BGE 127 V 156
127 V 156
25. Arrêt du 15 mars 2001 dans la cause La Caisse Vaudoise, Assurance
maladie et accidents, et SUPRA, Caisse-maladie, et ASSURA, Assurance
maladie et accident, contre Institution commune LAMal, et Département
fédéral de l'intérieur
Art. 105 al. 1 LAMal; art. 12 al. 5 OCoR (dans sa version en vigueur
jusqu'au 31 décembre 1998) et art. 12 al. 7 OCoR (dans sa version
en vigueur depuis le 1er janvier 1999): Intérêts dus en vertu de ces
dispositions dans le cadre de la compensation des risques. Que faut-il
entendre par "année qui suit l'année de compensation" ("... des Jahres,
welches dem Risikoausgleich folgt" et "... dell'anno successivo alla
compensazione del rischio") au sens des art. 12 al. 5 in fine aOCoR et
12 al. 7 in fine OCoR? Cours des intérêts, taux de l'intérêt et méthode
de calcul des intérêts dans le cadre du calcul provisoire par rapport au
calcul définitif de la compensation des risques. Regeste
Art. 105 cpv. 1 LAMal; art. 12 cpv. 5 OCoR (nel suo tenore vigente
fino al 31 dicembre 1998) e art. 12 cpv. 7 OCoR (nel suo tenore vigente
dal 1o gennaio 1999): Interessi dovuti in virtù di questi disposti
nell'ambito della compensazione dei rischi. Significato del passaggio
"année qui suit l'année de compensation" ("... dell'anno successivo alla
compensazione del rischio", rispettivamente "... des Jahres, welches dem
Risikoausgleich folgt") ai sensi degli art. 12 cpv. 5 in fine vOCoR e
12 cpv. 7 in fine OCoR. Corso degli interessi, tasso dell'interesse e
metodo di calcolo degli interessi in sede del calcolo provvisorio e del
calcolo definitivo della compensazione dei rischi.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Les trois recours reposent sur un même état de faits et soulèvent
des griefs identiques. Il se justifie dès lors de joindre les causes
et de les liquider en un seul arrêt (cf. ATF 123 V 215 consid. 1, 120 V
466 consid. 1 et les références; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale
d'organisation judiciaire, vol. I, p. 343 sv.).
Erwägung 2
2.- Selon l'art. 105 al. 1 LAMal, les assureurs dont les effectifs
de femmes et de personnes âgées assurées sont inférieurs à la moyenne de
l'ensemble des assureurs doivent verser une contribution à l'institution
commune (art. 18 LAMal) en faveur des assureurs dont les effectifs de
femmes et de personnes âgées assurées dépassent cette moyenne; cette
contribution est destinée à compenser entièrement les différences moyennes
des frais entre les groupes de risques déterminants. La comparaison
s'effectue, par canton et pour chaque assureur, sur la base de l'effectif
des assurés (art. 105 al. 2 LAMal). Selon l'art. 105 al. 4, deuxième
phrase, LAMal, le Conseil fédéral édicte les dispositions relatives à la
compensation des risques de telle sorte que les assureurs soient incités
à gérer l'assurance de façon économique.
Se fondant sur cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a
adopté, le 12 avril 1995, l'ordonnance sur la compensation des risques
dans l'assurance-maladie (OCoR; RS 832.112.1), qui est entrée en vigueur
le 1er janvier 1996 et qui a abrogé l'Ordonnance IX du 31 août 1992
sur l'assurance-maladie concernant la compensation des risques entre les
caisses-maladie (Ordonnance IX; art. 17 al. 1 et 4 OCoR). Cette ordonnance,
sur laquelle se fondent les décisions litigieuses, prévoit, dans le cadre
du calcul provisoire par rapport au calcul définitif de la compensation
des risques, la perception d'un intérêt sur les montants perçus en trop
ou en moins (intérêts rémunératoires). Dans sa version initiale (RO 1995
1371), l'art. 12 al. 5 OCoR disposait à ce propos ce qu'il suit:
Dans le cadre du calcul provisoire par rapport au calcul définitif,
un
intérêt est perçu sur les montants payés en trop ou en moins. Les
intérêts
sont calculés en fonction des délais de versement et de réception des
montants pour la compensation des risques provisoire et définitive
et en
fonction des montants effectivement versés ou perçus. L'institution
commune fixe le taux d'intérêt d'après les taux usuels du marché. Elle
verse et elle reçoit les intérêts jusqu'au 31 décembre de l'année
qui suit
l'année de compensation.
