BGE 128 II 340
128 II 340
40. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico nella causa
TDC Switzerland SA (già diAx SA) contro Comunione ereditaria X., Municipio
di Locarno, Consiglio di Stato e Tribunale amministrativo del Cantone
Ticino (ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto pubblico)
1A.108/2001 / 1P.402/2001 del 2 settembre 2002
Regeste
Schutz vor nichtionisierender Strahlung von Mobilfunkantennen:
Einhaltung der Anlagegrenzwerte an Orten "mit empfindlicher Nutzung"
i.S. der NISV (Art. 3 Abs. 3 NISV und Ziff. 65 Anhang 1 NISV).
Zur Berücksichtigung von Nutzungsreserven auf nur teilweise
ausgenützten, überbauten Parzellen unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 3
lit. c NISV (hier: Parzelle mit einem einstöckigen Einfamilienhaus,
auf der ein 21 m hohes Gebäude errichtet werden könnte). Im Zeitpunkt
der Erteilung der Baubewilligung für die Mobilfunkanlage ist nach
dem Verhältnismässigkeitsprinzip grundsätzlich auf die bestehende
Nutzung der Nachbargrundstücke abzustellen, mit der Verpflichtung,
die Anlage anzupassen oder zu entfernen, sofern dies zur Einhaltung
der Anlagegrenzwerte in der Umgebung nach Ausnützung der verbleibenden
Nutzungsreserven erforderlich ist (E. 2-5).
Im vorliegenden Fall muss das kantonale Gericht die Immissionen prüfen,
die von den geplanten und den auf demselben Dach bereits installierten
Antennen gesamthaft verursacht werden (E. 4.1 und 4.2).
Sachverhalt
A.- Il 6 aprile 2000 la diAx SA (ora TDC Switzerland SA) ha presentato
al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per la posa di
sei antenne per la telefonia mobile e una cabina per apparecchiature
elettroniche sul tetto dell'edificio sito alla particella n. 2513 di
Locarno, appartenente alle Officine idroelettriche della Maggia SA; le
antenne, destinate a trasmettere nelle frequenze 900 MHz e 1800 MHz,
dovevano essere collocate alla sommità di un traliccio già esistente
sull'edificio, sul quale sono presenti altre antenne emittenti e una
parabola.
La Comunione ereditaria fu X., proprietaria della confinante
particella n. 2511, sulla quale sorge una villa a un piano, ma dove è
possibile costruire edifici alti sino a 21 m, si è opposta al progetto,
censurando il mancato rispetto di norme pianificatorie, edilizie e di
protezione dell'ambiente da parte del previsto impianto. Il 31 agosto
2000 il Municipio di Locarno, acquisito il preavviso favorevole del
Dipartimento cantonale del territorio, ha rilasciato la licenza edilizia,
respingendo l'opposizione.
B.- Gli eredi X. si sono quindi aggravati dinanzi al Consiglio di
Stato del Cantone Ticino che, il 14 novembre 2000, ha accolto il ricorso,
annullato la licenza edilizia comunale e rinviato gli atti al Dipartimento
del territorio per completare il suo preavviso. L'autorità governativa,
sulla base dell'art. 3 cpv. 3 lett. c dell'ordinanza del Consiglio federale
sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, del 23 dicembre 1999
(ORNI; RS 814.710), ha rilevato che la verifica del rispetto dei valori
limite di immissione da parte di un impianto non doveva essere ristretta
alla sola casa esistente, ma estesa all'intero edificio che sarebbe potuto
sorgere sul relativo terreno secondo il piano regolatore.
C.- Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, con sentenza del 9
maggio 2001, ha respinto un ricorso della diAx SA e confermato la decisione
governativa. Esso ha ritenuto corretta l'applicazione dell'ORNI a opera
del Consiglio di Stato e giusto il rinvio degli atti al Dipartimento
del territorio perché fosse verificata la conformità dell'impianto
litigioso con l'ordinanza, tenendo conto delle potenzialità edilizie
del fondo n. 2511, ove l'immobile può raggiungere i 21 m di altezza; ha
inoltre disposto che l'esame fosse esteso all'effetto globale inquinante
cagionato dalle radiazioni provenienti dalle antenne previste e da quelle
già collocate sul tetto dell'edificio.
