BGE 127 II 306
127 II 306
32. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
29. Oktober 2001 i.S. Alpine Segelflugschule Schänis AG gegen D. sowie
Mitb. und Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)
Regeste
Änderung des Betriebsreglementes für ein Flugfeld.
Stützt sich das Begehren um Anordnung zusätzlicher
(Lärm-)Emissionsbegrenzungen auf Art. 11 Abs. 2 USG und sind die
Belastungsgrenzwerte gemäss LSV Anhang 5 eingehalten, so liegen in der
Regel keine "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Streite
(E. 5).
Rechtsgrundlagen für die Änderung der Betriebsreglemente für Flugfelder
(E. 6 und 7). Unzulässigkeit bedingter Beschwerdebegehren (E. 6c).
Das Kriterium der wirtschaftlichen Tragbarkeit von
Emissionsbegrenzungen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG ist auf
gewinnorientierte, nach marktwirtschaftlichen Prinzipien geführte
Unternehmen zugeschnitten. Gehen die Emissionen von anderen Quellen
aus, sind die finanziellen Konsequenzen von Begrenzungen im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen (E. 8).
Prüfung der Verhältnismässigkeit zusätzlicher lärmbedingter
Einschränkungen eines Segelflugbetriebes (E. 9).
Sachverhalt
Die Alpine Segelflugschule Schänis AG (ASSAG) betreibt in der Nähe von
Schänis (SG) ein Flugfeld. Gemäss der Betriebsbewilligung vom 22. März 1972
ist die Benützung des Flugfeldes in der Zeit zwischen Abenddämmerung und
Morgendämmerung unzulässig. Die Durchführung von Flügen mit Motorflugzeugen
ist nur zum Zwecke des Segelflugschlepps und der Ausbildung von
Flugschülern im Rahmen des fliegerischen Nachwuchses gestattet. Nach Art. 4
des am 19. April 1983 vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) genehmigten
Betriebsreglementes bleibt das Flugfeld am Karfreitag, Ostersonntag,
Pfingstsonntag, Eidg. Bettag sowie am ersten Weihnachtstag geschlossen.
Mit Eingabe vom 15. November 1995 ersuchten sechs Anwohner das
BAZL, für das Flugfeld Schänis sämtliche betriebliche Einschränkungen
anzuordnen, die im Lichte des Vorsorgeprinzips gemäss Umweltschutzgesetz
zur Lärmverminderung geboten seien. Gefordert wurden insbesondere
gewisse Sperrzeiten (Morgen-, Mittag- und Abendsperrzeiten), zusätzliche
motorflugfreie Tage, die Festlegung von Flugrouten und Schutzzonen,
eine Beschränkung der Gesamtzahl der Flugbewegungen sowie Kontroll-
und Ausbildungsmassnahmen.
Nach Durchführung mehrerer Schriftenwechsel, einer unangemeldeten
Ortsschau sowie einer Augenscheins- und Parteiverhandlung hiess das BAZL
das Gesuch um Änderung des Betriebsreglementes für das Flugfeld Schänis
mit Verfügung vom 2. März 1999 teilweise gut. Es ergänzte Artikel 4 des
Betriebsreglementes mit folgenden Bestimmungen:
"An Sonntagen dürfen Motorflugzeuge nicht vor 09.00 Uhr starten. In
der Zeit zwischen 09.00 und 11.00 Uhr sowie 12.30 und 14.00 Uhr
dürfen nur
Schleppflüge durchgeführt werden, die im Zusammenhang mit
Leistungsflügen
von Segelflugzeugen stehen, welche über eine geplante Distanz von
mindestens 50 km führen. Andere Schleppflüge, Schulungsflüge,
Ausbildungsflüge, Trainingsflüge sowie Flüge im Zusammenhang mit
Einweisungen und Umschulungen sind während dieser Zeit nicht
zulässig. Von
den Einschränkungen am Sonntagmorgen darf für Flüge abgewichen
werden, die
im Zusammenhang mit in Schänis stattfindenden nationalen oder
internationalen Meisterschaften stehen.
Motorflüge zu Aus- oder Weiterbildungszwecken sind an Sonntagen
verboten.
Für Motorsegler mit laufendem Motor gelten dieselben
Einschränkungen."
Im Übrigen wurden die Begehren der Anwohner abgewiesen.
Gegen die Verfügung des BAZL vom 2. März 1999 erhoben die sechs
Anwohner beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) Beschwerde. Die Beschwerdeführer verlangten, dass
der angefochtene Entscheid aufgehoben werde und die im vorinstanzlichen
Verfahren geforderten weiteren betrieblichen Einschränkungen ebenfalls
angeordnet würden; eventuell sei die Sache zur Neuüberprüfung an das
BAZL zurückzuweisen. Die Verfügung des BAZL wurde ebenfalls von der
ASSAG angefochten. Die Flugfeldhalterin stellte Antrag auf Aufhebung
des angefochtenen Entscheides. Eventualiter schlug sie im Sinne eines
Vergleiches den Rückzug der Beschwerde vor, falls die Gegenpartei ihre
Beschwerde ebenfalls zurückziehe und Art. 4 des Betriebsreglementes neu
formuliert werde.
