BGE 128 V 182
128 V 182
31. Arrêt dans la cause Secrétariat d'Etat à l'économie contre F. et
Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, Genève
C 188/01 du 28 mars 2002
Regeste
Art. 13 Abs. 2bis AVIG: Beitragszeit.
- Bei einer im Ausland verbrachten Erziehungsperiode können die
in Art. 13 Abs. 2bis AVIG genannten Voraussetzungen mangels eines
Kausalzusammenhangs zwischen dem Fehlen einer beitragspflichtigen
Beschäftigung und der der Kindererziehung gewidmeten Zeit nicht als
erfüllt betrachtet werden.
- Eine abweichende Betrachtungsweise ergibt sich weder aus der
neuen Fassung des Art. 13 Abs. 2bis AVIG, welche gleichzeitig mit dem
Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft
einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten
andererseits über die Freizügigkeit in Kraft treten soll, noch aus der
aus den vorbereitenden Arbeiten zur 3. Revision des AVIG hervorgegangenen
Formulierung von Art. 9b AVIG.
Sachverhalt
A.- F., de nationalité suisse, née en 1977, mariée, a résidé dans
le canton de Genève du 6 juin 1981 au 27 septembre 1998. De juin 1995 à
août 1998, elle a travaillé occasionnellement, principalement en qualité
de vendeuse. A partir du 28 septembre 1998, elle a séjourné au Maroc,
où elle a suivi des cours auprès de l'Institut supérieur d'informatique
appliquée et de management, jusqu'au 26 juin 1999. Elle a terminé cette
formation par l'obtention d'un diplôme en gestion d'entreprise. Le 12
septembre 1999, elle a mis au monde un premier enfant.
Revenue en Suisse le 4 novembre 2000, F. a fait valoir un droit à
l'indemnité de chômage à partir du 10 novembre 2000.
Par décision du 20 décembre 2000, la Caisse cantonale genevoise de
chômage a rejeté cette demande, au motif que la requérante n'avait pas
versé de cotisations durant les deux années qui avaient précédé sa demande,
soit du 10 novembre 1998 au 9 novembre 2000, d'une part, et, d'autre part,
qu'elle ne pouvait pas être libérée des conditions relatives à la période
de cotisation, attendu que la durée de sa formation à l'étranger avait
été inférieure à douze mois.
Statuant le 20 février 2001, le groupe réclamations du Département de
l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures du canton de Genève
a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assurée.
B.- Par jugement du 10 mai 2001, la Commission cantonale genevoise de
recours en matière d'assurance-chômage a admis partiellement le recours
interjeté contre cette dernière décision par l'assurée. Elle a renvoyé
le dossier de la cause à la caisse de chômage pour nouvelle décision au
sens des considérants.
C.- Le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) interjette un recours de
droit administratif dans lequel il conclut à l'annulation de ce jugement.
F. conclut au rejet du recours. Quant à la Caisse cantonale genevoise
de chômage, elle se rallie aux motifs et conclusions du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. e LACI, l'assuré a droit à une
indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période
de cotisation ou en est libéré. Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui,
dans les limites du délai-cadre applicable à la période de cotisation
(c'est-à-dire deux ans avant le premier jour où toutes les conditions
dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies [art. 9 al. 3 LACI]),
a exercé durant six mois au moins une activité soumise à cotisation
remplit les conditions relatives à la période de cotisation.
Dans le cas particulier, le délai-cadre applicable à la période de
cotisation a couru du 10 novembre 1998 au 9 novembre 2000. Il n'est pas
contesté, ni même litigieux, que, pendant ce délai, l'intimée n'a pas
exercé une activité soumise à cotisation durant au moins six mois.
L'intimée, par ailleurs, ne peut se prévaloir de l'art. 14 al. 1 let. a
LACI. D'après cette disposition, est libéré des conditions relatives à la
période de cotisation, celui qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9
al. 3 LACI), mais pendant plus de douze mois au total, n'était pas partie
à un rapport de travail et partant, n'a pu s'acquitter des conditions
relatives à la période de cotisation pour cause de formation scolaire,
reconversion ou perfectionnement professionnel. Dans le cas particulier,
la formation que l'intimée a suivie au Maroc, a eu une durée inférieure
à douze mois.
