BGE 127 I 164
127 I 164
19. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 20. September 2001 i.S. Partei der Arbeit und Mitbeteiligte gegen
Landschaft Davos Gemeinde und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
(staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Verweigerung einer Demonstration anlässlich des Weltwirtschaftsforums
2001 in Davos; Meinungs- und Versammlungsfreiheit; Art. 16 und 22 BV,
Art. 11 EMRK, Art. 21 UNO-Pakt II.
Prüfungsprogramm bei Fehlen eines aktuellen Interesses; Beschränkung
auf grundsätzliche Fragen (E. 1a und 6).
Grundzüge der Meinungs- und Versammlungsfreiheit hinsichtlich
Durchführung von Kundgebungen auf öffentlichem Grund: Bewilligungspflicht,
Interessenabwägung unter Beachtung des ideellen Gehalts der Grundrechte,
Anordnung von Auflagen und Bedingungen, Mitwirkungspflicht der Veranstalter
(E. 3).
Prüfung des Ersuchens unter dem Aspekt der Verkehrsverhältnisse und
des Gefahrenrisikos (E. 4).
Grundsätzlicher Anspruch, Kundgebungen auch auf Plätzen durchzuführen,
die nicht im öffentlichen Eigentum stehen, hingegen dem Gemeingebrauch
gewidmet sind (E. 5b).
Beurteilung der zeitlichen Verschiebung einer Kundgebung (E. 5c).
Sachverhalt
Die Partei der Arbeit Zürich (PdA) ersuchte die Landschaft Davos
Gemeinde namens der so genannten Anti-WTO-Koordination am 27. November
2000 um die Bewilligung, am 27. Januar 2001 in Davos auf der Route Bahnhof
Davos Dorf - Promenade - Bahnhof Davos Platz zwischen 14 und ca. 17 Uhr
eine Demonstration gegen das World Economic Forum (Weltwirtschaftsforum,
WEF) durchzuführen. Im Laufe des Dezembers 2000 ergänzte sie das Ersuchen
mit verschiedenen Angaben und Hinweisen.
Der Kleine Landrat verweigerte der Anti-WTO-Koordination mit
Verfügung vom 19. Dezember 2000 die Durchführung einer Demonstration am
27. Januar 2001. Zur Begründung verwies er auf die aussergewöhnliche
Situation von Davos im Allgemeinen sowie während der Wintersaison
und des Weltwirtschaftsforums. Er führte aus, insbesondere die engen
Örtlichkeiten und die prekären Verkehrsverhältnisse an Samstagen erlaubten
einen Demonstrationszug nicht. Ausser Betracht falle mangels öffentlicher
Plätze auch eine stationäre Platzdemonstration. Weiter verwies der Kleine
Landrat auf die gegenüber den Vorjahren völlig veränderte Ausgangslage
(Gewaltbereitschaft, sicherheitspolitische Überlegungen, aktuelle
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, Erfahrungen im
Umfeld vergleichbarer Veranstaltungen im Ausland, Aufrufe in den Medien).
Diesen abschlägigen Entscheid fochten die Partei der Arbeit,
die GBI Gewerkschaft Bau & Industrie sowie eine Privatperson beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an. Das Verwaltungsgericht
wies den Rekurs am 23. Januar 2001 ab und bestätigte die
Bewilligungsverweigerung. In prozessualer Hinsicht betonte es, dass
einzig die Abweisung des Gesuchs für einen Demonstrationszug am Samstag,
27. Januar 2001, nicht hingegen ein generelles Demonstrationsverbot
in Frage stehe. Es ging von der grundrechtlich geschützten Meinungs-
und Versammlungsfreiheit aus und prüfte das Demonstrationsverbot anhand
von Art. 36 BV. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit zog es
verkehrs- und sicherheitspolizeiliche Überlegungen, den Schutz von Dritten
sowie den Umstand in Betracht, dass die Veranstalter zu verstehen gegeben
hätten, an Alternativen wie der Durchführung einer Demonstration an andern
Tagen, auf andern Routen und zu andern Zeiten nicht interessiert zu sein.
Die Rekurrenten haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie rügen
insbesondere eine Verletzung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit
(Art. 16 und 22 BV, Art. 10 und 11 EMRK [SR 0.101], Art. 21 UNO-Pakt II
[SR 0.103.2]). Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab,
soweit darauf einzutreten ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Das Bundesgericht sieht vom Erfordernis des aktuellen Interesses
im Sinne von Art. 88 OG ab, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfene
Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen
könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung
ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige
verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre
(BGE 125 I 394 E. 4b S. 397; 124 I 231 E. 1b S. 233; 121 I 279 E. 1 S. 281;
120 Ia 165 E. 1a S. 166; 118 Ia 46 E. 3c S. 53). Diese Voraussetzungen
liegen hier vor, da streitig ist, inwiefern am Samstag, 27. Januar 2001,
jegliche Demonstration verboten werden durfte, und diese Frage über
diejenigen im Verfahren betreffend die Kundgebung im Jahre 2000 (Urteil
1P.53/2001 vom 20. September 2001, in: EuGRZ 2001 S. 504) hinausgeht.
Erwägung 3
3.- In materieller Hinsicht machen die Beschwerdeführer eine Verletzung
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit geltend. Die Verletzung in den
Grundrechten erblicken sie im Umstand, dass für den Samstag, 27. Januar
2001, überhaupt keine Demonstration bewilligt worden ist, weder in der
Form eines Umzuges noch als Platzdemonstration.
Das Vorhandensein einer kommunalen gesetzlichen Grundlage für das
Erfordernis einer vorgängigen Bewilligung ist nicht umstritten. Ebenso
wenig machen die Beschwerdeführer geltend, der Kleine Landrat verfüge
über keine hinreichende Grundlage zur Anordnung von Auflagen und
Beschränkungen. Sie rügen auch nicht, das entsprechende kommunale Recht
sei unrichtig angewendet worden. Sie beschränken ihre Beschwerde
ausschliesslich auf die Frage der Verletzung der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit im Sinne der Bundesverfassung, der Europäischen
Menschenrechtskonvention sowie des UNO-Pakts II.
a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkannte unter der
Herrschaft der alten Bundesverfassung die ungeschriebenen Verfassungsrechte
der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit (BGE 87 I 114 E. 2
S. 117; 96 I 219; Hinweise in BGE 100 Ia 392 E. 4a S. 399). Hingegen
verweigerte sie die Anerkennung einer eigentlichen Demonstrationsfreiheit
im Sinne eines Anspruchs auf lediglich durch polizeiliche Gründe
beschränkte Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes für Veranstaltungen
mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit (BGE 100 Ia 392 E. 3 S. 398; 103
Ia 310 E. 3b S. 312; 107 Ia 64 E. 2a S. 66, 226 E. 3b S. 229). Solche
Veranstaltungen genossen indessen den Schutz der Meinungsäusserungs-
und der Versammlungsfreiheit; insoweit galt ein bedingter Anspruch auf
Benützung des öffentlichen Grundes (vgl. BGE 124 I 267 E. 3a S. 268 mit
Hinweisen; GIORGIO MALINVERNI, Versammlungsfreiheit, Kommentar zur [alten]
Bundesverfassung, Rz. 19 ff.).
