BGE 128 V 95
128 V 95
19. Urteil i.S. K. gegen IV-Stelle Bern und Verwaltungsgericht des Kantons
Bern I 395/00 vom 29. April 2002
Regeste
Art. 19 Abs. 3 IVG; Art. 9 Abs. 2 IVV. Die Nichtaufnahme der
Finanzierung von Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art bei
sehbehinderten Kindern, die die Volksschule besuchen, in die abschliessende
Aufzählung von Art. 9 Abs. 2 IVV ist weder gesetz- noch verfassungswidrig.
Sachverhalt
A.- Die 1991 geborene K. leidet seit ihrer Geburt an einem Strabismus
convergens (congenitales Schielsyndrom) sowie an stark vermindertem
Sehvermögen beidseits und einer psychomotorischen Retardation. Seit
frühester Kindheit hat die Invalidenversicherung deswegen medizinische
Massnahmen gewährt, Kostengutsprachen für diverse Hilfsmittel geleistet
und ab 1. September 1998 einen Pflegebeitrag für leichte Hilflosigkeit
zugesprochen. Mit Verfügung vom 7. Oktober 1999 lehnte die IV-Stelle
Bern ein Gesuch um Übernahme der Kosten für eine wöchentliche Lektion
Psychomotorik-Therapie ab 1. August 1998 ab.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Bern mit Entscheid vom 22. Mai 2000 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt der Vater von K. wiederum
die Übernahme der Psychomotorik-Therapie durch die Invalidenversicherung
beantragen. Die IV-Stelle und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV)
schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
D.- Am 29. April 2002 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht
eine parteiöffentliche Beratung durchgeführt.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) An die Sonderschulung bildungsfähiger Versicherter, die
das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und denen infolge
Invalidität der Besuch der Volksschule nicht möglich oder nicht
zumutbar ist, werden Beiträge gewährt (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 IVG). Die
Beiträge umfassen u.a. besondere Entschädigungen für zusätzlich zum
Sonderschulunterricht notwendige Massnahmen pädagogisch-therapeutischer
Art, wie Sprachheilbehandlung für schwer Sprachgebrechliche, Hörtraining
und Ableseunterricht für Gehörgeschädigte sowie Sondergymnastik zur
Förderung gestörter Motorik für Sinnesbehinderte und hochgradig geistig
Behinderte (Art. 19 Abs. 2 lit. c IVG). Gemäss Art. 19 Abs. 3 IVG
bezeichnet der Bundesrat im Einzelnen die gemäss Absatz 1 erforderlichen
Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen und setzt deren Höhe
fest (Satz 1). Er erlässt Vorschriften über die Gewährung entsprechender
Beiträge an Massnahmen für invalide Kinder im vorschulpflichtigen Alter,
insbesondere zur Vorbereitung auf die Sonderschulung sowie an Massnahmen
für invalide Kinder, die die Volksschule besuchen (Satz 2).
b) Im Rahmen dieser formellgesetzlichen Ausgangslage, namentlich
gestützt auf die Rechtsetzungsdelegation in Art. 19 Abs. 3 IVG,
hat der Bundesrat in Art. 8 ff. IVV Vorschriften über Massnahmen für
die Sonderschulung aufgestellt. In der hier massgebenden Fassung vom
25. November 1996, in Kraft seit 1. Januar 1997, differenziert er dabei
zwischen I. Sonderschulunterricht, II. Massnahmen zur Ermöglichung
des Volksschulbesuches und III. Massnahmen zur Vorbereitung auf den
Sonder- und Volksschulunterricht, wobei überall eine Entschädigung für
Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art vorgesehen ist. So umfassen
die von der Invalidenversicherung zu übernehmenden Kosten für Massnahmen
pädagogisch-therapeutischer Art, die zusätzlich zum Sonderschulunterricht
notwendig sind, gemäss Art. 8ter IVV unter bestimmten Voraussetzungen
Sprachheilbehandlung, Hörtraining und Ableseunterricht, Massnahmen zum
Spracherwerb und Sprachaufbau sowie - für geistig behinderte, blinde
und sehbehinderte sowie gehörlose und hörbehinderte Versicherte im Sinne
von Art. 8 Abs. 4 lit. a-c IVV - Sondergymnastik zur Förderung gestörter
Motorik. Demgegenüber beinhalten die von der Invalidenversicherung zu
übernehmenden Kosten für die Durchführung pädagogisch-therapeutischer
Massnahmen, die für die Teilnahme am Volksschulunterricht notwendig sind,
gemäss Art. 9 IVV Sprachheilbehandlung für sprachbehinderte Versicherte
mit schweren Sprachstörungen im Sinne von Art. 8 Abs. 4 lit. e IVV
sowie Hörtraining und Ableseunterricht für gehörlose und hörbehinderte
Versicherte im Sinne von Art. 8 Abs. 4 lit. c IVV. Dementsprechend sind
auch die pädagogisch-therapeutischen Massnahmen, die im vorschulpflichtigen
Alter zur Vorbereitung auf den Sonder- und Volksschulunterricht notwendig
sind, gemäss Art. 10 IVV auf diese zwei Kategorien sowie zusätzlich auf
heilpädagogische Früherziehung beschränkt.