L'intimée ne saurait pas non plus invoquer en sa faveur l'application
de l'art. 14 al. 3 LACI qui envisage le cas des Suisses de retour au
pays. En effet, cette disposition suppose l'exercice d'une activité
lucrative à l'étranger, condition non réalisée en l'espèce. Par ailleurs,
le texte légal ne permet pas d'assimiler à une activité lucrative à
l'étranger une période éducative à l'étranger.
Erwägung 2
2.- L'intimée ayant allégué qu'elle s'était consacrée à l'éducation de
son enfant nouveau-né, après avoir suivi sa formation, les premiers juges
ont fait application de l'art. 13 al. 2bis LACI, en vigueur depuis le 1er
janvier 1996. Selon cette disposition, les périodes durant lesquelles
l'assuré s'est consacré à l'éducation d'enfants de moins de seize ans,
et n'a, de ce fait, pas exercé d'activité soumise à cotisation, comptent
comme période de cotisation, lorsque l'assuré est contraint, par nécessité
économique, de reprendre une activité salariée à l'issue d'une période
éducative. Le seco objecte, en substance, qu'une période éducative
accomplie à l'étranger ne peut pas être prise en compte. Selon lui, il
n'existe pas de lien de causalité entre l'absence de période de cotisation
et la période éducative. Même si l'intimée ne s'était pas consacrée à des
tâches éducatives, elle n'aurait de toute façon pas pu, en raison de son
séjour à l'étranger, exercer une activité soumise à cotisation.
a) Selon le message du Conseil fédéral à l'appui de la deuxième
révision partielle de la LACI du 29 novembre 1993 (FF 1994 I 356),
l'introduction de l'art. 13 al. 2bis dans la LACI se justifie par
la considération que la protection sociale est plus étendue pour les
personnes exerçant une activité professionnelle que pour les personnes
qui ont renoncé à une telle activité pour se consacrer à l'éducation des
enfants. Bien qu'ayant une valeur économique importante, ces activités
ne sont pas rémunérées. Étant donné qu'elles ne sont pas soumises à
cotisation et que, de surcroît, il n'y a pas de possibilité d'affiliation
facultative en matière d'assurance-chômage, il existe ainsi une lacune dans
la protection sociale. La prise en compte du temps consacré à l'éducation
comme période de cotisation permet de combler cette lacune. Seules les
personnes contraintes d'exercer une activité salariée peuvent bénéficier
de cette libération. Le projet d'article a subi des modifications lors des
débats aux Chambres (BO CE 1994 p. 232-234; BO CN 1994 p. 1564-1569), la
version définitive introduisant également le principe de causalité entre
l'éducation d'enfants et la renonciation à une activité professionnelle
(cf. dans ce sens l'intervention BEERLI, BO CE 1994 p. 232). Interprétée
selon son texte, la ratio legis et les travaux parlementaires, l'art. 13
al. 2bis LACI ne saurait signifier que le seul fait, pour un parent,
de s'occuper pendant un certain temps de l'éducation d'un enfant
constitue une condition suffisante pour justifier l'application de
cette disposition, indépendamment de la nécessité économique. Il doit au
contraire exister une véritable relation de causalité entre la période
éducative et la renonciation à une activité lucrative (DTA 1998 no 45
p. 258 sv. consid. 3a). Par ailleurs, l'assuré doit avoir été contraint,
par "nécessité économique" de reprendre une activité salariée à l'issue
de la période éducative (ATF 125 V 134 consid. 8a).
b) A propos de l'art. 13 al. 2bis LACI, le Tribunal fédéral des
assurances a déjà eu l'occasion de juger qu'il n'était pas nécessaire
qu'une période éducative ait eu une durée minimale pour être prise en
compte au titre de période de cotisation. Aussi bien la directive de
l'ex-Office fédéral du développement économique et de l'emploi publiée
dans le Bulletin AC 96/2 d'après laquelle, pour être prises en compte,
des périodes éducatives doivent avoir duré plus de dix-huit mois pendant
le délai-cadre de cotisation de deux ans, a-t-il été déclaré contraire à la
loi (ATF 125 V 127). En ce qui concerne le point - litigieux en l'espèce -
de savoir si la période éducative visée par l'art. 13 al. 2bis LACI devait
nécessairement être accomplie en Suisse, il a tout d'abord été laissé
indécis par la jurisprudence fédérale (DTA 1998 no 4 p. 27 consid. 4,
non publié aux ATF 123 V 219).