Die neue Bundesverfassung gewährleistet die Meinungsfreiheit in
Art. 16 ausdrücklich; jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu
bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Ebenso findet
sich in Art. 22 die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit; danach hat
jede Person das Recht, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen
teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Eine ausdrückliche Garantie
der Demonstrationsfreiheit kennt auch die neue Bundesverfassung nicht.
In Anbetracht dieser Rechtslage ist unter der Herrschaft der neuen
Bundesverfassung in Fortführung der bisherigen Rechtsprechung
für Veranstaltungen auf öffentlichem Grund davon auszugehen, dass nur ein
bedingter Anspruch auf Benützung öffentlichen Grundes für Kundgebungen
besteht, im Bewilligungsverfahren aber dem ideellen Gehalt der Meinungs-
und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen ist und die entgegenstehenden
Interessen in sachlicher Weise gegeneinander abzuwägen sind. Im Folgenden
ist auszuführen, was das im Einzelnen bedeutet.
b) Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV umfasst die
Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der Begriff der Meinung
wird weit gefasst. Desgleichen werden die verschiedensten Formen und
Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit zugerechnet, soweit nicht ein
anderes Grundrecht wie etwa die Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die
Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift (BGE 117 Ia 472 E. 3c S. 478;
JÖRG P. MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2000, S. 186 ff.;
ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel
suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 513 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 454 ff.;
YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter,
in: ZBl 96/1995 S. 102).
Gemäss Art. 22 BV verbietet die Versammlungsfreiheit staatliche
Massnahmen gegen Einberufung, Organisation, Durchführung oder Gestaltung
einer Versammlung oder gegen die Teilnahme bzw. Nichtteilnahme an
einer solchen. Zu den Versammlungen im Sinne dieser Bestimmung gehören
verschiedenste Formen des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen
einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig
meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (BGE 117 Ia 472 E. 3c
S. 478; J.P. MÜLLER, aaO, S. 326 ff.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER,
aaO, Rz. 813 ff.; HÄFELIN/HALLER, aaO, Rz. 534 ff.). Der Schutz von
Versammlungen in privaten Lokalen reicht weiter als derjenige von
Versammlungen auf öffentlichem Grund (vgl. BGE 103 Ia 310 E. 3b und 3c
S. 312 f.).
Eine besondere Konstellation der Meinungs- und Versammlungsfreiheit
zeigt sich bei der Durchführung von Kundgebungen, welche öffentlichen Grund
in Anspruch nehmen. Demonstrationen stellen eine Form des gesteigerten
Gemeingebrauchs dar (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268; 107 Ia 64 E. 2a
S. 66). Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher
Grund zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung
durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr
gemeinverträglich
(vgl. TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen,
in: ZBl 93/1992 S. 157 f.). Dies ruft nach einer Prioritätenordnung unter
den verschiedenen Benutzern (HANGARTNER/KLEY, aaO, S. 105). Demonstrationen
dürfen daher einer Bewilligungspflicht unterworfen werden (BGE 100 Ia
392 E. 5 S. 402; 105 Ia 91 E. 2 S. 93; 107 Ia 64 E. 2a S. 66; 107 Ia 226
E. 4b S. 230; J.P. MÜLLER, aaO, S. 212 ff.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER,
aaO, Rz. 820 ff.; MALINVERNI, aaO, Rz. 32 f. und 56 ff.). Dies gilt
auch nach Art. 22 BV. Dem Umstand, dass die Räte Art. 18 Abs. 3 des
BV-Entwurfes abgelehnt haben, wonach Versammlungen auf öffentlichem Grund
von einer Bewilligung abhängig gemacht werden können, kommt nach der
Entstehungsgeschichte keine Bedeutung zu (vgl. Botschaft des Bundesrates
zu einer neuen Bundesverfassung sowie Art. 18 Abs. 3 BV-Entwurf [BBl
1997 I 167 und 592]; AB/NR, Sonderdruck, S. 212 f.; zum Erfordernis einer
gesetzlichen Grundlage für eine Bewilligungspflicht BEATRICE WEBER-DÜRLER,
Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für
die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 137 f.). Entsprechend der
bisherigen Rechtsprechung dürfen öffentliche Kundgebungen weiter gehenden
Beschränkungen unterworfen werden als Versammlungen auf privatem Boden
und andere Meinungsäusserungen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268).
Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang
mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden
Charakter. Dies war einst einer der Gründe, weshalb eine
Demonstrationsfreiheit nicht als ungeschriebenes Verfassungsrecht
des Bundes anerkannt worden war (BGE 100 Ia 392 E. 4b S. 399). In
der Zwischenzeit hat die rein defensiv verstandene Natur in diesem
Zusammenhang an Gewicht verloren, und es wird ein gewisses Leistungselement
anerkannt. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen
Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo Letzteres
aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist unter
Umständen anderes Areal bereit zu stellen, das dem Publizitätsbedürfnis
der Veranstalter in anderer Weise angemessen Rechnung trägt (BGE 124 I 267
E. 3d S. 271 ff.; 100 Ia 392 E. 6c S. 404). Die Behörden sind über die
Überlassung von öffentlichem Grund hinaus verpflichtet, durch geeignete
Massnahmen - namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes
- dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden
können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden
(BGE 124 Ia 267
E. 3a S. 269, mit Verweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte i.S. Plattform "Ärzte für das Leben" gegen Österreich
vom 21. Juni 1988 [Serie A, Bd. 139, Ziff. 32-34 = EuGRZ 1989 S. 522];
vgl. indessen BGE 103 Ia 310 sowie HANGARTNER/KLEY, aaO, S. 108). Weiter
hat das Bundesgericht anerkannt, dass Gemeindesäle, die für Versammlungen
benutzt werden können, dem öffentlichen Grund gleichzustellen und
hinsichtlich Inanspruchnahme für Versammlungen unter Berücksichtigung
der konkreten (lokalen) Verhältnisse gleich zu behandeln sind wie die
Benutzung öffentlichen Grundes (Urteil vom 18. Februar 1991, E. 3, in:
RUDH 1991 S. 239 und in deutscher Übersetzung in: ZBl 93/1992 S. 40).
Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den
öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung einer
Demonstration in erster Linie die dagegen sprechenden polizeilichen Gründe
berücksichtigen. Dazu zählen solche des öffentlichen und privaten Verkehrs,
der Vermeidung von übermässigen Immissionen, der Aufrechterhaltung der
Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von Ausschreitungen,
Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher
Art (BGE 117 Ia 472 E. 3f S. 482; 107 Ia 64 E. 3 S. 67). Die öffentliche
Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen
Handlungen verbunden sind. Dabei ist das Gewaltrisiko nicht nur abstrakt,
sondern anhand konkreter Umstände objektiv zu würdigen (BGE 111 Ia
322 f.; 107 Ia 226 E. 5b und E. 5d S. 232 f., HANGARTNER/KLEY, aaO,
S. 106 f.). Weitere zu beachtende öffentliche Interessen betreffen
die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im
Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner (BGE 124 I 267 E. 3a S.
268 f.; 105 Ia 91 E. 3 S. 94; 100 Ia 392 E. 5 S. 402); in diesem Sinne
können die Besonderheiten oder speziellen Zweckbestimmungen gewisser
Örtlichkeiten gegen die Benützung für Manifestationen sprechen (BGE
124 I 267 [insbes. E. 3c S. 270]; 105 Ia 91 [insbes. E. 4a S. 96]; 100
Ia 392 [insbes. E. 6 S. 403]). Ferner ist die durch die Kundgebung
und den gesteigerten Gemeingebrauch verursachte Beeinträchtigung von
Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter im Bewilligungsverfahren in die
Beurteilung mit einzubeziehen; zu denken ist etwa an die Auswirkungen
auf die persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit oder die
Eigentumsgarantie (HANGARTNER/KLEY, aaO, S. 107 ff.).
Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren Ermessen zu. Sie ist
indessen nicht nur an das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot
gebunden, sondern hat vielmehr dem ideellen Gehalt der Freiheitsrechte,
um deren Ausübung es geht, Rechnung zu tragen (BGE 124 I 267 E. 3a
S. 269; 107 Ia 64 E. 2a S. 66; 105 Ia 15 E. 4 S. 21, 91 E. 3 S. 94;
100 Ia 392 E. 5 S. 402). (Politische) Demonstrationen als besondere
Form der Meinungsäusserung und Versammlung sind nicht etwa wegen der
Inanspruchnahme von öffentlichem Grund und wegen der Bewilligungspflicht
dem Schutzbereich von Art. 16 und Art. 22 BV entzogen (BGE 124 I 267
E. 3a S. 269; 105 Ia 91 E. 3 S. 94; 100 Ia 392 E. 5 S. 401 f.). Ob und
allenfalls unter welchen Auflagen einem Gesuch um Durchführung einer
Demonstration zu entsprechen ist, steht demnach nicht im freien Belieben
der Behörde. Diese hat die verschiedenen Interessen nach objektiven
Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; 107 Ia
64 E. 2a S. 66). Insbesondere die Möglichkeit der Anordnung von Auflagen
und Bedingungen erlaubt eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
genügende Gestaltung (vgl. HANGARTNER/KLEY, aaO, S. 105). Sie kann
umgekehrt eine Mitwirkungspflicht der Veranstalter erfordern. Ob die von
den Demonstranten vertretenen Auffassungen und Anliegen der zuständigen
Behörde mehr oder weniger wertvoll erscheinen, darf für den Entscheid
über eine nachgesuchte Bewilligung einer Manifestation nicht massgebend
sein; die Behörde ist vielmehr zu einer neutralen, sachlichen Haltung
verpflichtet (BGE 124 I 267 E. 3b S. 269; 107 Ia 226 E. 4b S. 232; 105
Ia 15 E. 4 S. 21 und 22; 100 Ia 392 E. 5 S. 402; HANGARTNER/KLEY, aaO,
S. 114 sowie 107).
c) In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen
mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen. Im Bewilligungsverfahren
sind nicht nur die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit, sondern im Sinne
des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenso sehr die Randbedingungen,
allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter
können daher nicht verlangen, eine Manifestation an einem bestimmten Ort
zu einem bestimmten Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen
durchzuführen. Die Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende
und neutrale Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit entsprechende Lösung zu suchen. Im Lichte
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit steht bei dieser Abwägung der
Gesichtspunkt der beabsichtigten Appellwirkung gegenüber der Öffentlichkeit
und den Medien im Vordergrund; für das Bewilligungsverfahren ist daher
nicht allein das
förmlich gestellte Ersuchen ausschlaggebend. In Mitberücksichtigung
grundrechtlich geschützter Positionen von unbeteiligten Dritten sowie des
mit der Bewilligung zur Benützung von öffentlichem Grund und weiteren
behördlichen Mitwirkungspflichten einhergehenden Leistungselementes
lässt sich die Grundrechtsproblematik nicht auf ein blosses Abwehrrecht
der Veranstalter gegenüber den Behörden reduzieren. Neben der Beachtung
der in Art. 36 BV festgehaltenen Grundrechtsschranken ist daher nach
praktischer Konkordanz unterschiedlicher Interessen zu fragen und
gleicherweise Art. 35 BV mitzuberücksichtigen, wonach die Grundrechte
in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen und die Behörden dafür
sorgen sollen, dass die Grundrechte auch unter Privaten wirksam werden
(vgl. HANGARTNER/KLEY, aaO, S. 111 und 112; WEBER-DÜRLER, aaO, S. 151 ff.).
Der Behörde kommt bei dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen
ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Das Bundesgericht prüft grundsätzlich
frei, ob der angefochtene Entscheid den genannten verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügt. Es setzt indessen nicht sein Ermessen an die Stelle
desjenigen der in der Sache zuständigen Behörden, und es übt Zurückhaltung,
soweit es um die Würdigung der besondern örtlichen Verhältnisse geht (BGE
107 Ia 64 E. 2a S. 67, 226 E. 4c S. 230; 105 Ia 91 E. 3 S. 94; 103 Ia
310 E. 5 S. 315 f.; 100 Ia 392 E. 5 S. 403; HANGARTNER/KLEY, aaO, S. 105).
d) Die Beschwerdeschrift bezieht sich über das
Bundesverfassungsrecht hinaus auch auf die Garantien nach der Europäischen
Menschenrechtskonvention und dem UNO-Pakt über bürgerliche und politische
Rechte.