Das UVEK wies die beiden Beschwerden mit zwei separaten Entscheiden
vom 25. Januar 2001 ab. Gegen diese Entscheide haben sowohl die Anwohner
als auch die ASSAG Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Das Bundesgericht
weist die beiden Beschwerden im Wesentlichen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- Die beschwerdeführenden Anwohner verlangen "unter Hinweis
auf die EMRK" die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung,
ohne dieses Gesuch näher zu begründen. Es ist daher fraglich, ob die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde insofern den formellen Anforderungen von
Art. 108 Abs. 2 OG entspricht. Selbst wenn dies noch zu bejahen wäre,
müsste das Begehren indes abgewiesen werden.
Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101), auf den sich die
Beschwerdeführer wohl berufen, hat jedermann Anspruch darauf, dass seine
Sache in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche ("civil rights")
und Verpflichtungen in billiger Weise öffentlich von einem unabhängigen
und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht gehört wird. Diese
Verfahrensgarantie umfasst demnach auch den Anspruch auf eine öffentliche
Verhandlung. Es stellt sich mithin die Frage, ob die vorliegende
Streitsache "civil rights" der beschwerdeführenden Anwohner betreffe.
Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass
Streitigkeiten über übermässige, die nachbarlichen Abwehrrechte verletzende
(Lärm-)Immissionen in den Geltungsbereich von Art. 6 EMRK fallen. Das
trifft nicht nur zu, wenn die Anwendung von Art. 684 und 679 ZGB umstritten
ist, sondern auch, wenn die Durchsetzung dieser zivilen nachbarlichen
Abwehransprüche ausgeschlossen ist und es im Enteignungsverfahren - das
nach schweizerischer Gesetzgebung zum öffentlichen Recht zählt - nur noch
um eine Entschädigung geht (vgl. BGE 111 Ib 227 E. 2e S. 231 f.; 112 Ib
176; 116 Ib 249 E. 2b S. 253, je mit Hinweisen). Da die Übermässigkeit von
Lärmimmissionen heute auch in der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung
umschrieben wird, müssen die Verfahren zur Durchsetzung dieser Normen
ebenfalls den prozessualen Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügen
(s. Art. 13 und 15 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz [USG; SR 814.01]; vgl. sinngemäss BGE 119 Ib 348 E. 6c;
126 II 522 Sachverhalt lit. D S. 532). Weiter geht das Bundesgericht in
seiner neueren Rechtsprechung auf dem öffentlichrechtlichen Bereich des
Bau- und Planungswesens auch dann von zivilrechtlichen Ansprüchen aus,
wenn der Grundeigentümer durch bau- oder planungsrechtliche Massnahmen in
der Ausübung seiner Eigentumsrechte direkt betroffen wird. Beklagt sich
daher der Grundeigentümer als Nachbar über die Verletzung von Normen,
die dem Schutz der Nachbarn dienen und diesen damit ein subjektives
Abwehrrecht verleihen, so können ebenfalls "civil rights" im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Streite liegen. Dagegen findet Art. 6 EMRK keine
Anwendung, wenn die Einhaltung rein öffentlichrechtlicher Bestimmungen
verfolgt oder eine bloss faktische oder potenzielle Beeinträchtigung von
Nutzungsmöglichkeiten geltend gemacht wird (vgl. BGE 127 I 44 E. 2c S. 45
f. mit zahlreichen Hinweisen).
Die beschwerdeführenden Anwohner ersuchen um Anordnung vorsorglicher
Emissionsbegrenzungen, die gemäss Art. 11 Abs. 2
USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung zu treffen sind. Die
Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass im Bereiche ihrer Liegenschaften
die Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) eingehalten sind. In der Beschwerde
wird dementsprechend auch nicht geltend gemacht, dass die vom Flugfeld
Schänis ausgehenden Lärmeinwirkungen im Sinne von Art. 13 Abs. 1 und
Art. 15 USG schädlich oder lästig wären oder schädlich oder lästig zu
werden drohten (siehe auch Art. 1 Abs. 2 USG). Ebenso wenig behaupten die
Anwohner, dass sich der Fluglärm negativ auf den Wert ihrer Grundstücke
auswirke. Sie berufen sich damit insofern auf das Vorsorgeprinzip,
als dieses im öffentlichen Interesse - zum Schutze der Allgemeinheit -
im Umweltschutzrecht verankert worden ist. Demnach fehlt es hier an
der nach Art. 6 EMRK erforderlichen Betroffenheit der Beschwerdeführer
in eigenen subjektiven Rechten. Kann aber aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK kein
Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung hergeleitet
werden, ist hier von einer solchen abzusehen.
Erwägung 6
6.- Die ASSAG rügt in erster Linie eine Verweigerung des rechtlichen
Gehörs, die darin liege, dass sich die Beschwerdeinstanz mit den
materiellen Vorbringen der Beschwerdeführerin überhaupt nicht auseinander
gesetzt habe. Insbesondere habe sich das UVEK mit den Aussagen, wonach
das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 USG eingehalten sei und deshalb die
angeordneten Massnahmen als unverhältnismässig und unzulässig erschienen,
in keiner Weise befasst.
