BGE 128 I 92
128 I 92
8. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Schweizer Psychotherapeuten Verband SPV/ASP und Mitb. gegen Kanton
Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
2P.303/2000 vom 2. November 2001
Regeste
Art. 27 und 49 BV; Voraussetzungen zur Bewilligung der selbstständigen
nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit.
§ 22 des Zürcher Gesundheitsgesetzes verletzt Art. 27 BV nicht,
indem er für die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes
Psychologiestudium voraussetzt (E. 2).
Das Erfordernis des Psychologiestudiums verstösst nicht darum gegen den
Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts gemäss Art. 49 BV (in Verbindung
mit dem Binnenmarktgesetz), weil einige Kantone dieses Erfordernis nicht
kennen. Das Binnenmarktgesetz verlangt nicht, dass ein Kanton im Hinblick
auf die Regelungen anderer Kantone die Anforderungen für die ursprüngliche
Erteilung der Berufsausübungsbewilligung herabsetzen muss (E. 3).
Erfordernis und Ausgestaltung einer Übergangsregelung. Die vom Kanton
Zürich getroffene Übergangsregelung hält vor der Verfassung stand (E. 4).
Sachverhalt
Der Regierungsrat des Kantons Zürich regelte mit Verordnung
vom 8. Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege die
Bewilligungsvoraussetzungen für die selbstständige Ausübung der
Psychotherapie, wobei namentlich ein Psychologiestudium unter Einschluss
der Psychopathologie, drei Jahre Berufsarbeit und zusätzlich 200 Stunden
Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision verlangt
wurden. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob das Bundesgericht die
fragliche Verordnungsbestimmung auf, weil eine derartige Neuordnung, welche
ausnahmslos einen Hochschulabschluss in Psychologie verlange, zumindest
in ihren Grundzügen der Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfe.
Am 21. August 2000 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich folgende
Änderung des Zürcher Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962:
§ 22. Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende
erteilt, die
sich ausweisen über:
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich
Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten,
bei
der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und
Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung
und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie
c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische
Tätigkeit
in unselbstständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter
psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer
anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Eine vom Regierungsrat in ausgewogener Zusammensetzung gewählte
Fachkommission überprüft insbesondere:
a) die nach Absatz 1 lit. b absolvierten integralen
Spezialausbildungen, b) die Qualitätsanforderungen der Institutionen
und Praxen nach Absatz 1
lit. c.
In § 22a wurden ferner die Anforderungen an die Ausbildenden festgelegt
und in § 22b der Tätigkeitsbereich der Psychotherapeuten umschrieben
(selbstständige Feststellung von psychischen und psychosomatischen
Krankheiten und Störungen sowie deren Behandlung mit psychotherapeutischen
Methoden unter Ausschluss der Medikamentenabgabe). Übergangsrechtlich
wurde als Art. II des Beschlusses schliesslich Folgendes bestimmt:
Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende
erteilt, die
vor dem 31. Dezember 1994 ihre selbstständige psychotherapeutische
Tätigkeit im Kanton Zürich aufgenommen haben, diese seither
grundsätzlich
ununterbrochen ausüben und über eine ausreichende Ausbildung verfügen.
Die Ausbildung gilt als ausreichend, wenn entweder die
Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. a
oder jene der Spezialausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. b erfüllt
wird,
wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen
wird.
Das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt, wenn nicht
innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch
gestellt worden ist.
Am 15. Dezember 2000 erhoben der Schweizer Psychotherapeuten Verband,
der Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative Therapie,
die Schweizer CHARTA für Psychotherapie, das C.G. Jung-Institut
Zürich sowie A., B., C., D. und E. staatsrechtliche Beschwerde an das
Bundesgericht. Sie beantragten, § 22 lit. a des Gesundheitsgesetzes
des Kantons Zürich in der Fassung vom 21. August 2000 und die damit
zusammenhängende übergangsrechtliche Bestimmung in Art. II aufzuheben,
eventuell nur die übergangsrechtliche Bestimmung aufzuheben. Sie machten
geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums sei
mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) unvereinbar und verstosse gegen
das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten
ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit
gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie
den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und
deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz von Art. 27
BV steht somit auch die gewerbsmässige Tätigkeit als selbstständiger
Psychotherapeut.