Dans trois arrêts ultérieurs (arrêt A. du 10 octobre 2000 [C 80/00]
ainsi que J. [C 145/99] et F. [C 126/99], tous deux du 18 octobre
2000), le Tribunal fédéral des assurances, en se référant à l'avis
de THOMAS NUSSBAUMER, (Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 180), a constaté,
sans autre développement, que la prise en compte des seules périodes
éducatives accomplies en Suisse était conforme au but légal.
Erwägung 3
3.- a) Ainsi qu'on l'a vu, il résulte de l'art. 13 al. 2bis LACI que
le fait de s'être consacré à l'éducation d'enfants doit être la cause de
l'absence d'activité soumise à cotisation. Dans la mesure où l'intimée
vivait au Maroc, elle n'aurait de toute façon pas pu exercer une activité
soumise à cotisation (art. 2 LACI).
b) Une interprétation systématique de la loi milite également en
faveur d'une application de l'art. 13 al. 2bis LACI limitée aux cas où la
période éducative a été accomplie en Suisse. C'est à l'art. 13 LACI que
le législateur a réglé la question de la prise en compte de la période
éducative comme période de cotisation. Cette disposition se rapporte à
l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une
activité en Suisse. Les situations visées à l'art. 13 al. 2 LACI ont
toutes un rattachement avec la Suisse, où elles doivent s'être déroulées
(les let. a, c et d supposent l'existence d'un rapport de travail en
Suisse; la let. b concerne le service militaire, le service civil ou un
cours d'économie familiale obligatoire prévus par le droit suisse). On
doit déduire de cette systématique que les périodes éducatives visées
à l'art. 13 al. 2bis LACI doivent nécessairement aussi être accomplies
en Suisse.
On peut ajouter, dans ce contexte, qu'il serait pour le moins paradoxal
qu'une personne de nationalité étrangère, ayant accompli une période
éducative de six mois à l'étranger, puisse bénéficier des indemnités
de chômage, alors qu'elle n'y a pas droit si elle a exercé une activité
lucrative à l'étranger pendant la même période.
Erwägung 4
4.- On peut observer par ailleurs que le législateur a voté une
nouvelle rédaction de l'art. 13 al. 2bis LACI qui devrait entrer en vigueur
en même temps que l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse,
d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres d'autre part,
sur le libre circulation des personnes. Selon cette nouvelle rédaction,
les périodes durant lesquelles l'assuré s'est consacré à l'éducation
d'enfants de moins de seize ans et n'a, de ce fait, pas exercé d'activité
soumise à cotisation, comptent comme périodes de cotisation, en plus de la
condition de la nécessité économique de reprendre une activité salariée,
lorsque la période éducative a été accomplie en Suisse et qu'elle a duré
plus de 18 mois dans le délai-cadre de cotisation (message relatif à
l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE du 23 juin
1999, FF 1999 5772). Mais on ne peut pas en conclure que c'est parce que
le droit actuel permettrait de prendre en compte des périodes éducatives
qui se sont déroulées à l'étranger qu'on a introduit (dans cette nouvelle
rédaction) l'exigence d'une période éducative de 18 mois accomplie en
Suisse. En réalité, les ressortissants communautaires, dans le cadre de
l'accord, ne devront en principe subir aucune discrimination. A leur
égard, on devrait théoriquement admettre qu'une période éducative de
six mois à l'étranger soit considérée comme période de cotisation. Mais
le législateur fédéral a néanmoins voulu qu'une période (plus longue)
soit accomplie en Suisse pour éviter que nombre d'assurés n'ayant jamais
séjourné en Suisse invoquent l'art. 13 al. 2bis LACI après un bref séjour
en Suisse, en se prévalant de l'interdiction de toute discrimination entre
Suisses et ressortissants de l'Union Européenne (FF 1999 5668). Cette
restriction a été critiquée en raison, précisément, de son caractère
discriminatoire par BETTINA KAHIL-WOLFF, L'accord sur la libre circulation
des personnes Suisse-CE et le droit des assurances sociales, in: SJ 2001
II p. 134 et JAN MICHAEL BERGMANN, Überblick über die Regelungen des
APF betreffend die Soziale Sicherheit in: SCHAFFHAUSER/SCHÜRER [Hrsg.],
Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH
über die Personenfreizügigkeit (APF) im Bereich der Sozialen Sicherheit,
exposé présenté dans le cadre du séminaire du 15 novembre 2001 organisé
par l'"Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis" de l'Université
de St. Gall, version provisoire, St. Gall 2002, p. 6 n. 29).