D.- L'istante insorge dinanzi al Tribunale federale con un ricorso
di diritto amministrativo e con un ricorso di diritto pubblico. Con il
primo chiede di annullare la sentenza cantonale e di confermare la licenza
edilizia, con l'onere di adeguare o di smantellare l'impianto qualora non
sia più rispettata l'ORNI in seguito a un maggiore sfruttamento edilizio
del mappale n. 2511. Con il ricorso di diritto pubblico la ricorrente
chiede di annullare la sentenza impugnata e di rinviare l'incarto
all'autorità cantonale poiché decida nel senso dei considerandi. Le
motivazioni dei ricorsi sono sostanzialmente uguali. La ricorrente censura
la mancanza di base legale dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, la sua errata
e anzi arbitraria applicazione e interpretazione da parte delle autorità
cantonali e la violazione del principio della proporzionalità riguardo
alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), alla libertà economica
individuale (art. 27 Cost.) e alla garanzia dell'uguaglianza giuridica
(art. 8 Cost.).
E.- I vicini chiedono di respingere entrambi i ricorsi. Il Consiglio di
Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Tribunale
cantonale amministrativo si riconferma nella sentenza impugnata. Anche il
Comune di Locarno si rimette al giudizio del Tribunale federale, osservando
tuttavia che, in caso di accoglimento dei ricorsi, non gli dovrebbero
essere accollate né spese né ripetibili. L'Ufficio federale dell'ambiente,
delle foreste e del paesaggio (UFAFP) considera sostenibile l'applicazione
dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI fatta dalla Corte cantonale e rileva che,
essendo la distanza delle antenne dal confine del fondo n. 2511 di almeno
30 m, il valore limite di immissione sarebbe chiaramente rispettato a
ogni altezza dal suolo; per contro, le antenne essendo previste su un
edificio vicino alto 18 m, le radiazioni non ionizzanti riscontrate in
quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite
dell'impianto all'interno della riserva di ampliamento edile, senza tener
conto dell'effetto schermante dell'edificio. Le Officine idroelettriche
della Maggia SA non hanno presentato osservazioni.
F.- È stata offerta alle parti la possibilità di esprimersi sulle
osservazioni dell'UFAFP. La ricorrente contesta l'opinione dell'Autorità
federale, secondo cui l'applicazione della norma litigiosa ai terreni già
parzialmente edificati non violerebbe la legge federale sulla protezione
dell'ambiente; essa produce poi una sentenza del Tribunale amministrativo
del Cantone Zurigo del 12 settembre 2001, che suffragherebbe le sue
conclusioni. I vicini, con scritto dell'11 dicembre 2001, esprimendosi
anche sulla decisione zurighese, ribadiscono i loro argomenti e chiedono
di confermare il giudizio impugnato.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2. La ricorrente sostiene in primo luogo che l'art. 3 cpv. 3 lett. c
ORNI è privo di sufficiente base legale e viola gli art. 36 cpv. 1,
164 cpv. 2 e 182 cpv. 1 Cost. Secondo la ricorrente sarebbe arbitrario
ritenere che sussista un interesse degno di protezione ad applicare la
predetta norma quando il proprietario di un fondo vicino, parzialmente
costruito, non rendesse verosimile l'intenzione di utilizzare le restanti
potenzialità edificatorie della particella; una siffatta soluzione non
sarebbe stata voluta, a suo dire, dal Consiglio federale.
