BGE 128 I 113
128 I 113
10. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Verein des Bündner Staatspersonals und Mitb. gegen Kanton Graubünden
und Grosser Rat des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
2P.192/2001 vom 15. März 2002
Regeste
Art. 5 und 9 BV; Art. 2, 3, 17 und 32 KV/GR; Prinzip der
Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit; Rechtsetzungsdelegation im
Bereich des Dienstrechts.
"Psychiatrische Dienste Graubünden" als selbständige
öffentlichrechtliche Anstalt zählt zwar nicht zur Landesverwaltung im
Sinne von Art. 17 KV/GR. Da die Kantonsverfassung der Anstalt jedoch
keine Gesetzgebungskompetenz zuweist, kann die Anstalt selber nur
gesetzgebend tätig werden, soweit ihr die Regelungskompetenz gültig
übertragen worden ist (E. 2). Blankodelegation; Anforderungen an die
Delegation personalrechtlicher Rechtsetzungsbefugnisse (E. 3).
Sachverhalt
Am 10. Juni 2001 nahm das Stimmvolk des Kantons Graubünden
das Gesetz über die Organisation der Kantonalen Psychiatrischen
Dienste und Wohnheime für psychisch behinderte Menschen des Kantons
Graubünden (Psychiatrie-Organisationsgesetz, POG) an. Das Gesetz
gliedert die kantonalen psychiatrischen Kliniken und Wohnheime aus
der Kantonsverwaltung aus und unterstellt sie einer neu errichteten,
selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt mit der Firma "Psychiatrische
Dienste Graubünden" (Art. 2 POG). Die
Änderung der Organisation wurde mit den steigenden Anforderungen im
Gesundheitswesen begründet. Die Verselbständigung soll insbesondere
erlauben, auf Veränderungen der Nachfrage und der medizinischen Entwicklung
rascher zu reagieren, die Entscheidungsabläufe zu vereinfachen, den
Kliniken und Heimen eigenständige Rechtsbeziehungen zu Patienten und
Dritten zu ermöglichen, ihnen eine engere Zusammenarbeit mit anderen
Spitälern und Kliniken und das Führen gemeinsamer Dienstleistungsbetriebe
zu gestatten, sie den subventionsberechtigten Spitälern gleichzustellen
und Sachentscheide zu entpolitisieren (Erläuterungen des Grossen Rates
des Kantons Graubünden zur kantonalen Volksabstimmung vom 10. Juni 2001,
S. 7). Für die Arbeitsverhältnisse des Personals bestimmt Art. 12 POG
Folgendes:
"Art. 12 (Personal)
1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich. 2 Die
Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien über die
Anstellungsbedingungen zu erlassen. Im Übrigen gilt die Verordnung über
das Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden
(Personalverordnung)."
Das Abstimmungsergebnis wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden
Nr. 24 vom 14. Juni 2001 publiziert, der Gesetzestext mit Inkraftsetzung
auf den 1. Januar 2002 im Amtsblatt Nr. 25 vom 21. Juni 2001.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 9. Juli 2001 führen der Verein des
Bündner Staatspersonals (VBS), der Schweizerische Berufsverband der
Krankenschwestern und Krankenpfleger (SBK), Sektion Graubünden, der
Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD),
die Gewerkschaft SYNA, der Schweizer Berufs- und Fachverband der
Geriatrie-, Rehabilitations- und Langzeitpflege (SBGRL), Sektion
Ostschweiz, und sechs Privatpersonen staatsrechtliche Beschwerde beim
Bundesgericht. Sie beantragen, Art. 12 POG aufzuheben. Zur Begründung
machen sie im Wesentlichen geltend, die angefochtene Norm verstosse gegen
die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt,
und hebt Art. 12 Abs. 2 Satz 1 POG auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden haben
die in Art. 12 POG getroffene Regelung damit begründet,
dass verselbständigte Verwaltungseinheiten in ihrem Aufgabenbereich auch
rechtsetzend tätig werden dürften, wenn der Gesetzgeber nichts anderes
festgelegt habe. Diese Bestimmung sei deshalb keine Delegationsnorm:
Vielmehr bedeute die Rechtsetzungskompetenz bloss die konsequente Umsetzung
der mit der Verselbständigung angestrebten betrieblichen Autonomie. Den
"Psychiatrischen Diensten Graubünden" habe der Gesetzgeber weitgehende
Autonomie eingeräumt, wie sich aus den Art. 4 ff. POG ergebe. Die
grossrätliche Verordnung vom 27. September 1989 über das Dienstverhältnis
der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden (Personalverordnung, PV/GR)
sei nicht auf die Bedürfnisse von Betrieben des Gesundheitswesens
ausgerichtet, weshalb der Gesetzgeber der Anstalt bei der Ausgestaltung
des Personalrechts habe freie Hand geben wollen. Art. 17 der Verfassung
für den Kanton Graubünden vom 2. Oktober 1892 (KV/GR; SR 131.226)
stehe dem nicht entgegen. Der darin enthaltene Auftrag an den Grossen
Rat des Kantons Graubünden (im Folgenden: Grosser Rat) zur Regelung des
Personalrechts beschlage ausdrücklich nur die Dienstverhältnisse der
Mitarbeiter der Landesverwaltung. Diese umfasse die Departemente und
die Standeskanzlei, nicht aber die selbständigen öffentlichrechtlichen
Anstalten. Ursprünglich sei der Begriff der Landesverwaltung möglicherweise
umfassend verstanden worden, weil die dezentralisierte Erfüllung
öffentlicher Aufgaben noch nicht verbreitet gewesen sei. Geltungszeitlich
aber müsse er enger ausgelegt werden, und in diesem Sinne sei er auch im
Zusammenhang mit anderen Erlassen seit längerem angewendet worden. Die
psychiatrischen Dienste gehörten wegen ihrer Ausgliederung nicht mehr zur
Landesverwaltung und fielen daher auch nicht mehr in den Anwendungsbereich
von Art. 17 KV/GR. Im Übrigen verbiete diese Bestimmung die Delegation der
grossrätlichen Kompetenzen an eine andere Instanz nicht, und es reiche aus,
die Anstellungsbedingungen auf Verordnungsstufe zu regeln.
