlung oder des Bundesrates ausnahmsweise im Sinne
von Art. 189 Abs. 4 BV der Überprüfung durch das Bundesgericht unterwerfen
will. Ein Delegationsautomatismus, wie ihn Art. 47 Abs. 6 des Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010)
für Geschäfte des Bundesrates vorsieht, soweit Verfügungen zu treffen sind,
die nach dem Bundesrechtspflegegesetz der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht unterliegen, besteht nach den genannten Bestimmungen
nicht für Fälle, wo die Verfassung die Zuständigkeit des Bundesrates
vorsieht und als Beschwerdeinstanz nur diese originär zuständige
Behörde in Frage kommt. Die Delegation von Entscheidungskompetenzen an
nachgeordnete Verwaltungseinheiten erfolgt in diesen Konstellationen
vielmehr nach Massgabe der vom Gesetz- oder Verordnungsgeber für die
einzelnen Sachgebiete vorgesehenen organisationsrechtlichen Bestimmungen.

    4.2.2  Im hier interessierenden Bereich steht die Verfassung
selber einer Delegation von Entscheidungszuständigkeiten vom Bundesrat
an ein Departement (bzw. ein Amt) nicht entgegen: So verzichtete der
Verfassungsgeber in Art. 121 Abs. 2 BV - entgegen dem bundesrätlichen
Entwurf (BBl 1997 I 589 ff.; vgl. dort Art. 112 Abs. 2) - auf
die Festlegung einer Organkompetenz für die Anordnung politischer
Ausweisungen. Demgegenüber erklären die Art. 184 und 185 BV (ebenso
wie bereits Art. 102 Ziff. 8-10 aBV) zwar den Bundesrat als für die
auswärtigen Angelegenheiten besorgt und mit der Wahrung der inneren und
äusseren Sicherheit betraut. Wie aber bereits unter dem Geltungsbereich der
alten Bundesverfassung bleibt auch hier - abgesehen von staatsleitenden
bzw. grundlegenden politischen Entscheiden und unter Beachtung der
Gesetzgebung (vgl. insbesondere die Grundsätze von Art. 47 und 48 RVOG)
- praktisch ungeschmälert Raum für eine Übertragung entsprechender
Entscheidungskompetenzen an die Departemente im Sinne von Art. 177 Abs. 3
BV (vgl. zur früheren Bestimmung von Art. 103 Abs. 2 aBV: ALFRED KÖLZ, in:
Kommentar aBV, Rz. 12 zu Art. 103 Abs. 2/3 aBV sowie KURT EICHENBERGER, in:
Kommentar aBV, Rz. 16 zu Art. 102 aBV), wobei der Bundesrat die Delegation
auf dem Wege der Verordnung vornehmen kann (Art. 47 Abs. 2 RVOG; vgl. dazu
und zum Ganzen: BERNHARD EHRENZELLER, in: St. Galler Kommentar, aaO, Rz. 25
ff. zu Art. 177 BV sowie SÄGESSER, aaO, Rz. 795 ff. zu Art. 177 BV). Nach
dem Gesagten erscheint es infolgedessen verfassungsrechtlich zulässig
und mit Blick auf die im Anwendungsbereich von Art. 13 EMRK liegenden
Fälle sogar geboten, wenn der Entwurf zu einem neuen Ausländergesetz
(E-AuG; BBl 2002 S. 3851 ff.) das Bundesamt für Polizei als zuständig
erklärt, zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit Einreiseverbote
(Art. 66 Abs. 2 E-AuG) und Ausweisungen (Art. 67 Abs. 1 E-AuG) zu
verfügen. Allerdings will sich der Bundesrat auch weiterhin vorbehalten,
in politisch sehr bedeutenden Fällen Ausweisungen direkt gestützt auf
Art. 121 Abs. 2 BV selber anzuordnen (vgl. dazu die Botschaft zum AuG, in:
BBl 2002 S. 3741 f., S. 3761 sowie S. 3813 f.). Soweit der Gesetzgeber
gegen solche Beschlüsse nicht im Sinne von Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV (in
der Fassung gemäss BB über die Reform der Justiz) den Rechtsmittelweg
ans Bundesgericht zu öffnen gedenkt (wovon bisher - soweit ersichtlich
- keine Rede war), obliegt es dem Bundesrat, in Fällen, in denen eine
materielle Konventionsverletzung (z.B. von Art. 8 oder Art. 3 EMRK) durch
die Entfernungsmassnahme und damit das Vorhandensein eines Anspruches
auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK nicht klarerweise zu
verneinen ist, auf die Ausübung der ihm verfassungsunmittelbar eingeräumten
Verfügungskompetenz zu verzichten und den erstinstanzlichen Entscheid dem
Departement bzw. dem Bundesamt für Polizei zu überlassen (vgl. in diesem
Sinne auch ZÜND, aaO, Rz. 6.88 in fine).