2.1 La ricorrente non critica tanto la costituzionalità dell'art. 3
cpv. 3 lett. c ORNI quanto la sua interpretazione da parte della Corte
cantonale. Comunque, il concetto di protezione contro le radiazioni non
ionizzanti, nonché i valori limite di emissione e immissione fissati
nell'ordinanza e nei suoi allegati, sono stati ritenuti rispettosi della
legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb;
RS 814.01), che costituisce in proposito la necessaria e sufficiente
base legale (DTF 126 II 399 consid. 3 e 4). Il Tribunale federale ha
pure riconosciuto la compatibilità dell'ORNI con il principio della
prevenzione sancito all'art. 11 cpv. 2 LPAmb, riservando la possibilità
di un riesame e di un adeguamento dei valori limite, nell'ambito della
protezione contro gli effetti non termici delle radiazioni, nel caso di
nuove conoscenze scientifiche in materia (DTF 126 II 399 consid. 4c).
2.2 L'ORNI distingue chiaramente tra i valori limite d'immissione e
i valori limite dell'impianto. I primi devono essere rispettati ovunque
possano trattenersi persone (art. 13 cpv. 1), i secondi nei luoghi a
utilizzazione sensibile (n. 65 allegato 1) e si applicano soltanto alle
radiazioni prodotte da un singolo impianto (art. 3 cpv. 6): essi servono
alla limitazione preventiva delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2
LPAmb e, indipendentemente dal carico inquinante esistente, devono
limitare le emissioni nella misura massima consentita dal progresso
tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche.
Per la limitazione delle emissioni, e in genere per l'esecuzione
della LPAmb, gli art. 12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39
cpv. 1 LPAmb conferiscono un'ampia delega al Consiglio federale, cui è
assegnato il compito di emanare le ordinanze di esecuzione. L'ORNI si
iscrive nel quadro di questa delega, che il Consiglio federale aveva già
precedentemente utilizzato in altri campi.
2.3 L'ORNI ha lo scopo di proteggere l'uomo dalle radiazioni non
ionizzanti dannose e moleste (art. 1), regolando in particolare la
limitazione delle emissioni provenienti da campi elettrici e magnetici
con frequenze da 0 Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti
fissi (art. 2 cpv. 1 lett. a). Al riguardo essa prevede, all'art. 4,
una limitazione preventiva delle emissioni e all'art. 5 una loro
limitazione completiva più severa quando sia accertato o probabile che
uno o più valori limite di immissione siano superati; gli allegati 1 e 2
disciplinano queste limitazioni, particolarmente importanti nei luoghi a
utilizzazione sensibile (art. 3 cpv. 3). Gli art. 13 e segg. prevedono
valori limite d'immissione. Le limitazioni preventive delle emissioni
sono dettagliatamente precisate nell'allegato 1 dell'ordinanza, i valori
limite d'immissione nell'allegato 2.
Le limitazioni sono particolarmente importanti nei luoghi definiti
dall'ORNI "a utilizzazione sensibile": si tratta dei locali situati
in edifici, destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone
(art. 3 cpv. 3 lett. a), dei terreni da gioco per bambini, pubblici
o privati, definiti come tali nella legislazione sulla pianificazione
del territorio (art. 3 cpv. 3 lett. b) e delle superficie di parcelle
non occupate da costruzioni per le quali sono ammesse le utilizzazioni
giusta le due precedenti lettere (art. 3 cpv. 3 lett. c). In sostanza,
l'art. 3 cpv. 3 ORNI riprende, e concretizza, nello specifico campo della
protezione contro le radiazioni non ionizzanti, i principi di prevenzione
e di limitazione delle emissioni nocive sanciti dagli art. 1 cpv. 2,
11 e segg. LPAmb e 3 cpv. 3 lett. b LPT (RS 700; cfr. URS
WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen
und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 pag. 3 e segg., n. 1.2.2.1 e 1.2.2.5).