L'art. 12 OCoR a été modifié par la novelle du 15 juin 1998 (RO 1998
1841). En particulier, le contenu de l'alinéa 5 précité a été transféré à
l'alinéa 7 de la même disposition. Bien que les deux dispositions soient
de même contenu, c'est, formellement, l'art. 12 al. 5 aOCoR qu'il convient
d'appliquer en l'occurrence, s'agissant de la compensation des risques pour
l'année 1997 (voir la disposition transitoire de la modification du 15 juin
1998, selon laquelle la compensation des risques 1997 et la compensation
des risques 1998 s'effectuent selon le droit antérieur [chiffre II]).
Erwägung 3
3.- C'est en vain, tout d'abord, que les recourantes contestent la
légalité de l'art. 12 al. 5 aOCoR, dans la mesure où il prévoit le paiement
d'un intérêt perçu sur les montants payés en trop ou en moins. En effet,
dans un arrêt de principe du 16 octobre 2000 (arrêt X Krankenkasse et
consorts [K 52/00]), le Tribunal fédéral des assurances a statué que la
perception d'un tel intérêt n'était pas contraire à la loi. Il ne s'agit
pas d'un intérêt moratoire pour la perception duquel la cour de céans
a jugé, dans un arrêt du 31 juillet 1997 (RAMA 1997 no KV 13 p. 303),
que l'art. 105 LAMal ne constituait pas une base légale suffisante
(cf. l'art. 12 al. 4 aOCoR). L'obligation de verser des intérêts entre le
moment de la compensation provisoire et celui de la compensation définitive
des risques n'est donc pas une sanction en raison du non-respect des délais
de paiement prévus à l'art. 12 al. 1 et 2 aOCoR. Cette obligation tient
compte des effets du système de la compensation des risques en deux étapes
(compensation provisoire et compensation définitive), dont la légalité n'a
jamais été remise en cause par la jurisprudence (SVR 1997 KV no 99 p. 327):
un tel système de compensation en deux étapes - savoir une compensation
provisoire (établie à partir de données de l'année civile antérieure
de deux ans à l'année de compensation) et une compensation définitive
(calculée en fonction des données de l'année civile pour laquelle la
compensation des risques a lieu [année de compensation], art. 6 al. 1
et 2 aOCoR) - conduit inévitablement à des différences de montants qui
doivent être compensées pour tenir compte de l'exigence légale d'une
pleine compensation des risques (art. 105 al. 1 LAMal). La perception d'un
intérêt répond à cette exigence; elle permet de placer les assureurs, de
la manière la plus exacte qui soit, dans la situation dans laquelle ils se
seraient trouvés s'ils avaient dû, dès le début déjà, verser les montants
mis à leur charge au titre de la compensation définitive des risques.
Il n'y a pas de raison, en l'espèce, de se départir de cette
jurisprudence. Le fait que l'art. 105 LAMal a été complété par
l'adjonction d'un alinéa 5 (introduit par le ch. I de la loi du 24
mars 2000, en vigueur depuis le 1er janvier 2001 [RO 2000 2305]), selon
lequel le Conseil fédéral règle la perception d'intérêts moratoires et
le versement des intérêts rémunératoires, n'y saurait rien changer. Par
l'adoption de cette disposition légale, il s'est agi avant tout pour
le législateur de créer une base légale pour la perception d'intérêts
moratoires, dont le Tribunal fédéral des assurances, on l'a vu, a jugé
qu'elle faisait défaut dans l'arrêt susmentionné du 31 juillet 1997
(message du Conseil fédéral concernant l'arrêté fédéral sur les subsides
fédéraux dans l'assurance-maladie et la révision partielle de la loi
fédérale sur l'assurance-maladie, FF 1999 756 et 777; voir aussi HANSPETER
KUHN, Première révision partielle de la LAMal: aperçu des changements, in:
Bulletin des médecins suisses, 6/2001 p. 260). On ne saurait déduire a
posteriori de cette modification législative que, jusqu'alors, l'obligation
de verser des intérêts sur la différence des montants compensatoires ne
reposait pas non plus sur une base légale suffisante.
Erwägung 4
4.- Les recourantes reprochent au DFI d'avoir mal appliqué l'art. 12
al. 5, dernière phrase aOCoR, selon lequel l'institution commune verse
et reçoit les intérêts jusqu'au 31 décembre "de l'année qui suit l'année
de compensation". Selon les recourantes, il ne s'agit pas d'un délai
d'ordre, mais d'un délai de prescription. En l'espèce, les montants mis
à leur charge au titre des intérêts pour la compensation des risques de
l'année 1997 ne pouvaient dès lors être facturés que jusqu'au 31 décembre
1998 au plus tard. Aussi bien, en notifiant ses décisions le 30 septembre
1999, l'institution commune aurait-elle agi tardivement.
Il convient tout d'abord de constater à ce propos qu'il existe une
divergence de textes entre la version française de cette disposition,
d'une part, et, d'autre part, les versions allemande et italienne, puisque
ces dernières font référence à l'année suivant la compensation des risques
et non à l'année de compensation ("... bis zum 31. Dezember des Jahres,
welches dem Risikoausgleich folgt" et "... entro il 31 dicembre dell'
anno successivo alla compensazione del rischio"). Les textes légaux sont
d'égale valeur dans ces trois langues officielles (cf. art. 70 Cst.;
art. 9 al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 1986 sur les recueils de lois
et la Feuille fédérale [RS 170.512]). Lorsqu'ils présentent entre eux des
divergences, il convient de déterminer celui qui, d'après les méthodes
usuelles d'interprétation, rend le plus exactement le sens de la règle
et peut être considéré comme juste (ATF 126 V 106 consid. 3a, 117 V 291
consid. 3b; cf. aussi BERNHARD SCHNYDER, Die Dreisprachigkeit des ZGB:
Last oder Hilfe? in: Mélanges en l'honneur de Henri-Robert Schüpbach,
Bâle 2000, spéc. p. 39 ss.).
Comme l'expose justement l'intimée, le texte français ne saurait
correspondre au but et au sens véritable de l'ordonnance, car son
application rendrait particulièrement difficile, voire impraticable, le
calcul des intérêts. Ceux-ci ne peuvent en effet pas être calculés sur
la base d'estimations ou de données provisoires ou incomplètes. Si l'on
prenait en considération l'année de compensation (en l'occurrence 1997),
conformément à la lettre de la version française de l'ordonnance, certains
assureurs pourraient se soustraire à l'obligation de verser des intérêts
en tardant à fournir les données nécessaires pour l'établissement de la
compensation des risques. Aussi bien convient-il en l'occurrence de se
fonder sur les versions allemande et italienne de l'art. 12 al. 5 in fine
aOCoR. Plus précisément, l'année qui suit la compensation des risques,
selon ces deux versions concordantes, doit être considérée comme l'année
qui suit l'année durant laquelle la compensation des risques a été établie
de manière définitive.
Dans le cas particulier, l'intimée a envoyé aux assureurs-maladie les
décomptes relatifs à la compensation définitive des risques pour 1997 en
date du 24 juin 1998 (cf. art. 6 al. 3 aOCoR). Par conséquent, conformément
à l'art. 12 al. 5 in fine aOCoR, elle devait percevoir ou verser les
intérêts jusqu'au 31 décembre 1999 au plus tard. Le 30 septembre 1999,
l'Institution commune a envoyé aux assureurs-maladie des décomptes relatifs
aux intérêts pour la compensation des risques de l'année 1997. Selon ces
décomptes, les intérêts rémunératoires devaient être payés avant le 29
octobre 1999 (versements en faveur de la compensation des risques) et
avant le 30 novembre 1999 (versements en provenance de la compensation
des risques). On doit ainsi admettre que l'intimée a respecté le délai
fixé par l'ordonnance.
Il n'y pas lieu, dans ces conditions, d'examiner plus avant la
nature du délai en question (délai d'ordre, de prescription ou encore
de péremption).
Erwägung 5
5.- a) Selon l'art. 12 al. 1 aOCoR, les paiements des assureurs en
faveur de la compensation des risques qui résultent du calcul provisoire
selon l'art. 6 al. 2 aOCoR doivent être effectués, pour moitié chaque
fois, jusqu'aux 15 février et 15 août de l'année de compensation; les
paiements en provenance de la compensation des risques en faveur des
assureurs doivent être effectués, pour moitié chaque fois, jusqu'au 28
ou 29 février et jusqu'au 31 août de l'année de compensation.
En outre, aux termes de l'art. 12 al. 2 aOCoR, les paiements des
assureurs résultant du calcul définitif selon l'art. 6 al. 3 aOCoR,
doivent être effectués jusqu'au 15 novembre de l'année qui suit l'année de
compensation; les paiements en provenance de la compensation des risques
en faveur des assureurs doivent être effectués jusqu'au 30 novembre de
l'année qui suit l'année de compensation.
Conformément à ces dispositions, les intérêts de la compensation des
risques de l'année 1997 ont été calculés sur la base des éléments suivants:
- Les intérêts pour le montant payé ou reçu en trop ou en moins dans
la première tranche de la compensation provisoire des risques 1997
courent
du 28 février 1997 (paiement de la première tranche aux assureurs)
au 15
novembre 1998 (paiement de la compensation définitive des assureurs),
soit
une période de 625 jours.
- Les intérêts pour le montant payé ou reçu en trop ou en moins dans
la deuxième tranche de la compensation provisoire des risques
courent du
31 août 1997 (paiement de la deuxième tranche provisoire aux
assureurs) au
15 novembre 1998 (441 jours).
Quant au taux des intérêts sur le montant payé en trop ou en moins
pour la compensation provisoire des risques, il a été fixé à 2,9967 pour
cent pour la première tranche (625 jours) et à 2,9480 pour cent pour la
deuxième tranche (441 jours).
b) Par une argumentation subsidiaire, les recourantes contestent le
dies a quo des intérêts. Selon elles, c'est une vue de l'esprit que de
considérer que dès le 28 février (respectivement le 31 août) 1997 elles
disposaient déjà de la moitié (respectivement de l'entier) du solde en
capital qu'elles devraient verser l'année suivante, une fois le décompte
définitif établi. L'institution commune facturerait en conséquence aux
recourantes un intérêt rémunératoire sur de l'argent qu'elles n'auraient
pas. Il apparaîtrait plus équitable de créditer jusqu'au 31 décembre
de l'exercice concerné par la compensation, en faveur de la caisse ayant
effectué l'avance, un intérêt calculé sur les deux versements effectués à
titre provisoire. En revanche, à partir du 1er janvier de l'année suivant
l'échéance de l'exercice concerné, un intérêt rémunératoire débiteur
pourrait être calculé au motif que ce n'est qu'à l'échéance de l'année
de compensation que la caisse disposerait réellement du capital réclamé
à titre de solde définitif. De même, un intérêt rémunératoire débiteur
pourrait être calculé à compter du 1er janvier de l'année suivante pour
les montants complémentaires que l'Institution commune pourrait être
appelée à verser.
Les recourantes, par ailleurs, contestent le taux de l'intérêt
pratiqué par l'Institution commune, qui devrait selon elles être fixé
sur la base des taux applicables aux avoirs à vue auprès des banques,
voire des taux à court terme.
c) Comme le relève toutefois l'intimée, il ne s'agit pas de savoir,
en l'espèce, si l'Institution commune prélève ou non des intérêts sur
des capitaux que les assureurs ne possèdent pas. Les intérêts sur les
différences de montants ont pour but de garantir que les contributions
payées en trop ou en moins soient compensées. S'il apparaît, au moment
de la compensation définitive des risques, qu'un assureur a, lors de la
compensation provisoire, payé plus que ce qu'il devait effectivement pour
l'année de compensation, il a droit à des intérêts sur le montant payé en
trop puisqu'il a dû financer ces paiements. A l'inverse, l'assureur verse
des intérêts quand il n'a pas eu de frais de financement, parce qu'il
a payé provisoirement moins que ce qu'il devait en définitive. Les dates
retenues pour le début des intérêts sont conformes à l'art. 12 al. 5 aOCoR,
selon lequel les intérêts sont calculés en fonction des délais de versement
et de réception des montants pour la compensation des risques provisoire et
définitive et en fonction des montants effectivement versés ou perçus. On
ne voit pas, en outre, en quoi cette réglementation serait contraire à la
loi. Du reste, le Tribunal fédéral des assurances en a admis tacitement
la légalité dans l'arrêt, déjà mentionné, X Krankenkasse et consorts.
En ce qui concerne par ailleurs le taux de l'intérêt pratiqué par
l'intimée, on relèvera que l'art. 12 al. 5 aOCoR prévoit que les intérêts
rémunératoires seront fixés d'après les taux usuels du marché. Or, les
taux d'intérêts pratiqués en l'occurrence correspondent au rendement
moyen d'obligations de débiteurs publics en Suisse pour une durée allant
jusqu'à sept ans, selon les tabelles publiées dans le Bulletin mensuel de
statistiques économiques 1/1999 de la Banque nationale suisse. On doit
donc admettre qu'il s'agit de taux usuels au sens de l'art. 12 al. 5
aOCoR. Contrairement à l'opinion des recourantes, on ne peut pas établir
de comparaison avec le taux - plus faible - de l'intérêt qui est servi
en application de l'art. 13 al. 1 aOCoR. Selon cette disposition, les
intérêts qui s'accumulent en raison de l'écart des délais prévus entre le
versement et la perception des paiements de la compensation des risques
provisoire et définitive sont remboursés aux assureurs par l'institution
commune. Dans ce cas, l'intérêt couru porte sur des intervalles très
brefs, soit du 15 au 28 février 1997 et du 15 au 31 août 1997, pour les
tranches de la compensation provisoire, et du 15 au 30 novembre 1998 pour
la compensation définitive (voir supra consid. 5a).
Erwägung 6
6.- Dans le cadre de leur argumentation subsidiaire, les recourantes
critiquent aussi la formule de calcul utilisée par l'Institution commune.
Ainsi, pour calculer l'intérêt pour la première tranche de la compensation
provisoire, l'intimée a utilisé la formule suivante:
[(C/2)-A] X 2.9967 X 625 jours 100 X 360 jours C/2: 1/2 solde de
la compensation définitive 1997 A: Paiement de la première tranche
de compensation provisoire 1997 (C/2)-A: Différence de la première
tranche de la compensation provisoire
1997
Dans cette formule, la durée des intérêts figurant au numérateur est
exprimée par le nombre exact de jours, tandis que pour une année civile,
il est indiqué 360 jours au dénominateur. Les recourantes y voient, à tort,
une "approximation" inadmissible dans le calcul des intérêts. En effet,
la formule critiquée, dite "365/360", correspond aux usages bancaires
internationaux (EMILIO ALBISETTI et al., Handbuch des Geld-, Bank-
und Börsenwesens der Schweiz, 4ème édition, 1987, p. 718). Le Tribunal
fédéral des assurances n'a dès lors pas de motif de la remettre en cause
en l'espèce (voir ATF 115 II 64 consid. 3a).
Erwägung 7
7.- Il s'ensuit que les recours de droit administratif sont mal fondés.
(Frais et dépens)