a) Die ASSAG hat im Verfahren vor dem UVEK eine in französischer
Sprache verfasste Beschwerde eingereicht. In diesem "recours" hat
sie zunächst bestritten, dass sich die tatsächlichen und rechtlichen
Verhältnisse seit der Genehmigung des Betriebsreglementes derart verändert
hätten, dass sich dessen Überprüfung und Änderung aufgedrängt hätten. Das
BAZL hätte daher nach Meinung der Beschwerdeführerin auf das Gesuch der
Anwohner gar nicht eintreten dürfen. Weiter hat die ASSAG ausgeführt,
dass die gesuchstellenden Anwohner weder ein schutzwürdiges noch ein
aktuelles Interesse am Erlass der von ihnen verlangten Verfügung gehabt
und ein solches auch nicht dargetan hätten. Das BAZL habe sich daher zu
Unrecht auf Art. 25 VwVG (SR 172.021) gestützt. Dies gelte umso mehr,
als im vorliegenden Zusammenhang nicht auf das Verfahrensrecht, sondern
auf Art. 26 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur
der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) abzustellen sei. Nach dieser Bestimmung
könne das
BAZL das Betriebsreglement ändern, wenn der Betrieb mit wesentlichen
Anforderungen des Umweltschutzes nicht mehr vereinbar sei ("si
l'exploitation n'est plus compatible avec les exigences essentielles de
la protection de l'environnement"). Der Betrieb auf dem Flugplatz Schänis
sei jedoch mit den Umweltschutzvorschriften und insbesondere Art. 11 USG
durchaus vereinbar. Art. 26 VIL könne daher nicht als gesetzliche Grundlage
für den angefochtenen Entscheid beigezogen werden. Diese Bestimmung könne
nach dem Willen des Bundesrates nur angerufen werden, wenn eine gewisse
Schwelle überschritten sei, was sich aus der Verwendung der Ausdrücke
"Unvereinbarkeit" ("incompatibilité") und "wesentliche" Anforderungen des
Umweltschutzes (exigences "essentielles") ergebe. Da diese Schwelle im
vorliegenden Fall nicht erreicht sei, sei die Behörde zur Vornahme von
Retuschen nicht befugt gewesen, auch wenn sie diese für die ASSAG als
tragbar erachtet habe.
Schliesslich hat sich die ASSAG zu einem Vergleich bzw. zum
Beschwerderückzug bereit erklärt, falls auch die Anwohner ihre Beschwerde
zurückzögen und das BAZL den Text von Art. 4 des Betriebsreglementes im
Einvernehmen mit den Parteien korrigieren würde. Die Beschwerdeführerin
erklärt in diesem Zusammenhang, wie und weshalb diese Bestimmung neu
zu formulieren wäre. Dementsprechend hat sie folgenden Eventualantrag
gestellt: "La décision querellée est modifiée dans le sens de l'offre en
procédure ci-dessus".
b) Das UVEK hat in den Erwägungen zu seinem Entscheid Nr. 512/257-2 vom
25. Januar 2001 ausgeführt, die ASSAG bestreite das Rechtsschutzinteresse
an der umstrittenen Änderung des Betriebsreglementes. Der Begriff
des schutzwürdigen Interesses an einer Verfügung sei - ob es sich um
eine Feststellungs- oder eine andere Verfügung handle - gemäss Art. 48
lit. a VwVG auszulegen und könne nach der Rechtsprechung rechtlicher
oder tatsächlicher Natur sein. Zudem müsse es sich um ein besonderes,
unmittelbares und aktuelles Interesse handeln. Die Gesuchsteller müssten
durch den Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer
besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache stehen.
Die gesuchstellenden und beschwerdeführenden Anwohner hätten eine besondere
Beziehungsnähe zum Flugplatz. Zwei von ihnen wohnten nur 1,5 km vom
Flugplatz entfernt, also in dessen näheren Umgebung. Insbesondere sei die
Gesuchstellerin Nr. 1 durch den Schleppbetrieb betroffen, da die Flugzeuge
in einer Distanz von 400 m in einer Volte an ihrem Haus vorbeiflögen. Ob
die übrigen Gesuchsteller ebenfalls legitimiert seien, könne offen gelassen
werden, da alle dasselbe Gesuch eingereicht hätten.
Im Weiteren legt das UVEK dar, die ASSAG äussere die Meinung, dass
die Betriebsbewilligung des BAZL aus dem Jahre 1972 eine rechtsgültige
Verfügung darstelle, welche nach Lehre und Rechtsprechung nur in
Ausnahmefällen nachträglich abgeändert werden dürfe. Es stelle sich
somit die Frage, ob das BAZL zur Überprüfung des Betriebsreglementes
ermächtigt gewesen sei. Das BAZL habe seinen Entscheid mit
Hinweis auf Art. 25 lit. c VIL begründet und festgehalten, dass die
Betriebsbewilligung und das Betriebsreglement für den Flugplatz Schänis
vor dem Inkrafttreten des USG erteilt bzw. genehmigt worden sei; die
beiden Verwaltungsakte dürften daher auf die Übereinstimmung mit dem in
Art. 11 USG umschriebenen Vorsorgeprinzip überprüft werden. Es treffe zu,
dass die Betriebsbewilligung und die Genehmigung des Betriebsreglementes
des Flugplatzes Schänis formell rechtskräftige Verfügungen seien. Falls
das Gesetz die Voraussetzungen des Widerrufs einer Verfügung nicht
ausdrücklich regle, müsse eine Abwägung der auf dem Spiele stehenden
Interessen vorgenommen werden. Nach der Praxis des Bundesgerichts könne
eine formell rechtskräftige Verfügung abgeändert werden, wenn sie dem
geltenden schweizerischen Recht nicht mehr entspreche. Das Bundesgesetz
über den Umweltschutz habe zu wichtigen Änderungen in der schweizerischen
Umweltgesetzgebung geführt. Gemäss Art. 25 lit. c VIL könnten Änderungen
des Betriebsreglementes genehmigt werden, falls sich die Anforderungen
des Umweltschutzes gewandelt hätten. Art. 26 VIL ermächtige zudem das
BAZL zur Anpassung der Betriebsreglemente, falls veränderte rechtliche
Verhältnisse dies erforderten. Daraus ergebe sich, dass das BAZL zu
Recht auf das Gesuch eingetreten sei. Die Beschwerde der ASSAG müsse
daher vollumfänglich abgewiesen werden.