2.4 Secondo l'art. 1 cpv. 2 LPAmb, a scopo di prevenzione,
gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti devono essere
limitati tempestivamente. L'art. 11 LPAmb stabilisce che gli inquinamenti
atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni siano limitati alla
fonte (cpv. 1) e che, indipendentemente dal carico inquinante esistente,
le emissioni, nell'ambito della prevenzione, vengano limitate nella misura
massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio
e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Nell'ambito delle radiazioni
non ionizzanti gli impianti devono essere costruiti e fatti funzionare
in modo da rispettare le limitazioni preventive delle emissioni definite
nell'allegato 1 (art. 4 cpv. 1 ORNI). Questo allegato prevede, al n. 65,
che nei luoghi a utilizzazione sensibile i nuovi (come quello litigioso;
art. 7 cpv. 7 LPAmb, art. 3 cpv. 2 lett. a ORNI e n. 62 cpv. 1 allegato
1 ORNI) e vecchi impianti nello stato di esercizio determinante debbano
rispettare il valore limite dell'impianto; secondo il n. 64 lett. c
allegato 1 ORNI, questo valore, è di 5,0 V/m, per gli impianti che
trasmettono, come quello in esame, contemporaneamente sia nell'intervallo
di frequenza attorno a 900 MHz sia in quello attorno a 1800 MHz.
Erwägung 3
3. La ricorrente rileva che, quand'anche si volessero ritenere l'ORNI,
e quindi il suo art. 3 cpv. 3 lett. c (qui in discussione), rispettosi
della legge e della costituzione, il modo in cui la Corte cantonale ha
interpretato la norma le violerebbe: la particella dei resistenti non
rientrerebbe infatti nel concetto di superficie non occupata da costruzioni
visto ch'essa è già, anche se in misura inferiore alle possibilità offerte
dal piano regolatore, edificata.
Non è contestato che sulla particella dei resistenti potrebbe essere
costruito, secondo il piano regolatore, un edificio alto 21 m (art. 13
lett. a cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore di Locarno),
e ch'essa ospita attualmente solo una villa a un piano. Con riferimento
a quest'ultima risulterebbe d'altra parte, secondo l'accertamento della
Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del
territorio del Cantone Ticino nello scritto del 22 maggio 2000, che i
valori fissati dall'ORNI sono rispettati.
3.1 Per la Corte cantonale - come già, in precedenza, per il Consiglio
di Stato - questo accertamento non basta: poiché sul fondo potrebbe sorgere
uno stabile di 21 m, occorrerebbe che i valori limite non siano superati
nemmeno a quest'altezza. A siffatta tesi si oppone la ricorrente. Si tratta
quindi di sapere se le riserve edificatorie esistenti sul fondo n. 2511,
solo parzialmente edificato, debbano essere considerate anch'esse come
luoghi a utilizzazione sensibile, dove i valori limite dell'impianto
devono essere rispettati.
3.2 Nelle osservazioni ai ricorsi l'UFAFP rileva che, nella prassi
vigente, le riserve di ampliamento degli edifici esistenti e dei terreni
parzialmente occupati da costruzioni non sono state sinora considerate,
di regola, come luoghi a utilizzazione sensibile. Nella fattispecie
l'UFAFP considera nondimeno la riserva di ampliamento edile in altezza
ancora disponibile su un terreno parzialmente edificato quale luogo a
utilizzazione sensibile: poiché nell'applicazione della LPAmb i Cantoni
fruirebbero di un certo margine di apprezzamento, l'interpretazione della
Corte cantonale, secondo cui rientrano nella nozione di terreni inedificati
dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI anche quelli solo parzialmente costruiti,
non violerebbe il diritto federale.
3.3 La Corte cantonale ritiene che la potenzialità edificatoria
di un fondo vada considerata sempre, e cioè non solo quand'esso sia del
tutto inedificato, ma anche quando lo sia in misura meno intensa rispetto
alle possibilità offerte dal piano regolatore; a sostegno di questa
argomentazione cita, tra l'altro, il rapporto esplicativo dell'ORNI,
del 23 dicembre 1999, redatto dall'UFAFP (pag. 10), per il quale le
zone di costruzione non ancora edificate devono essere trattate come se
già ospitassero gli edifici previsti secondo la pianificazione vigente,
visto che l'utilizzazione possibile del territorio sulla base di queste
stesse norme viene, di regola, realizzata.