Erwägung 2
2.- Streitig und zu prüfen ist, ob die Invalidenversicherung die
Kosten für die Psychomotorik-Therapie als pädagogisch-therapeutische
Massnahme zu übernehmen hat. Unbestritten und aktenkundig ist dabei,
dass die Versicherte an einer für die Sonderschulung grundsätzlich
vorausgesetzten schweren Sehbehinderung nach Art. 8 Abs. 4 lit. b IVV
leidet, jedoch zumindest im für die Beurteilung des Leistungsanspruchs
massgebenden Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung (BGE 121 V 366 Erw. 1b
mit Hinweisen) die Volksschule besuchte.
Erwägung 3
3.- a) Die Vorinstanz begründete die Ablehnung der Übernahme der
Kosten für eine wöchentliche Lektion Psychomotorik-Therapie durch die
Invalidenversicherung damit, dass diese Therapie in der abschliessenden
Aufzählung der von der Invalidenversicherung zu übernehmenden,
für die Teilnahme am Volksschulunterricht notwendigen Massnahmen
pädagogisch-therapeutischer Art in Art. 9 Abs. 2 IVV nicht enthalten ist,
welcher sich auf eine gesetzliche Grundlage abstütze. Im Weiteren legte das
kantonale Gericht dar, dass die unterschiedliche Regelung der Übernahme
pädagogisch-therapeutischer Massnahmen eine Folge der mit der Revision
klarer geregelten subventionsrechtlichen Zuständigkeiten betreffend
Sonder- und Volksschule sei, indem die Invalidenversicherung für die
Sonderschulung sowie die sie ergänzenden pädagogisch-therapeutischen
Massnahmen, die Kantone dagegen für den Unterricht an der Volksschule
und damit grundsätzlich auch für die ihn ermöglichenden Massnahmen
aufzukommen haben. Das Recht der versicherten Person auf die durch die
Invalidenversicherung garantierten Leistungen sei nicht eingeschränkt
und eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes liege nicht vor.
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Gesetz- und Verfassungswidrigkeit
durch die unterschiedliche Behandlung von Kindern, welche die Sonderschule
absolvieren und solchen, die mit Hilfe des ambulanten Dienstes einer
Sonderschule "integrativ" die Regelschule besuchen. Der Verordnungsgeber
sei trotz des ihm eingeräumten Ermessens an die verfassungsmässigen
Grundsätze der Rechtsgleichheit und des Willkürverbotes gebunden. Es
bestünden keine sachlichen Gründe, schwer sehbehinderte Kinder, welche
einer psychomotorischen Therapie bedürften, anders zu behandeln je nachdem,
ob sie die Sonder- oder die Volksschule besuchen, wohingegen sprach-
oder hörbehinderte Kinder die Massnahme sowohl in der Sonder- wie auch
in der Volksschule erhielten. Der Volksschulbereich sei sodann bei der
Verordnungsänderung nicht generell den Kantonen zugewiesen worden. An
der Ungleichbehandlung ändere auch der von der Vorinstanz angerufene
Art. 12 IVV nichts, erlaube er der Invalidenversicherung eine Delegation
der Leistungspflicht mit Abgeltung an die Kantone doch nur in denjenigen
Bereichen, in welchen sie gestützt auf Art. 9 IVV als leistungspflichtig
bezeichnet worden ist.