c) Aus diesen Darlegungen geht hervor, dass sich das UVEK mit den
beiden von der ASSAG vorgetragenen Rügen - es habe einerseits an einem
schützenswerten, aktuellen Interesse der Anwohner und andererseits an
einem Rechtsgrund für die Änderung des Betriebsreglementes gefehlt -
sehr wohl auseinander gesetzt hat. Mit dem im Zusammenhang mit dem
Vergleichsangebot Vorgetragenen brauchte sich das Departement dagegen
nicht zu befassen: Der sich auf dieses Angebot beziehende, an Bedingungen
geknüpfte Eventualantrag durfte, da Prozesshandlungen bedingungsfeindlich
sind, als unzulässig betrachtet werden und unbehandelt bleiben
(vgl. BGE 101 Ib 216 mit Hinweisen; ALFRED KÖLZ/JÜRG BOSSHART/MARTIN
RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2.Aufl. 1999, N. 8 zu § 23, mit weiteren Hinweisen).
Aus dem Gesagten ergibt sich ebenfalls, dass die ASSAG im Verfahren
vor dem UVEK nicht dargelegt hat, weshalb und inwiefern die vom BAZL
verfügte Betriebseinschränkung unverhältnismässig und daher unzulässig
sei. Soweit die Beschwerdeführerin nun im bundesgerichtlichen Verfahren
Unverhältnismässigkeit rügt, läuft dies auf eine - verpönte - Erweiterung
des Streitgegenstandes hinaus. Auf die entsprechenden Vorbringen ist
nicht einzutreten.
Erwägung 7
7.- In materieller Hinsicht bestreitet die ASSAG vor Bundesgericht
erneut, dass für die Änderung des genehmigten Betriebsreglementes
eine Rechtsgrundlage bestehe. Gemäss Art. 22 lit. c VIL dürfe die
Betriebsbewilligung nur geändert oder entzogen werden, wenn der Betrieb
mit den Anforderungen des Umweltschutzes "nicht mehr" vereinbar sei. Das
bedeute erstens, dass eine wesentliche Verschlechterung der Gesamtsituation
stattgefunden haben müsse. Zweitens dürften Betriebseinschränkungen nur
dann ins Auge gefasst werden, wenn gesetzliche Vorschriften - hier das
Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 USG - nicht oder nicht genügend
beachtet würden. Beides treffe jedoch im vorliegenden Fall nicht
zu. Zum einen gehe aus den Flugbewegungszahlen der Jahre 1990 bis 1999
hervor, dass der Flugbetrieb und damit auch die Lärmbelastung geringer
geworden seien. Zum andern habe das BAZL bei der Genehmigung des heute
noch gültigen Betriebsreglementes im April 1983 dem Vorsorgeprinzip
bereits Rechnung getragen. In der Folge habe die ASSAG selbst alle
erforderlichen Lärmbekämpfungsmassnahmen getroffen. Somit lägen die vom
Gesetzgeber geforderten Voraussetzungen für eine Überprüfung und Änderung
der Betriebsbewilligung nicht vor.
Diese Argumentation vermag jedoch nicht zu überzeugen.
a) Die Genehmigung eines Betriebsreglementes durch
die luftfahrtrechtliche Aufsichtsinstanz ergeht in Form einer
Verfügung. Verfügungen werden nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist
oder nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens formell rechtskräftig
und grundsätzlich unabänderlich. Gemäss Lehre und Rechtsprechung kann
jedoch unter bestimmten Voraussetzungen auch auf solche Verfügungen
wieder zurückgekommen werden. Insbesondere können Verfügungen über
Dauerrechtsverhältnisse wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung,
fehlerhafter Rechtsanwendung
oder nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage widerrufen werden,
sofern wichtige öffentliche Interessen berührt sind. Wo besonders wichtige
öffentliche Interessen, wie Polizeigüter, auf dem Spiele stehen, kann
sogar eine blosse Praxisänderung Anlass zur Umgestaltung von dauernden
Rechtsverhältnissen geben. Fehlen positivrechtliche Bestimmungen über die
Möglichkeit der Änderung einer Verfügung, so ist über diese anhand einer
Interessenabwägung zu befinden, bei welcher das Interesse an der richtigen
Anwendung des objektiven Rechts dem Interesse an der Rechtssicherheit
bzw. dem Vertrauensschutz gegenüberzustellen ist (vgl. FRITZ GYGI,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 307 ff., 314; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 1998,
Rz. 806 ff., 810a, 813, 831 f., mit Hinweisen; BGE 101 Ia 328 E. 6c;
107 Ia 193 E. 3e; 107 Ib 35 E. 4c; 121 II 273 E. 1/aa; 121 V 157 E. 4a,
je mit Verweisungen). Sind dagegen die Voraussetzungen über die Aufhebung
oder Änderung einer Verfügung in der massgeblichen Gesetzgebung geregelt,
so bestimmt sich die Zulässigkeit des nachträglichen Eingreifens der
Behörde in erster Linie nach dieser.
b) Was die hier anwendbare spezialrechtliche Regelung betrifft,
so sah die Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (LFV;
SR 748.01; AS 1973 S. 1856) für Flugfelder vor, dass die Bewilligung
für die Anlage und den Betrieb nur erteilt werde, wenn dadurch
keine öffentlichen Interessen - beispielsweise des Umweltschutzes -
beeinträchtigt würden (Art. 43 Abs. 4 LFV). Nach Art. 45 LFV konnte die
Betriebsbewilligung entzogen werden, wenn der Betrieb mit den Anforderungen
des Umweltschutzes nicht mehr vereinbar war. Allerdings waren bei der
Erteilung der Betriebsbewilligung für den Flugplatz Schänis im Jahre
1972 und der Genehmigung des Betriebsreglementes im Jahre 1983 die heute
geltenden umweltschutzrechtlichen Bestimmungen noch nicht erlassen. Erst
mit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 und
der Lärmschutz-Verordnung am 1. April 1987 wurden auch die Flugplätze
- das heisst die Flughäfen und Flugfelder - den lärmbegrenzenden
Vorschriften für Verkehrsanlagen und damit auch den Bestimmungen
von Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 3 Abs. 1 LSV über vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen unterstellt. Flugfelder mit mehr als 15'000
Bewegungen pro Jahr bedingen zudem eine Umweltverträglichkeitsprüfung,
welche heute im Plangenehmigungsverfahren oder anlässlich der Genehmigung
des Betriebsreglementes vorzunehmen ist (vgl. Anhang 1/14 zur
Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung
in der Fassung vom 2. Februar 2000 [UVPV; SR 814.011]).
Im Zusammenhang mit der Revision des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1993
wurden die Bestimmungen über den Bau und Betrieb von Flugplätzen in die
neue Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November
1994 (VIL; SR 748.131.1; AS 1994 S. 3050) überführt. Gemäss Art. 11
Abs. 1 lit. c in der ursprünglichen Fassung (aVIL) erstellt der
Flugplatzhalter ein Betriebsreglement und hält darin unter anderem die
konkrete Ausgestaltung der in der Betriebsbewilligung vorgegebenen
Rahmenbedingungen, namentlich auch hinsichtlich des Umweltschutzes,
fest. Art. 26 aVIL ermächtigte das Bundesamt, die - grundsätzlich
unbefristete - Betriebsbewilligung zu ändern, einzuschränken oder zu
entziehen, wenn sich der Betrieb mit wesentlichen Anforderungen des
Umweltschutzes nicht mehr vereinbaren lässt. Diese Bestimmungen der VIL
sind im Rahmen der Gesetz- und Verordnungsgebung über die Koordination
und Vereinfachung von Entscheidverfahren erneut geändert worden. Seit
der Revision vom 2. Februar 2000 (in Kraft seit 1. März 2000) ist die
Ausgestaltung des Betriebes eines Flugfeldes nicht mehr Gegenstand der
Betriebsbewilligung, sondern ausschliesslich des Betriebsreglementes
(Art. 17 und 23 VIL). Nach Art. 26 VIL hat das Bundesamt Änderungen
des Betriebsreglementes zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand zu
verfügen, sofern veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse
dies erfordern. Das Bundesamt kann gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. c VIL auch
die Betriebsbewilligung ändern oder entziehen, wenn der Betrieb mit den
Anforderungen des Umweltschutzes nicht mehr vereinbar ist.
c) Demnach sind die Rechtsgrundlagen für die Änderung von
Betriebsreglementen für Flugfelder nicht nur seit der Genehmigung
des hier umstrittenen Reglementes, sondern auch noch während des
Beschwerdeverfahrens vor dem UVEK überarbeitet worden. Das UVEK hat
sich mit der Frage des anwendbaren Rechts im angefochtenen Entscheid
nicht auseinander gesetzt, geht indessen - wie dargelegt (E. 6b) -
davon aus, Art. 25 und 26 VIL könnten in ihrer heute geltenden Fassung
vom 2. Februar 2000 angewendet werden. Nun ist die Rechtmässigkeit eines
Verwaltungsakts grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses
zu beurteilen. Bei der Prüfung der Frage, ob die für eine Baute oder Anlage
erteilte Bewilligung oder deren Änderung bundesrechtmässig sei, ist daher
vom Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt der Verfügung galt. Im
Laufe des Beschwerdeverfahrens eingetretene Rechtsänderungen sind
an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Gründe sprächen für die
Berücksichtigung des neuen Rechts. Das trifft nach bundesgerichtlicher
Praxis vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung
willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen
worden und daher auch in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind. Im
Weiteren führte es zu nichts, eine Bewilligung oder deren Änderung
aufzuheben, weil sie dem alten Recht widerspricht, während sie nach
neuem Recht auf Gesuch hin oder von Amtes wegen zu erteilen bzw. zu
verfügen wäre (s. zum Ganzen BGE 126 II 522 E. 3b/aa S. 534 f. und die
dort angeführten Entscheide; siehe auch VPB 2001/65 III Nr. 87). Nach
diesen in der Rechtsprechung erarbeiteten Grundsätzen darf hier die
Zulässigkeit der Betriebsreglements-Änderung tatsächlich nach den neuen
Normen beurteilt werden: Einerseits dient die neue Verfahrensordnung
auch der erleichterten Durchsetzung des Umweltschutzrechts und damit
erheblichen öffentlichen Interessen. Andererseits machte es wenig Sinn,
die im März 1999 angeordnete Ergänzung des Betriebsreglementes aufzuheben,
um sie aufgrund der seit Februar 2000 geltenden Vorschriften sofort wieder
anzuordnen. Das UVEK hat sich mithin zu Recht auf die heute geltenden
Bestimmungen der VIL gestützt.
d) Wie erwähnt enthält die heutige VIL nicht nur Bestimmungen über
die Änderung und den Entzug der Betriebsbewilligung, sondern mit Art. 26
auch eine Vorschrift über die Anpassung des Betriebsreglementes. Während
die Betriebsbewilligung nach Art. 22 lit. c VIL nur geändert oder
entzogen werden kann, wenn der Betrieb mit den Anforderungen des
Umweltschutzes "nicht mehr vereinbar" ist, beauftragt Art. 26 VIL das
BAZL, die Betriebsreglemente anzupassen, wenn "veränderte rechtliche
oder tatsächliche Verhältnisse" dies erfordern. Die Ausführungen der
ASSAG über die in Art. 22 lit. c VIL umschriebenen Voraussetzungen
stossen daher ins Leere. Muss aber nach Art. 26 VIL die Änderung der
rechtlichen Verhältnisse zur Überprüfung und allfälligen Anpassung der
Betriebsreglemente führen, so hat das BAZL auch das letztmals im Jahre
1983 genehmigte Betriebsreglement für das Flugfeld Schänis auf seine
Vereinbarkeit mit den inzwischen erlassenen Umweltschutznormen prüfen und
an diese anpassen dürfen. Ob die vorgenommene Anpassung an Art. 11 Abs. 2
USG bzw. die Einschränkung des sonntäglichen Betriebes unverhältnismässig
sei, ist aus den bereits
genannten Gründen (E. 6c) nicht zu untersuchen. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der ASSAG ist daher abzuweisen, soweit auf
sie einzutreten ist.
Erwägung 8
8.- Die beschwerdeführenden Anwohner machen vorweg geltend, BAZL
und UVEK hätten im Lichte von Art. 11 Abs. 2 USG den Sachverhalt nur
ungenügend abgeklärt und insbesondere die wirtschaftliche Tragbarkeit
weiterer betriebsbeschränkender Massnahmen nicht mit der nötigen Sorgfalt
untersucht. Im angefochtenen Entscheid fehle jegliche Quantifizierung der
zu erwartenden wirtschaftlichen Folgen und mangle es auch an Erwägungen
darüber, ob solche Kosten oder Einbussen für die ASSAG konkret tragbar
wären.
Zu dieser Rüge ist zunächst festzuhalten, dass die Frage der
wirtschaftlichen Tragbarkeit von vorsorglichen emissionsbegrenzenden
Massnahmen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG nicht nur Sach-, sondern in
erster Linie Rechtsfrage ist. Gemäss Lehre und Rechtsprechung weist
die in Art. 11 Abs. 2 USG enthaltene Anforderung der wirtschaftlichen
Tragbarkeit von vorsorglichen Massnahmen eine enge Beziehung zum
Verhältnismässigkeitsgebot auf, ohne mit diesem deckungsgleich zu sein
(ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 35 zu
Art. 11; ALEXANDER ZÜRCHER, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach
dem Umweltschutzgesetz, Zürich 1996, S. 175, 241 ff.; BGE 124 II 517
E. 4a S. 521). Die wirtschaftliche Tragbarkeit gilt als Konkretisierung
der Zumutbarkeit (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne), welche dann
zu bejahen ist, wenn ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen
der Massnahme und der Schwere der damit verbundenen Nachteile besteht
(SCHRADE/LORETAN, aaO; vgl. BGE 123 I 112 E. 4e S. 121; Entscheid
vom 24. Oktober 1997 i.S. B., E. 4a, publ. in: ZBl 99/1998 S. 441 ff.,
zusammengefasst in URP 1998 S. 59 f.). Dem Verhältnismässigkeitsprinzip
unterstehen allerdings auch die verschärften Emissionsbegrenzungen,
die aufgrund von Art. 11 Abs. 3 USG zu treffen sind, wenn feststeht
oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der
bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. Verschärfte
Emissionsbegrenzungen sind zwar unabhängig von der wirtschaftlichen
Tragbarkeit anzuordnen, doch wird auch für sie vorausgesetzt, dass zwischen
dem angestrebten Ziel und der Schwere des Eingriffs ein angemessenes
Verhältnis besteht; dabei dürfen die finanziellen Konsequenzen des
Eingriffs mitberücksichtigt werden (vgl. BGE 125 II 129 E. 9d S. 148 mit
Hinweisen; 126 II 522 E. 22b
S. 552). Somit kommt dem nach dem Gesetzestext bestehenden Unterschied
zwischen den vorsorglichen Massnahmen (Art. 11 Abs. 2 USG) und den
verschärften Vorkehren (Art. 11 Abs. 3 USG) in der Praxis keine grosse
Bedeutung zu. Immerhin ist dem Willen des Gesetzgebers derart Rechnung zu
tragen, dass darauf zu achten ist, bei der Anordnung bloss vorsorglicher
Massnahmen die wirtschaftliche Zumutbarkeit nicht zu überdehnen.
Weiter ist in Betracht zu ziehen, dass das Kriterium der
wirtschaftlichen Tragbarkeit auf Unternehmungen zugeschnitten ist, die
nach marktwirtschaftlichen Prinzipien, d.h. gewinnorientiert, betrieben
werden. In der bundesrätlichen Botschaft wurde hiezu ausgeführt, dass für
die Beurteilung der wirtschaftlichen Tragbarkeit auf die in den einzelnen
Branchen gegebenen Verhältnisse abzustellen sei und in der Regel der
mittlere gut geführte Betrieb als Massstab dienen soll (Botschaft zu einem
Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III 749
ff., 790). Gehen jedoch die zu bekämpfenden Emissionen von anderen Quellen
als von Unternehmen aus, die (nur) nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen
betrieben werden, so fällt die wirtschaftliche Tragbarkeit im genannten
Sinn als Beurteilungskriterium dahin und sind allfällige wirtschaftliche
Gesichtspunkte im Rahmen der allgemeinen Verhältnismässigkeitsprüfung
zu beachten. Das trifft etwa für lärmerzeugende öffentliche Werke -
vor allem Infrastrukturanlagen - zu. Solches gilt aber auch für mit Lärm
verbundene Anlässe sportlicher oder kultureller Art und andere Tätigkeiten
im Freien. Dementsprechend prüft das Bundesgericht auf Art. 11 Abs. 2 USG
gestützte Begehren um zusätzliche Lärmschutzvorkehren an Strassenbauten
in der Regel "bloss" im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips. In
diesem Rahmen hat es auch erklärt, falls die massgebenden Planungswerte
eingehalten seien, liessen sich weitergehende Emissionsbegrenzungen nur
dann rechtfertigen, wenn mit relativ geringem Aufwand eine wesentliche
zusätzliche Reduktion der Emissionen erreicht werden könne (BGE 124 II 517
E. 5a S. 522 f.). Weiter stellt das Bundesgericht bei der Beurteilung
von Beschwerden gegen lärmige Freizeitbeschäftigungen oder Festanlässe
im Wesentlichen darauf ab, ob das Ruhebedürfnis der Bevölkerung das
Interesse an der lärmverursachenden Tätigkeit überwiege (BGE 126 II 300
E. 4c/cc, dd S. 318). Wickeln sich solche Aktivitäten im üblichen Rahmen
insbesondere während der Tagesstunden ab, so vermag der Umstand, dass sich
einige wenige Nachbarn durch den Lärm belästigt fühlen, lärmbegrenzende
Massnahmen in der Regel noch nicht zu rechtfertigen (vgl. BGE 123 II 74
E. 5a S. 86).
Der vorliegende Streit dreht sich um das Segelflugfeld Schänis, das im
Wesentlichen der Ausübung des Segelflugsports als Freizeitbeschäftigung
dient. Handelt es sich demnach bei der fraglichen Anlage nicht um ein
gewinnorientiertes, nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten geführtes
Unternehmen, so kann die "wirtschaftliche Tragbarkeit" im oben dargelegten
Sinn auch kein Kriterium für mögliche Emissionsbegrenzungen sein. Daran
ändert nichts, dass hier eine Aktiengesellschaft Flugplatzhalterin
ist, da Aktiengesellschaften auch für andere als wirtschaftliche Zwecke
gegründet werden können (Art. 620 Abs. 3 OR). Über das richtige Mass von
lärmbegrenzenden Vorkehren ist vielmehr anhand einer Interessenabwägung
zu befinden, in die einerseits das Ruhebedürfnis der beschwerdeführenden
Anwohner und andererseits das Interesse der ASSAG daran einbezogen werden,
auch in Zukunft annehmbare Bedingungen für die Ausübung des Segelflugsports
bieten zu können. Da gegenüber den beschwerdeführenden Anwohnern die
Planungswerte eingehalten werden, lassen sich wie dargelegt zusätzliche
Betriebsbeschränkungen nur rechtfertigen, wenn mit relativ geringem
Aufwand eine wesentliche Lärmreduktion erreicht werden kann. Ob dies der
Fall sei, durften die Entscheidbehörden aufgrund ihres Fachwissens und
der durchgeführten Instruktion beurteilen, ohne zunächst Abklärungen
über mögliche Umsatzeinbussen und Gewinnverminderungen der ASSAG zu
treffen. Der Vorwurf der unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes
geht daher fehl. Zu prüfen bleibt, ob die von den Vorinstanzen vorgenommene
Interessenabwägung und die Weigerung, zusätzliche Massnahmen zu ergreifen,
vor dem Bundesrecht standhalten.
Erwägung 9
9.- Die beschwerdeführenden Anwohner haben im Verfahren vor
dem Departement in erster Linie verlangt, dass der lärmverursachende
Flugbetrieb an sämtlichen Wochentagen auf die Zeit von 9 Uhr bis 16 Uhr,
unterbrochen durch eine 75-minütige Mittagspause, beschränkt werde. Zudem
seien Flüge mit Motorflugzeugen an einem Sonntag pro Monat gänzlich zu
untersagen und sei die Anzahl der jährlichen Flugbewegungen auf maximal
18'000 zu begrenzen. Im Weiteren haben die Beschwerdeführer um Verbesserung
der Kontrollmassnahmen sowie der Ausbildung und der Information der
Piloten ersucht. Schliesslich sei die ASSAG zu verpflichten, anstelle
der heute eingesetzten Schleppflugzeuge leisere Maschinen, insbesondere
Ecolight-Schleppflugzeuge, einzusetzen,
sobald entsprechende Maschinen in der Schweiz zugelassen seien; allenfalls
sei auf elektrische Starts umzustellen.
