BGE 128 II 222
128 II 222
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Bundesamt für Raumentwicklung gegen A.X. und B.X. sowie Gemeinderat
Oberägeri, Baudirektion des Kantons Zug und Verwaltungsgericht des Kantons
Zug, verwaltungsrechtliche Kammer (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.22/2002 vom 26. Juni 2002
Regeste
Art. 24b Abs. 1 RPG, Art. 40 Abs. 2 RPV; nichtlandwirtschaftliche
Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzone; örtliche und sachliche Nähe zum
landwirtschaftlichen Gewerbe.
Bei der Beurteilung der Betriebsnähe nichtlandwirtschaftlicher
Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzone ist in erster Linie die örtliche
Nähe zum landwirtschaftlichen Gewerbe entscheidend. Daneben ist auch
die sachliche Nähe zu berücksichtigen (E. 3).
Sachverhalt
A.X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebes in Untertann,
Gemeinde Oberägeri. Zu dem auf 900 m. ü. M. gelegenen Hof gehört ein
auf 1050 m. ü. M. ausserhalb der Bauzone stehender Weidstall im Gebiet
Grümel. Vom Hof her ist der Stall in 20- bis 25-minütiger Fusswegdistanz
über einen steilen Weg oder ebenfalls zu Fuss
über den Raten/Gottschalkenberg und den in rund 50-60 Meter an der Hütte
vorbeiführenden Panoramaweg "Ägerital" erreichbar. Mit dem Fahrzeug
gelangt man einzig über den Raten/Gottschalkenberg und über eine private
Waldstrasse zur Hütte, wobei diese Strasse nicht ganz bis zum Weidstall
führt.
Am 5. November 1996 reichten die Eheleute X. beim Gemeinderat Oberägeri
ein Gesuch um Erteilung eines Patentes zur Alkoholabgabe im Weidstall
ein. Anlässlich des vom Gemeinderat daraufhin zur Aufnahme des baulichen
Zustandes durchgeführten Augenscheins wurde festgestellt, dass die Eheleute
X. den Weidstall, nachdem er seit 1964 nicht mehr als Weidscheune benötigt
worden war, als Freizeit-, Arbeits- und Wochenendhütte für die Familie und
in letzter Zeit auch als Raststätte für Wanderer verwendeten. Zu diesem
Zweck haben sie unter anderem eine Küche bzw. eine Kochnische und ein WC
eingebaut, ein Zimmer im Obergeschoss eingerichtet sowie einen kleinen
Vorplatz von ca. 1 Meter Höhe aufgeschüttet.
Auf Aufforderung der Bauverwaltung Oberägeri hin reichten die Eheleute
X. am 7. April 1997 ein nachträgliches Baugesuch für die bereits erfolgten
Umbauten sowie für die Nutzungsänderung der Weidhütte in eine kleine
Alpwirtschaft mit Schlafmöglichkeit ein. Zudem sollte gleichzeitig die
Treppe ins Obergeschoss verlegt und der Kamin saniert werden.
Mit Zwischenentscheid vom 7. Juli 1997 lehnte die Baudirektion
des Kantons Zug das Baugesuch mangels Standortgebundenheit, mangels
gesetzlicher Grundlage für die Bewilligung des Gastgewerbebetriebes
als Nebenbetrieb des Landwirtschaftsbetriebes sowie als vollständige
Zweckänderung des Weidstalles ab. Zudem setzte sie Frist zur
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes an. Das Verwaltungsgericht
des Kantons Zug hiess die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
der Eheleute X. am 18. Dezember 2001 teilweise gut und erlaubte dem
Gemeinderat Oberägeri, das Baugesuch ohne die beantragte Treppenverlegung
zu bewilligen. Des Weiteren stellte das Verwaltungsgericht in Ziffer
3 des Urteilsdispositivs fest, dass die Raststätte gemäss Baugesuch ein
betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb im Sinne von Art. 24b
des revidierten Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700, in der Fassung vom
20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000) sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts am 30. Januar 2002
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Es beantragt
die Aufhebung der Ziffer 3 des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht entschied, obwohl die Grümelhütte nicht
beim Betriebszentrum des landwirtschaftlichen Gewerbes liege, sei die
Betriebsnähe erfüllt. Seit jeher habe der Betriebsinhaber auf dem Grümel
wegen der Topografie ein Nebenzentrum geführt. Die betriebliche Einheit von
Landwirtschaft und Nebengewerbe sei im geforderten Umfang gewährleistet,
die Grümelhütte bewahre ihren landwirtschaftlichen Charakter auch als
Raststätte für Wanderer. Die räumliche Beziehung zwischen Haupt- und
Nebenzentrum sei gegeben, da in der nicht für den motorisierten Verkehr
erschlossenen Gegend mit längeren Wanderdistanzen die Gebäude des Hofes
und die höher gelegene Hütte nicht als räumlich beziehungslos empfunden
würden. Die Hütte sei vielmehr jener Betriebsteil, der an der Wanderroute
liege und daher für den Nebenbetrieb geeignet sei.