b) Nach Auffassung der Beschwerdeführer verstösst Art. 12 POG gegen den
Grundsatz der Gewaltenteilung. Die Graubündner Kantonsverfassung erlaube
im Bereich des Dienstrechts die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
nicht. Gemäss Art. 17 KV/GR habe der Grosse Rat das Dienstrecht
der kantonalen Angestellten zu regeln, was er mit dem Erlass der
Personalverordnung auch getan habe. Der Regierung des Kantons Graubünden
(im Folgenden: Regierung) komme nur ein untergeordnetes Verordnungsrecht
im Rahmen von Art. 32 Satz 2 KV/GR zu. Das Zusammenfassen der
psychiatrischen Dienste in einer selbständigen öffentlichrechtlichen
Anstalt habe nicht zur Folge, dass die Angestellten nicht mehr zur
Landesverwaltung gehörten; diese umfasse nicht bloss die Zentralverwaltung,
sondern auch alle weiteren selbständigen und unselbständigen
Verwaltungseinheiten. Bei anderer Betrachtungsweise würden dem Grossen
Rat die Stellenschaffungskompetenz, die Budgethoheit und die Aufsicht über
die Verwaltung teilweise entzogen. Es könne auch nicht von einer Praxis im
Sinne der behördlichen Erklärungen gesprochen werden. Denn die Mitarbeiter
der weiteren selbständigen Anstalten (Sozialversicherungsanstalt,
Gebäudeversicherungsanstalt und Elementarschadenkasse) seien ausdrücklich
der Personalverordnung unterstellt worden, und bei der Kantonalbank habe
der Grosse Rat vorgängig entschieden, dass die Mitarbeiter privatrechtlich
angestellt werden sollten. Selbst wenn man aber eine Kompetenzdelegation
als zulässig erachten wollte, erfülle Art. 12 POG die Anforderungen,
die an eine Delegationsnorm gestellt würden, nicht.
c) Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche
Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der
Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt (BGE 127 I 60
E. 2a S. 63; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I 216 E. 3b S. 219; 121
I 22 E. 3a S. 25). Es schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen
Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich
in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht. Das Bundesgericht prüft
die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des
Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür
(BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
d) Gemäss Art. 17 KV/GR stellt der Grosse Rat (Art. 13 ff. KV/GR)
"die für die Landesverwaltung erforderlichen Beamtungen auf und bestimmt
ihre Befugnisse". Darunter wird verstanden, dass der Grosse Rat zur
Stellenschaffung und zur Umschreibung in den Grundzügen des Dienstrechts
für die Landesverwaltung zuständig ist. Der Regierung (Art. 25 ff. KV/GR)
kommt im Bereich des Dienstrechts nach Art. 32 Satz 2 KV/GR nur ein
untergeordnetes Verordnungsrecht zu (ZBl 102/2001 S. 649 f. E. 2e,
1P.299/2000).
Was unter den Begriff der Landesverwaltung fällt, bestimmt Art. 17
KV/GR nicht näher und ergibt sich auch nicht eindeutig aus anderen
Verfassungsbestimmungen. Dass die Umschreibung ursprünglich - wie die
Kantonsbehörden vorbringen - umfassend verstanden wurde, weil die Erfüllung
öffentlicher Aufgaben durch
selbständige öffentlichrechtliche Anstalten noch nicht verbreitet
gewesen sei, leuchtet ein. Die Verwendung des Begriffs in den Art.