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher
Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) im öffentlichen Interesse (Art. 36
Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
(Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschränkt werden. Nach der vom Kanton Zürich
im Gesundheitsgesetz getroffenen Regelung wird für die selbstständige
Ausübung der psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie, eine integrale
Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten Psychotherapiemethode
und eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit
in unselbstständiger Stellung verlangt. Die gesetzliche Grundlage kann
nicht in Frage stehen. Sie wurde mit der angefochtenen Regelung auf der
Stufe des formellen Gesetzes gerade geschaffen. Die Beschwerdeführer
bestreiten auch nicht, dass die getroffene Regelung im öffentlichen
Interesse liegt. Sie machen einzig geltend, das Erfordernis eines
abgeschlossenen Psychologiestudiums einschliesslich Psychopathologie
sei unverhältnismässig. Es müsse jedes andere Hochschulstudium, und
zwar nicht nur in Pädagogik, Anthropologie, Philosophie oder Theologie
(Beschwerdeführerin 8), sondern auch in Informatik (Beschwerdeführer
5), Musik (Beschwerdeführerin 9), Architektur oder Chemie als
ausreichend angesehen werden; selbst eine Erstausbildung als Lehrerin
(Beschwerdeführerin 6) oder als Krankenschwester (Beschwerdeführerin 7)
sei genügend.
b) Das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt,
dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten
öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und für den
Betroffenen zumutbar sein müssen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; 124 I 40
E. 3e S. 44; 118 Ia 427 E. 7a S. 439). Erforderlich ist eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation (BGE 127 IV 154 E. 4c S. 161).
Die vom Kanton Zürich getroffene Regelung beruht auf drei Säulen,
dem Hochschulstudium in Psychologie einschliesslich Psychopathologie,
der Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit. Die
Beschwerdeführer erachten ein Hochschulstudium in Psychologie für nicht
notwendig und wollen dieses Erfordernis gestrichen wissen. Es ist nun
allerdings klar, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit,
die zur selbstständigen Feststellung
von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie
zu deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden berechtigt (§
22b des Gesundheitsgesetzes), eine sichere Diagnostik und zuverlässige
Kenntnisse der eigenen fachlichen Grenzen voraussetzt, wozu ein fundiertes
Wissen in Psychologie und Psychopathologie unerlässlich ist. Es kann daher
verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn eine Grundausbildung
in Psychologie unter Einschluss der Psychopathologie verlangt wird
(vgl. schon das unter anderem den Beschwerdeführer 1 betreffende Urteil des
Bundesgerichts 2P.72/1992 vom 3. Dezember 1993, E. 5b; dieses Ergebnis ist
in BGE 125 I 335 E. 3b S. 338 zusammengefasst dargestellt). Fragen kann
sich nur, ob verfassungsrechtlich eine inhaltliche Aequivalenzklausel
geboten ist im Sinne der Möglichkeit des Nachweises einer dem
Hochschulabschluss (in Psychologie) vergleichbaren wissenschaftlichen
Ausbildung im psychologischen Fachbereich (offen gelassen im genannten
Urteil vom 3. Dezember 1993, E. 5b am Ende). Keine weitergehende allfällige
Relativierung des Erfordernisses des Psychologiestudiums ergibt sich
aus der in der Beschwerdeschrift wiedergegebenen Textstelle aus dem
Gutachten von Peter Saladin und Jörg Paul Müller vom 4. Februar 1977 zur
basel-städtischen Regelung.
c) Was die Forderung nach einer derartigen Aequivalenzklausel
betrifft, ist zunächst davon auszugehen, dass Absolventen anderer
Universitätsabschlüsse Psychologie als Zusatzstudium unter erleichterten
Bedingungen studieren können, wobei namentlich Nebenfächer entfallen und
keine Lizentiatsarbeit verfasst werden muss. Für den Zürcher Gesetzgeber
stand beim Erfordernis eines Psychologiestudiums im Vordergrund,
dass damit eine breite Grundausbildung sichergestellt ist, die darüber
hinaus, obwohl sechs Fachrichtungen angeboten werden, nicht schon einer
bestimmten Therapieform verpflichtet ist, wie dies bei der nachfolgenden
Spezialausbildung zutrifft. Würde auf ein Psychologiestudium verzichtet,
so müsste sich der angehende Therapeut schon für eine bestimmte
Schule und Therapieform entscheiden, bevor er über die erforderlichen
wissenschaftlichen Grundlagen verfügt. Es liegt auch nahe, dass ohne diese
breite Grundausbildung die Gefahr besteht, dass der Therapeut durch seine
Therapiemethode allzu sehr geprägt ist. Qualifizierte Psychotherapie aber
setzt die Fähigkeit voraus zu entscheiden, welche Methode bei welchen
Krankheitsbildern am wirksamsten eingesetzt werden kann, erfordert somit
eben die erwähnte breite Grundausbildung. Auch die Bemerkungen in der
Beschwerdeergänzung hiezu vermögen die Überzeugung nicht zu erschüttern,
dass das Psychologiestudium gerade in dieser Hinsicht besser auf die
Therapietätigkeit vorbereitet als irgend ein anderes Hochschulstudium.