Das beschwerdeführende Bundesamt stützt sich auf die Botschaft
des Bundesrates vom 22. Mai 1996, wonach unter "betriebsnah" primär
die sachliche Nähe zu verstehen sei; hinzu solle jedoch auch das
Erfordernis der örtlichen Nähe treten. Im Laufe der parlamentarischen
Beratungen sei das Schwergewicht vermehrt auf den örtlichen Aspekt
verschoben worden. Dieser Tatsache habe der Bundesrat beim Erlass von
Art. 40 der Raumplaungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1)
Rechnung getragen. Danach habe der nichtlandwirtschaftliche Nebenbetrieb
innerhalb des Hofbereiches des landwirtschaftlichen Gewerbes zu liegen. In
den Erläuterungen zur RPV werde schliesslich festgehalten, es dürfe
nicht sein, dass isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung
zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb zu gewerblichen Zwecken umgenutzt
würden. Gerade dies sei bei der Grümelhütte jedoch der Fall. Sie habe zudem
keine so grosse Bedeutung, als dass sie auch nur temporär eigentliches
Zentrum des Betriebes sein könne. Zudem würden die Betriebszeiten der
gewerblichen Tätigkeit nicht den landwirtschaftlich bedingten Anwesenheiten
untergeordnet.
Die privaten Beschwerdegegner räumen ein, es sei richtig, dass die
Grümelhütte rein geografisch betrachtet nicht in unmittelbarer Nähe zum
Hauptbetrieb liege. Die Betriebsnähe könne jedoch
sowohl örtlich als auch sachlich verstanden werden, sofern alleine auf
den Gesetzeswortlaut von Art. 24b RPG abgestellt werde. Der ortsübliche
Bewirtschaftungsbereich sei stark von der regionalen Siedlungsstruktur und
der Topografie abhängig. Einzig aus politischen Gründen sei der Begriff
der Betriebsnähe nicht wie im Nationalrat beantragt aus dem Gesetzestext
gestrichen worden. Bundesrat und Parlament hätten das Schwergewicht
schliesslich auf die geografische Nähe verlegt, damit klar sei, dass es
sich beim betriebenen Gewerbe um den Nebenverdienst des Landwirtes handle.
Art. 40 Abs. 2 lit. a RPV schränke den Geltungsbereich von Art. 24b RPG
in unzulässiger Weise auf die örtliche Nähe ein und dürfe deshalb nicht
angewendet werden. Schliesslich sei die auslegungsbedürftige Bezeichnung
"innerhalb des Hofbereiches" auch vom regionalen Verständnis abhängig.
3.2 Nach Art. 24b RPG können ausserhalb der Bauzone unter bestimmten
Voraussetzungen betriebsnahe nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe
bewilligt werden. Als betriebsnah gilt laut Art. 40 Abs. 2 RPV ein
nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb, wenn er erstens innerhalb des
Hofbereichs des landwirtschaftlichen Gewerbes liegt (lit. a), zweitens
so beschaffen ist, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen
Gewerbes gewährleistet bleibt (lit. b) und wenn drittens der Hofcharakter
im Wesentlichen unverändert bleibt (lit. c).
3.2.1 Der Bundesrat hat gestützt auf die ihm durch Art. 182
Abs. 2 BV eingeräumte verfassungsrechtliche Vollzugskompetenz die
Raumplanungsverordnung als Vollziehungsverordnung zum Raumplanungsgesetz
erlassen (GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Daniel
Thürer, Jean-François Aubert, Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht
der Schweiz, Zürich 2001, § 70 Rz. 34).