15 Abs. 4 und 19 Abs. 1 KV/GR ist ebenfalls ein Anzeichen für eine
umfassende Bedeutung. Danach hat der Grosse Rat "die Oberaufsicht über
die ganze Landesverwaltung" und alle Zweige der Rechtspflege (Art. 15
Abs. 4 Satz 1 KV/GR) und "überwacht die ganze Landesverwaltung" (Art. 19
Abs. 1 KV/GR). Es ist davon auszugehen, dass damit eine Kompetenz
des Grossen Rates festgehalten werden sollte, die alle Bereiche der
öffentlichrechtlichen Aufgabenerfüllung durch den Kanton abdeckt. Die
weitere Verwendung des Begriffs Landesverwaltung in Art. 28 Abs. 1 KV/GR
kann auf beide Arten verstanden werden: Nach dieser Vorschrift obliegt der
Regierung "die Leitung und Beaufsichtigung aller staatlichen Einrichtungen
und aller Fächer der Landesverwaltung". Je nachdem, ob man den Zusatz
"der Landesverwaltung" nur auf "alle Fächer" (die im Folgenden in Art. 28
KV/GR beispielhaft aufgezählt werden) oder auch auf "alle staatliche
Einrichtungen" bezieht, ergibt sich ein einschränkendes oder umfassendes
Begriffsverständnis. Aus der Teilrevision der Kantonsverfassung gemäss
Volksabstimmung vom 7. Dezember 1986 (Gewährleistungsbeschluss in BBl
1988 I 1448, zugehörige Botschaft in BBl 1988 I 257 ff.), mit welcher der
damalige Art. 43 KV/GR im Zuge einer Neuordnung der Kompetenzverteilung
zwischen Kanton und Gemeinden im Sozialhilfebereich aufgehoben wurde,
wird jedoch deutlich, dass die Landesverwaltung ursprünglich das
kantonale Gegenstück zur Verwaltung durch andere Gebietskörperschaften
bildete und mit dieser zusammen unter den (im aufgehobenen Art. 43
KV/GR) verwendeten Oberbegriff der öffentlichen Verwaltung fiel. Alle
genannten Normen, die heute noch in Kraft stehen, schliessen freilich
nach ihrem Wortlaut und systematischen Zusammenhang nicht aus, den
Begriff der Landesverwaltung einschränkend in dem Sinne zu verstehen,
dass nur die Zweige der Departementalverwaltung und die unselbständigen
dezentralisierten Verwaltungseinheiten eingeschlossen sind. Die
Überwachungs-, Stellenschaffungs- und Regelungskompetenz des Grossen
Rates bezieht sich bei solchem Verständnis nicht auf die selbständigen
öffentlichrechtlichen Anstalten; diese werden vom Grossen Rat nur noch
mittelbar, über die allgemeine Kontrolle des Normenvollzugs gemäss Art. 15
Abs. 1 KV/GR, überwacht. Eine solche Auslegung der kantonalen Organisation
erscheint auch mit Überlegungen zur Zwecksetzung einer Verfassung für
einen grossen, vielgliedrigen und traditionell wenig
zentralisiert ausgerichteten Kanton vereinbar (vgl. Art. 38 ff.
KV/GR betreffend die Kompetenzen der Kreise und Gemeinden).
Vor diesem Hintergrund ist besonders bedeutsam, wie der
interessierende Begriff in der Verfassungspraxis ausgelegt worden
ist. In diesem Zusammenhang weisen die Kantonsbehörden darauf hin, dass
als Landesverwaltung seit Jahrzehnten nur die Zentralverwaltung und
die unselbständigen kantonalen Anstalten verstanden wurden. Es trifft
zu, dass der Grosse Rat und die Regierung bereits bei Errichtung der
Gebäudeversicherungsanstalt in den Jahren 1969/70 davon ausgingen,
diese selbständige Anstalt gehöre nicht zur Landesverwaltung. Anders
lassen sich die ausdrückliche Unterstellung des zugehörigen Personals
unter die Personalverordnung (Art. 1a Abs. 2 lit. c PV/GR; vgl. dazu
Bemerkungen zu Art. 1 PV/GR in Botschaften der Regierung an den Grossen
Rat 1989/90 S. 90) und die ursprünglich an die Verwaltungskommission
delegierte Regelungskompetenz für das Personal (Art. 2 Abs. 3 der auf
den 1. Januar 2001 aufgehobenen grossrätlichen Vollziehungsverordnung zum
Gesetz über die Gebäudeversicherung) nicht erklären. Sinngemäss das Gleiche
gilt hinsichtlich der 1993/1994 geschaffenen Sozialversicherungsanstalt
(vgl. Art. 1a Abs. 2 lit. a PV/GR) und der 1998/1999 neuen Vorschriften
unterworfenen Graubündner Kantonalbank. Dass für deren Angestellte
privatrechtliche Arbeitsverträge abzuschliessen sind (Art. 21 der
grossrätlichen Vollziehungsverordnung vom 29. Mai 1998 zum Gesetz über
die Graubündner Kantonalbank), ändert nichts; wesentlich ist, dass
die Mitarbeiter nicht zur Landesverwaltung gezählt werden, weil sie
für eine selbständige Anstalt des Kantons tätig sind. Dementsprechend
enthält der Bericht, den die Regierung dem Grossen Rat gemäss Art. 37
KV/GR alljährlich über ihre Amtsführung und "die ganze Landesverwaltung"
zu erstatten hat, nur Ausführungen über die Tätigkeit der Regierung, der
Departemente und der Staatskanzlei. Die Kantonalbank, die Rhätische Bahn,
die Gebäudeversicherungsanstalt und die weiteren der Oberaufsicht des
Kantons unterstehenden Institutionen erstatten gesondert Bericht, was
in Art. 2 Abs. 1 lit. c des Graubündner Reglements vom 26. September
1994 für die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates zum
Ausdruck kommt. Der Hinweis der Beschwerdeführer auf Art. 18a Abs. 3
lit. b der Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 29. Mai 1956 ist in
diesem Zusammenhang unbehelflich. Nach dieser Vorschrift obliegt der
Geschäftsprüfungskommission zuhanden des Grossen Rates die Prüfung des
Landesberichtes sowie die Überwachung der Geschäftsführung der
kantonalen Verwaltung, der unter kantonaler Oberaufsicht stehenden
Unternehmungen und der Institutionen, denen der Kanton öffentliche
Aufgaben überträgt. Diese Aufgabe ergibt sich freilich nicht nur aus der
in Art. 19 KV/GR verankerten Pflicht des Grossen Rates zur Überwachung
der Landesverwaltung, sondern auch aus der umfassenden Oberaufsicht des
Kantonsparlaments gemäss Art. 15 KV/GR.
