BGE 127 V 422
127 V 422
61. Arrêt du 30 novembre 2001 dans la cause Département de l'action sociale
et de la santé, Genève, contre ASSURA, Assurance maladie et accident et
Tribunal administratif du canton de Genève
Regeste
Art. 49 Abs. 1, Art. 42 Abs. 3 und Art. 44 Abs. 1 KVG; Art. 59 Abs. 3
KVV; Art. 8 BV. Eine in der privaten oder halbprivaten Abteilung eines
öffentlichen Spitals des Wohnkantons hospitalisierte Person - oder,
an ihrer Stelle, ihr Krankenversicherer - hat gegenüber diesem Kanton
Anspruch auf den Anteil der in der allgemeinen Abteilung dieses Spitals
zu Lasten des Kantons gehenden anrechenbaren Kosten.
Sachverhalt
A.- S. a été hospitalisée à l'Hôpital cantonal de Genève du 5 au 14
janvier 1998, en division privée. Il en est résulté une facture de 10'695
fr. 70 que l'hôpital a envoyée le 28 janvier 1998 à la caisse-maladie
Assura, assureur-maladie de la patiente, laquelle l'a prise intégralement
en charge.
Le 11 mars 1999, Assura a écrit au Département de l'action sociale
et de la santé du canton de Genève (ci-après: DASS) pour lui communiquer
la facture précitée et l'inviter à lui faire parvenir, "en conformité
de l'avis exprimé par le TFA", la participation financière du canton
aux frais d'hospitalisation de l'assurée. La caisse fondait sa demande
sur la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances d'après laquelle
l'obligation du canton de résidence de payer la différence de coûts existe
en principe également lorsqu'un assuré qui, pour des raisons médicales,
recourt aux services d'un hôpital public ou subventionné par les pouvoirs
publics situé hors de son canton de résidence, séjourne dans la division
privée ou mi-privée de cet établissement.
Cette demande a été rejetée par le DASS, d'abord de manière informelle
en date du 18 mars 1999, puis le 29 avril 1999 par décision formelle,
contre laquelle Assura a formé opposition que la même autorité a rejetée
par décision du 23 septembre 1999.
B.- Saisi par Assura d'un recours contre cette dernière décision, le
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, statuant en
qualité de tribunal cantonal des assurances, l'a admis et, par jugement
du 14 septembre 2000, il a condamné le DASS "à participer financièrement,
au minimum à hauteur de 50% du coût imputable de la division commune,
au séjour de Madame S. en division privée de l'HUG", sans frais ni dépens.
C.- Le DASS interjette recours de droit administratif contre ce
jugement qu'il demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler,
le tribunal étant invité à dire que le DASS n'est pas tenu de participer
financièrement aux frais d'hospitalisation de Madame S. en division privée
des HUG, sous suite de frais et dépens.
Assura conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et à
la confirmation du jugement attaqué. L'assurée ne s'est pas déterminée. Au
terme d'un préavis circonstancié, l'Office fédéral des assurances sociales
(OFAS) propose de rejeter le recours.
Les moyens des parties seront, pour autant que de besoin, exposés et
discutés dans les considérants qui suivent.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Dans l'arrêt ATF 123 V 290 sur lequel Assura fonde sa prétention
à l'encontre du recourant, le Tribunal fédéral des assurances a examiné
de manière approfondie sa compétence ratione materiae pour connaître d'un
litige entre un canton et une caisse-maladie au sujet de l'interprétation,
dans un cas d'espèce, de l'art. 41 al. 3 LAMal. Il est parvenu à la
conclusion qu'un litige de cette nature tombait sous le coup de l'art. 128
OJ, de sorte que la voie du recours de droit administratif devant le
Tribunal fédéral des assurances était bien celle que devait suivre,
en l'occurrence, le canton recourant (loc.cit., consid. 3, p. 296 ss).
