BGE 128 III 39
128 III 39
9. Estratto della sentenza della Camera delle esecuzioni e dei fallimenti
nella causa Confederazione Svizzera contro M. (ricorso)
7B.205/2001 del 5 novembre 2001
Regeste
Art. 79 Abs. 1 SchKG, Art. 55 RTVG und Art. 48 RTVV; Rechtsöffnung
betreffend Radio- und Fernsehempfangsgebühren.
Möglichkeit zur Beseitigung des Rechtsvorschlages im
Verwaltungsverfahren (E. 2).
Der Bundesrat hat die im RTVG enthaltene Gesetzesdelegation nicht
überschritten, wenn er der Schweizerischen Inkassostelle für Radio-
und Fernsehempfangsgebühren die Befugnis zum Erlass von Verfügungen zur
Erhebung von Empfangsgebühren übertragen hat (E. 3 u. 4).
Sachverhalt
A.- M. ha interposto opposizione a un precetto esecutivo fattogli
notificare dalla Confederazione Svizzera, rappresentata dalla Billag S.A.,
per l'incasso di tasse di ricezione. Il 20 febbraio 2001 la procedente
ha chiesto la continuazione dell'esecuzione allegando una decisione
cresciuta in giudicato ed emanata dalla Billag S.A. - quale Ufficio
svizzero di riscossione dei canoni radiotelevisivi - che, fra l'altro,
rigetta in via definitiva la predetta opposizione. Il 23 febbraio 2001
l'Ufficio di esecuzione e fallimenti di Blenio ha respinto tale richiesta
e ha invitato la creditrice a chiedere il rigetto dell'opposizione al
giudice di pace del circolo in cui il debitore è domiciliato.
B.- Con sentenza 8 agosto 2001 la Camera di esecuzione e fallimenti
del Tribunale d'appello del Cantone Ticino, quale autorità di vigilanza,
ha respinto un ricorso della creditrice. I giudici cantonali hanno negato
alla Billag S.A., poiché non sussiste una sufficiente delega legislativa,
la competenza di emanare decisioni di condanna al pagamento di tasse
di ricezione di programmi radiotelevisivi con il conseguente rigetto
dell'opposizione interposta ad eventuali precetti esecutivi.
C.- Il 24 agosto 2001 la procedente ha inoltrato un ricorso
al Tribunale federale con cui chiede l'annullamento della sentenza
dell'autorità di vigilanza e il conseguente annullamento della decisione
dell'Ufficio. Essa sostiene che l'art. 55 della legge federale del 21
giugno 1991 sulla radiotelevisione (LRTV; RS 784.40) costituisce una base
legale sufficiente per emanare norme di esecuzione che conferiscono alla
Billag S.A. una facoltà di decisione in materia di percezione di canoni
radiotelevisivi. Essa illustra poi le conseguenze pratiche che una conferma
della decisione impugnata avrebbe sull'amministrazione federale. Fa pure
valere che la Billag S.A. è un'autorità amministrativa federale ai sensi
dell'art. 1 cpv. 1 e cpv. 2 lett. e PA, la quale emana decisioni ai sensi
dell'art. 5 PA (RS 172.021), segnatamente in materia di accertamento
dell'obbligo di annuncio nonché di pagamento e di fatturazione. La facoltà
di rigettare l'opposizione risulta poi dall'art. 79 LEF. Con la
trasmissione del gravame, l'autorità di vigilanza ha formulato il 29
agosto 2001 osservazioni di cui si dirà, in quanto necessario ai fini
del giudizio, nei considerandi di diritto. L'escusso e l'Ufficio di
esecuzione e fallimenti non hanno invece presentato una risposta. Il
Tribunale federale ha accolto il ricorso.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2.- Già sotto l'imperio della previgente LEF un creditore, che ha
iniziato un'esecuzione prima di essere in possesso di un titolo esecutivo
e che ha ottenuto una decisione esecutiva seguendo la via ordinaria,
poteva chiedere la continuazione dell'esecuzione senza intraprendere la
procedura di rigetto dell'opposizione ai sensi dell'art. 80 LEF. Quanto
appena enunciato era pure applicabile alle decisioni emanate da un'autorità
amministrativa o da un Tribunale amministrativo della Confederazione,
risp. del Cantone in cui è stata avviata l'esecuzione. Infatti quando
la pretesa oggetto dell'esecuzione è retta dal diritto pubblico,
la procedura ordinaria a cui rinviava l'art. 79 LEF previgente è
quella innanzi alle autorità o ai tribunali amministrativi, riservati
i casi in cui il contenzioso è sottoposto alla giurisdizione civile. È
tuttavia necessario che il giudizio civile o la decisione dell'autorità
amministrativa abbiano espressamente rigettato l'opposizione (DTF 119 V
329 consid. 2b; 107 III 60 consid. 3). Con la revisione della LEF tale
giurisprudenza è stata codificata nell'art. 79 cpv. 1 (Messaggio del
Consiglio federale concernente la revisione della LEF, FF 1991 III 1,
pag. 47). Occorre pertanto esaminare se in concreto la creditrice abbia,
per far valere la propria pretesa, seguito la procedura amministrativa.