Gewiss werden bei einschränkender Betrachtungsweise im Sinne der
Kantonsbehörden der Stellenschaffungskompetenz und der Budgethoheit
des Grossen Rates Grenzen gesetzt. Die Stellenschaffungskompetenz muss
jedoch nicht von Kantonsverfassungs wegen allumfassend sein; sie folgt
dem Begriff der Landesverwaltung (Art. 17 KV/GR) und will verhindern,
dass die Regierung die Beamtenschaft beliebig vergrössert (ZBl 102/2001 S.
649 E. 2e, 1P.299/2000). Dieses Ziel wird nicht in Frage gestellt, wenn
selbständigen kantonalen Anstalten eine eigene Organisationskompetenz
eingeräumt wird. Unter dem Gesichtswinkel der Budgethoheit (Art. 19
Abs. 5 KV/GR) ist sodann massgebend, dass es dem Grossen Rat unbenommen
bleibt, die Kredite festzulegen, zu Lasten derer der Kanton Beiträge an
die "Psychiatrischen Dienste Graubünden" leisten kann (Art. 16 Abs. 1
i.V.m. Art 15 Abs. 1 lit. b und d POG). Die für das Budget wesentlichen
Befugnisse bleiben ihm daher erhalten.
Damit wird deutlich, dass die kantonalen Behörden den Begriff der
Landesverwaltung seit langem in einschränkendem Sinn auslegen. Der
Gesetzgeber hat auch verschiedentlich auf der Grundlage eines solchen
Verständnisses legiferiert. Unter Einbezug dieser langjährigen, bisher
unangefochten gebliebenen Praxis, die durch die interessierenden
Verfassungsbestimmungen nicht ausgeschlossen wird, erscheint es als
verfassungsrechtlich zulässig, die "Psychiatrischen Dienste Graubünden"
nicht zur Landesverwaltung gemäss Art. 17 KV/GR zu zählen. In
Berücksichtigung ähnlicher Überlegungen und Gewichtungen hat das
Bundesgericht diese Verfassungsnorm im Übrigen auch in seinem Urteil
1P.299/2000 vom 10. April 2001 ausgelegt (publ. in: ZBl 102/2001 S. 647
ff., S. 649 ff., mit zustimmenden Bemerkungen von GEORG MÜLLER, S. 655).
Nach dem Ausgeführten steht somit fest, dass Art. 12 POG
nicht deshalb gegen das Gewaltenteilungsprinzip verstösst, weil die
Dienstverhältnisse der neu geschaffenen selbständigen Anstalt nicht der
für die Landesverwaltung geltenden Personalverordnung unterworfen wurden.
e) Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ist jedoch mit Blick
auf die nachfolgenden Erwägungen auch zum Gesetzmässigkeitsprinzip
festzuhalten, dass die Kantonsverfassung selbständigen
öffentlichrechtlichen Anstalten keine Gesetzgebungskompetenz
zuweist. Nach Art. 2 Abs. 1 KV/GR wird die gesetzgebende Gewalt
vom Volk ausgeübt. Gewisse Gesetze kann - auf kantonaler Ebene -
der Grosse Rat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums erlassen
(Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR). Im Übrigen steht
dem Grossen Rat eine umfassende Verordnungskompetenz zu (unter dem
Vorbehalt der obligatorischen oder fakultativen Volksabstimmung gemäss
Art. 2 Abs. 2 Ziff. 4 und Art. 3 Abs. 1 KV/GR; vgl. Art. 15 Abs. 3 und 4
KV/GR). Vollziehungsverordnungen von untergeordneter Bedeutung kann auch
die Regierung erlassen (vgl. Art. 29 KV/GR). Im Bereich des Dienstrechts
für die Mitarbeiter der Landesverwaltung hält die Kantonsverfassung diese
Kompetenzverteilung zwischen Grossem Rat und Regierung eigens fest (Art. 17
und Art. 32 Satz 2 KV/GR; ZBl 102/2001 S. 650 E. 2e, 1P.299/2000). Daraus
ergibt sich zweierlei: Erstens gehen die Kantonsbehörden fehl, wenn sie
geltend machen, die neu geschaffene Anstalt könne in ihrem Aufgabenbereich
bzw. für ihr Personal die ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz
beanspruchen. Sie kann nur gesetzgebend tätig werden, soweit ihr die
Regelungskompetenz gültig übertragen worden ist. Art. 12 Abs. 2 POG ist
daher als Delegationsnorm zu verstehen. Zweitens kann die Übertragung
von Befugnissen des Gesetzgebers an selbständige Anstalten im Kanton
Graubünden nicht schrankenlos erfolgen. Nach der Kompetenzordnung
in der Kantonsverfassung liegt die Zuständigkeit zum Erlass wichtiger
Ausführungsvorschriften beim Grossen Rat und ist die Regierung nur für das
weniger wichtige Ausführungsrecht zuständig. Das gilt insbesondere auch im
Bereich des Dienstrechts für die kantonalen Angestellten. Hinsichtlich der
Kompetenz zum Erlass personalrechtlicher Vorschriften für die selbständigen
Anstalten müssen die Entscheide und Wertungen des Verfassungsgebers
sinngemäss gleich zum Tragen kommen.