En l'espèce, c'est l'interprétation de l'art. 49 al. 1 LAMal et plus
particulièrement de sa deuxième phrase qui divise les parties. Aux termes
de cette disposition:
"Pour rémunérer le traitement hospitalier, y compris le séjour à
l'hôpital (art. 39, 1er al.), les parties à une convention conviennent
de
forfaits. Pour les habitants du canton, ces forfaits couvrent au
maximum,
par patient ou par groupe d'assurés, 50 pour cent des coûts imputables
dans la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés par les
pouvoirs publics. Les coûts imputables sont établis lors de la
conclusion
de la convention. La part des frais d'exploitation résultant d'une
surcapacité, les frais d'investissement et les frais de formation et de
recherche ne sont pas pris en compte."
Peut-on déduire de cette réglementation le droit d'un assuré
hospitalisé dans la division privée ou semi-privée d'un hôpital public ou
subventionné par les pouvoirs publics de son canton de résidence à une
participation financière de ce canton, d'un même montant que celle qui
serait à la charge du canton si l'assuré avait séjourné dans la division
commune de cet hôpital? C'est ce que soutient la caisse intimée et ce que
conteste le recourant. Cette problématique présente suffisamment d'analogie
avec celle qui se présentait dans l'arrêt précité. Il faut donc admettre,
par identité de motifs, la compétence du Tribunal fédéral des assurances
pour connaître du recours formé par le DASS contre le jugement du Tribunal
administratif du canton de Genève.
b) Mutatis mutandis le même raisonnement s'applique à la qualité
pour agir de l'intimée qui a intégralement pris en charge la facture de
l'hôpital cantonal du 28 janvier 1998 pour les soins donnés à l'assurée
(ATF 123 V 298 consid. 4).
Partant, le recours est recevable.
c) Se fondant notamment sur l'art. 86 LAMal, la juridiction cantonale
s'est déclarée compétente pour se prononcer sur le recours formé par
Assura contre la décision sur opposition du DASS. En réalité, ce ne sont
pas les règles de compétence résultant des art. 80, 85 ou 86 LAMal -
soit des règles de droit fédéral - qui sont applicables en l'occurrence,
mais exclusivement le droit de procédure cantonal. Cela n'a toutefois
pas d'incidence sur la compétence du Tribunal fédéral des assurances
d'entrer en matière sur un recours contre un jugement fondé sur le droit
de procédure cantonal lorsque, comme en l'espèce, l'objet du litige au
fond concerne le droit fédéral des assurances sociales (ATF 126 V 143).
Erwägung 2
2.- Le jugement attaqué n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de
prestations d'assurance (ATF 123 V 297 consid. 3b/aa in fine), le Tribunal
fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges
ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur
pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une
manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis
au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation
avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
Erwägung 3
3.- Après avoir retracé en détail les suites politiques données à
l'arrêt ATF 123 V 290, ainsi que les controverses auxquelles cet arrêt
a donné lieu entre les caisses-maladie et les cantons, et constaté que
cet arrêt "a laissé indécise la question de la participation financière
cantonale aux hospitalisations intracantonales", la juridiction cantonale
s'est attachée à l'interprétation de l'art. 49 al. 1 LAMal.
Elle a considéré, en particulier, que ni ce texte ni l'art. 39 LAMal
ne comportent de distinctions entre la division commune et les divisions
privée ou mi-privée des hôpitaux publics, de sorte qu'aucun argument de
texte ne permet d'affirmer que les cantons n'auraient pas à financer le
traitement hospitalier des maladies aiguës dans les divisions privée ou
mi-privée des hôpitaux publics.