    Zwar ist zur Zeit der Bundesbeschluss über die Reform der Justiz
noch nicht in Kraft (vgl. AS 2002 S. 3147); die darin als Ausnahme zur
allgemeinen Rechtsweggarantie vorgesehene Regel der Nichtanfechtbarkeit
von Akten der Bundesversammlung und des Bundesrates lässt jedoch die der
geltenden Verfassung zugrunde liegende Konzeption der Gewaltentrennung in
allgemeiner Weise erkennen. Danach sollen Regierungsakte des Bundesrates
(sog. "actes de gouvernement"), zu denen Fragen der auswärtigen Beziehungen
und Entscheide in den Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit zu
zählen sind, von einer gerichtlichen Überprüfung ausgeschlossen bleiben
(SÄGESSER, aaO, Rz. 1136-1138 zu Art. 190 BV, unter Hinweis auf die
Materialien). Auch die politische Ausweisung gehört zu diesen "actes de
gouvernement" (Botschaft über eine neue Bundesverfassung, in: BBl 1997
I 1, S. 338 oben; vgl. auch ANDREAS KLEY, in: St. Galler Kommentar, aaO,
Rz. 15 zu Art. 29a BV).

    4.2.3  Einer Bejahung der Zuständigkeit des Bundesgerichts, als
Beschwerdeinstanz über den angefochtenen Beschluss des Bundesrates zu
befinden, stehen demnach gewichtige Hindernisse entgegen. Dies muss umso
mehr gelten, als bereits nach bisherigem Recht in erster Instanz eine
nachgeordnete Verwaltungsbehörde hätte entscheiden können, womit die
Möglichkeit des verwaltungsinternen Weiterzugs bestanden hätte und damit
ein im Sinne von Art. 13 EMRK taugliches Rechtsmittel vorhanden gewesen
wäre. So sieht nämlich Art. 11 Abs. 1 der Organisationsverordnung vom 17.
November 1999 für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement
(OV-EJPD; SR 172.213.1) vor:

      "Das BAP ist zuständig für das Verhängen von Einreisesperren gegen

    Ausländerinnen und Ausländer, welche die innere oder äussere Sicherheit

    der Schweiz gefährden. Politisch bedeutsame Fälle sowie Anträge auf

    Ausweisung aus der Schweiz nach Artikel 121 Absatz 2 Bundesverfassung

    legt es nach Rücksprache mit dem EDA dem Departement vor, das sie dem

    Bundesrat zum Entscheid unterbreiten kann."

    Als blosses Einreiseverbot hätte der angefochtene Entscheid demnach
in der Zuständigkeit des Bundesamtes für Polizei belassen werden können,
wogegen die Beschwerde an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement
offen gestanden hätte (Art. 47a VwVG; vgl. zum Genügen einer solchen
Beschwerdemöglichkeit im Zusammenhang mit Art. 13 EMRK: BGE 111 Ib 68 E. 4
sowie Entscheide der EKMR i.S. F. und F. gegen Schweiz vom 6. März 1987,
publ. in: VPB 51/1987 Nr. 88 S. 505 sowie i.S. B.S. gegen Schweiz vom 13.
Dezember 1991, publ. in: VPB 56/1992 Nr. 50 S. 444).