Ins Leere stösst der Hinweis der Beschwerdeführer, dass in
keinem Kanton der Abschluss eines Psychologiestudiums zur Erlangung
der Berufsausübungsbewilligung ausreiche. Zu betrachten ist die
Zulassungsregelung in ihrer Gesamtheit. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit
dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich
Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung und
der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen,
die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass
sich sagen liesse, die Anforderungen wären unnötig streng oder
unzumutbar hoch. Zwar liesse sich durchaus auch in Betracht ziehen,
als Erstausbildung einen Hochschulabschluss geisteswissenschaftlicher
Art, wie Philosophie, Pädagogik oder Theologie genügen zu lassen. Die
durch das Psychologiestudium vermittelten Grundlagen wären diesfalls
in einer Zusatzausbildung separat oder im Rahmen der Zweitausbildung
zu erwerben. Ein derartiger Studienaufbau könnte für sich in Anspruch
nehmen, dass der Zugang zur Psychotherapie breiter wäre, was sich
für die angehenden Psychotherapeuten aufgrund des unterschiedlichen
Erfahrungshorizonts befruchtend auswirken könnte. Ebenso wenig aber wie
es Sache des Bundesgerichts ist, im Hinblick auf die Anforderungen
an die Berufsausbildung bzw. an den Fähigkeitsnachweis für die
Berufsausübung medizinische Streitfragen zu entscheiden (vgl. BGE 125
I 335 E. 3c S. 342), hat das Bundesgericht vorliegend die Frage der
Zweckmässigkeit der vom Gesetzgeber aufgestellten Kriterien betreffend
die Ausbildungsanforderungen zu beurteilen. Den kantonalen Behörden
kommt jedenfalls bei der Festlegung der Anforderungen an die Erteilung
eines Fähigkeitsausweises ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BGE
113 Ia 286 E. 4a S. 289), der nur überschritten ist, wenn unnötige
oder übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden, was sich hier aber
nicht sagen lässt, weil das Psychologiestudium als Erstausbildung eine
unmittelbare und insoweit bessere Grundlage für die Spezialausbildung
bildet als dies für andere geisteswissenschaftliche Studien zutrifft.
Insofern kommt dem Umstand, dass andere Kantone andere Lösungen kennen,
für sich allein keine massgebende Bedeutung zu (vgl. BGE 125 I 276 E. 3d
S. 278, 335 E. 2d S. 338 f.). Im gleichen Sinn ist schon aus diesem Grunde
auch unerheblich die in
der Beschwerdeergänzung aufgeführte Liste der Publikationen von praktisch
tätigen Psychotherapeuten, welche Hochschulabschlüsse verschiedenster
Disziplinen aufweisen.
Unter der Voraussetzung, dass eine befriedigende Übergangsregelung
geschaffen wird (dazu E. 4), lässt sich somit nicht sagen, das Bestehen
auf einem Psychologiestudium sei unverhältnismässig.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer berufen sich auf die derogatorische
Kraft (Grundsatz des Vorrangs) des Bundesrechts (Art. 49 BV) und das
Rechtsgleichheitsgebot, wobei sie sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober
1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) beziehen und
geltend machen, dieses verpflichte die Kantone, Psychotherapeuten, welche
in einem anderen Kanton die Berufsausübungsbewilligung erhalten haben,
ebenfalls zuzulassen; weil in anderen Kantonen ein Psychologiestudium nicht
verlangt werde, verstosse die Zürcher Regelung gegen Art. 49 BV und - wenn
ausserkantonale Fähigkeitsausweise ohne Psychologiestudium anerkannt würden
- auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot, weil im Kanton Zürich wohnhafte
Psychotherapeuten diesfalls gegenüber kantonsfremden benachteiligt wären.