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführer rügen weiter, Art. 12 POG verstosse
auch deshalb gegen das Prinzip der Gewaltenteilung und überdies
gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip, weil er die Anforderungen an eine
Delegationsnorm nicht erfülle. Er übertrage die gesamte Regelungskompetenz
im Anstellungsbereich auf die Verwaltungskommission und enthalte nicht
einmal die wesentlichen
Aussagen über die Ausgestaltung der Dienstverhältnisse. Das sei
verfassungsrechtlich unzulässig und im Übrigen im Kanton Graubünden auch
absolut unüblich.
b) Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons
Graubünden argumentieren, es gehe darum, der neu geschaffenen
Anstalt grösstmögliche unternehmerische Freiheit zu verleihen. Die
Kantonsverfassung enthalte kein Delegationsverbot, und es sei zulässig
und entspreche der Rechtswirklichkeit in verschiedenen Kantonen, Rechte
und Pflichten der öffentlichrechtlich Angestellten auf Verordnungsstufe
zu konkretisieren. Andere selbständige öffentlichrechtliche Anstalten
wie die Post, die SBB, die SUVA und die Universität Zürich verfügten
über vergleichbare Kompetenzen. Schranken für die Festlegung der
Anstellungsbedingungen ergäben sich aus dem Willkürverbot und dem
Gebot rechtsgleicher Behandlung. Zudem könne die Regierung als
Aufsichtsbehörde bei Bedarf auch Grundsätze im personalrechtlichen
Bereich aufstellen und die Beiträge des Kantons von ihrer Einhaltung
abhängig machen. Schliesslich gelte die Personalverordnung subsidiär
und der Rechtsschutz der Angestellten sei sogar besser als derjenige
der Mitarbeiter, die der Personalverordnung unterstünden, weil ihnen die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die verfassungsrechtliche Beschwerde
uneingeschränkt offen stünden.
c) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich
auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend
bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen
worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der
Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem
rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und
Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt
für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung
(zum Ganzen BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f., mit Hinweisen auf die Lehre und
Rechtsprechung; neustens ISABELLE HÄNER, Die Einwilligung der betroffenen
Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten
Staatshandlungen, in: ZBl 103/2002 S. 57). Es ist in Art. 5 Abs. 1 BV
als verfassungsmässiger Grundsatz niedergelegt (vgl. BGE 127 I 60 E. 3a
S. 67; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, 2000, S. 36 und 172). Seine
Verletzung kann im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung
geltend gemacht werden. Eine derartige Rüge ist mit freier Kognition zu
prüfen (BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; 121 I 22 E. 3 S. 25).
Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem
Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung
oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz
enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich
auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der
Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen
schwerwiegend berührt wird (vgl. statt vieler BGE 118 Ia 245 E. 3b
S. 247 f. und 305 E. 2b S. 310 f.). Es kann nicht ein für alle Mal gesagt
werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz
enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein
muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher
strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder
um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur
und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen
sind (BGE 123 I 221 E. 4a S. 226). Auch für wichtige politische Entscheide
ist ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123
I 254 E. 2b/bb S. 256). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem
bestehende und auch in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein;
eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem
allgemein üblichen Standard entspricht. Für bisher unübliche Regelungen
ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 125 I 173
E. 9e S. 181; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 122 I 130 E. 3b/cc S. 135;
ZBl 102/2001 S. 268 E. 2e, 2P.369/1998, mit weiteren Hinweisen).