Art. 11 EMRK räumt jeder Person u.a. das Recht ein, sich frei und
friedlich mit anderen zu versammeln. Die Ausübung dieses Rechts darf
keinen andern Einschränkungen unterworfen werden als den vom Gesetz
vorgesehenen, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse
der nationalen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der
Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral oder des
Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind.
Diese EMRK-Bestimmung trägt zur Gewährleistung der
Meinungsäusserungsfreiheit bei, will kollektive Meinungsäusserungen
garantieren und bezieht sich insofern auch auf Kundgebungen auf
öffentlichem Grund. Demgegenüber kommt der Berufung auf Art. 10 EMRK in
diesem Zusammenhang keine eigenständige Bedeutung
zu. Die Garantie von Art. 11 EMRK umfasst ausdrücklich nur friedliche
Versammlungen und Meinungsäusserungen. In der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte wird insbesondere deren
Bedeutung in einem demokratischen Staatswesen im Allgemeinen und
im Hinblick auf Wahlen unterstrichen. Ferner wird aus der Garantie
eine positive Verpflichtung von Seiten der Behörden abgeleitet und
verlangt, dass zur Gewährleistung einer tatsächlichen Möglichkeit der
Meinungsäusserung für einen gewissen Schutz der Demonstranten zu sorgen sei
(vgl. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung MARK E. VILLIGER, Handbuch der
Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 1999, Rz. 633 ff.; ARTHUR
HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die
Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 306 f.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT,
EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Rz. 2 ff. zu Art. 11; JACQUES VELU/RUSEN
ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990,
Rz. 786 und 794 ff.).
Die Versammlungsfreiheit in diesem Sinne kann nach Art. 11 Ziff. 2
EMRK eingeschränkt werden. Kundgebungen auf öffentlichem Grund können
von einer Bewilligungspflicht abhängig gemacht werden. Einschränkungen
sind im öffentlichen Interesse gemäss den in Art. 11 Ziff. 2 EMRK
enthaltenen Kriterien zulässig. Die verschiedenen privaten und
öffentlichen Interessen sind gegeneinander abzuwägen. Dem Gesichtswinkel
der Verhältnismässigkeit kommt besonderes Gewicht zu. Im Einzelfall sind
Möglichkeiten weniger weit gehender Massnahmen als Kundgebungsverbote zu
prüfen (vgl. VILLIGER, aaO, Rz. 636; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, aaO, S. 307 f.;
FROWEIN/PEUKERT, aaO, Rz. 16 zu Art. 11). Die Strassburger Organe hatten
verschiedene Manifestationsverbote auf ihre Verhältnismässigkeit zu prüfen
(vgl. FROWEIN/PEUKERT, aaO, Rz. 16 zu Art. 11).
Die Konventionsgarantie nach Art. 11 EMRK reicht hinsichtlich
Manifestationen auf öffentlichem Grund nicht über die Gewährleistung
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit nach der Bundesverfassung
hinaus. Kundgebungen auf öffentlichem Grund können einer
Bewilligungspflicht unterstellt werden. Es besteht kein absoluter
Anspruch auf Durchführung von Demonstrationen. Einschränkungen sind
unter der Beachtung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit auf ihre
Verhältnismässigkeit zu prüfen. Der Erwägung, dass die Behörden
für einen gewissen Schutz von Kundgebungen zu sorgen haben, hat die
bundesgerichtliche Rechtsprechung bereits Rechnung getragen.
e) Art. 21 UNO-Pakt II anerkennt ebenfalls das Recht, sich
friedlich zu versammeln. Dessen Ausübung darf keinen andern als den
gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die in einer
demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen oder öffentlichen
Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, zum Schutz der Volksgesundheit,
der öffentlichen Sittlichkeit oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten
anderer notwendig ist.
Diese Umschreibung der Versammlungsfreiheit dürfte nicht über die
oben dargestellte bundesverfassungsrechtliche Garantie der Meinungs-
und Versammlungsfreiheit hinausgehen (vgl. zur Garantie im Allgemeinen
MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl am Rhein/Strassburg/Arlington 1989,
Art. 21). Sie bezieht sich einzig auf friedliche Versammlungen. Hierfür
kommen dem Gemeinwesen gewisse positive Gewährleistungspflichten zu
(vgl. NOWAK, aaO, Rz. 10 ff.). Einschränkungen der Versammlungsfreiheit
sind im öffentlichen Interesse sowie zum Schutze Dritter aufgrund der
einzeln aufgeführten Kriterien zulässig (vgl. NOWAK, aaO, Rz. 22 ff.). Der
Vorbehalt von deren Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft
unterstreicht den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (vgl. NOWAK, aaO,
Rz. 20). Die in der Literatur diskutierte Frage, ob Demonstrationen auf
öffentlichem Grund wegen des damit verbundenen gesteigerten Gemeingebrauchs
auch ohne gesetzliche Grundlage einer Bewilligungspflicht unterworfen
werden dürfen, ist angesichts des Vorliegens einer kommunalen gesetzlichen
Grundlage nicht von Belang (vgl. E. 3 a.A.; WALTER KÄLIN/GIORGIO
MALINVERNI/MANFRED NOWAK, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte,
2. Aufl. 1997, S. 216 und 218). Ebenfalls braucht die in der Doktrin
aufgeworfene Frage nicht geprüft zu werden, ob über ein Notifikationssystem
hinaus, wonach die Organisatoren den zuständigen Behörden die Demonstration
eine gewisse Zeit vor deren Durchführung anzuzeigen haben, auch eine
vorgängige Bewilligungspflicht mit Art. 21 UNO-Pakt II vereinbar ist
(vgl. KÄLIN/MALINVERNI/NOWAK, aaO, S. 217 f.; NOWAK, aaO, Rz. 25).