S'appuyant sur le message du Conseil fédéral concernant la révision
de l'assurance-maladie du 6 novembre 1991 et sur divers commentaires
émanant de fonctionnaires de l'OFAS, ainsi que sur l'art. 41 al. 1 let. a
et b et al. 2 Cst., les juges cantonaux sont d'avis qu'il convient de
"garantir le même niveau de participation de l'Etat à tous les séjours
médicalement nécessaires dans les différentes divisions servant au
traitement hospitalier des hôpitaux publics ou subventionnés". En
conséquence, l'art. 49 al. 1 LAMal s'applique également lors d'une
hospitalisation en division privée d'un hôpital public ou subventionné,
indépendamment du point de savoir si l'assuré dispose d'une assurance
complémentaire pour cette éventualité. Ce n'est donc ni à l'assuré, ni,
le cas échéant, à son assureur, de prendre en charge "l'équivalent de
la contribution publique pour les séjours en division commune" car cela
reviendrait à "limiter le devoir de participation du canton aux seuls
séjours en division commune", manière de faire qui restreindrait la
division commune "à un lieu géographique", ce qui ne correspond pas à
l'approche fonctionnelle voulue par la LAMal. Il en résulte que le DASS
doit "participer à l'hospitalisation en division privée de dame S. et
donc verser à Assura la part découlant de cette obligation", à savoir
au minimum 50% des coûts imputables à une hospitalisation en division
commune et remboursée par l'assurance obligatoire des soins au sens de
l'art. 49 al. 1 LAMal.
Erwägung 4
4.- Par un premier moyen, le recourant soutient que la règle de base
qu'exprime l'art. 49 al. 1 LAMal ne s'applique ni aux hôpitaux privés, "ni
aux patients qui séjournent dans les hôpitaux publics ailleurs que dans la
division commune". Il se réfère, en particulier, au "sens commun" et à la
notion de division commune "telle qu'elle est vécue tous les jours par la
population", à savoir l'obligation "de partager sa chambre avec plusieurs
autres patients et de se faire soigner par le médecin de service".
a) Pas plus que sous l'empire de la LAMA du 13 juin 1911 (art. 19bis
qui employait, dans la version française, le terme de "salle commune"),
la LAMal ne définit ce qu'il faut entendre par "division commune". C'est
pourquoi, la jurisprudence s'est attachée à l'interprétation de cette
notion qui joue un rôle de premier plan dans la détermination des
prestations couvertes par l'assurance obligatoire des soins, lesquelles
comprennent notamment "le séjour en division commune d'un hôpital"
(art. 25 al. 2 let. e LAMal).
Cette interprétation jurisprudentielle repose sur une conception dite
"fonctionnelle" de la division commune d'un établissement hospitalier. Elle
est explicitée en détail au consid. 6b de l'arrêt ATF 123 V 290, auquel
soit renvoi (loc.cit. p. 302 ss). Contrairement à ce que paraît soutenir
le recourant, elle s'applique d'une manière générale à tous les cas où
la loi use de cette expression et c'est donc également d'après elle qu'il
convient d'interpréter l'art. 49 al. 1 LAMal.
A cet égard, il est constant que la LAMal réglemente uniquement,
au titre deuxième, l'assurance obligatoire des soins (appelée
parfois, improprement, "assurance de base", par référence implicite
à l'ancien droit). En conséquence, les forfaits dont il est question
dans la première phrase de l'art. 49 al. 1 LAMal ne s'appliquent qu'au
traitement hospitalier rétribué selon le tarif de la division commune de
l'hôpital. Cela n'est pas contesté.
b) Cette disposition légale s'inscrit dans le dispositif de protection
tarifaire des assurés instauré par la législation entrée en vigueur le 1er
janvier 1996 (art. 44 al. 1 LAMal) qui a pour effet que le fournisseur de
prestations ne peut pas facturer à l'assuré davantage que le montant dû par
la caisse-maladie selon le tarif (ATF 126 III 38 consid. 2a). L'art. 49
al. 1 de la loi est issu de l'art. 42 du projet du Conseil fédéral, du 6
novembre 1991 (FF 1992 I 257), lui-même repris de l'art. 33 du projet de
la commission d'experts, du 2 novembre 1990. Ce dernier s'inspirait, sur
plusieurs points, de la réglementation prévue à l'art. 22quinquies LAMA,
dans la version révisée par la loi du 20 mars 1987 (FF 1987 I 982), rejetée
en votation populaire le 6 décembre de la même année (FF 1988 I 541).