Das Bundesgericht prüft solche selbständigen (d. h. direkt auf der
Verfassung beruhenden) Verordnungen des Bundesrates daraufhin, ob sie mit
den sachbezogenen Verfassungsvorschriften im Einklang sind. Weiter ist
zu untersuchen, ob sie mit den sonstigen Verfassungsnormen, besonders mit
den Grundrechtsgarantien, kollidieren, soweit nicht die Verfassungsnormen
selber Abweichungen vorsehen oder bewusst in Kauf nehmen. Das Bundesgericht
greift aber nur in den Gestaltungsspielraum des Bundesrates ein, wenn
dieser die ihm eingeräumte Kompetenz überschritten hat, wobei es auch
den Umfang dieser Kompetenz zu ermitteln hat (BGE 123 II 16 E. 3a S. 22,
385 E. 3a S. 388; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 336 Rz. 951;
RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 183 Ziff. 3).
3.2.2 Der Raumplanung liegt der Gedanke der geordneten Besiedelung
des Landes, der zweckmässigen, haushälterischen Nutzung des Bodens sowie
das Gebot der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet zu Grunde
(Art. 75 Abs. 1 BV, Art. 1 RPG). Ziel der Motion Zimmerli vom 3. Oktober
1990 zur Revision des RPG war einerseits die Zonenkonformität für Bauten
in der Landwirtschaftszone neu zu umschreiben und andererseits eine
gewisse Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone zu erreichen
(BBl 1996 III 513, 519, Ziff. 113).
In den Leitvorstellungen der Expertenkommission vom Februar 1994 zur
Teilrevision des Raumplanungsgesetzes wird zum vorgeschlagenen Art. 24
Abs. 1bis revRPG, der dem heutigen Art. 24b RPG entspricht, ausgeführt,
"betriebsnah" sei im Sinne einer sachlichen Nähe zu verstehen. Dazu
komme aber auch das Erfordernis einer gewissen Nähe im örtlichen Sinne:
Nur wenn die betreffenden Bauten einander verhältnismässig nahe lägen,
dürften (betriebs-)wirtschaftliche, organisatorische Betriebsabläufe
möglich werden, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigten (Erweiterte
Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone, Leitvorstellungen zur
Teilrevision des Raumplanungsrechts in den Bereichen Landwirtschaft und
Landschaft, Bericht der Expertenkommission [Expertenkommission], Bern 1994,
S. 38 zu Art. 24 Abs. 1bis RPG). Entsprechend wird in der Botschaft zur
RPG-Revision vom 22. Mai 1996 betont, diese Öffnung der Landwirtschaftszone
für landwirtschaftsfremde Zwecke verlange nach klaren und griffigen
Schranken, die auf der einen Seite nicht so absolut sein dürften, dass sie
jede Entwicklungsmöglichkeit wieder im Keime erstickten, auf der anderen
Seite unerwünschte Entwicklungen dennoch zu verhindern vermöchten (BBl
1996 III 513, 523, Ziff. 201). Unter "betriebsnah" wurde primär noch eine
sachliche, aber auch eine gewisse örtliche Nähe verstanden und ausgeführt,
für die erwähnten Betriebsabläufe müssten das landwirtschaftliche Haupt-
und das gewerbliche Nebengebäude verhältnismässig nahe beieinander liegen
(BBl 1996 III 513, 539, Ziff. 207.1).
Im Rahmen der Detailberatung des bundesrätlichen RPG-Entwurfs legte
der Nationalrat 1997 das Hauptgewicht ebenfalls noch auf die sachliche
Nähe, indem zwischen der Nebenerwerbstätigkeit im weitesten Sinn und der
landwirtschaftlichen Tätigkeit
eine gewisse sachliche Verbindung zu bestehen habe (AB 1997 N 1859, Votum
Durrer). Trotz entsprechendem Antrag wurde der Begriff der "Betriebsnähe"
nicht aus dem Gesetzestext gestrichen. Im Ständerat führte Berichterstatter
Plattner dazu aus, Nebenbetriebe müssten sowohl räumlich als auch
sachlich den ortsüblichen Gepflogenheiten nichtlandwirtschaftlicher
Nebenbetriebe im Verhältnis zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb
entsprechen. Die Nebenbetriebe sollen nicht als etwas Separates
angesehen werden (AB 1997 S 1179, Votum Plattner). Bundesrat
Koller präzisierte, es gehe darum, sicherzustellen, dass für
gewerbliche Tätigkeiten nur zum Betrieb gehörende, dem ortsüblichen
Bewirtschaftungsbereich des landwirtschaftlichen Gewerbes zurechenbare
Bauten in Frage kämen. Landwirtschaft und Gewerbe sollten eine Einheit
bilden und der Betrieb in seiner Gesamtheit als Landwirtschaftsbetrieb
wahrgenommen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung
zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb dürften nicht zu gewerblichen
Zwecken umgenutzt werden, welche dann zwangsläufig als eigenständige
Gewerbebetriebe wahrgenommen würden. Gerade dies sei unerwünscht. Die
Betriebsnähe müsse vorab im Sinne der örtlichen Nähe verstanden werden
(AB 1997 S 1179).