a) Das UVEK hat im angefochtenen Entscheid darauf hingewiesen,
dass die Segelflieger zur Ausübung ihres Sports auf thermische Aufwinde
angewiesen sind, welche sich durch die Sonneneinstrahlung ergeben,
die um die Mittagszeit am stärksten ist. Für einen ausschliesslich dem
Segelflug dienenden Flugplatz seien daher die Betriebszeiten über Mittag
von grösster Bedeutung. Ein generelles Flugverbot über Mittag am Sonntag
oder sogar an allen Wochentagen würde den Flugbetrieb in Schänis -
der unter anderem auch der fliegerischen Ausbildung diene - ernsthaft
gefährden. Zu berücksichtigen sei auch, dass der Flugbetrieb in den
Monaten März, April, September und Oktober durch die späten bzw. frühen
Dämmerungszeiten ohnehin eingeschränkt sei. In den Wintermonaten November
bis Februar falle er völlig aus. An Regentagen oder bei anderen ungünstigen
Wetterverhältnissen fänden ebenfalls keine Flüge statt. Schliesslich
sei anlässlich des Augenscheins festgestellt worden, dass sich
der Motorenlärm, den die Schleppflugzeuge beim Start entwickelten,
in die bestehende Geräuschkulisse einfüge und diese nicht stärker
übertöne als andere Geräusche wie Eisenbahnlärm oder Kuhglockengeläut.
Die verlangten zusätzlichen Einschränkungen der Betriebszeiten wären
daher unverhältnismässig.
An dieser Interessenabwägung lässt sich aus der Sicht des Bundesrechts
nichts aussetzen. Wohl ist der Einwand der Beschwerdeführer verständlich,
der Fluglärm sei vor allem deshalb störend, weil er bei schönem
Wetter und an Wochenenden - also gerade dann, wenn ein Bedürfnis nach
Erholung im Freien bestehe - gehäuft auftrete. Es ist heute jedoch
Tatsache, dass an Wochenenden und insbesondere bei schönem Wetter in
den Siedlungsgebieten und selbst auf dem Lande grosse Betriebsamkeit
herrscht, sei es im Zusammenhang mit Einkäufen, mit Reisetätigkeit,
mit Freizeitaktivitäten oder auch nur mit dem Unterhalt von Haus und
Garten. Den damit verbundenen Lärm muss die Bevölkerung bis zu einem
gewissen Grad, der hier nicht überschritten ist, hinnehmen. Immerhin sind
für das Flugfeld Schänis betriebliche Beschränkungen zur Gewährleistung
der Sonntagsruhe angeordnet worden.
b) Das BAZL hat die Begehren der Beschwerdeführer um verbesserte
Kontrollmassnahmen, um zusätzliche Ausbildung und Information der
Piloten sowie um Einrichtung einer Meldestelle für Anwohnerklagen mit
der Begründung zurückgewiesen, dass Art. 11
Abs. 2 USG nicht als Rechtsgrundlage für solche Massnahmen dienen könne
und auch das Luftfahrtrecht keine entsprechenden Normen enthalte. Die
Beschwerdeführer kritisieren diese Argumentation zu Recht. Zumindest
gewisse dieser Vorkehren liessen sich ohne weiteres auf Art. 11 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 12 USG abstützen. Das gilt etwa für die Kontrollen
der Start- und Landeverfahren wie auch für eine intensivere Information
der Piloten (vgl. BGE 125 II 129 E. 5c/d S. 134 ff.; 126 II 522 E. 35a
S. 558 f.). Nun hat das UVEK zwar den Überlegungen des BAZL zugestimmt,
gleichzeitig aber unterstrichen, dass das BAZL Aufsichtsbehörde
sei und als solche auch zu überwachen habe, ob sich der Flugbetrieb
vorschriftsgemäss abwickle. Die Anwohner, welche Verstösse gegen Auflagen
des Betriebsreglementes feststellten, könnten sich daher an das Bundesamt
wenden. Dagegen könne die Flugplatzhalterin nicht, und schon gar nicht
durch Änderung des Betriebsreglementes, verpflichtet werden, fehlbare
Piloten zu bestrafen oder eine zusätzliche Pilotenausbildung zu betreiben.
Diesen Erwägungen ist grundsätzlich zuzustimmen. Gemäss Art.
3b Abs. 1 und 2 VIL in der Fassung vom 2. Februar 2000 hat das
BAZL bei den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt die Einhaltung der
luftfahrtspezifischen, der betrieblichen und der baupolizeilichen
Anforderungen des Umweltschutzes zu überwachen oder lässt sie durch
Dritte überwachen; es führt die erforderlichen Kontrollen durch oder
lässt sie durch Dritte durchführen. Ebenso trifft es die notwendigen
Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes. Gemäss diesen neuen Bestimmungen wird also das BAZL oder der
von ihm beauftragte Dritte, sofern die betrieblichen Vorschriften nicht
eingehalten werden, auf die Beanstandungen der Anwohner reagieren und die
nötigen Anordnungen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
treffen müssen. Diese Massnahmen müssen sich nicht notwendigerweise im
Betriebsreglement niederschlagen, doch sind künftige Änderungen nicht
ausgeschlossen, falls sich ein vorschriftsgemässer Betrieb nicht auf
andere Weise gewährleisten liesse. In diesem Sinne kann den Überlegungen
des UVEK zugestimmt werden.
c) Was schliesslich die Verpflichtung der Flugfeldhalterin
zur Anschaffung von Ecolight-Flugzeugen und eigenstartfähigen
Elektro-Segelflugzeugen anbelangt, so räumen die Beschwerdeführer selbst
ein, dass diese heute in der Schweiz noch nicht zugelassen sind. Eine
derartige Änderung des Betriebsreglementes fällt daher zur Zeit ausser
Betracht.