Erwägung 3
3.- a) L'autorità di vigilanza, fondandosi sui materiali legislativi
e segnatamente sui verbali del Consiglio degli Stati, ha negato che
nella LRTV il legislatore abbia conferito al Consiglio federale la
facoltà di delegare ad organizzazioni private il potere di emanare
decisioni amministrative di condanna al pagamento della tassa di
ricezione radiotelevisiva. Il termine "riscossione", utilizzato dalla
legge, deve infatti essere inteso nel senso della messa in opera degli
atti materiali necessari all'incasso, quali la fatturazione, l'invio di
richiami, l'avvio di una procedura di esecuzione, ecc. La Billag S.A. non
è pertanto abilitata a rigettare l'opposizione interposta a precetti
esecutivi da lei fatti notificare.
b) La ricorrente ritiene invece che, interpretando rettamente la
normativa applicabile e segnatamente l'art. 55 LRTV, alla Billag S.A.,
quale autorità amministrativa ai sensi dell'art. 1 cpv. 2 lett. e
PA, compete un potere decisionale in materia di percezione della
summenzionata tassa di ricezione con conseguente facoltà di procedere
al rigetto dell'opposizione interposta ai precetti esecutivi con cui
procede all'incasso.
Erwägung 4
4.- a) L'art. 55 LRTV, che reca il titolo marginale "tasse di
ricezione", instaura l'obbligo di comunicare all-'autorità competente
l'intenzione di ricevere programmi radiotelevisivi e di pagare una tassa
di ricezione (cpv. 1). Nel secondo capoverso menziona che il Consiglio
federale stabilisce le tasse di ricezione e indica i criteri di cui
questo deve a tal fine tenere conto. Al terzo capoverso la norma in
discussione precisa che il Consiglio federale disciplina i dettagli e può
delegare la riscossione delle tasse di ricezione a un'organizzazione
indipendente. L'art. 74 cpv. 1 LRTV incarica infine il Consiglio
federale dell'esecuzione della legge e dell'emanazione delle norme
esecutive. Nell'ordinanza del 6 ottobre 1997 sulla radiotelevisione
(ORTV; RS 784.40) il Consiglio federale ha precisato all'art. 48 che
il Dipartimento dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni (DATEC) designa mediante concorso un ufficio esterno
all'amministrazione federale incaricato di riscuotere le tasse di
ricezione denominato ufficialmente "Ufficio svizzero di riscossione dei
canoni radiotelevisivi" (cpv. 1). Alla lettera c del secondo capoverso,
l'appena menzionato articolo specifica espressamente che tale ufficio
ha il compito di pronunciare le decisioni relative alla riscossione
delle tasse di ricezione. L'art. 50 cpv. 3 indica infine che l'Ufficio
federale delle comunicazioni (UFCOM) tratta i ricorsi presentati contro
le decisioni dell'Ufficio di riscossione.
In concreto occorre pertanto verificare la legalità dell'art.
48 cpv. 2 lett. c ORTV. Tale esame può avvenire a titolo
pregiudiziale in un ricorso ai sensi dell'art. 19 LEF (DTF 117 III 44
consid. 2a). Nell'ambito della giurisprudenza sviluppata in materia di
ricorso di diritto amministrativo, rimedio in cui può essere controllata
a titolo pregiudiziale la legalità e la costituzionalità di un'ordinanza
dipendente emanata in virtù di una delega legislativa, il Tribunale
federale verifica se il Consiglio federale è rimasto nei limiti del potere
conferitogli dalla legge. Quando la delega legislativa accorda al Governo
un largo potere di apprezzamento per stabilire le norme di esecuzione,
il Tribunale federale non può sostituire la propria discrezionalità a
quella del Consiglio federale e deve limitarsi ad esaminare
se l'ordinanza travalica manifestamente il quadro fissato dalla legge
o se per altri motivi appare contraria alla legge o alla Costituzione
(DTF 126 II 480 consid. 4a con rinvii; 122 II 193 consid. 2c/bb; 120 Ib
97 consid. 3a; 118 Ib 81 consid. 3b).