RUDOLF MUGGLI, der am Expertenbericht mitgearbeitet hat
(Expertenkommission, aaO, S. 4), betont seinerseits, nachdem es nicht
der Wille des Gesetzgebers gewesen sei, ausserhalb der Bauzone neue
Gewerbeinseln zu schaffen, sei die örtliche Nähe des Nebenbetriebes
zentral (RUDOLF MUGGLI, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des
Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in: Raum & Umwelt 1998 S. 56-69,
N. 7 zu Art. 24b).
Auch ULRICH ZIMMERLI weist darauf hin, dass sich der Gesetzgeber bemüht
hatte, die Voraussetzungen für die Zulassung der Nebenbetriebe ausserhalb
der Bauzonen restriktiv zu definieren. In nicht mehr benötigten Gebäuden
oder Gebäudeteilen solle es unter strengen Voraussetzungen möglich sein,
ein Nebengewerbe zu führen. Eigentliche Gewerbeinseln ausserhalb der
Bauzone sollen aber verhindert werden (ULRICH ZIMMERLI, Bauen ausserhalb
von Bauzonen, Anmerkungen zur Revision des Raumplanungsgesetzes, in:
BR 1997 S. 107, 111; ders., Zu den Neuerungen im Raumplanungsrecht, in:
recht 19/2001 S. 89, 98 f.).
Gemäss STEPHAN H. SCHEIDEGGER muss der Nebenbetrieb so beschaffen sein,
dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet
bleibt. Dies sei nicht mehr der Fall, wenn
die Führung des nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebes häufige
Abwesenheiten vom Hof erfordere (STEPHAN H. SCHEIDEGGER, Neue Spielregeln
für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, in: BR 2000, S. 81, 85; siehe zum
Ganzen auch: PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
4. Aufl., Bern 2002, S. 204).
3.2.3 Aufgrund dieser Ausführungen wird deutlich, dass der Begriff
"betriebsnah" in erster Linie im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen
ist, auch wenn das sachliche Kriterium nicht vernachlässigt werden
darf. Durch die besondere Betonung der örtlichen Nähe in Art. 40 Abs. 2
RPV hat der Bundesrat im Sinne der verfassungsmässigen Ordnung Art. 24b
RPG verdeutlicht und seine Vollzugskompetenz entgegen der Ansicht der
privaten Beschwerdegegner nicht überschritten. Es besteht somit kein
Anlass, diese Bestimmung nicht anzuwenden.
3.3 Gemäss den Aussagen der privaten Beschwerdegegner liegt die
Grümelhütte nicht in einer Gruppe von mehreren Betriebsgebäuden. Als
Argument für deren Betriebsnähe wird deshalb geltend gemacht, bedingt
durch die Topografie werde der landwirtschaftliche Betrieb an zwei
Standorten geführt. Dies entspreche den normalen Gegebenheiten der
örtlichen Landwirtschaftsbetriebe. Da in der Umgebung der Hütte Ökogras
produziert und Rinderwirtschaft betrieben werde, nähmen die Gäste die
Grümelhütte als Teil des Landwirtschaftsbetriebes wahr. Das Problem der
Abwasserentsorgung sei gelöst. Ursprünglich habe man mit einem Bekannten
vereinbart, dass er das Abwasser mittels Druckfass abpumpe. Infolge des
nassen Wetters sei man jedoch dazu übergegangen, etwa zwei- bis dreimal
im Jahr von der Hütte durch den eigenen Wald Schläuche zum Hof auszulegen
und die Gülle auf diese Weise abzulassen.