Le litige ne porte donc pas sur le tarif applicable au traitement
hospitalier d'une personne qui séjourne dans la division privée d'un
hôpital public ou subventionné par les pouvoirs publics - puisque les
prestations de l'assurance obligatoire ne comprennent que le séjour en
division commune d'un hôpital (art. 25 al. 2 let. e LAMal) - mais sur le
point de savoir si un habitant du canton où s'appliquent les forfaits
conventionnels prévus à l'art. 49 al. 1 LAMal - ou, en l'absence de
convention, le tarif fixé par le gouvernement
cantonal en application de l'art. 47 al. 1 LAMal - peut faire valoir à
l'encontre de ce canton les mêmes droits qu'une personne qui séjourne
dans la division commune, en particulier la limitation des forfaits à
50% au maximum des coûts imputables dans cette division. A cet égard,
peu importe si l'habitant du canton est au bénéfice d'une assurance
complémentaire au sens de l'art. 12 al. 2 LAMal.
Le recourant le conteste, en soutenant que seul peut bénéficier de
cette protection tarifaire l'assuré qui séjourne effectivement dans la
division commune d'un hôpital public ou subventionné.
Ce point de vue méconnaît toutefois la notion de "division commune"
qui se dégage de la jurisprudence susmentionnée et qui s'applique à toute
hospitalisation d'une personne affiliée à l'assurance obligatoire qui
séjourne dans un établissement répondant à la définition et aux conditions
énoncées dans la loi (art. 39 al. 1 LAMal). En effet, l'assuré qui choisit
de séjourner en division privée ne renonce pas ipso facto aux droits que
lui confère la réglementation légale de l'assurance obligatoire des soins,
qu'il soit ou non au bénéfice d'une assurance complémentaire. En tout
état de cause, les personnes au bénéfice d'une assurance complémentaire
s'acquittent aussi des primes à l'assurance obligatoire. Qu'il doive
s'acquitter d'un prix plus élevé que s'il séjournait en division commune ne
prive pas l'assuré du droit de connaître la manière dont l'hôpital calcule
ce prix par rapport à celui qu'il encaisserait si l'hospitalisation avait
lieu en division commune. Cela résulte en particulier de l'art. 42 al. 3
LAMal qui dispose que le fournisseur de prestations doit remettre au
débiteur de la rémunération une facture détaillée et compréhensible. Il
doit aussi lui transmettre toutes les indications nécessaires pour qu'il
puisse vérifier le calcul de la rémunération et le caractère économique
de la prestation. En outre, comme le précise l'art. 59 al. 3 OAMal, les
prestations prises en charge par l'assurance obligatoire des soins doivent
être clairement distinguées des autres prestations dans les factures. Or,
chaque assuré bénéficie de ces règles, quelle que soit la division de
l'établissement où il séjourne en cas de traitement hospitalier. Les mêmes
règles s'appliquent en faveur de l'assureur dans le régime du tiers payant
(art. 42 al. 2 LAMal).
C'est dès lors dans ce cadre - celui de la protection tarifaire des
assurés et de l'exigence de transparence qui résulte aussi du texte de
l'art. 49 al. 1 LAMal lui-même (cf. à ce propos la décision du Conseil
fédéral publiée in RAMA 1997 no KV 16 p. 362 consid. 8.5) - que
doit être examiné, en l'espèce, le droit de l'assurée (ou, pour elle,
de la caisse intimée) à une "participation financière" du recourant,
comme l'énonce le dispositif du jugement attaqué, durant son séjour à
l'Hôpital cantonal de Genève du 5 au 14 janvier 1998.
c) Il n'est pas non plus possible d'affirmer, comme le fait le
recourant, qu'en édictant la norme qui figure à l'art. 49 al. 1 LAMal,
le législateur fédéral entendait d'emblée exclure du bénéfice de cette
règle les assurés qui choisissent de séjourner dans la division privée d'un
hôpital public. En réalité, cette disposition légale doit se comprendre de
manière inverse, c'est-à-dire qu'elle délimite l'étendue du droit qu'un
assuré peut faire valoir à l'égard de l'assurance obligatoire des soins
lorsqu'il séjourne dans un hôpital public ou subventionné, indépendamment
de la division qu'il choisit (ATF 125 V 105 consid. 3e). En d'autres
termes, qu'il dispose ou non d'une assurance complémentaire, l'assuré
a toujours droit à un montant équivalent à celui que l'assureur devrait
payer à l'hôpital en cas de séjour dans la division commune.