Erwägung 4
4.- Die Landschaft Davos Gemeinde verweigerte den Beschwerdeführern
den Demonstrationsumzug am Samstag, 27. Januar 2001, aus Gründen der
örtlichen und zeitlichen Verhältnisse in Davos und wegen der Gefahr von
Ausschreitungen.
a) Der Kleine Landrat wies im Allgemeinen auf die engen örtlichen
Verhältnisse in Davos mit lediglich zwei Verkehrsachsen ohne
Ausweichmöglichkeiten und die damit verbundene Schwierigkeit
hin, überhaupt eine Demonstration durchzuführen. Im Einzelnen erinnerte
er an die prekären Verkehrsverhältnisse an Wochenenden. Er führte
aus, der Verkehr komme in Davos an den Wochenenden regelmässig zum
Erliegen. Besonders an Samstagen bildeten sich schon am Morgen stehende
Kolonnen und bewegten sich die Fahrzeuge während des ganzen Tages
lediglich im Schritttempo. Dies sei auf die vielen Tagestouristen und
insbesondere auf den Gästewechsel, d.h. den samstäglichen Wechsel der
wochenweise nach Davos kommenden Feriengäste zurückzuführen. Daher sei ein
Demonstrationsumzug, der den Verkehr und die Bewegungsmöglichkeiten der
Bevölkerung sowie der Sicherheitskräfte (Polizei, Feuerwehr, Spitaldienste)
notgedrungen vollkommen blockiert, am Samstag nicht zu verantworten.
Die Beschwerdeführer vermögen dem nichts Wesentliches
entgegenzuhalten. Sie setzen sich in ihrer Beschwerde mit den örtlichen
Verhältnissen kaum auseinander und sind auch nicht in der Lage,
Alternativrouten oder Ausweichmöglichkeiten aufzuzeigen. Die gesamten
verkehrspolizeilichen Umstände sprechen gegen einen Demonstrationszug an
einem Samstag. Zum einen führt eine Demonstration in Davos tatsächlich
zu einer weitgehenden Blockierung der Verkehrswege. Es bestehen kaum
Ausweichräume oder -strassen, die Umleitungen des Verkehrs ermöglichen
würden. Zum andern durfte der Kleine Landrat den besonderen Verhältnissen
an Samstagen mit dem Gästewechsel Rechnung tragen und damit versuchen,
grössere Blockierungen der Verkehrswege, ein eigentliches Verkehrschaos
mit langen Staus und eine Lahmlegung der Sicherheitsdienste (Ambulanzen,
Feuerwehr etc.) zu vermeiden. Er konnte dabei auch berücksichtigen, dass
die Verkehrsbehinderungen während eines bedeutenden Zeitraums andauern
würden, weil entsprechende Vorbereitungen und Umleitungen getroffen
werden müssten, die Auflösung einer Demonstration zusätzlich eine gewisse
Dauer in Anspruch nehmen kann und schon das Gesuch eine beträchtliche
Demonstrationszeit von 14.00 Uhr bis ca. 17.00 Uhr nannte. Bereits aus
der Besonderheit der örtlichen und verkehrstechnischen Verhältnisse an
Samstagen ergeben sich daher sachliche Gründe gegen einen Demonstrationszug
am 27. Januar 2001.
b) Darüber hinaus galt es, dem Sicherheits- und Gefahrenrisiko
anlässlich einer Demonstration Rechnung zu tragen. Der Kleine Landrat
durfte berücksichtigen, dass sich die Situation gegenüber den Vorjahren
tatsächlich wesentlich verändert und verschärft hatte. Weltweit haben
sich die Globalisierungsgegner vermehrt und vor
allem auch gewalttätig zu Wort gemeldet. Anlässlich von Demonstrationen
gegen die Globalisierung bzw. gegen die Politik der WTO kam es etwa in
Seattle oder Prag zu massiven gewaltsamen Ausschreitungen. Im Vorfeld des
Weltwirtschaftsforums 2001 erschienen im Internet Aufrufe zu gewaltsamer
Demonstration in Davos. Ein "Kleiner Ratgeber für AktivistInnen am Anti-WEF
Davos 2001" gab Auskunft, wie sich Demonstranten in gewaltsamem Umfeld
verhalten sollen und können.
Damit zeigt sich die Gefahr von Ausschreitungen gegenüber
unbeteiligten Dritten und Sicherheitskräften nicht nur abstrakt, sondern
ganz konkret. Der Kleine Landrat hatte auch diesem Umstand Rechnung zu
tragen. Das derart ausgewiesene Sicherheits- und Gefahrenrisiko würde
einen wesentlich grösseren Sicherheitsaufwand bedingen. Dieser wirkt
sich seinerseits zusätzlich auf die Verkehrsverhältnisse aus und bewirkt
vermehrte Beeinträchtigungen.
c) Aus der Kombination von problematischen Verhältnissen an Samstagen
in Davos im Allgemeinen und den für die Durchführung einer gegen das
Wirtschaftsforum gerichteten Demonstration mit grossem Gefahrenrisiko im
Speziellen ergeben sich gewichtige Gründe, die gegen eine Bewilligung
für einen Demonstrationszug am 27. Januar 2001 sprechen. Sie sind
sachlicher und objektiver Natur. Daher sind sie grundsätzlich geeignet,
Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit zu rechtfertigen.
Angesichts dieser Ausgangslage stellt sich die Frage, ob die eben
genannten Gründe die Verweigerung einer Bewilligung für den 27. Januar 2001
im Lichte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit rechtfertigen können und
das Demonstrationsverbot für diesen Tag insbesondere im Sinne von Art. 36
BV dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen vermag. Diese Frage
lässt sich nicht in genereller und abstrakter Weise beantworten, sondern
ist vielmehr unter Beachtung von Alternativen und Varianten zu prüfen.
Erwägung 5
5.- Wie oben dargelegt, hat die Behörde im Bewilligungsverfahren über
das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot hinaus dem ideellen Gehalt
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. So wie die
Veranstalter keinen unbedingten Anspruch auf Bewilligung ihres Gesuches
haben, so haben die Behörden entgegenstehenden Interessen mit allfälligen
Auflagen und Bedingungen zu begegnen oder den Veranstaltern unter Umständen
anderes Areal oder andere Routen zur Verfügung zu stellen, die deren
Publizitätsbedürfnissen in angemessener Weise Rechnung tragen. Zudem
gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass im Einzelfall
Alternativen geprüft werden. In diesem Sinne ist im Folgenden zu
untersuchen, ob im vorliegenden Fall andere Möglichkeiten in Betracht
fallen.