Diese Argumentation der Beschwerdeführer verkennt Tragweite und
Struktur des Binnenmarktgesetzes, das sich auf den interkantonalen Waren-
und Dienstleistungsverkehr bezieht und das sog. Cassis-de-Dijon-Prinzip
verankert sowie bezüglich kantonaler Fähigkeitsausweise unter
gewissen Einschränkungen vorschreibt, dass sie in der ganzen Schweiz
Geltung haben. Daraus folgt aber nicht, dass die Kantone ihre
jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der die
geringsten Anforderungen stellt (dazu umfassend BGE 125 I 276 E. 4b-f
S. 279-282; nebst anderen auch BGE 125 I 322 E. 2c S. 325 f.). Ob einem
Psychotherapeuten, der in einem anderen Kanton zur selbstständigen
Berufsausübung zugelassen ist, gestützt auf das Binnenmarktgesetz eine
Zulassung auch im Kanton Zürich erteilt werden müsste, braucht denn auch
nicht im Zürcher Gesetz selber geregelt zu werden, und die Möglichkeit
einer solchen Zulassung bedeutete nicht, dass der kantonale Gesetzgeber
die Anforderungen für die ursprünglich vom Kanton Zürich zu erteilenden
Bewilligungen herabsetzen müsste.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer beanstanden auch die Übergangsregelung.
Nach der Rechtsprechung kann es verfassungsrechtlich geboten sein,
eine Übergangsregelung zu erlassen, was das Bundesgericht in erster Linie
unter Beachtung des Grundsatzes rechtsgleicher
Behandlung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbots
(BGE 123 II 385 E. 9 S. 395 f.; 114 Ib 17 E. 6b S. 25; 106 Ia 254
E. 3c/4a S. 260; 104 Ib 205 E. 5b S. 216) sowie des Vertrauensschutzes
(Urteil 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1,
E. 4b) beurteilt. Im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen
Übergangsregelung allerdings dem Gesetzgeber anheimgestellt, dem hierbei
ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 106 Ia 254 E. 4a
S. 260; Urteile des Bundesgerichts 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999,
veröffentlicht in: ZBl 101/2000 S. 383, E. 2c; 2P.298/1998 vom 2. Juli
1999, veröffentlicht in: ZBl 102/2001 S. 319, E. 4c, und 2P.276/1995
vom 3. April 1996, veröffentlicht in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b,
mit Hinweisen).
Die getroffene Übergangsregelung ermöglicht die erleichterte
Bewilligung für diejenigen Psychotherapeuten, die schon lange
(d.h. länger als seit 31. Dezember 1994) als solche tätig sind.
Sie müssen nur die Zulassungsvoraussetzungen entweder der Erst- oder
aber der Spezialausbildung erfüllen. Diese Regelung trägt einerseits den
Erfordernissen des Gesundheitsschutzes Rechnung und ist andererseits für
die Psychotherapeuten, welche schon längere Zeit als solche tätig sind,
nicht zu einschneidend. Die Beschwerdeführer beanstanden das Stichdatum
des 31. Dezember 1994 mit der Begründung, damals habe noch nicht abgesehen
werden können, dass als Erstausbildung ein Psychologiestudium verlangt
werde. Es liegt in der Natur der Sache, dass vor Verabschiedung eines
Gesetzes dessen Inhalt noch nicht mit Sicherheit feststehen kann. Die
Situation im Kanton Zürich war dadurch geprägt, dass die selbstständige
psychotherapeutische Tätigkeit auf Ärzte beschränkt war, was das
kantonale Verwaltungsgericht am 21. August 1991 als mit der Handels-
und Gewerbefreiheit unvereinbar erachtete. Die daraufhin getroffene
Regelung der selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf
Verordnungsstufe ist vom Bundesgericht mangels Grundlage im formellen
Gesetz am 3. Dezember 1993 aufgehoben worden. In diesem Urteil hat das
Bundesgericht überdies eine Übergangsregelung für erforderlich erachtet,
weil in der Vergangenheit die psychotherapeutische Tätigkeit faktisch auch
Nichtärzten gestattet gewesen sei. Wer allerdings später die selbstständige
psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, musste wissen, dass der Kanton
Zürich eine Regelung zu erlassen gewillt war. Er musste auch damit
rechnen, dass ein Psychologiestudium Voraussetzung sein könnte, zumal
der Regierungsrat ein solches in der aufgehobenen Verordnung vorschreiben
wollte. Wer ohne diese Vorbildung noch eine
selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, konnte bei diesen
zeitlichen Abläufen nicht wirklich darauf vertrauen, dass er nach Erlass
des Gesetzes dieser Anforderung nicht gerecht werden müsste. Die getroffene
Regelung kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden.