BGE 128 II 193
128 II 193
25. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement gegen C. sowie
Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich und Migrationsamt des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
2A.170/2002 vom 4. Juni 2002
Regeste
Art. 103 lit. b OG, Art. 13b ANAG; Behördenbeschwerde der zuständigen
Bundesbehörde bei Ausschaffungshaft; Bindung des Haftrichters an
Wegweisungsentscheid.
Berechtigung des EJPD zur Behördenbeschwerde gemäss Art. 103 lit. b
OG gegen den die Haftgenehmigung ablehnenden Entscheid des Haftrichters,
wenn der Ausländer nach der Haftentlassung verschwunden ist (E. 1).
Bindung des Haftrichters an Weg- oder Ausweisungsentscheide.
Im Haftprüfungsverfahren muss er sich bloss vergewissern, ob ein
Weg- oder Ausweisungsentscheid ergangen ist. Grundsätzlich nicht
überprüfen kann er die Rechtmässigkeit eines im Asylverfahren ergangenen
Wegweisungsentscheids; andere Wegweisungsentscheide sind für ihn bloss
dann nicht verbindlich, wenn sie augenfällig unzulässig bzw. derart krass
falsch sind, dass sie sich als nichtig erweisen (E. 2).
Sachverhalt
C., aus Kamerun stammend, reiste am 26. Januar 2002, von Douala
herkommend, mit dem Flugzeug in die Schweiz ein. Sie verfügte über ein
Flugticket Douala-Zürich-Washington; zudem trug sie einen kamerunischen
Reisepass sowie eine Permanent Resident Card USA auf sich, wobei beide
Papiere auf die Schwester einer Freundin ausgestellt sind. Sie blieb im
Transitbereich des Flughafens. Als sie am 27. Januar 2002 die Weiterreise
antreten wollte, wurde festgestellt, dass die von ihr vorgewiesenen
Papiere nicht ihr gehörten. Sie stellte gleichentags im Transitbereich
ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Gesuch am 5.
Februar 2002 ab und wies C. aus der Schweiz weg, wobei es die Wegweisung
für sofort vollstreckbar erklärte; einer allfälligen Beschwerde gegen diese
Verfügung entzog es die aufschiebende Wirkung. Am 7. Februar 2002 gelangte
C. mit Beschwerde an die Schweizerische Asylrekurskommission und ersuchte
darum, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Mit
Verfügung vom 8. Februar 2002 wurde das Gesuch abgewiesen.
Nachdem C. am 7. Februar 2002 einen Suizidversuch unternommen hatte,
wurde sie durch den Flughafenarzt in die psychiatrische Klinik X. in
Y. eingewiesen.
Am 25. Februar 2002 stellte C. durch ihre Vertreterin dem Bundesamt
für Flüchtlinge den Antrag, sie sei ins ordentliche Asylverfahren nach
Einreise aufzunehmen; sie sei faktisch in die Schweiz eingereist, und das
Flughafenverfahren sei gegenstandslos geworden. Mit Urteil vom 6. März
2002 wies die Schweizerische Asylrekurskommission die Beschwerde von
C. gegen die Verfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 5. Februar
2002 ab. In ihrem
Urteil kam sie insbesondere zum Schluss, dass C. die Einreise in die
Schweiz nicht bewilligt worden sei und das Flughafenverfahren durch die
Einweisung in die psychiatrische Klinik nicht hinfällig geworden sei.
Am 8. März 2002 wurde C. aus der psychiatrischen Klinik entlassen.
Gleichentags ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen sie die
Ausschaffungshaft an. Nach mündlicher Verhandlung wies der Haftrichter des
Bezirksgerichts Zürich den Antrag auf Bestätigung der Ausschaffungshaft mit
Verfügung vom 12. März 2002 ab. Zur Begründung hielt er fest, entgegen
der von der Schweizerischen Asylrekurskommission ihrem Urteil vom
6. März 2002 zu Grunde gelegten Auffassung sei C. durch die Einweisung
in die psychiatrische Klinik, womit sie einverstanden gewesen sei,
in die Schweiz eingereist, sodass das Flughafenverfahren dahingefallen
sei; entsprechend fehle es an einem Wegweisungsentscheid, der für die
Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzt wäre. Gestützt auf diese
Haftrichterverfügung wurde C. aus der Ausschaffungshaft entlassen.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat gegen die
Haftrichterverfügung Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die
angefochtene Verfügung auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ist das in der
Sache zuständige Departement und damit berechtigt, namens des Bundes die
Verfügung des Haftrichters, der als letzte kantonale Instanz entschieden
hat, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 103 lit. b OG).
Der Bund führt im öffentlichen Interesse Beschwerde. Das
Beschwerderecht der Bundesbehörden soll den richtigen und rechtsgleichen
Vollzug des Bundesverwaltungsrechts sicherstellen. Dabei muss
grundsätzlich kein spezifisches öffentliches Interesse an der Anfechtung
der Verfügung nachgewiesen werden (BGE 113 Ib 219 E. 1b S. 221; BGE 125
II 633 E. 1a S. 635, je mit Hinweisen). Erforderlich ist nur, dass es
dem beschwerdeführenden Departement nicht um die Behandlung abstrakter
Fragen des objektiven Rechts, sondern um konkrete Rechtsfragen eines
tatsächlich bestehenden Einzelfalles geht (vgl. BGE 125 II 633 E. 1a und
b S. 635). Dies ist hinsichtlich der einzigen vorliegend zum Gegenstand der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemachten Rechtsfrage, ob und unter welchen
Voraussetzungen der Haftrichter den Wegweisungsentscheid im Hinblick
auf die Kontrolle der Rechtmässigkeit fremdenpolizeirechtlicher Haft
überprüfen und gegebenenfalls für unverbindlich erklären kann, der
Fall. An deren Beantwortung besteht im Hinblick auf weitere Fälle ein
hinreichendes Interesse. Dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar nach
Eröffnung des Haftrichterentscheids aus der Haft entlassen wurde und ihr
Aufenthaltsort nicht bekannt ist, ist somit unerheblich.
Da auch sämtliche übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
Erwägung 2
2.
2.1 Wurde ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise
auch rechtskräftiger (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61) Weg- oder
Ausweisungsentscheid eröffnet, so kann die zuständige Behörde einen
Ausländer zur Sicherstellung von dessen Vollzug in Ausschaffungshaft
nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes
vom 26. März 1931 (Fassung vom 18. März 1994) über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Der einzige
vom Gesetz vorgesehene und unter Berücksichtigung von Art. 5 Ziff. 1
lit. f EMRK (SR 0.101) zulässige Zweck der Ausschaffungshaft ist die
Sicherstellung eines Weg- oder Ausweisungsentscheids (vgl. BGE 125 II 217
E. 1 S. 219). Bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit und Angemessenheit der
Haft gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG hat die richterliche Behörde daher vorerst
zu prüfen, ob ein solcher den Ausländer zur Ausreise verpflichtender
Entscheid vorliegt (BGE 121 II 59 E. 2a und b S. 61).
Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Asylgesuch der
Beschwerdegegnerin im so genannten Flughafenverfahren ab und wies sie
aus der Schweiz weg. Die Schweizerische Asylrekurskommission hat diese
Verfügung sowohl in Bezug auf die Frage des Asyls als auch hinsichtlich
der Wegweisung mit Urteil vom 6. März 2002 bestätigt und ausdrücklich
festgestellt, dass der Wegweisungsentscheid mit der Überführung der
Beschwerdegegnerin in die Klinik X. in Y. nicht dahingefallen sei.
Dass insofern ein Wegweisungsentscheid ergangen ist, wird von keiner
Seite in Frage gestellt. Der Haftrichter hält jedoch fest, dass die
Beschwerdegegnerin dadurch, dass sie, mit ihrem Einverständnis, in die
psychiatrische Klinik gebracht worden sei und dort längere Zeit verweilt
habe, in die Schweiz eingereist sei; mit der Einreise falle das Verfahren
am Flughafen eo ipso dahin, weil
dieses die Verweigerung der Einreise voraussetze; es hätte somit ein
ordentliches Asylverfahren eingeleitet werden müssen; entsprechend fehle
es heute an einem für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzten
Wegweisungsentscheid; das anders lautende Urteil der Asylrekurskommission
sei offensichtlich unhaltbar und könne für den Haftrichter nicht bindend
sein.
Der Haftrichter hat somit durch Auslegung des Asylgesetzes, die
von derjenigen der Schweizerischen Asylrekurskommission abweicht, das
Vorliegen eines Wegweisungsentscheids verneint. Das Departement macht
geltend, er habe dadurch Bundesrecht verletzt.