d) Die Graubündner Kantonsverfassung verbietet die Gesetzesdelegation
nicht (vgl. FRANK SCHULER, Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999,
S. 352 ff., mit Hinweisen; WOLF SEILER, Das Gesetz nach bündnerischem
Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der
Kantone, 1991, S. 170; ders., Die Organe der Rechtssetzung im Kanton
Graubünden, Diss. Zürich 1938, S. 97 ff.; CLAUDIO RIESEN, Rechtliche
Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung
und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1989 S. 114 ff., S. 120 ff.;
ders., Die Kontrolle der Verwaltung und der Justiz durch den Bündner
Grossen Rat, Diss. Zürich 1985, S. 6; kritisch SILVIO CURSCHELLAS,
Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht,
Diss. Zürich 1952, S. 124 ff.). Es ist von den Beschwerdeführern auch
nicht dargetan worden oder sonst ersichtlich, dass die Delegation an ein
anderes Organ als die Regierung verfassungsrechtlich
ausgeschlossen wäre (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3d/e S. 251 f.). Die Delegation
ist weiter im formellen Gesetz enthalten und auf ein genau umschriebenes
Gebiet - die Festlegung der Anstellungsbedingungen - begrenzt. Indessen
enthält die Delegationsnorm (Art. 12 POG) nur die Übertragung der
Rechtsetzungszuständigkeit auf die Verwaltungskommission. Es werden
keinerlei Grundzüge für die zu erlassende Regelung festgelegt. Art. 12
Abs. 2 Satz 2 POG bestimmt einzig, dass die Personalverordnung gilt,
soweit die Verwaltungskommission keine Vorschriften erlassen hat.
Es ist nicht zu verkennen, dass die Anstellungsbedingungen die
Rechtsstellung der Mitarbeiter in verschiedener Hinsicht schwerwiegend
berühren. Von grundsätzlicher Bedeutung sind vorab der Besoldungsrahmen
und die wichtigen Kriterien und Grundsätze der Entlöhnung (vgl. für
die Mitarbeiter des Kantons Art. 14 ff. PV/GR). Daneben können auch
besondere Verpflichtungen, beispielsweise im Zusammenhang mit der
Treuepflicht (vgl. Art. 42 PV/GR), dem Streikverbot (vgl. Art. 28 Abs. 3
und 4 BV sowie - den gemäss Beschluss des Grossen Rates vom 29. März
2000 aufgehobenen - Art. 47 PV/GR), dem Geheimhaltungsgebot (vgl. Art.
45 PV/GR), den Nebenbeschäftigungen (vgl. Art. 59 PV/GR) und der Pflicht
zur Leistung von Überstunden (vgl. Art. 42 Abs. 3 Satz 2 PV/GR), Nacht-
und Sonntagsarbeit oder Pikettdienst grundsätzliche Tragweite haben. Die
Kantonsbehörden schliessen derartige Sonderregelungen nicht von vornherein
aus, sondern begründen das Bedürfnis nach eigenständiger Regelung zum
Teil gerade mit dem Erfordernis spezifischer Anstellungsbedingungen. Die
neu geschaffene Anstalt umfasst zwei psychiatrische Kliniken, mehrere
Heimzentren (mit internen und externen Wohngruppen sowie Arbeitsstätten),
zentrale Dienste und Nebenbetriebe mit insgesamt mehreren Hundert
Mitarbeitern (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft
Nr. 6/2000-2001, S. 515 ff., insbes. S. 516 f.). Laut Art. 12 Abs. 2 POG
und den Erklärungen der Kantonsbehörden über dessen künftige Anwendung
(vgl. aber BGE 124 I 193 E. 3c S. 197) ist die Verwaltungskommission
befugt, die Anstellung der Mitarbeiter der psychiatrischen Dienste nach
eigenem Gutdünken zu regeln, innerhalb der Schranken des Willkürverbots
und des Gebots rechtsgleicher Behandlung. Sie ist dabei insbesondere auch
nicht wie die Kantonsverwaltung oder die privatrechtlichen Arbeitgeber
durch die erwähnte Personalverordnung des Grossen Rates, die Vorschriften
des Obligationenrechts über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff. OR) oder
Gesamtarbeitsverträge eingebunden.
e) Nach dem oben Ausgeführten (E. 2e und E. 3d) genügt eine derart
weitgehende Rechtsetzungsdelegation im personalrechtlichen Bereich den
Anforderungen nicht, die sich aus den Grundsätzen der Gewaltenteilung
und der Gesetzmässigkeit ergeben. Die Graubündner Kantonsverfassung
überträgt die Kompetenz zum Erlass wichtiger Ausführungsvorschriften
dem Grossen Rat und erklärt die Regierung nur für das Ausführungsrecht
minderer Bedeutung als zuständig (Art. 15 Abs. 3 und 4 sowie Art. 29
KV/GR; vgl. FRANK SCHULER, aaO, S. 363 f.; WOLF SEILER, aaO, Diss. Zürich
1938, S. 104). Dies gilt ebenfalls und insbesondere für den Bereich des
Personalrechts (Art. 17 und Art. 32 Satz 2 KV/GR; vgl. auch Art. 82
PV/GR und oben E. 2e). Die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsregelung
und die darin zum Ausdruck kommenden Wertungen müssen ebenfalls für die
Gesetzesdelegation an unselbständige Anstalten gelten, selbst wenn der
Begriff der Landesverwaltung eng verstanden wird und solche Anstalten
nicht umfasst (vgl. oben E. 2d). Die Kantonsverfassung schliesst es aus,
Rechtsetzungskompetenzen in einem weitergehenden Umfang auf selbständige
Anstalten zu übertragen, als dies für die Regierung zulässig wäre. Aus
dem Hinweis der Kantonsbehörden auf die Regelung für die Graubündner
Kantonalbank ergibt sich keine andere Betrachtungsweise. Selbst wenn
man aus der Unterstellung der Arbeitsverhältnisse des Bankpersonals
unter das Privatrecht ableitet, der Anstalt verbleibe ein erheblicher
Regelungsspielraum, ändert dies nichts an der Bindung der Bankorgane an die
zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts. Aus dem Hinweis kann auch
keineswegs auf eine lange geübte, von den verfassungsrechtlichen Grundlagen
abweichende Praxis der Kantonsbehörden geschlossen werden. Schliesslich
verlangt der angestrebte Handlungsspielraum für die neu geschaffene
Anstalt nicht zwingend eine völlige Regelungsfreiheit im Bereich der
Anstellungsbedingungen. Selbst eine flexible Betriebsführung setzt
nicht voraus, dass die grundlegenden Vorschriften für das Personal
oft und sehr kurzfristig geändert werden. Eine gewisse Planung und
Beständigkeit ist unausweichlich, auch aus der Sicht der Mitarbeiter,
die sich in persönlicher und finanzieller Hinsicht organisieren können
müssen. Es ist nicht erkennbar, inwiefern die mit der Verselbständigung
angestrebten Ziele gefährdet sind, wenn der Grosse Rat die Grundzüge der
Anstellungsbedingungen festlegt.
