BGE 127 II 273
127 II 273
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
28. August 2001 i.S. P. gegen Politische Gemeinde Ermatingen, Departement
für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau sowie Verwaltungsgericht des
Kantons Thurgau (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 8 ff. BGF, Art. 6 und 7 NHG; Bau- und Konzessionsgesuch für
eine Bootssteganlage.
Der in Bezug auf die Anlage ergangene "Gesamtentscheid" ist mangelhaft,
da die u.a. erforderliche fischereirechtliche Bewilligung nach Art. 8
BGF nicht ausdrücklich mitenthalten ist (E. 3).
Die Verwirklichung der Anlage hätte einen insgesamt als erheblich
einzustufenden Eingriff in ein BLN-Objekt zur Folge. Deshalb und weil ein
Eingriffsinteresse von nationaler Bedeutung fehlt, ist ihre Errichtung
in Anwendung von Art. 6 NHG grundsätzlich ausgeschlossen (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Gemeinde Ermatingen plant im Bereich des Westerfeldes
den Bau einer Bootssteganlage mit 162 Liegeplätzen, wobei die
bestehenden Bojenfelder "Bügen" (im Westen) und "Horn" östlich der
"Stedi" aufgehoben werden sollen. Zur Realisierung dieser Anlage wurde
eine Änderung des Richtplanes des Kantons Thurgau durchgeführt, in
dem als Zwischenergebnis der Neubau einer Steganlage im Westerfeld
Ermatingen aufgenommen wurde, wobei als Realisierungsverfahren
auf das Baubewilligungs- und das Konzessionsverfahren, verbunden
mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), hingewiesen worden
ist. Gleichzeitig wurde das Landschaftsschutzgebiet im Bereich des
Westerfeldes reduziert. Diese Richtplanänderung war Bestandteil
des Änderungspakets 1992 und wurde am 31. Januar 1994 durch das
Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) genehmigt, ohne dass
Bemerkungen zur Bootsstationierung angebracht worden wären, obwohl das
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) in einem Mitbericht
vom 16. September 1992 zuhanden des damaligen Bundesamts für Raumplanung
(BRP) auf eine Tangierung des seinerzeitigen Objekts im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN-Objekt) Nr.
12.4 "Untersee und Seerücken" (nunmehr Nr. 1411 "Untersee-Hochrhein")
hingewiesen und gewichtige Gründe gegen eine spätere Festsetzung der
Anlage vorgebracht hatte.
Als die Gemeinde am 27. September 1996 um die Realisierung des
Bootssteges ersuchte, sah das für die Baubewilligung und Konzessionierung
zuständige kantonale Departement für Bau und Umwelt (DBU) entgegen der
Bestimmung von Art. 7 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur-
und Heimatschutz (NHG; SR 451) davon ab, die - bereits im internen
Vernehmlassungsverfahren des EJPD nicht angehörte - Eidg. Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK) mit einem Gutachten zu beauftragen, dies
offenbar aus dem genannten Grund, dass die Genehmigung vom 31. Januar
1994 ohne Bedenken erteilt worden war. Das Projekt umfasst eine
Schwimmsteganlage, eine Stegbrücke, ein Betriebsgebäude
und eine Parkplatzerweiterung im Gebiet "Böschen". Während der
öffentlichen Auflage gingen verschiedene Einsprachen ein, darunter
diejenige von P. als Eigentümer der in der öffentlichen Zone
liegenden Parzelle Nr. 667 und diejenige der durch ihn vertretenen
Privatklinik W. Das DBU wies die Einsprachen mit Entscheid vom
11. Juni 1998 ab und erteilte die Baubewilligung und die Konzession,
nachdem es einen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) eingeholt und die
Umweltschutzfachstelle angehört hatte, welche das Projekt unter gewissen
Auflagen und Bedingungen als umweltverträglich erachtet hatte.
Gegen diesen Entscheid gelangten P. und die Privatklinik W. AG mit
Beschwerde ans kantonale Verwaltungsgericht. Dieses trat mit Entscheid
vom 9. Dezember 1998 auf die von der Klinik erhobene Beschwerde mangels
Legitimation nicht ein, und jene von P., bei der es insbesondere um
Aspekte der Parkplatzsituierung, Beeinträchtigung der (privaten) Aussicht,
Lärmbelästigung und Notwendigkeit der Infrastrukturanlagen (namentlich
des Betriebsgebäudes) ging, wies es als unbegründet ab. Offen gelassen
wurde dabei die Frage, ob eine Konzentration der Boote in einem Hafen
bzw. einer Steganlage wirklich besser sei als eine Anlage mit Bojenfeldern,
wobei allerdings die Nachteile einer Steganlage insbesondere hinsichtlich
Fauna und Flora auf grossen Flächen unübersehbar seien.