Wie das Verwaltungsgericht verbindlich festgestellt hat, liegt das
Betriebszentrum Untertann auf 900 m. ü. M. und die Grümelhütte 150 Meter
höher auf 1050 Meter in einer Geländekammer, welche auf allen Seiten von
Wald umgeben ist. Anzufügen ist, dass zwischen der Hütte und dem Hof ein
150-200 Meter breites Waldstück liegt und die Hütte selber in einer Distanz
von 500 Metern vom Hof entfernt steht. Die angesprochene Waldlichtung hat
nach der Landeskarte der Schweiz des Bundesamtes für Landestopographie,
Massstab 1:25'000, Blatt 1131 "Zug", eine Breite respektive Länge von
je rund 200 Metern. Wie die privaten Beschwerdegegner selber ausführen,
gelangt man nur über einen steilen und beschwerlichen, mindestens 25
Minuten dauernden Fussmarsch zur Hütte, oder aber über den Umweg via
Gottschalkenberg/Raten. Mit dem Fahrzeug ist
es nicht möglich, näher als 200 Meter an die Hütte heranzufahren; sie
ist nur Fussgängern zugänglich.
3.4 Wie bereits ausgeführt, ist der Begriff "betriebsnah" vornehmlich
im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen. Wichtig ist, dass der Haupt-
und der Nebenbetrieb als ein Ganzes gesehen werden. Isoliert stehende
Bauten ohne räumliche Beziehung zum Hauptgebäude können nicht als
"betriebsnah" gelten.
Die Grümelhütte, welche sowohl zu Fuss als auch mit dem Fahrzeug
schlecht erreichbar, ohne Strom- und Wasseranschluss einige hundert Meter
oberhalb des ganzjährigen Hauptbetriebes und insbesondere auf allen Seiten
von Wald eingeschlossen und abgeschieden in einer Geländekammer steht,
erscheint aufgrund dieser Gegebenheiten als isoliert stehende Baute ohne
räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb (Hof). Von
örtlicher Nähe im Sinne der Art. 24b RPG und Art. 40 RPV kann nicht mehr
gesprochen werden. Hof und Nebenbetrieb stellen keine Einheit dar. Ohne
Bezug zum Hauptbetrieb ist für den nicht mit den örtlichen Eigentums- und
Landwirtschaftsverhältnissen vertrauten Wanderer nicht ersichtlich, dass
es sich bei der Grümelhütte um einen betriebsnahen Nebenbetrieb handelt,
geschweige denn, dass die Hütte zum Hof der privaten Beschwerdegegner
in Untertann gehört. Vielmehr erhält er den Eindruck, es handle sich
um eine von der Landwirtschaft gänzlich losgelöste Raststätte, ähnlich
einer Skihütte, auch wenn in der Umgebung Ökograswirtschaft betrieben
oder während rund zweieinhalb Monaten (zwischen 10./11. September und
Allerheiligen) Rinder gesömmert werden. Dass die Umnutzung der Hütte
keinen Einfluss auf deren äusseres Erscheinungsbild habe, wie die
privaten Beschwerdegegner betonen, entspricht keineswegs den Tatsachen,
haben sie doch auch ausserhalb des ehemaligen Weidstalles bauliche
Veränderungen vorgenommen, insbesondere eine Terrasse von rund einem
Meter Höhe aufgeschüttet. Die Bewirtschaftung der Grümelhütte verlangt
von den privaten Beschwerdegegnern zudem nicht nur kurzzeitige, sondern
eher längere Abwesenheiten vom Hof. So führen sie selber aus, samstags
und sonntags kämen besonders viele Wanderer in der Raststätte vorbei. An
diesen Tagen werden die privaten Beschwerdegegner folglich wenig Zeit
haben, sich um den Hof zu kümmern, zumal die Hütte auch abends geöffnet
ist. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Verpflegung und die
Getränke zu Fuss in die Hütte getragen und die Abfälle ebenfalls zu Fuss
weggebracht werden müssen. Auch dies benötigt Zeit und hält die privaten
Beschwerdegegner zusätzlich vom Hof fern.
Erwägung 4
4. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde des Bundesamts
für Raumentwicklung gutzuheissen, Ziffer 3 des Entscheids des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 18. Dezember 2001 aufzuheben und
- um der Rechtssicherheit willen - festzustellen, dass die Grümelhütte
im Sinne von Art. 24b RPG kein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher
Nebenbetrieb zum landwirtschaftlichen Gewerbe der privaten Beschwerdegegner
ist.