Erwägung 4
4.- a) Wie das kantonale Gericht zutreffend dargelegt hat, treten
die in Art. 8ter IVV aufgeführten pädagogisch-therapeutischen Massnahmen
zusätzlich zum Sonderschulunterricht und setzen mithin voraus, dass die
versicherte Person die Sonderschule effektiv besucht. Diese Voraussetzung
ist vorliegend nicht erfüllt.
b) Unter den für die Teilnahme am Volksschulunterricht notwendigen,
von der Invalidenversicherung zu übernehmenden Massnahmen gemäss Art. 9
IVV ist die in Frage stehende psychomotorische Therapie hingegen nicht
erwähnt. Nach der Rechtsprechung (AHI 2000 S. 74 Erw. 3b) enthält der
anlässlich der Revision vom 25. November 1996 aufgenommene Art. 9 IVV in
seinem zweiten Absatz, im Unterschied zu dem bis Ende 1996 gültig gewesenen
altArt. 8 Abs. 1 lit. c IVV (vgl. BGE 121 V 14 Erw. 3b) eine abschliessende
Aufzählung der von der Invalidenversicherung im Falle des Volksschulbesuchs
zu entschädigenden Massnahmen. Daran ist festzuhalten. Die vorliegend
beantragte Psychomotorik-Therapie fällt nicht in diese Kategorien und
kann nach Art. 9 IVV unter dem Titel der pädagogisch-therapeutischen
Massnahmen zur Ermöglichung des Volksschulbesuches nicht gewährt werden.
Erwägung 5
5.- Zu prüfen bleibt die von der Beschwerdeführerin gerügte
Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der Differenzierung zwischen
pädagogisch-therapeutischen Massnahmen zusätzlich zum Sonderschulunterricht
einerseits und zur Ermöglichung des Volksschulbesuchs andererseits sowie
des Fehlens pädagogisch-therapeutischer Massnahmen für Sehbehinderte bei
der zweiten Kategorie.
a) Nach der Rechtsprechung kann das Eidgenössische Versicherungsgericht
Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht
fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei
(unselbstständigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation
stützen, prüft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz
eingeräumten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche
Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung
auf Verordnungsebene eingeräumt, muss sich das Gericht auf die Prüfung
beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus
dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen
oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch
sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die
vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 8
Abs. 1 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn
sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches
gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die
richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 127 V 7 Erw. 5a,
126 II 404 Erw. 4a, 573 Erw. 41, 126 V 52 Erw. 3b, 365 Erw. 3, 473 Erw. 5b,
je mit Hinweisen).
b) Nach der Delegationsnorm des Art. 19 Abs. 3 IVG bezeichnet der
Bundesrat im Einzelnen die gemäss Absatz 1 erforderlichen Voraussetzungen
für die Gewährung von Beiträgen und setzt deren Höhe fest. Er hat zudem
Vorschriften über die Gewährung entsprechender Beiträge an Massnahmen für
invalide Kinder im vorschulpflichtigen Alter, insbesondere zur Vorbereitung
auf die Sonderschulung sowie an Massnahmen für invalide Kinder, die die
Volksschule besuchen, zu erlassen.
Die Beiträge an die Sonderschulung, vor allem auch besondere
Entschädigungen für zusätzlich zum Sonderschulunterricht notwendige
Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art sind im Gegensatz zu den
Massnahmen beim Volksschulbesuch in den Grundzügen in der Gesetzesnorm
umschrieben (Art. 19 Abs. 2 lit. c IVG). Die Differenzierung zwischen
Massnahmen im Zusammenhang mit der Sonderschule oder mit der Volksschule
mit der Konsequenz allfälliger unterschiedlicher Regelungen ist somit
bereits im Gesetz vorgesehen und kann nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit
hin überprüft werden (Art. 191 BV).
Da nebst dem die zu regelnden Massnahmen für Kinder, die die
Volksschule besuchen, im Gesetz nicht erwähnt sind, steht dem Bundesrat
diesbezüglich ein gewisser Spielraum der Gestaltungsfreiheit zu. Es
kann daher nicht gesagt werden, die abschliessende Aufzählung in Art. 9
Abs. 2 IVV falle aus dem Rahmen der delegierten Kompetenzen heraus oder
sei sonstwie gesetzwidrig. Unter diesen Umständen darf das Gericht nur
dann eine schwer wiegende, durch richterliches Eingreifen auszufüllende
Lücke annehmen, wenn die Regelung in Art. 9 Abs. 2 IVV das Willkürverbot
(Art. 9 BV) oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1
BV) verletzen würde (BGE 127 V 7 Erw. 5a, 126 V 52 Erw. 3b, 71 Erw. 4a,
125 V 30 Erw. 6a, mit Hinweisen; AHI 2000 S. 240 Erw. 2b; RKUV 2000
Nr. KV 102 S. 19 Erw. 4a, Nr. U 373 S. 171 Erw. 3).