Quoi qu'il en soit, on ne saurait rien déduire de cette nouvelle
disposition qui aille dans le sens d'une prise en compte, dans le droit
actuel, des périodes éducatives accomplies à l'étranger.
Erwägung 5
5.- Il en va de même au demeurant des travaux législatifs en cours
dans le cadre de la 3ème révision de la LACI. Dans son message du 28
février 2001, le Conseil fédéral a proposé deux variantes concernant
les périodes éducatives (FF 2001 2123 ss, 2145 et 2150). La préférence a
été donnée au nouvel art. 9b LACI, non entré en vigueur. Contrairement à
l'actuel art. 13 al. 2bis, qui permet à un parent de cesser toute activité
lucrative afin de se consacrer à l'éducation de ses enfants sans perdre
son droit aux indemnités de chômage, l'art. 9b LACI vise à prolonger le
délai-cadre d'indemnisation de l'assuré qui s'est consacré à l'éducation
de ses enfants (FF 2001 2156). Approuvée presque sans restrictions par
le Conseil des Etats le 19 juin 2001 (BO CE 2001 p. 391-400), la 3ème
révision de la LACI et, singulièrement le nouvel art. 9b LACI (BO CE 2001
p. 391-400), a suscité un vaste débat au sein du Conseil National (BO CN
2001 p. 1885-1889). La nouvelle réglementation fait actuellement l'objet
de délibérations au sein du Conseil des Etats. L'art. 9b LACI, tel qu'il
a été proposé par le Conseil fédéral, permet à un assuré qui interrompt
momentanément son activité professionnelle lors de la naissance ou de
l'adoption d'un enfant de conserver pour une durée de quatre ans au maximum
les droits acquis avant cette naissance ou cette adoption, c'est-à-dire les
périodes de cotisation accomplies pendant son activité lucrative. Durant
cette "suspension" des périodes de cotisation, la personne ne touche aucune
prestation de l'assurance-chômage. La majorité des conseillers nationaux
s'est ralliée à la proposition d'une minorité de parlementaires de ne pas
lier le bonus éducatif introduit par l'art. 9b LACI à la naissance ou à
l'adoption d'un enfant mais d'en faire bénéficier également le parent qui
s'est consacré à l'éducation d'un enfant jusqu'à ce que celui-ci atteigne
l'âge de 16 ans (cf. dans ce sens intervention de BERBERAT, BO CN 2001
p. 1885). Bien que le débat ne soit pas encore clos sur ce sujet, l'art. 9b
LACI tient donc compte de la volonté affirmée par les deux Chambres de
limiter le droit au bonus éducatif aux seules personnes qui ont acquis,
avant l'interruption professionnelle pour des raisons éducatives, une
période de cotisation minimale en Suisse (cf. intervention de MEIER-SCHATZ,
BO CN 2001 p. 1888). D'un autre côté, la condition touchant la nécessité
économique a été abandonnée, ce qui facilite la réinsertion sur le marché
du travail des assurés qui se sont consacrés à des tâches éducatives (FF
2001 2145). La formulation du nouvel art. 9b LACI tend à empêcher que
des assurés ne profitent de périodes éducatives, alors qu'il n'étaient
pas encore actifs sur le marché du travail suisse (cf. notamment dans ce
sens intervention du Conseil fédéral Couchepin, BO CN 2001 p. 1888).
L'analyse de ces travaux préparatoires ne démontre aucunement que
le droit actuel permettrait la prise en compte de périodes éducatives
à l'étranger et qu'il s'agirait, à cet égard, d'apporter une limitation
territoriale qui serait aujourd'hui inexistante.
Erwägung 6
6.- En l'espèce, il est constant que la période éducative accomplie
par l'intimée s'est déroulée à l'étranger. Pour cette raison déjà, elle
ne peut se prévaloir de l'art. 13 al. 2bis LACI, contrairement à ce que
retiennent les premiers juges. Le recours se révèle ainsi bien fondé.