Il rapporto esplicativo non permette di risolvere, in maniera univoca,
il quesito qui litigioso nel senso indicato dalla Corte cantonale, visto
ch'esso si limita a rilevare che rientrano nella menzionata norma "le
zone di costruzione non ancora edificate". Piuttosto, un'interpretazione
letterale della norma può far dedurre che i terreni non debbono essere -
puramente e semplicemente - occupati da costruzioni, per poter venir
considerati luoghi a utilizzazione sensibile secondo l'art. 3 cpv.
3 lett. c ORNI, e non solo essere edificati in misura inferiore alle
possibilità costruttive offerte dalla pianificazione.
Nel frattempo, il 28 giugno 2002, l'UFAFP ha pubblicato sul suo
sito internet (www.elektrosmog-schweiz.ch/vollzug/mobilfunk), le
raccomandazioni "Stazioni basi di telefonia mobile e WLL", richiamate
anche dalla ricorrente nella lettera del 5 luglio 2002 al Tribunale
federale, comunicata alla controparte. Riguardo all'art. 3 cpv. 3 ORNI
l'UFAFP raccomanda di fondarsi sull'utilizzazione di immobili e fondi
presente al momento dell'esame della domanda. I previsti ampliamenti
delle utilizzazioni, come la ristrutturazione dei tetti, le costruzioni
accessorie o la sopraelevazione di edifici, devono essere presi in
considerazione qualora i relativi progetti siano già stati pubblicati
nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. L'Autorità
federale rileva che se, dopo l'autorizzazione di un impianto di telefonia
mobile, nelle sue vicinanze vengono realizzate nuove utilizzazioni
sensibili, esso deve rispettare il valore limite dell'impianto anche in
questi nuovi luoghi a utilizzazione sensibile. L'UFAFP sottolinea che è
sensato indicare questa circostanza al titolare dell'impianto già nella
licenza edilizia e fissare un termine per l'adeguamento dell'impianto,
nell'ipotesi in cui nel futuro luogo a utilizzazione sensibile il valore
limite dell'impianto sia superato (pag. 13).
3.4 La ricorrente richiama una sentenza del 12 settembre 2001
del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo (consid. 1b; causa
VB.2001.00046; www.vgrzh.ch/rechtsprechung) secondo cui i terreni liberi
vengono di massima edificati in un tempo prevedibile mentre così non si
potrebbe dire, in difetto di situazioni particolari, e sempre in linea
di principio, per terreni già costruiti: si giustificherebbe pertanto
di fondarsi, in quest'ultimo caso, piuttosto sulla situazione esistente
che, a medio o lungo termine, non dovrebbe mutare. La Corte zurighese ha
invero rilevato che questa soluzione non è la sola immaginabile, ma l'ha
nondimeno ritenuta sostenibile.
3.5 Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata
secondo il suo tenore letterale (interpretazione letterale). Se il
testo legale non è assolutamente chiaro, o se più interpretazioni,
come in concreto, si prestano, il giudice è tenuto a ricercare il vero
significato della norma, deducendolo dalle relazioni che intercorrono
tra essa e altre disposizioni legali e dal contesto legislativo in cui si
inserisce (interpretazione sistematica), dal fine che la norma persegue o
dall'interesse tutelato (interpretazione teleologica), nonché dalla volontà
del legislatore (interpretazione storica), così come essa traspare dai
materiali legislativi. Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata
ad applicare il diritto può distanziarsene soltanto se sussistono motivi
fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchi completamente
il vero senso della norma. Simili motivi possono risultare dai materiali
legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra
quest'ultima e altre disposizioni (DTF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a;