2.2
2.2.1 Was die Haftvoraussetzung des Bestehens eines Aus- oder
Wegweisungsentscheids betrifft, hat das Bundesgericht entschieden, dass
der Haftrichter nur ausnahmsweise und in begrenztem Rahmen die Frage der
Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung aufwerfen kann (BGE 121 II 59
E. 2 S. 61 ff.; vgl. zudem BGE 125 II 217 bezüglich der Undurchführbarkeit
des Wegweisungsvollzugs im Sinne von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG).
2.2.2 Auszugehen ist vom Zweck der Ausschaffungshaft sowie von der
damit zusammenhängenden Natur der Aufgabe, die das Gesetz diesbezüglich
dem Haftrichter auferlegt.
Mit der Ausschaffungshaft soll der Vollzug einer Massnahme
sichergestellt werden, die aufgrund der ausländerrechtlichen
Gesetzgebung durch die Fremdenpolizei (Wegweisung, Ausweisung) oder
die Asylbehörden (Wegweisung) oder aufgrund des Strafgesetzbuches
durch den Strafrichter (Landesverweisung) verfügt worden ist. Solche
Massnahmen werden grundsätzlich nach eigens dafür vorgesehenen Kompetenz-
und Verfahrensordnungen verfügt, wobei diesbezüglich regelmässig auch
Rechtsmittel vorgesehen sind. Entscheidungen der zuständigen Behörden
sind insofern abschliessend und verbindlich. Dies wirkt sich auf
das Prüfungsprogramm des Haftrichters aus, der die Zulässigkeit der
Haft als Vollzugsmassnahme bezüglich der grundsätzlich andernorts zu
verfügenden Weg- oder Ausweisung zu beurteilen hat. Das Gesetz schreibt
dem Haftrichter insbesondere vor, die Haftgründe zu prüfen sowie die
familiären Verhältnisse der inhaftierten Person und die Umstände des
Haftvollzugs zu berücksichtigen (Art. 13c Abs. 3 ANAG). Er hat darüber
hinaus in Betracht zu ziehen, dass die Haft zu beenden ist, wenn der
Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen oder tatsächlichen
Gründen undurchführbar ist (Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG); bloss in diesem
beschränkten Rahmen wird er sich,
mittelbar, auch darüber aussprechen können, wie es sich mit der Weg-
oder Ausweisung selber verhält, indem er untersucht, ob vom Vollzug
der Massnahme aufgrund der nachträglichen Entwicklung abzusehen sei
(vgl. BGE 125 II 217 E. 3 S. 221 ff.). Zu weitergehenden Abklärungen über
die Rechtmässigkeit einer Wegweisung dürfte er im Übrigen schon mangels
Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein;
mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und mit den in entsprechenden
Verfahren geltenden Massstäben ist er von seiner Funktion her regelmässig
nicht vertraut. Einem ausgedehnteren Verständnis der Prüfungsaufgabe
des Haftrichters steht schliesslich das für das Haftprüfungsverfahren
geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat er doch innert 96 Stunden
seit Inhaftnahme des Ausländers eine Verhandlung durchzuführen und
seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der
Ausschaffungshaft zu fällen (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 59 E. 2c
S. 62). Jedenfalls dient das Verfahren vor dem Haftrichter nicht der
Überprüfung von Wegweisungsentscheiden oder von anderen den Ausländer
zur Ausreise verpflichtenden Entscheiden.
Als Regel muss daher gelten, dass der Haftrichter sich bloss
vergewissern muss, ob ein Wegweisungs- oder Ausweisungsentscheid ergangen
ist, dass er die Rechtmässigkeit eines derartigen Entscheids hingegen
nicht überprüfen kann. Dies gilt ausgesprochen für im Asylverfahren
ergangene Wegweisungsentscheide, wo sowohl durch die Bedürfnisse des
Asylverfahrens bedingte prozessuale Besonderheiten bestehen als auch
spezifische materielle Kriterien (insbesondere hinsichtlich der Bewertung
einer Verfolgungssituation im Land, wohin der Ausländer weggewiesen werden
soll) massgeblich sind; Entscheide der vom Gesetzgeber hiefür speziell
eingesetzten Fachorgane sind für den Haftrichter bindend. Anders verhält
es sich höchstens in Bezug auf Wegweisungen gemäss Art. 12 Abs. 1 ANAG und,
in vermindertem Masse, allenfalls noch bezüglich anderer erstinstanzlicher
Wegweisungsentscheide von Fremdenpolizeibehörden ausserhalb des
Asylverfahrens. Die Massgeblichkeit solcher Wegweisungsentscheide soll der
Haftrichter im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft
allerdings nur dann in Frage stellen können, wenn sie augenfällig
unzulässig bzw. derart offensichtlich falsch sind, dass sie sich letztlich
als nichtig erweisen (BGE 121 II 59 E. 2c S. 62; 125 II 217 E. 2 S. 220).