f) Wohl werden im allgemeinen Dienstrecht weniger hohe Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage gestellt als in anderen
Rechtsbereichen, insbesondere in den Bereichen der
Eingriffsverwaltung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist
es zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten auf untergesetzlicher
Stufe zu konkretisieren, auch hinsichtlich der Festlegung der Besoldung
(vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3e S. 251 f.; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.). Eine
Blankodelegation aller personalrechtlichen Rechtsetzungsbefugnisse an ein
Exekutivorgan hat das Bundesgericht aber noch nie als zulässig erachtet
und kann in der Rechtswirklichkeit der Kantone auch keineswegs als üblich
bezeichnet werden (vgl. z.B. die Kommentierungen neuerer Erlasse bei
FRANZ DOMMANN, Personalrecht für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst
des Kantons Luzern, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des
öffentlichen Dienstes, 1999, S. 35 ff., S. 36 f. und 46 f.; FRITZ LANG,
Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/Poledna,
aaO, S. 49 ff., S. 61 und 73 ff.). Vielmehr dürfte es sich bei solchen
Regelungen um Ausnahmen handeln (vgl. PAUL RICHLI, New Public Management
und Personalrecht [nachfolgend: NPM], in: Helbling/Poledna, aaO, S. 101
ff., S. 119 f.; ders., Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New
Public Management [nachfolgend: Dienstrecht], 1996, S. 34). Das von den
Kantonsbehörden zum Vergleich angeführte Gesetz über die Universität
Zürich vom 15. März 1998 geht nicht so weit wie die angefochtene
Regelung; es erklärt für das Universitätspersonal grundsätzlich die für
das Staatspersonal geltenden Bestimmungen als anwendbar (§ 11 Abs. 1)
und ermächtigt den Universitätsrat nur nach Massgabe der besonderen
Verhältnisse der Universität zum Erlass abweichender Vorschriften
(§ 11 Abs. 2). Die von den Kantonsbehörden ausserdem erwähnten,
ähnlich weit gefassten Delegationen auf Bundesebene sind zum einen der
bundesgerichtlichen Überprüfung entzogen (Art. 191 BV; BGE 120 Ib 97 E. 3a
S. 102; 118 Ib 367 E. 4 S. 372; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I,
2. Aufl. 1994, S. 251 f.); zum anderen werden bzw. wurden sie zumindest
unter Einbezug verschiedener Sozialpartner (vgl. die Zusammensetzung des
Verwaltungsrates der SUVA gemäss Art. 63 des Bundesgesetzes vom 20. März
1981 über die Unfallversicherung [UVG; SR 832.20]) oder von eigens
geschaffenen Organen der Sozialpartner festgelegt (vgl. Art. 65 ff. des
eidgenössischen Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG]). Zudem durfte
die Ermächtigung von Post und SBB nur im Rahmen des Beamtengesetzes und
unter Wahrung einer einheitlichen Personalpolitik des Bundes erfolgen
(Art. 62a BtG), und die Kompetenz zu abweichenden Bestimmungen gemäss
Art. 62b BtG war auf die
Besoldung, den Ortszuschlag und die Einreihung der Ämter (Art.
36-38 BtG) begrenzt. Das neue Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000
(BPG; SR 172.220.1), das am 1. Januar 2001 bzw. 2002 in Kraft getreten
ist (AS 2001 S. 911 und 2197) und das Beamtengesetz abgelöst hat,
enthält immerhin Grundsätze auf Gesetzesstufe, die auch für die Post
und die SBB gelten (Art. 3 BPG), und erklärt in Art. 6 Abs. 2 die
obligationenrechtlichen Bestimmungen sinngemäss für anwendbar, soweit
gesetzlich nichts Abweichendes bestimmt ist (vgl. im Übrigen PAUL RICHLI,
NPM, S. 120; PETER HELBLING, Entwicklungen im Personalrecht des Bundes, in:
Helbling/Poledna, aaO, S. 1 ff., S. 15 ff.). Derartige Rahmenbedingungen
nennt Art. 12 Abs. 2 POG nicht.