    4.2.4  Im Übrigen hat das Bundesgericht bereits im Zusammenhang
mit dem Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Asyl- und
Wegweisungsverfahren betont, Art. 13 EMRK führe nicht dazu, dass das
Bundesgericht - entgegen dem, was aus BGE 111 Ib 68 E. 3 geschlossen
werden könnte - in Abweichung von klarem Bundesrecht (Art. 100
Abs. 1 lit. b Ziff. 2 und 4 OG) auf eine bei ihm erhobene Beschwerde
einzutreten habe. Vielmehr liege es am Gesetzgeber, einen entsprechenden
Rechtsmittelweg vorzusehen, zumal hier - im Unterschied zu den von Art. 6
Ziff. 1 EMRK erfassten Fällen - als Beschwerdeinstanz auf Bundesebene
nicht allein das Bundesgericht in Frage komme (vgl. Urteil 2A.215/1988
vom 12. Mai 1989, E. 2d). Stammte der angefochtene Entscheid im zitierten
Fall vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, so muss das dort
Ausgeführte erst recht gelten für Beschlüsse des Bundesrates, geht es doch
nicht an, die Kompetenzabgrenzung zwischen Regierung und Gericht in diesem
aus der Sicht des Gewaltenteilungsgrundsatzes heiklen Bereich contra legem
abzuändern (in diesem Sinne auch ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999,
S. 342, insbesondere Fn. 33). Dies wird künftig verfassungsrechtlich
noch verstärkt zum Ausdruck gebracht, indem der Gesetzgeber - wie
erwähnt - selbst darüber zu entscheiden hat, wann bundesrätliche Akte
einer höchstrichterlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden sollen
(Art. 189 Abs. 4 BV, Fassung gemäss BB über die Reform der Justiz).

    4.3  Eine abschliessende Beurteilung der vorstehend aufgeworfenen
Zuständigkeitsfragen erübrigt sich jedoch. Wenn man die Zuständigkeit
des Bundesgerichts trotz der dargestellten Hindernisse bejaht, um Art. 13
EMRK Nachachtung zu verschaffen, muss die Beschwerde aus den im Folgenden
genannten Gründen abgewiesen werden.

Erwägung 5

    5.

    5.1  Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann grundsätzlich die
Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch
die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c
OG) gerügt werden. Dem Bundesgericht ist es daher verwehrt, sein eigenes
Ermessen - im Sinne einer Überprüfung der Zweckmässigkeit (Opportunität)
der angeordneten Massnahme - an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu
setzen (vgl. BGE 125 II 521 E. 2a S. 523 mit Hinweisen). Darüber hinaus hat
sich das Bundesgericht im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung, welche
(als Rechtsfrage gemäss Art. 104 lit. a OG) an sich frei vorzunehmen
ist, aufgrund der (aussen- und sicherheits-)politischen Implikationen
in der vorliegenden Fallkonstellation bei der Würdigung der Tatsachen
und der Gewichtung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen grosse
Zurückhaltung aufzuerlegen.

    5.2  Dem Beschwerdeführer wurde vor Bundesgericht antragsgemäss
Akteneinsicht gewährt und Gelegenheit gegeben, im Rahmen einer Replik dazu
Stellung zu nehmen. Soweit an der Vertraulichkeit einzelner Aktenstücke
festgehalten wurde (Art. 27 VwVG), sind ihm (entsprechend Art. 28 VwVG)
Zusammenfassungen des wesentlichen Inhalts derselben zugänglich gemacht
worden. Der Beschwerdeführer rügt eine unrichtige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts.

    5.2.1  Laut Verfügung des Bundesamtes für Polizei vom 6. Juli
2001 lagen dem bundesrätlichen Beschluss im Wesentlichen folgende
tatsächlichen Feststellungen zugrunde: Der Beschwerdeführer halte sich
seit ungefähr 1997/1998 mehrheitlich in Albanien und im Kosovo auf. Er
sei LPK-Aktivist der ersten Stunde und in führender Funktion sowohl für
den Fonds "Vendlindja Thërret" als auch für die logistische Aufrüstung
der UÇK verantwortlich gewesen. Gemäss zuverlässigen Quellen sei er in
das organisierte Verbrechen in Albanien involviert.

    Der Beschwerdeführer bestreitet diesen Sachverhalt.  Er räumt
zwar ein, 1999 als Vertreter der UÇK an den Friedensverhandlungen
in Rambouillet teilgenommen zu haben und aufgrund seiner politischen
Tätigkeit "gelegentlich" im Kosovo geweilt zu haben. Er sei jedoch seit
1999 nicht mehr Mitglied der LPK, wogegen er nunmehr im Vorstand der
demokratischen Partei Kosovo "PDK" sei, welche im Kosovo sowohl in der
Exekutive wie in der Legislative vertreten sei. Die UÇK habe zum Zeitpunkt
des bundesrätlichen Beschlusses nicht mehr bestanden. Wohl sei gegen den
Verein "Vendlindja Thërret" eine Strafuntersuchung geführt worden; die
Gelder des Vereins seien jedoch inzwischen wieder freigegeben worden. Gegen
den Beschwerdeführer selbst sei nie eine Strafuntersuchung eingeleitet
worden und er sei nicht vorbestraft. Mit dem Konflikt um Mazedonien
habe er nichts zu tun und er habe auch keine Kontakte zum organisierten
Verbrechen. Im Übrigen habe er 1997/1998 bei seiner Familie in X. gelebt
und sei nur gelegentlich ins Ausland gereist.

    5.2.2  In den Akten des Bundesamtes für Polizei wird festgehalten,
verschiedene ethnisch albanische bewaffnete Gruppen, insbesondere die
UÇK, seien im Kosovo und den angrenzenden Gebieten mit den Netzwerken
der Schwerstkriminalität verstrickt, da sie für die Kampfführung auf
deren logistische und finanzielle Unterstützung angewiesen seien. Es
existierten sodann auch Verflechtungen zwischen der Schwerstkriminalität
und den lokalen politischen Strukturen im Kosovo. Zumindest im Bereich
des Waffenhandels seien die Drahtzieher und Organisatoren sowohl in den
Reihen der aktiven Politiker wie auch in der Führungsschicht der UÇK zu
suchen. In der Schweiz existierten Ableger aller bekannten albanischen
politischen Parteien und Gruppierungen, seien es parlamentarisch tätige
oder extremistisch orientierte. Es sei davon auszugehen, dass in der
Schweiz die gleichen Verflechtungen zwischen politischen Vereinigungen,
bewaffneten Gruppen und Schwerstkriminalität bestünden wie im Kosovo. Rund
ein Fünftel der in der Schweiz ansässigen albanischen UÇK-Nahestehenden
seien auch im kriminellen Bereich aufgefallen. Hierzulande belegt
seien Verwicklungen kosovo-albanischer Reisebüros in die Geldwäscherei,
Fälle von Waffenschmuggel und Aktivitäten im Drogenhandel. Die innere
Sicherheit der Schweiz, aber auch ihre Aussenbeziehungen, würden durch die
Aktivitäten ethnisch albanischer krimineller Netzwerke, welche einerseits
mit bewaffneten Gruppen und andererseits mit der politischen Ebene im
Kosovo verknüpft seien, beeinträchtigt. Zudem bestünde die Gefahr einer
teilweisen Infiltration der Schweizer Wirtschaft durch diese Netzwerke. Die
1996 gegründete Befreiungsarmee von Kosovo UÇK (Ushtria Çlirimtare e
Kosovës) habe die Führung des bewaffneten Befreiungskampfes für die volle
Unabhängigkeit Kosovos bezweckt. Sie gelte seit September 1999 offiziell
als aufgelöst. Es sei jedoch eine Tatsache, dass Teile der UÇK in den
Untergrund abgetaucht seien. Verschiedene ehemalige UÇK-Führer seien heute
in Südserbien und Mazedonien in Rebellengruppen aktiv. Die ursprünglich
1982 in Deutschland gegründete Volksbewegung von Kosovo LPK (Levizja
Popullare e Kosovës) habe die Vereinigung aller Albaner in Albanien
sowie in deren Siedlungsgebieten im Kosovo, in Mazedonien, Montenegro
und Südserbien zu einem eigentlichen Staatsgebilde zum Ziel. Nach der
Unterzeichnung des Friedensvertrags im Jahre 1999 sei die Umwandlung
der LPK in eine Partei erfolgt, aus der schliesslich die "Partei für
den demokratischen Fortschritt Kosovos" PDK hervorgegangen sei. Ein
Kern der alten LPK habe indessen fortbestanden und setze sich für die
Durchsetzung der Unabhängigkeit des Kosovos mit allen Mitteln ein. Die LPK
habe Vertretungen in mehreren europäischen Ländern aufgebaut, darunter der
Schweiz. Die LPK habe die Kontrolle über den Fonds "Vendlindja Thërret",
mit welchem u.a. hauptsächlich die UÇK im Kosovo finanziell und logistisch
unterstützt worden sei. Im Juli 1998 habe die Bundesanwaltschaft ein
gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren gegen den Fonds eröffnet wegen
Verdachts auf Widerhandlungen gegen das Kriegsmaterialgesetz, Verletzung
fremder Gebietshoheit, Feindseligkeiten gegen einen Kriegführenden
und kriminelle Organisation. Die Auswertung der anlässlich diverser
Hausdurchsuchungen sichergestellten Unterlagen habe ergeben, dass seitens
der Verantwortlichen für den Fonds in grösserem Umfang Geldmittel für
den Kauf von Militärmaterial zur Verfügung gestellt worden seien und
Verhandlungen für die Beschaffung von Waffen und Munition im Gesamtwert
von mehreren Millionen US-Dollar zugunsten der UÇK stattgefunden hätten.

    Es mag zwar zutreffen, dass - wie der Beschwerdeführer angibt - gegen
ihn selbst kein Strafverfahren eröffnet worden ist. Der Beschwerdeführer
bestreitet indessen nicht, Mitglied der UÇK und der LPK gewesen zu
sein. Auch stellt er nicht in Abrede, Mitunterschriftsberechtigter
über ein Konto des Fonds "Vendlindja Thërret" gewesen zu sein. Mit
Blick auf die Gesamtumstände lassen diese Erkenntnisse den Schluss zu,
der Beschwerdeführer sei in oder für Organisationen tätig gewesen, deren
Aktivitäten geeignet sind, die Lage im Kosovo und den angrenzenden Gebieten
zusätzlich zu destabilisieren. Sodann unterhält der Beschwerdeführer laut
den Unterlagen der NATO/KFOR Kontakte zu Netzwerken der organisierten
Kriminalität oder ist sogar in entsprechenden Strukturen eingebunden,
wobei der Hinweis auf das in seinem Familienbesitz befindliche Haus in
Y. bzw. seine Aufenthalte im Hotel A. in B. die Zweifel daran beseitigen,
dass - wie er vorbringt - lediglich eine personelle Verwechslung
vorliegen soll. Dass die den erwähnten Unterlagen zugrunde liegenden
Informationen der NATO/KFOR aus unzuverlässigen Quellen stammten, wie der
Beschwerdeführer glauben machen will, ist durch nichts belegt. Was er im
Weiteren vorbringt, ist nicht geeignet, die gegen ihn erhobenen Vorwürfe
zu entkräften. Die tatsächlichen Feststellungen des Bundesrates sind,
unter Berücksichtigung der schwierigen Beweislage in derartigen Fällen,
nicht zu beanstanden.

    5.3  Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des in Art. 8 EMRK
garantierten Rechts auf Achtung des Familienlebens.

    5.3.1  Hat ein Ausländer nahe Verwandte mit gefestigtem
Anwesenheitsrecht in der Schweiz und ist diese familiäre Beziehung intakt
und wird sie tatsächlich gelebt, kann es das in Art. 8 Ziff. 1 EMRK
bzw. in Art. 13 Abs. 1 BV garantierte Recht auf Achtung des Familienlebens
verletzen, wenn ihm die Anwesenheit in der Schweiz untersagt wird (BGE
127 II 60 E. 1d/aa S. 64 f.; 126 II 425 E. 2a S. 427, je mit Hinweisen).

    Über den ausländerrechtlichen Status der Ehefrau bzw.
der Kinder des Beschwerdeführers ist - wie erwähnt (oben E. 3.2) -
nichts Näheres bekannt. Der Beschwerdeführer selber ist im Besitz der
Niederlassungsbewilligung, woran sich aufgrund des vorliegend angefochtenen
Einreiseverbots einstweilen (vgl. allerdings Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG
[SR 142.20]) nichts ändert (vgl. die Hinweise oben in E. 3.2). Die Kinder
des Beschwerdeführers dürften in die Niederlassungsbewilligung ihres
Vaters einbezogen worden sein (Art. 17 Abs. 2 Satz 3 ANAG), womit sich
die Ehefrau, soweit sie nicht ihrerseits bereits im Besitze einer solchen
Bewilligung ist, für den Verbleib bei den niederlassungsberechtigten
(noch nicht volljährigen) Kindern auf Art. 8 EMRK stützen kann (BGE
127 II 60 E. 1d/bb S. 65 ff.). Damit verfügt der Beschwerdeführer
über nahe Familienangehörige mit gefestigtem Anwesenheitsrecht in der
Schweiz. Darüber, dass die familiäre Beziehung nicht intakt ist bzw. -
bis zur Anordnung des Einreiseverbots - nicht tatsächlich gelebt wurde,
ist nichts bekannt. Damit kann sich der Beschwerdeführer im Verhältnis zu
seiner in der Schweiz lebenden Ehefrau und den Kindern auf die in Art. 8
Ziff. 1 EMRK verankerte Garantie des Familienlebens berufen.

    5.3.2  Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK darf eine Behörde in die Ausübung des
Rechts nach Ziff. 1 dieser Bestimmung nur eingreifen, soweit der Eingriff
gesetzlich vorgesehen ist und in einer demokratischen Gesellschaft
notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das
wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur
Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder Moral oder zum
Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.

    5.3.3  Das gegen den Beschwerdeführer verfügte Einreiseverbot stützt
sich formell auf Art. 184 Abs. 3 BV, wonach der Bundesrat befugt ist,
Verordnungen und Verfügungen zu erlassen, wenn die Wahrung der Interessen
des Landes es erfordert; die entsprechende Kompetenz ergab sich vormals aus
Art. 102 Ziff. 8 aBV. In BGE 125 II 417 E. 6b erachtete das Bundesgericht
eine bundesrätliche Verordnung, die sich auf Art. 102 Ziff. 8-10 aBV
stützte, als genügende gesetzliche Grundlage für einen schweren Eingriff in
die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit, was der Europäische Gerichtshof
für Menschenrechte in der Folge bestätigte (vgl. dessen Entscheid
i.S. Kaptan gegen Schweiz vom 12. April 2001, publ. in: VPB 65/2001
Nr. 131 S. 1370). In seinem Entscheid in Sachen Zaoui gegen Schweiz (vom
18. Januar 2001, publ. in: VPB 65/2001 Nr. 139 S. 1403) erblickte der
Gerichtshof unmittelbar in Art. 102 Ziff. 8 und 10 aBV die gesetzliche
Grundlage für einen Eingriff in die Meinungsäusserungsfreiheit durch
Beschlagnahme der Telefaxgeräte, Blockierung des Zugangs zum Mailsystem
und zum Internet sowie Androhung der Beschlagnahme der Telefonapparate
gegenüber einem Asylbewerber, der mehrere propagandistische Aufrufe für
die Islamische Heilsfront (FIS), gegen die algerische Regierung sowie zum
gewaltsamen Widerstand gegen letztere verfasst hatte. Insofern genügt
Art. 184 Abs. 3 BV, der im Unterschied zum alten Verfassungstext die
Verfügungs- und Verordnungskompetenz des Bundesrates explizit erwähnt,
als rechtssatzmässige Grundlage auch für das vorliegend angefochtene
Einreiseverbot. Im Weiteren dient diese Massnahme der Wahrung der
Landesinteressen im Ausland sowie der inneren und äusseren Sicherheit,
entspricht damit einem hinreichenden öffentlichen Interesse und verfolgt
Ziele, die im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig sind.

    5.3.4  Zu prüfen ist, inwieweit der Eingriff in einer demokratischen
Gesellschaft notwendig bzw. verhältnismässig ist.

    Das vorliegend angefochtene Einreiseverbot wurde namentlich damit
begründet, die Aktivitäten des Beschwerdeführers seien vor dem Hintergrund
seines Bezuges zur Schweiz geeignet, die Beziehungen der Schweiz zu
Mazedonien und zu Drittstaaten zu gefährden, welche sich wie die Schweiz
für eine friedliche Lösung im Balkan einsetzten und die kriegerischen
Aktivitäten der Verfechter eines Grossalbaniens verurteilten. Das
öffentliche Interesse an einer Fernhaltung des Beschwerdeführers hat -
insbesondere mit Blick auf die neutralitätspolitische Ausrichtung der
Schweiz - als äusserst gewichtig zu gelten.

    Der Beschwerdeführer bringt vor, durch die Einreisesperre sei es
ihm verunmöglicht, bei seiner Familie in X. zu leben. Der Ehegattin und
den Kindern sei nicht zuzumuten, mit dem Beschwerdeführer im Ausland
zu leben. Die Ehegattin lebe bereits seit 1987 in der Schweiz und
habe hier eine Arbeitsstelle. Von den drei Kindern seien zwei in der
Schweiz geboren und das älteste kurz nach der Geburt in die Schweiz
gelangt. Alle drei Kinder besuchten hier die Schule und hätten sich
in die Schweizer Verhältnisse eingelebt; die Heimatsprache spräche
keines mehr. Es dürfte insoweit zutreffen, dass es für die Ehefrau
und die Kinder mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre, wenn
sie dem Beschwerdeführer in dessen Heimatland nachfolgen müssten.
Andererseits ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer aufgrund
seiner häufigen und andauernden Landesabwesenheit bereits vor Verhängung
des angefochtenen Einreiseverbots in beträchtlicher Weise freiwillig auf
die Pflege des Familienlebens verzichtet hatte. Dem Beschwerdeführer war
es offenbar wichtiger, seinen Aktivitäten im Heimatland nachzugehen, was
nicht zuletzt mit Blick auf seinen Status als anerkannter Flüchtling, auf
den er sich noch heute beruft, erstaunt. Die familiäre Beziehung könnte
daher nahezu im bisherigen Umfang auch im Rahmen von Besuchsaufenthalten
der Ehefrau und der Kinder in Albanien oder im Kosovo gepflegt werden. Zu
erinnern ist aber auch daran, dass es dem Beschwerdeführer unbenommen
ist, zu Besuchszwecken um eine Bewilligung zur Einreise zu ersuchen.
Im Übrigen ist auch nicht ausgeschlossen, dass er, soweit er sich an
die ihm in Ziff. 2 der Verfügung auferlegten Bedingungen hält und die
ihm zur Last gelegten Aktivitäten einstellt, dereinst um Wiedererwägung
des Beschlusses wird ersuchen können. Unter Berücksichtigung sämtlicher
Umstände überwiegt daher das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung
des Beschwerdeführers sein privates Interesse und das seiner Familie
an einem Verbleib in der Schweiz, womit der Eingriff in das Recht auf
Achtung des Familienlebens gerechtfertigt ist.

    5.4  Nichts zu seinen Gunsten kann der Beschwerdeführer aus dem
ebenfalls in Art. 8 EMRK garantierten Recht auf Achtung des Privatlebens
ableiten. Da es sich bei ihm nicht um einen Ausländer der "zweiten
Generation" handelt, ist nicht von einem kombinierten Schutzbereich
von Privat- und Familienleben auszugehen. Vielmehr kommt in solchen
Konstellationen der Garantie des Privatlebens gegenüber jener des
Familienlebens lediglich Auffangfunktion zu, soweit qualifizierte
Familienbande nicht oder nicht mehr bestehen (vgl. dazu BGE 126 II 377
E. 2c/aa S. 384 f. mit Hinweisen; Urteil 2A.471/2001 vom 29. Januar
2002, E. 2b), was hier indessen der Fall ist. Im Übrigen reichen
die vom Beschwerdeführer ins Feld geführten - nicht über das übliche
Mass hinausgehenden - Kontakte zu Bekannten und Verwandten und allein
die Dauer der Anwesenheit im Land (seit 1986), welche aufgrund seiner
häufigen Aufenthalten und politischen Aktivitäten in seinem Heimatland
stark zu relativieren ist, bei weitem nicht aus, um unter diesem Titel
ausnahmsweise einen Bewilligungsanspruch zu begründen.

    5.5  Nach dem soeben Gesagten kann von einer willkürlichen Verweigerung
der Einreise des Beschwerdeführers nicht die Rede sein, weshalb er auch
aus Art. 12 Abs. 4 UNO-Pakt II nichts zu seinen Gunsten ableiten kann
(eingehend zu dieser Bestimmung BGE 122 II 433 E. 3c S. 442 ff.). Im
Übrigen wäre der Eingriff in die Garantien von Art. 12 UNO-Pakt II gemäss
dessen Abs. 3 - ebenso wie der Eingriff ins Familienleben gemäss Art. 8
Ziff. 2 EMRK (dazu oben E. 5.3) - gerechtfertigt. Schliesslich steht der
vom Beschwerdeführer ebenfalls angerufene Art. 13 UNO-Pakt II, welcher
Garantien im Ausweisungsverfahren vorsieht, einer politischen Ausweisung
(Art. 121 Abs. 2 BV bzw. Art. 70 aBV), welche üblicherweise ohne Anhörung
verfügt wird und gegen die kein Rechtsmittel offen steht, nicht entgegen,
erfolgen doch entsprechende Anordnungen aus Gründen der nationalen
Sicherheit (Botschaft betreffend den Beitritt zu den internationalen
Menschenrechtspakten von 1966, in: BBl 1991 I 1189, S. 1201 f.). Nichts
anderes hat vorliegend hinsichtlich des aus vergleichbaren Gründen
angeordneten Einreiseverbots zu gelten.