128 I 34 consid. 3b; 126 II 71 consid. 6d pag. 80 seg.).
La "ratio legis" dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è volta a risolvere
i possibili conflitti tra gli impianti che producono radiazioni non
ionizzanti e le cosiddette utilizzazioni sensibili stabilite in ambito
pianificatorio. Questo eventuale conflitto di utilizzazione riguardo a
fondi edificati e non edificati è stato affrontato, nell'ORNI, chiaramente
a favore della preminenza dell'utilizzazione sensibile fissata dalle norme
pianificatorie: riguardo al trattamento delle riserve edilizie di fondi
utilizzati solo parzialmente l'ORNI non fornisce una risposta precisa e
univoca. È però pacifico che i principi fissati dal legislatore federale
per i terreni costruiti e le superficie di particelle non occupate da
costruzioni valgono, per analogia, anche per i fondi edificati solo
parzialmente. La soluzione adottata dalla Corte zurighese, che si fonda
sull'utilizzazione effettiva dei fondi al momento del rilascio della
licenza edilizia, con la riserva di adattare i valori limite quando le
facoltà edificatorie verranno utilizzate, e la soluzione scelta dalla
Corte ticinese, che tiene conto invece immediatamente delle riserve
edificatorie, si differenziano quindi -in sostanza - solo riguardo al
momento in cui occorre tener conto delle potenzialità edificatorie di un
fondo edificato solo parzialmente.
3.6 La soluzione adottata dalla Corte ticinese presenta certo vantaggi
non indifferenti e ha il pregio di essere chiara e facilmente applicabile,
in quanto tutte le riserve edilizie devono essere considerate; essa,
parificando i fondi parzialmente edificati a quelli non costruiti, rende
superflue le digressioni e le supposizioni sulle questioni di sapere se le
possibilità edificatorie delle particelle non edificate saranno utilizzate
e se sì, e in che misura, se la situazione di parziale sfruttamento
perdurerà o meno e quali esigenze devono essere poste a un progetto
concreto di ampliamento. La predetta soluzione rispetta, integralmente
fin dall'inizio, i diritti dei vicini, anche qualora la particella sia
edificata solo parzialmente, e non lascia sussistere alcuna insicurezza
sulle modalità dell'adattamento, in seguito, dell'impianto: nella licenza
edilizia non occorre pertanto richiamare l'obbligo di adattamento
e il titolare dell'impianto non deve tener conto di un'eventuale,
successiva riduzione della potenza di emissione o addirittura di una
rimozione dell'impianto. La difficoltà di calcolare, a livello teorico, la
misura delle sopraccennate riserve edilizie non è certo sempre di facile
soluzione: questo problema si pone tuttavia anche con le particelle non
occupate da costruzioni. Del resto anche un terreno edificabile privo
di costruzioni per il quale l'edificazione sarebbe prevedibile non è
detto che venga effettivamente sfruttato, rispettivamente che lo venga
secondo i parametri massimi. Per contro, questo modello non è applicato
nell'analogo ambito dell'inquinamento fonico (cfr. art. 41 cpv. 2 lett. a e
39 cpv. 3 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico;
RS 814.41), ove la prassi, riguardo ai fondi edificati solo parzialmente,
non esige che i valori limite d'esposizione al rumore siano rispettati
anche riguardo alle rimanenti potenzialità edilizie dei fondi.
3.7 La soluzione adottata dalla Corte zurighese è conforme alla
prassi vigente in materia di inquinamento fonico. Anche questo modello
assicura una protezione effettiva delle persone che soggiornano nei
luoghi a utilizzazione sensibile; esso prevede inoltre l'obbligo di
adattare o di rimuovere l'impianto nel caso di un'utilizzazione successiva
delle potenzialità edificatorie, un loro sfruttamento imminente dovendo
essere considerato già nell'ambito del rilascio del permesso edilizio.