Die Lehre lehnt eine Blankodelegation der Dienst- oder
Besoldungsregelung an ein Exekutivorgan ab (PAUL RICHLI, Dienstrecht,
S. 34; TOMAS POLEDNA, Leistungslohn und Legalitätsprinzip, in: Der
Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo
Hangartner, 1998, S. 269 ff., S. 292; URS BOLZ/ANDREAS LIENHARD,
Staatsrechtliche Kernfragen der wirkungsorientierten Steuerung in
den Kantonen, in: ZBl 102/2001 S. 1 ff., S. 7). Bei allzu starker
Zurückbindung des Rechtsstaatsprinzips zu Gunsten wirkungsorientierter
Steuerung auf Exekutivebene könnten Regelungsdefizite auftreten; das
allgemeine Rechtsstaatsprinzip könne verletzt oder gefährdet werden
(vgl. PAUL RICHLI, NPM, S. 111 und 116 f.; ders., Dienstrecht,
S. 20 f.; BOLZ/LIENHARD, aaO, S. 4 ff.). Die Doktrin hält deshalb
grossmehrheitlich und mit guten Gründen an den Schranken der Delegation
von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive und andere untergeordnete
Organe fest; insbesondere fordert sie mit einigem Nachdruck, dass
die wesentlichen Elemente der Rechtsstellung öffentlichrechtlicher
Mitarbeiter formellgesetzlich verankert sein müssen (PAUL RICHLI, NPM,
S. 116 ff.; ders., Dienstrecht, S. 31 ff.; TOMAS POLEDNA, aaO, in:
Festschrift für Yvo Hangartner, S. 279 ff. und S. 290 f.; CHRISTOPH
MEYER, Leistungslohn im öffentlichen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna,
aaO, S. 133 ff., S. 145 ff.; MARKUS MÜLLER, Lineare Lohnkürzungen im
öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, in: AJP 1997
S. 841 ff., S. 843; BOLZ/LIENHARD, aaO, S. 6 f.; ANDREAS ZÜND, Gesetz und
Dekret im Kanton Aargau, Diss. Bern 1986, S. 69 ff.; THOMAS EICHENBERGER,
Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Diss. Bern 1995,
S. 75 und 107; FRITZ LANG, aaO, S. 51; differenzierend PIERRE MOOR,
aaO, S. 213 f.). Es ist denn auch einzuräumen, dass das Willkürverbot,
das Rechtsgleichheitsgebot
und allgemeine Kriterien wie die Üblichkeit nur in bestimmten Fragen
oder Einzelfällen als Korrektiv wirken können (vgl. auch die kritischen
Bemerkungen von ISABELLE HÄNER, aaO, S. 59, 64 und 68). Selbst ein
ausgebauter Rechtsmittelweg vermag sodann eine formellgesetzliche Grundlage
nicht zu ersetzen; dem Richter obliegt primär die Rechtsanwendung, nicht
die Rechtsetzung.
Inwiefern endlich marktwirtschaftliche Gegebenheiten in die
Diskussion einbezogen werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter
erörtert zu werden, zumal diesbezügliche Untersuchungen und Angaben
fehlen (vgl. dazu CHRISTOPH MEYER/THOMAS MÜLLER-TSCHUMI, Marktlöhne im
öffentlichen Personalrecht, in: ZBl 101/2001 S. 249 ff.). Immerhin kann
in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die weitgehende
Freiheit bei der Festlegung der Anstellungsbedingungen in verschiedener
Hinsicht ebenfalls nicht als unproblematisch erscheint. Erwähnt sei bloss,
dass die neu geschaffene Anstalt eine erhebliche unternehmerische
Freiheit geniesst (Art. 5 POG) und daher in selbst gewählten
Dienstleistungsbereichen als Konkurrentin von anderen öffentlichen und
privaten Leistungserbringern auftreten kann. Es ist nicht von vornherein
auszuschliessen, dass sie die weitgehende Freiheit im Anstellungsbereich
gegenüber der durch öffentlichrechtliche, obligationenrechtliche oder
gesamtarbeitsvertragliche Normen gebundenen Konkurrenz dazu ausnützen
könnte, um sich Wettbewerbsvorteile zu verschaffen.
g) Es ergibt sich, dass die in Art. 12 Abs. 2 Satz 1 POG
statuierte Delegation mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der
Gesetzmässigkeit, wie sie in der Graubündner Kantonsverfassung verankert
sind, nicht vereinbar ist. Es ist hingegen nicht ersichtlich, inwiefern
der übrige Inhalt von Art. 12 POG verfassungswidrig sein sollte, was
letztlich auch nicht behauptet wurde. Zudem werden durch Aufrechterhaltung
von Art. 12 Abs. 2 Satz 2 POG mit dem darin enthaltenen Verweis auf
die grossrätliche Personalverordnung (PV/GR) zumindest vorderhand
Regelungslücken vermieden. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2 Satz 1
POG ist aufzuheben.