2.2.3 Die Schweizerische Asylrekurskommission hat mit ihrem Urteil
vom 6. März 2002 die vom Bundesamt für Flüchtlinge gegen
die Beschwerdegegnerin verfügte Wegweisung bestätigt, und zwar
in materiellrechtlicher (E. 5 ff. des Urteils) als auch in
formellrechtlicher Hinsicht (E. 4 des Urteils). Der Haftrichter
erachtet den Wegweisungsentscheid unter dem formellrechtlichen Aspekt
als unverbindlich.
Diesbezüglich stellte die Asylrekurskommission im Urteil vom 6.
März 2002 ihre Praxis zum Flughafenverfahren dar, wonach dieses Verfahren
"dahinfalle", wenn dem Ausländer die Einreise entweder ausdrücklich
bewilligt oder die Einreise durch konkludentes Verhalten der Behörden
faktisch geduldet worden sei; dabei falle das Flughafenverfahren in jedem
Stadium dahin, also auch dann, wenn bereits die erstinstanzliche Asyl-
bzw. Wegweisungsverfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge ergangen und
diesbezüglich ein Beschwerdeverfahren hängig sei; eine entsprechende
Wegweisung habe dann keinen Bestand mehr (E. 4b). Sie warf sodann
die Frage auf, ob sich diese Praxis, insbesondere für den Fall, dass
bereits ein Wegweisungsentscheid ergangen und dessen Vollziehbarkeit mit
Zwischenverfügung der Asylrekurskommission bestätigt worden sei, noch
rechtfertigen lasse, hielt aber deren Beantwortung für den konkreten
Fall nicht für erforderlich (E. 4c). Schliesslich beurteilte sie die
Einweisung der Beschwerdegegnerin in die psychiatrische Klinik unter
dem Gesichtspunkt bewilligte/geduldete Einreise und kam zum Schluss,
dass unter den konkreten Umständen nicht davon ausgegangen werden könne,
es sei in dem Sinne eine Einreise erfolgt, dass das Flughafenverfahren
und damit der Wegweisungsentscheid des Bundesamtes sowie das bei ihr
hängige Beschwerdeverfahren dahingefallen seien (E. 4e und f).
Damit hat die oberste für asylrechtliche Belange zuständige
Justizbehörde sich umfassend mit der Frage nach Rechtmässigkeit und
Bestand der konkreten, gegen die Beschwerdegegnerin verfügten Wegweisung
befasst. Der Haftrichter war nicht mehr befugt, vorfrageweise nochmals die
gleiche Rechtsfrage zu prüfen und die Bestätigung der Ausschaffungshaft
mit der Begründung zu verweigern, dass er diesbezüglich eine andere
Rechtsauffassung habe. Auch im bundesgerichtlichen Verfahren ist nicht
näher auf die Begründung der Asylrekurskommission einzugehen. Es genügt
festzuhalten, dass diese keinesfalls offensichtlich unzutreffend, sondern
vielmehr durchaus schlüssig erscheint.
2.3 Die angefochtene Verfügung, mit welcher der Haftrichter die
Genehmigung der Ausschaffungshaft ausschliesslich darum ablehnte, weil
kein für ihn verbindlicher Wegweisungsentscheid
vorliege, verletzt Bundesrecht. Angesichts der prozessualen Situation
(Fehlen eines aktuellen diesbezüglichen Interesses) erübrigt es sich,
die Sache zu abschliessendem Entscheid über das Vorliegen sämtlicher
übriger Haftvoraussetzungen, die allerdings erfüllt sein dürften, an
den Haftrichter zurückzuweisen. Es genügt, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben; weitere Anordnungen sind nicht zu treffen.