Licenze edilizie già concesse non devono d'altra parte essere riesaminate,
ritenuto l'obbligo di adattamento nel caso di utilizzazione delle riserve
edilizie, anche in difetto di un'esplicita riserva. Questa soluzione lascia
invero sussistere incertezze riguardo al perdurare dell'utilizzazione
parziale e al momento dell'utilizzazione futura, che potrebbe ancora
essere parziale, dei fondi, come pure riguardo al grado di concretezza
di eventuali progetti di ampliamento. L'argomento secondo cui i terreni
liberi vengono, di massima, edificati in un tempo prevedibile, è tuttavia
pertinente, anche se la tesaurizzazione dei fondi edificabili non possa
essere esclusa, mentre così non si può dire - in difetto di situazioni
particolari, qui non addotte né rese verosimili - e sempre in linea di
principio, di fondi già parzialmente costruiti. Questa distinzione non
pecca di formalismo perché un diverso trattamento delle due situazioni,
tenuto conto del principio di proporzionalità, appare giustificato (cfr.,
sul principio della parità di trattamento, DTF 127 I 185 consid. 5; 125
II 326 consid. 10 pag. 345; 123 I 112 consid. 10b pag. 141). Decisiva è
comunque la circostanza che i diritti dei proprietari di immobili toccati
dalle radiazioni prodotte dall'impianto non sono lesi, visto l'obbligo
del titolare dell'impianto, in caso di maggiore utilizzazione delle
possibilità edificatorie offerte dal piano regolatore, di limitarne le
emissioni finché rispettino il valore limite dell'impianto anche riguardo
al nuovo, rispettivamente ampliato, edificio.
Erwägung 4
4. Il rispetto del principio della proporzionalità, il quale esige
che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo
desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno
pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 125
I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b; 124 I 107 consid. 4c/aa
pag. 115), milita per la soluzione zurighese: in effetti, lo scopo
perseguito dall'ORNI, ossia la protezione delle persone dalle radiazioni
non ionizzanti, è compiutamente garantito anche con questo modello.
4.1 Un'applicazione rigida di questa soluzione non appare comunque
opportuna, né è stata adottata dalla Corte zurighese, che ha accennato
a possibili eccezioni. Di fronte a edifici in rovina o a progetti di
ampliamento sufficientemente concreti, o di domande di costruzione
pendenti, appare opportuno tener conto delle riserve edilizie già al
momento del rilascio del permesso di costruzione del previsto impianto;
la stessa considerazione può valere nel caso di particelle costruite solo
in minima parte, la cui superficie rimanente è comunque assoggettata
all'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, per cui esse possono essere assimilate
a superficie interamente non occupate da costruzioni. Un'eccezione può
entrare in linea di conto anche nel caso, che potrebbe essere eventualmente
realizzato in concreto, di una straordinaria sottoutilizzazione delle
possibilità edificatorie.
4.1.1 Il rispetto dell'ORNI è imposto direttamente dal diritto
federale: appare nondimeno opportuno, come ha fatto la Corte zurighese
accogliendo una conclusione subordinata dell'operatore, analoga a
quella formulata nella domanda di giudizio del presente ricorso, indicare
espressamente nella licenza edilizia, se del caso menzionandovi il termine,
la circostanza che, in caso di utilizzazione delle riserve edilizie,
il titolare dell'impianto dovrà adattarlo allo scopo di rispettare
il valore limite dell'impianto. Del resto, tra la pubblicazione di
un'eventuale domanda di ampliamento presentata dai vicini e la fine
dei lavori di costruzione sussiste, di regola, un lasso di tempo
sufficiente per adattare l'impianto alla nuova fattispecie. Ciò può
avvenire attraverso una decisione che ne fissi le modalità, visto che
l'obbligo di adattamento o di rimozione dell'impianto, qualora i valori
limite non possano essere rispettati, non può più chiaramente essere
rimesso in discussione. Il rischio imprenditoriale collegato a questa
soluzione dev'essere assunto dagli operatori di telefonia mobile e dai
titolari dell'impianto. L'obbligo di adattare l'impianto incombe infatti
in linea di principio al suo titolare, indipendentemente dal fatto che
sia espressamente menzionato o no nella licenza edilizia. Nell'interesse
dei vicini, e in ossequio al principio della buona fede, appare nondimeno
opportuno che quest'obbligo venga indicato nella licenza edilizia e che, in
determinati casi, esso venga menzionato nel registro fondiario. È inoltre
palese che le possibilità edificatorie previste dalla legislazione sulla
pianificazione, e in particolare dalle normative comunali, non possono
essere pregiudicate dalla presenza di impianti esistenti: un azzonamento
o una diminuzione dell'utilizzazione non possono infatti fondarsi sulla
presenza di antenne site nelle vicinanze; l'art. 16 ORNI concerne del
resto solo la delimitazione delle nuove zone edificabili.