Au demeurant, un exemple tiré de la pratique genevoise illustre
parfaitement ce principe: dans ce canton, en effet, la législation sur les
prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus concentre les
transplantations en division commune de l'Hôpital cantonal, également
lorsque l'opération se fait sur un patient hospitalisé en division
privée. Ce dernier bénéficie alors de la même protection tarifaire à
l'égard des médecins que le malade hospitalisé en division commune. Le
Tribunal fédéral a considéré que cette pratique n'engendrait aucune
discrimination entre les patients des divisions privées et ceux qui
séjournent dans les divisions communes (ATF 123 I 142 consid. 10c à e;
v. aussi l'art. 15 du règlement fixant le tarif-cadre des prestations
fournies par les hôpitaux universitaires de Genève aux assurés selon la
loi fédérale sur l'assurance-maladie en cas d'hospitalisation en division
commune, du 18 décembre 1995 [RS GE J 3 05.04]). Cela démontre par un
exemple concret que seule la conception fonctionnelle de la division
commune développée par la jurisprudence, c'est-à-dire celle d'une
entité tarifaire et non d'une localisation physique à l'intérieur de
l'établissement hospitalier, correspond au sens de la loi. Tel est, du
reste, également l'avis du Conseil fédéral dans sa jurisprudence relative
à la fixation du tarif pour la division commune d'une clinique privée
(RAMA 1999 no KV 83 p. 352 consid. 3.3; cf. aussi GEBHARD EUGSTER,
Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR],
Soziale Sicherheit, ch. 245).
Erwägung 5
5.- Le recourant reproche ensuite aux juges cantonaux une "erreur
fondamentale" qui réside, d'après lui, en ce que le jugement attaqué
"met sur un même pied les obligations que la LAMal impose aux assureurs
et la participation des cantons au financement de leurs hôpitaux",
alors même que la loi ne consacre nullement un tel parallélisme. Cet
argument se heurte pourtant au texte clair de l'art. 49 al. 1 LAMal qui a
précisément pour but d'instaurer un financement dual des coûts imputables
dans la division commune des hôpitaux publics ou subventionnés par les
pouvoirs publics. Dès lors, si tout assuré qui séjourne en division
privée d'un tel établissement est en droit, comme on l'a vu, de recevoir
de son assureur-maladie l'équivalent du forfait que celui-ci aurait dû
acquitter s'il avait été hospitalisé en division commune, ce forfait doit
être calculé selon la règle prévue à l'art. 49 al. 1 LAMal. Or, le texte
légal spécifie que, pour les habitants du canton, un tel forfait couvre
au maximum, par patient ou par groupe d'assurés, 50% des coûts imputables
dans la division commune. C'est pourquoi, logiquement, le canton doit
supporter dans tous les cas l'autre partie de ces coûts imputables,
soit 50% au minimum, sans égard à la division de l'hôpital public ou
subventionné par les pouvoirs publics où séjourne l'assuré.
Seule cette manière de faire répond à l'exigence d'égalité de
traitement (art. 8 Cst.) entre les assurés soumis à l'obligation
d'assurance en vertu de l'art. 3 LAMal et qui remplissent, en outre, la
condition d'habiter le canton où se situe l'établissement hospitalier,
comme le prévoit la loi.
A cet égard, les considérations d'ordre financier relatives au taux
de couverture des coûts imputables, sur lesquelles se fonde en majeure
partie l'argumentation du recourant, sont étrangères à la cause. Elles
sont d'autant moins convaincantes que tout assuré est, en principe, libre
de choisir la division dans laquelle il entend être hospitalisé et qu'on
ne voit dès lors pas ce qui autoriserait un canton à lui refuser la prise
en charge des coûts imputables en fonction de ce choix. Cela reviendrait,
en effet, à discriminer sans raison objective le patient qui accepte de
supporter la différence de prix - souvent considérable - facturée pour
un séjour en division privée, en l'obligeant, de surcroît, à renoncer
à la part de frais que le canton aurait l'obligation de supporter s'il
séjournait en division commune.