b) La LRTV non indica esplicitamente l'autorità competente ad accertare
l'obbligo di corresponsione della tassa di ricezione e a emanare le
relative decisioni di condanna al pagamento. L'art. 55 cpv. 3 LRTV si
limita ad indicare che il Consiglio federale disciplina i dettagli
e che esso può delegare la riscossione delle tasse di ricezione ad
un'organizzazione indipendente. Il Consiglio federale gode pertanto di un
largo potere di apprezzamento per emanare una regolamentazione nei limiti
delle garanzie costituzionali. Ciò non risulta unicamente dal testo di
legge, da cui emerge chiaramente l'estesa competenza del Governo in materia
di tasse di ricezione, ma pure dai materiali legislativi. Infatti già il
Messaggio concernente la revisione della legge sulle telecomunicazioni,
con riferimento all'art. 55 LRTV, indica che la legge non precisa quale
sarà l'istituzione incaricata di riscuotere le tasse di ricezione, che
sebbene la competenza relativa a compiti di notevole importanza, come il
procedimento penale contro telespettatori abusivi sarà affidata all'UFCOM,
non è escluso che altre organizzazioni private o pubbliche svolgano alcune
funzioni legate all'incasso (FF 1996 III 1297 segg., pag. 1358). Anche dai
dibattiti parlamentari non risulta nulla di diverso. Il Consigliere degli
Stati Jean Cavadini ha specificato - con riferimento all'emendamento,
accolto dal parlamento, di completare l'art. 55 cpv. 3 LRTV con un
secondo periodo - che l'incasso di tasse è un compito di diritto
pubblico e che si ha inteso dare una base legale alla delega di una
tale incombenza di diritto pubblico al fine di assicurarne un'esecuzione
fondata su di una procedura corretta, regolata dalla legge federale sulla
procedura amministrativa (BU 1997 CS 107). Anche il Consigliere federale
Leuenberger, pure citato dall'autorità di vigilanza, rileva che si tratta
di creare una base legale per poter delegare il dispendioso incasso di
tali tasse. Sebbene sia esatto, come indicato dalla sentenza impugnata,
che il menzionato Consigliere federale ha pure dichiarato che mansioni
statali, quali - ad esempio - la punizione di telespettatori clandestini,
resteranno di competenza dell'amministrazione federale (BU 1997 CS 107),
non è possibile dedurre da tale affermazione che il Consiglio federale non
ha la possibilità di delegare all'ente incaricato di percepire le tasse di
ricezione la facoltà di emanare decisioni concernenti la loro riscossione.
La procedura amministrativa ordinaria in materia di prelievo di
tasse di ricezione radiotelevisive risulta quindi, per quanto interessa
ai fini del presente giudizio, essere la seguente: l'Ufficio svizzero di
riscossione dei canoni radiotelevisivi è competente ad emanare la decisione
di prima istanza (art. 48 cpv. 2 lett. c ORTV), che può essere impugnata
all'UFCOM (art. 50 cpv. 3 ORTV). In ultima istanza può essere adito il
Tribunale federale con un ricorso di diritto amministrativo (cfr. sentenza
2A.283/2000 della II Corte di diritto pubblico del 5 gennaio 2001 in
DTF 109 Ib 308 consid. 1), motivo per cui si può rilevare - sebbene tale
questione esuli dalla presente procedura - che pare già a priori esclusa
una violazione della garanzia del giudice costituzionale risp. dell'art. 6
n. 1 CEDU (RS 0.101) (DTF 125 II 417 consid. 4d pag. 425; 121 V 109).
c) Da quanto precede discende che nella fattispecie in esame l'autorità
di vigilanza, negando alla Billag S.A. la facoltà di emanare decisioni
amministrative sull'obbligo di pagamento delle tasse di ricezione
e stabilendo essa stessa le attività che possono essere trasmesse
all'Ufficio svizzero di riscossione dei canoni radiotelevisivi, ha -
inammissibilmente - sostituito il proprio apprezzamento a quello del
Consiglio federale. Non è del resto nemmeno ravvisabile - contrariamente
a quanto indicato nella sentenza impugnata - il motivo per cui la delega
della competenza di emanare decisioni limitatamente al prelievo di tasse
di ricezione radiotelevisive non ossequia il principio della specialità.
In queste circostanze, il gravame si rivela fondato laddove afferma che
sussiste una delega legale sufficiente per riconoscere una competenza
decisionale alla Billag S.A.