a) In dieser Hinsicht liesse sich fragen, ob für den 27. Januar
2001 in Abweichung vom Gesuch für einen Demonstrationszug eine andere
Route hätte gefunden werden können, welche einerseits den Sicherheits-
und Verkehrsbedenken des Kleinen Landrates gerecht geworden wäre und
andererseits den Veranstaltern die Durchführung einer Manifestation
erlaubt hätte. Die Beschwerdeführer haben vor dem Verwaltungsgericht
entsprechende Varianten aufgezeigt. Dieses ist indessen mit der generellen
Begründung darauf nicht näher eingegangen, die örtlichen Verhältnisse
liessen auch diese Möglichkeiten nicht zu. Ob darin eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs liegt, wie die Beschwerdeführer am Rande geltend
machen, kann dahin gestellt werden. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass
sich die Beschwerdeführer in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde mit anderen
Routenführungen mit keinem Wort auseinandersetzen und nicht geltend machen,
die Verweigerung der Demonstrationsbewilligung für den 27. Januar 2001 sei
in Anbetracht der konkreten lokalen Strassenverhältnisse unverhältnismässig
und daher verfassungswidrig. Auf diesen Punkt braucht daher auch im
bundesgerichtlichen Verfahren nicht näher eingegangen zu werden.
b) aa) Der Kleine Landrat und das Verwaltungsgericht sind kurz auf die
Frage eingegangen, ob am 27. Januar 2001 eine stationäre Demonstration
auf einem Platz hätte bewilligt werden können. Sie verneinten sie. Der
Kleine Landrat legte in seiner Verfügung dar, gewisse namentlich genannte
Plätze kämen - abgesehen von Sicherheitsgründen - nicht in Betracht,
weil sie zu eng seien und von ihnen dieselben Verkehrsbehinderungen
ausgingen wie bei einem Demonstrationszug. Sowohl der Kleine Landrat
wie das Verwaltungsgericht führten ferner aus, es gebe in Davos keine
öffentlichen Plätze, die im Eigentum und in der Hoheit der Gemeinde
stehen. Aus diesen Gründen habe für den 27. Januar 2001 auch eine
Platzdemonstration untersagt werden dürfen.
Demgegenüber machen die Beschwerdeführer geltend, dass am 27. Januar
2001 taugliche Varianten zum beantragten Demonstrationszug zur Verfügung
gestanden hätten und demnach hätten geprüft werden müssen. Insbesondere
seien für sie auch andere Örtlichkeiten in Betracht gefallen. Sinngemäss
beziehen sie sich damit auf die Möglichkeit einer stationären
Platzdemonstration.
bb) In diesem Sinne stellt sich die Frage, ob es tatsächlich allein
auf die Eigentumsverhältnisse an Plätzen ankommt und mangels in der Hoheit
stehender Plätze eine Bewilligung für eine Platzdemonstration grundsätzlich
ausgeschlossen werden kann. Dies kann nicht leichthin angenommen werden.
Die Eigentumsverhältnisse in einem zivilrechtlichen Sinne
sind oftmals für die Benutzung durch die Öffentlichkeit nicht
entscheidend. Ausschlaggebend können vielmehr die Widmung und die sich
daraus ergebende tatsächliche Nutzung von Strassen und Plätzen durch
die Öffentlichkeit sein. Insbesondere sind die öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch frei zugänglich. Der Gemeingebrauch kann sich aus der Natur
der Sache oder durch eigentliche Widmung ergeben. Eine derartige Widmung
ist auch gegenüber Grundstücken möglich, die zivilrechtlich gesehen im
Privateigentum stehen. Grundstücke im Privateigentum können daher dem
Gemeingebrauch geöffnet sein (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 1830 ff.;
MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
5./6. Aufl. 1976/1986, Bd. II, Nr. 115 S. 810 ff.).
Soweit in diesem Sinne Plätze oder Strassen im Gemeingebrauch
stehen, kann nicht gesagt werden, sie unterstünden in keiner Weise
der öffentlichen Verfügungsgewalt. Gemeingebrauch bedeutet Öffnung
für die Allgemeinheit. Er bringt mit sich, dass die Behörden - unter
Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse und im Rahmen der Widmung -
tatsächlich hoheitliche Verfügungsgewalt ausüben und etwa polizeiliche
Befugnisse wahrnehmen. Auch das Strassenverkehrsrecht dürfte in solchen
Situationen zur Anwendung kommen (vgl. IMBODEN/RHINOW, aaO, S. 813).
Derartige Strassen und Plätze können daher im Grundsatze auch für
Kundgebungen beansprucht werden. Der Gemeingebrauch erlaubt den allgemeinen
Zugang. Er kann daher auch jenen nicht von vornherein verwehrt werden, die
unter Berufung auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit eine Kundgebung
durchführen wollen. Eignen sich die Örtlichkeiten unter dem Gesichtswinkel
der beabsichtigten Appellwirkung, so ist deren Zurverfügungstellung
im Einzelfall ebenfalls in Betracht zu ziehen (in diesem Sinne auch
J.P. MÜLLER, aaO, S. 332 f.). Sie sind entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts und des Kleinen Landrates dem Grundsatze nach gleich
zu behandeln wie andere öffentliche Strassen und Plätze.
Demnach können Strassen und Plätze, die zwar nicht im Eigentum
des Gemeinwesens stehen, aber dem Gemeingebrauch gewidmet sind, nicht
von vornherein für die Benützung von Kundgebungen ausgeschlossen
werden. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebieten vielmehr,
dass deren Eignung im Bewilligungsverfahren ebenfalls geprüft und in
die Interessenabwägung einbezogen wird. Ein absoluter Anspruch auf deren
Benützung für Demonstrationen besteht indessen ebenso wenig wie bei andern
Strassen und Plätzen. Eine entscheidende Grenze bilden insbesondere
die Art und der Umfang der Widmung für den Gemeingebrauch. Auch unter
Berufung auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit kann nicht über die
Widmung hinausgegangen und eine weiterreichende Benützung verlangt werden
(z.B. Benutzung mit Fahrzeugen angesichts einer Widmung ausschliesslich
zu Gunsten von Fussgängern).