Une telle manière de raisonner est d'autant moins soutenable en
l'occurrence que dans le canton de Genève, la relation qui s'instaure
entre l'hôpital cantonal et le patient hospitalisé en division privée
se fonde, en principe, sur un rapport de droit public (cf. à ce
propos l'arrêt ATF 122 III 103 consid. 2). C'est ainsi que des règles
particulières s'appliquent aux activités et à la rétribution des médecins
qui sont autorisés à soigner des malades hospitalisés en 1ère ou 2ème
classe (clientèle privée) tout en ayant l'obligation de prendre soin
de tous les patients de manière égale, quelle que soit leur classe
d'hospitalisation (VSI 1998 p. 237 consid. 5 non reproduit aux ATF 124
V 97). Selon la jurisprudence, lorsqu'ils traitent des patients privés
hospitalisés en chambres privées des hôpitaux publics, les médecins
genevois exercent une activité lucrative dépendante. A l'égard du
patient, l'hôpital n'est pas un simple intermédiaire, chargé seulement de
l'encaissement. Avec une facture établie à son en-tête, il fait valoir des
prétentions propres pour lesquelles il se présente comme créancier (ATF
124 V 98 consid. 6). C'est d'ailleurs ce qui s'est produit en l'espèce,
la facture de l'hôpital cantonal adressée à la caisse-maladie intimée
pour le compte de l'assurée incluant les honoraires des trois médecins
qui ont traité cette dernière.
Erwägung 6
6.- Les autres arguments invoqués par le recourant ne sont guère plus
convaincants, à mesure qu'ils excèdent largement le cadre du problème
soumis au juge dans le présent cas. En particulier, il n'appartient pas au
Tribunal fédéral des assurances de se prononcer sur la constitutionnalité
de l'art. 49 al. 1 LAMal, au regard notamment des art. 3 et 117 Cst. Le
tribunal est en effet tenu d'appliquer la loi (art. 191 Cst.).
De même, c'est de manière erronée que le recourant soutient qu'il est
difficile, voire impossible de calculer le montant de la participation
financière mise à sa charge en l'espèce. S'il est vrai que la notion
de "coûts imputables dans la division commune d'hôpitaux publics ou
subventionnés par les pouvoirs publics" au sens de l'art. 49 al. 1 LAMal
a donné lieu à des débats nourris lors des travaux préparatoires de la
loi et que le Conseil fédéral lui-même reconnaît, dans son message du
18 septembre 2000 relatif à la révision partielle de la LAMal, que la
mise en oeuvre de la méthode uniforme préconisée par l'art. 49 al. 6 de
la loi pour calculer les coûts en question s'est révélée d'autant plus
compliquée que des différences entre les trois versions linguistiques de
cette disposition en rendent l'interprétation difficile (FF 2001 744 ad
art. 49 al. 7; cf. aussi la décision du Conseil fédéral publiée in RAMA
1997 no KV 16 p. 343 ss, ainsi que VINCENT KOCH, Les différents types de
forfaits appliqués dans les hôpitaux de soins aigus, in: Sécurité sociale
2001 p. 63 ss), il n'en demeure pas moins qu'un canton ne saurait se
soustraire à son obligation
légale de déterminer le plus précisément possible ces coûts imputables. En
conséquence, le recourant doit être en mesure de calculer la part des
coûts imputables de la division commune qui serait restée à sa charge si
l'assurée avait séjourné pour la même durée et pour y recevoir les mêmes
soins, en division commune de l'hôpital cantonal. Cela doit nécessairement
se traduire par un montant chiffré et c'est cette somme qui devra être
déduite de la facture adressée par l'hôpital à la caisse intimée.
Erwägung 7
7.- Sur le vu de ce qui précède, le recours se révèle infondé et
doit être rejeté en toutes ses conclusions, comme le propose d'ailleurs
l'autorité fédérale de surveillance dont l'avis revêt un poids particulier
dans ce contexte, compte tenu de la portée de principe du présent arrêt.
(Frais et dépens)