c) Zu prüfen ist demzufolge, ob die Beschränkung bei den Massnahmen im
Zusammenhang mit der Volksschule sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen
lässt (Willkür) oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich
ein vernünftiger Grund nicht finden lässt (rechtsungleiche Behandlung;
vgl. BGE 127 V 7 Erw. 5a mit Hinweisen; AHI 2000 S. 240 Erw. 2b; RKUV
2000 Nr. KV 102 S. 20 Erw. 4a, Nr. U 373 S. 172 Erw. 3). Zu beurteilen
ist mit andern Worten, ob der Bundesrat mit seiner Regelung innerlich
unbegründete Unterscheidungen getroffen oder sonstwie unhaltbare, nicht
auf ernsthaften sachlichen Gründen beruhende Kriterien aufgestellt hat
(BGE 117 V 182 Erw. 3b; SVR 1996 IV Nr. 90 S. 270 Erw. 3b).
Ein solcher Vorwurf kann dem Verordnungsgeber - wie die Vorinstanz
einlässlich darlegt - nicht gemacht werden. Ausgangspunkt für die von
der Beschwerdeführerin gerügte Regelung der Verordnungsänderung war -
wie den Erläuterungen des BSV zu den Änderungen der IVV vom 25. November
1996 entnommen werden kann - die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die
pauschale Kostenvergütung von Massnahmen an behinderte Versicherte, welche
die Volksschule besuchen, an die Kantone. Grundsätzlich sollten diese
Massnahmen im Volksschulbereich - im Gegensatz zum Sonderschulbereich -
gestützt auf die Schulhoheit der Kantone deren Sache sein. Wenn Kantone
behinderte Kinder in die Volksschule einschulen, sollen sie auch für die
dazu notwendigen Massnahmen sorgen. Die Revision bezweckte zudem eine
übersichtlichere Darstellung der Massnahmen der Invalidenversicherung im
Sonderschulbereich, klarere Definitionen von Begriffen und eine genauere
Umschreibung der Anspruchsvoraussetzungen im Bereich der Massnahmen
pädagogisch-therapeutischer Art sowie der Transporte. Das Recht auf die
durch die Invalidenversicherung garantierten Leistungen wurde dadurch -
wie das BSV darlegt - nicht beschränkt. Zutreffend ist zwar der Einwand der
Beschwerdeführerin, wonach die pauschale Kostenvergütung an die Kantone
gemäss Art. 12 IVV und somit die Leistungen des Wohnsitzkantons nur
die in Art. 9-11 IVV festgelegten Leistungen - und daher die vorliegend
umstrittene Therapie eben nicht - betreffen, doch kann sie daraus nichts
zu ihren Gunsten ableiten. Dass die zu übernehmenden Massnahmen im Bereich
Volksschule nicht deckungsgleich sein müssen mit denjenigen im Bereich
Sonderschule, ist - wie erwähnt - eine Konsequenz der Differenzierung
im Gesetz. Aus dem gesetzlichen Auftrag an den Bundesrat, Vorschriften
über die Gewährung entsprechender Beiträge an Massnahmen für invalide
Kinder im vorschulpflichtigen Alter, insbesondere zur Vorbereitung auf die
Sonderschulung sowie an Massnahmen für invalide Kinder, die die Volksschule
besuchen, zu erlassen, kann kein Anspruch auf Beiträge an alle vier in Art.
19 Abs. 2 IVG erwähnten Kategorien, insbesondere auch nicht auf alle in
lit. c dieser Bestimmung erwähnten Massnahmen pädagogisch-therapeutischer
Art abgeleitet werden. Es können denn auch gar nicht für alle invaliden
Versicherten, welche einer der drei Gruppen I, II oder III gemäss Art. 8
bis 11 IVV angehören, Beiträge aller vier Kategorien des Art. 19 Abs. 2 IVG
und alle in Art. 19 Abs. 2 lit. c IVG aufgelisteten Massnahmen in Betracht
kommen. Vielmehr haben Versicherte mit unterschiedlichen Behinderungen auch
unterschiedliche Schulungsbedürfnisse und ergibt sich aus verschiedenen
schulischen Situationen verschiedener Handlungsbedarf für Massnahmen. Eine
Differenzierung war vom Gesetzgeber gewollt und lässt sich auf sachliche
Gründe stützen. Die grösstenteils bereits im vorinstanzlichen Verfahren
vorgebrachten Einwände der Beschwerdeführerin vermögen an diesem Ergebnis
nichts zu ändern.