Daraus ergibt sich, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts und
des Kleinen Landrates, eine Platzdemonstration falle mangels im Eigentum
der Gemeinde stehender Plätze von vornherein nicht in Betracht, vor der
Meinungs- und Versammlungsfreiheit nicht standhält. Welche prozessuale
Folgerung aus diesem Zwischenergebnis zu ziehen und inwiefern eine
Prüfung hinsichtlich vorhandener im Gemeingebrauch stehender Plätze von
Davos aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse vorzunehmen
bzw. nachzuholen ist, wird unten darzulegen sein (E. 6).
c) Im Anschluss an das Bewilligungsverfahren für das Jahr 2000 stellt
sich schliesslich die Frage, ob eine zeitliche Verschiebung der Kundgebung
auf den Sonntag oder einen andern Wochentag in Betracht gezogen werden
müsste. In dieser Hinsicht ist zwischen einer materiellen Betrachtung
hinsichtlich der Meinungs- und Versammlungsfreiheit einerseits und
einer prozessualen Prüfung auf dem konkreten Hintergrund der ergangenen
Entscheide und eingereichten Rechtsschriften andererseits zu unterscheiden.
aa) In materieller Hinsicht darf zum einen berücksichtigt werden,
dass die Sicherheitsaspekte und Gefahrenrisiken durch eine zeitliche
Verschiebung nicht verändert werden. Unbeteiligte Dritte wie Touristen,
Grundeigentümer und Geschäftsinhaber werden durch eine Manifestation
unabhängig vom Zeitpunkt betroffen werden. Allerdings werden sie durch
eine Kundgebung an einem Sonntag weniger beeinträchtigt, wenn dadurch
(noch) grössere Verkehrsbehinderungen und Blockierungen der Verkehrswege am
Samstag verhindert werden können. Insbesondere die wochenweise anwesenden
Touristen haben ein erhebliches berechtigtes Interesse daran, dass
der Gästewechsel mit Hin- und Rückfahrt ohne unzumutbare Störungen
erfolgen kann.
Zum andern haben die Veranstalter, wie dargetan, keinen unbedingten
Anspruch auf Durchführung einer Manifestation an einem bestimmten
Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt. Die Behörden können ihnen ohne
Verfassungsverletzung einen andern als den gewünschten Ort zuweisen,
soweit dieser dem Publizitätsbedürfnis der Veranstaltung angemessen
Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E. 3d S. 271 mit Hinweisen). In gleicher
Weise fallen grundsätzlich zeitliche Beschränkungen oder Verschiebungen
in Betracht. Sie sind unter verfassungsrechtlichem Gesichtswinkel in
erster Linie an der beabsichtigten Appellwirkung und der Möglichkeit der
tatsächlichen Teilnahme zu messen. Bei gleichbleibender Appellwirkung wirkt
sich eine Verschiebung auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit kaum aus;
indessen würden die Freiheitsrechte beeinträchtigt, wenn die Veranstalter
dadurch das Zielpublikum in keiner Weise mehr erreichen könnten (z.B. bei
einem Gesuch für eine Manifestation in einer belebten Innenstadt am
Samstag und einer Bewilligung für den Sonntag angesichts weitgehend
menschenleerer Örtlichkeiten). Desgleichen kann eine zeitliche Verschiebung
die tatsächliche Teilnahme an einer Kundgebung beeinträchtigen, wenn
diese etwa von einem Samstag auf einen Wochentag verschoben wird.
Die Medien (Presse und Fernsehen) aus der ganzen Welt waren während der
gesamten Dauer des Weltwirtschaftsforums in Davos präsent und berichteten
ausführlich über die Verhandlungen und Diskussionen. Die Veranstalter der
Kundgebung wandten sich in erster Linie an diese Medien. Sie können deren
Interesse an einem Sonntag oder andern Wochentag in gleicher Weise erwecken
wie an einem Samstag. Die Appellwirkung gegenüber den Medien ist demnach
in Anbetracht der konkreten Verhältnisse während des Weltwirtschaftsforums
für Samstag, Sonntag oder einen Wochentag gleichwertig. Daran vermag auch
der Umstand nichts Wesentliches zu ändern, das im Falle einer Kundgebung am
Sonntag die Sonntagspresse nicht darüber berichten kann; immerhin könnte
und würde in diesem Falle das Fernsehen eine Berichterstattung am Sonntag
Abend vornehmen und könnten Berichte in der Presse vom Montag erscheinen.
Die Appellwirkung gegenüber der Bevölkerung und den Touristen ist vom
Tag einer Kundgebung weitgehend unabhängig. Es kann daher nicht gesagt
werden, dass die Veranstalter durch eine
Bewilligung für einen andern Tag in ihrer Meinungs- und
Versammlungsfreiheit beeinträchtigt würden.
Schliesslich kann angefügt werden, dass eine Verschiebung der
Manifestation auf den Sonntag unter dem Gesichtswinkel der Teilnahme keine
wesentliche Beeinträchtigung in den Verfassungsrechten darstellt. Die
Anreise nach Davos und die Rückreise sind für die Teilnehmer an Sonntagen
gleicherweise möglich wie an Samstagen. Sollten die Teilnehmer aus
weiter entfernten Gebieten kommen, so müsste allenfalls der Freitag für
die Anreise auf den Samstag verwendet werden; bei einer Durchführung am
Sonntag würde der Montag für die Rückreise benötigt. Es ist indessen
einzuräumen, dass eine Verschiebung auf einen Wochentag die Teilnahme
eher erschweren würde.
Gesamthaft ergibt sich damit, dass eine zeitliche Verschiebung der
Kundgebung auf die Wahrnehmung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit
keinen wesentlichen Einfluss hat. Abstrakt betrachtet hätte demnach eine
solche Verschiebung in Anbetracht der konkreten Verhältnisse in Betracht
gezogen werden müssen.
bb) Der Kleine Landrat hat gemäss seiner Verfügung lediglich die
Durchführung einer Kundgebung am 27. Januar 2001 geprüft. Das bringt
sein Dispositiv denn auch zum Ausdruck, wonach "keine Bewilligung zur
Durchführung einer Demonstration am 27. Januar 2001 in Davos erteilt"
wird. Wie es sich mit einer Demonstration an einem Sonntag oder andern
Wochentag verhält, hat er demnach nicht untersucht. Daran ändert
der Umstand nichts, dass die Erwägungen den Eindruck erwecken, eine
Demonstration komme schon wegen der Gewaltrisiken kaum in Frage.
Der Kleine Landrat ging sinngemäss davon aus, dass die Veranstalter
an einer Demonstration an einem Sonntag oder andern Wochentag - in Form
eines Umzuges oder als Platzdemonstration - ohnehin nicht interessiert
seien. Die Veranstalter hatten nämlich im Vorjahr die für den Sonntag,
30. Januar 2000, bewilligte Demonstration u.a. mit der Rüge angefochten,
die Verschiebung vom Samstag auf den Sonntag verletze die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit (vgl. Urteil 1P.53/2001 vom 20. September 2001,
insbes. E. 5, in: EuGRZ 2001 S. 504).
Demgegenüber bestreiten die Beschwerdeführer vor Bundesgericht,
dass sie an einer Kundgebung an einem andern Tag von vornherein nicht
interessiert gewesen seien. Umgekehrt machen sie indessen in langen
Ausführungen selber geltend, dass eine Verschiebung der Kundgebung auf
einen Sonntag unter dem Gesichtswinkel
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit unverhältnismässig wäre und sie
in ihren verfassungsmässigen Rechten verletzen würde. Damit nehmen sie
eine ausgesprochen widersprüchliche Haltung ein.
Diese Sachlage hat verschiedene prozessuale Auswirkungen. Zum
einen durfte der Kleine Landrat in Anbetracht des Verhaltens der
hinter den Gesuchstellern stehenden Veranstalter davon absehen, eine
allfällige Verschiebung auf den Sonntag oder einen andern Wochentag
zu prüfen. Die Beschwerdeführer haben es vielmehr auf sich zu nehmen,
dass die - abstrakt gesehen zulässige - Alternative ausser Betracht
blieb. Sie sind daher durch das Vorgehen des Kleinen Landrates nicht in
ihrer Meinungs- und Versammlungsfreiheit verletzt worden. Zum andern
braucht wegen der widersprüchlichen Haltung der Beschwerdeführer
im bundesgerichtlichen Verfahren selber die Frage einer zeitlichen
Verschiebung nicht abschliessend auf ihre Vereinbarkeit mit der Meinungs-
und Versammlungsfreiheit hin geklärt zu werden (vgl. Urteil 1P.53/2001
vom 20. September 2001, E. 5, in: EuGRZ 2001 S. 504).
d) In Anbetracht dieser Umstände materieller und prozessualer
Natur ergibt sich gesamthaft, dass auf die Möglichkeiten anderer
Streckenführungen für einen Demonstrationszug am 27. Januar 2001 nicht
näher einzugehen ist. Die Frage nach einer Platzdemonstration ist
vom Kleinen Landrat und vom Verwaltungsgericht unzureichend geprüft
worden. Ferner zeigt sich, dass die Möglichkeit einer zeitlichen
Verschiebung vom Kleinen Landrat und vom Verwaltungsgericht nicht in
Betracht gezogen werden musste und vom Bundesgericht nicht zu beurteilen
ist.
Das wiederum führt zur Feststellung, dass die kantonalen Behörden kein
generelles Demonstrationsverbot erlassen hatten, sondern - entsprechend
dem Dispositiv des Kleinen Landrates - lediglich für den 27. Januar 2001
jegliche Demonstration untersagten.
Erwägung 6
6.- Im Anschluss an die Beurteilung der Beschwerde in den vorstehenden
Erwägungen ist nunmehr zu prüfen, welche prozessualen Folgen daraus für
das bundesgerichtliche Verfahren zu ziehen sind.
a) Es ist in Erwägung 4 dargelegt worden, dass sachliche Gründe
gegen die Durchführung eines Demonstrationsumzuges am 27. Januar 2001
bestehen. Erwägung 5 zeigt zum einen auf, dass gewisse Alternativen
wie eine zeitliche Verschiebung nicht in die Prüfung einbezogen werden
mussten. Zum andern ist die Variante einer Platzdemonstration aus
Gründen nicht in Betracht gezogen worden, die vor der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit nicht
standhalten. Diese würden es grundsätzlich erfordern, dass die Eignung
von privaten Plätzen im Gemeingebrauch für eine Platzdemonstration unter
den konkreten Verhältnissen in einem neuen Verfahren geprüft würde.
Einer derartigen erneuten Prüfung steht indessen schon der Umstand
entgegen, dass sich die Beschwerdeführer auf eine zeitliche Verschiebung
von vornherein nicht einlassen wollten. In Anbetracht der prozessualen
Lage könnte daher eine vollständige Abwägung der verschiedenen Interessen
und Varianten gar nicht vorgenommen werden.
Weiter zeigt sich, dass mit den vorstehenden Erwägungen die
wesentlichen Grundsatzfragen beantwortet sind. Es liegen somit für
zukünftige Konstellationen die sich aus dem vorliegenden Verfahren
ergebenden Richtlinien vor. Damit wird der verfassungsrechtlichen
Prüfung im Rahmen einer nicht mehr aktuellen Beschwerdesache Genüge getan
(vgl. vorne E. 1a). Es kann in der vorliegenden Beschwerdesache nicht darum
gehen, gestützt auf die konkreten Verhältnisse (zeitlicher und lokaler
Natur) die letzten möglichen Fragen zu klären und jegliche denkbare
Abwägung vorzunehmen. Dies erscheint auch deshalb nicht erforderlich,
weil die konkreten Umstände (etwa hinsichtlich des Sicherheitsrisikos)
einem steten Wandel unterliegen und deren Beurteilung im vorliegenden,
das Jahr 2001 betreffenden Fall für künftige Verfahren ohnehin nicht
mehr von ausschlaggebender Bedeutung sein kann. Wesentlich ist hingegen,
dass derartige Gesuche hinreichend früh eingereicht werden (vgl. Urteil
1P.53/2001 vom 20. September 2001, E. 2d, in: EuGRZ 2001 S. 504).
In Anbetracht des Umstandes, dass die kantonalen Behörden
kein generelles Demonstrationsverbot ausgesprochen haben, braucht
auch nicht geprüft zu werden, ob ein solches vor der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit standhalten würde. Dies kann nicht leichthin
angenommen werden. Zum einen sind zwar absolute Demonstrationsverbote in
ausgesprochen angespannten Lagen mit konkreter Gefahr erheblicher Unruhen
und Ausschreitungen in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe
der Europäischen Menschenrechtskonvention als zulässig erachtet worden
(vgl. BGE 103 Ia 310; 91 I 321; Unzulässigerklärung der Kommission vom
10. Oktober 1979, DR 17, 93 [106] = EuGRZ 1980 S. 36 [betreffend BGE 103
Ia 310] und vom 16. Juli 1980, DR 21, 138 = EuGRZ 1981 S. 216 [betreffend
zweimonatiges Demonstrationsverbot in einem Stadtteil von London]). Zum
andern sind in Anbetracht besonderer
konkreter Gefahren von Tumulten und Sachbeschädigungen auch
ausserordentliche Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit,
welche gegenüber Totalverboten dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
besser entsprechen mögen, denkbar und in die Prüfung einzubeziehen. Den
Sicherheitsaspekten dürfen die Behörden angesichts neuerer Entwicklungen
Rechnung tragen und die Organisatoren zu entsprechender Mitwirkung
beiziehen. Die Gesuchsteller haben im Rahmen ihrer Möglichkeiten dazu
beizutragen, Gewaltausschreitungen zu verhindern und Sicherheitsrisiken zu
minimieren. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht indessen, wie
ausgeführt, im vorliegenden Verfahren nicht abstrakt entschieden zu werden.