4.1.2 L'ORNI, il cui rispetto dev'essere esaminato d'ufficio
dall'autorità competente, non dev'essere ossequiata solo nei confronti dei
vicini che si oppongono al rilascio di una licenza edilizia in tale ambito,
ma di tutte le persone che, abitando o soggiornando in modo prolungato
nelle immediate vicinanze del progettato impianto, sono toccate in maniera
particolare dalle radiazioni (sulla legittimazione a opporsi a un progetto
d'impianto di telefonia mobile vedi DTF 128 II 168 consid. 2.3).
4.2 L'annullamento della decisione impugnata non comporta il
rilascio della licenza di costruzione. La Corte cantonale aveva infatti
stabilito che il Dipartimento del territorio doveva esaminare nuovamente la
conformità dell'impianto litigioso con l'ORNI, considerando - ciò che non
aveva fatto il Governo - l'effetto inquinante globale provocato dalla somma
delle radiazioni emesse dal progettato impianto e di quelle prodotte dalle
antenne e parabole già montate sullo stesso traliccio qualora queste ultime
dovessero assumere una qualche rilevanza al riguardo (consid. 4). Di questo
rilievo, fondato, le autorità cantonali dovranno tener conto nell'ambito
della nuova procedura di rilascio del permesso edilizio.
Il Tribunale federale ha già rilevato che il n. 62 cpv. 1 allegato
1 ORNI - secondo cui sono considerate un impianto tutte le antenne di
trasmissione per i servizi radio giusta il n. 61, che sono montate sullo
stesso traliccio oppure situate in uno spazio ristretto, segnatamente sul
tetto dello stesso edificio - si riferisce a tutte le antenne montate sul
medesimo traliccio o situate in uno spazio ristretto, indipendentemente dal
fatto che siano gestite da uno o più concessionari e appartengano o no alla
stessa rete di telefonia mobile (sentenze 1A.316/2000 del 21 settembre
2001, consid. 4a, e 1A.10/2001 dell'8 aprile 2002, consid. 3.3). Ora,
come accertato dalla Sezione della protezione dell'acqua e dell'aria
nello scritto del 22 maggio 2000, se il campo elettrico (v. al riguardo il
n. 64 allegato 1 ORNI) sul fondo n. 2511 è di 2,30 V/m, sulle particelle
n. 2440 e n. 2521 esso è rispettivamente di 3,58 V/m e di 4,13 V/m:
anche riguardo a questi fondi il diritto federale, segnatamente l'ORNI,
dev'essere rispettato, tenendo conto quindi delle emissioni emesse da
tutte le antenne, situate sullo stesso tetto, e che, pertanto, possono
costituire un impianto.
Nelle osservazioni al ricorso l'UFAFP rileva che le previste antenne
saranno montate su un edificio a 18 m dal suolo, e che le emissioni saranno
esattamente orizzontali; esso aggiunge che le radiazioni di una delle
antenne vanno in direzione del fondo vicino, al di sopra dell'edificio
esistente, a un'altezza rientrante nella riserva di un suo ampliamento;
secondo l'UFAFP le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto
sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto,
senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Non spetta
comunque al Tribunale federale, vincolato, di massima, agli accertamenti
di fatto, esaminare, quale prima istanza, se il progettato impianto -
tenuto conto dell'insieme delle antenne e del possibile sfruttamento
edilizio del fondo n. 2511 - rispetti o no l'ORNI. Le Autorità cantonali
dovranno esaminare altresì se, vista l'eccezionale sottoutilizzazione
del fondo dei resistenti, la loro particella debba essere assimilata a
una superficie priva di costruzioni.
Erwägung 5
5. Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico dev'essere
dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo
dev'essere accolto nel senso dei considerandi, la decisione impugnata
annullata e la causa rinviata per nuovo giudizio alla Corte cantonale.