In der Folge verlangte P. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht eine obligatorische Begutachtung des Eingriffs in das
genannte BLN-Objekt (Art. 7 NHG). Während des hängigen bundesgerichtlichen
Verfahrens ersuchte das DBU die ENHK um eine Begutachtung. In Anbetracht
dessen hiess das Bundesgericht die Beschwerde mit Urteil vom 17. Mai
1999 gut und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen
an das kantonale Verwaltungsgericht zurück (Verfahren 1A.22/1999). Das
Verwaltungsgericht seinerseits wies die Angelegenheit zu neuem Entscheid
an das DBU zurück.
B.- Nach Vornahme eines Augenscheins erstattete die ENHK dem DBU am
28. September 1999 ihr Gutachten. Sie gelangte zum Ergebnis, dass die
geplante Steganlage im Vergleich zu den vorhandenen Bojenfeldern eine
erhebliche Beeinträchtigung des Schutzzieles des BLN-Objektes Nr. 1411
darstelle und mit dem Gebot der grösstmöglichen Schonung gemäss Art. 6
NHG nicht in Einklang stehe. Zweifellos bedeuteten die bereits bestehenden
Bojenfelder "Bügen" und "Horn" eine gewisse Störung des Landschaftsbildes,
da sie die freie Seefläche, die ein zentrales Schutzziel des
BLN-Gebietes darstelle, beeinträchtigten. Allerdings würden im Winter
alle Bojen und Boote weggeräumt, so dass die Seeoberfläche jedenfalls
während dieser Zeit völlig frei von störenden Elementen sei. Insgesamt
beeinträchtigten die schon bestehenden Bojenfelder das BLN-Objekt weniger
als die neu geplante Anlage, die auch den Schilfbereich erheblich störe.
Hierauf beurteilte das kantonale Amt für Raumplanung das Vorhaben
anhand des ENHK-Gutachtens. Mit Entscheid vom 11. November 1999 erteilte
es die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes in der Fassung vom 22. Juni 1979 (aRPG; SR 700). Es
hielt fest, dass die im Gutachten behandelten Aspekte schon im Rahmen des
Umweltverträglichkeitsberichts geprüft und berücksichtigt worden seien. Das
DBU seinerseits wies die von P. erhobene Einsprache mit Entscheid vom
17. November 1999 ab, und erteilte gleichzeitig der Gemeinde Ermatingen
die Baubewilligung sowie die erforderliche Konzession, dies im Rahmen
eines im Sinne von § 106 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom
16. August 1985 (PBG) koordinierten Entscheides.
Am 7. Dezember 1999 erhob P. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
kantonale Verwaltungsgericht. Nach Vornahme eines Augenscheins wies
dieses die Beschwerde mit Entscheid vom 3. Mai 2000 als unbegründet
ab. Es hielt dafür, die ENHK gewichte die durch das Bauvorhaben bedingten
deutlichen Verbesserungen für die aquatische und terrestrische Flora und
Fauna auf den ausgedehnten Flachwasser- und natürlichen Uferbereichen der
bisherigen Bojenfelder eindeutig zu wenig stark. Entgegen ihrer Ansicht
sei eine mit Blick auf alle wesentlichen BLN-Schutzziele erhebliche
Beeinträchtigung bzw. eine Abweichung vom Gebot der ungeschmälerten
Erhaltung oder grösstmöglichen Schonung im Sinne von Art. 6 NHG nicht
gegeben. Wohl stelle die vom Amt für Raumplanung als "touristisches Muss"
bezeichnete Bootssteganlage als solche keine nationale Aufgabe dar, doch
berühre das vom Kanton in diesem Bereich verfolgte Ordnungskonzept, welches
im vorliegenden Fall durch konkrete flankierende Massnahmen (Aufhebung der
Bojenfelder) umgesetzt werde, ohne Zweifel Bundesaufgaben von Gesetzes-
und Verfassungsrang (namentlich Ufer-, Biotop- und Tierschutz). Die
Gesamtinteressenabwägung ergebe somit, dass insgesamt durchaus triftige
Gründe für ein Abweichen von den Empfehlungen der ENHK vorlägen. Der
Realisierung des Bauvorhabens stehe somit nichts entgegen.
C.- Mit Eingabe vom 28. August 2000 führt
P. Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht, mit der er namentlich
die Verletzung von Art. 8 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die
Fischerei (BGF; SR 923.0) und Art. 6 NHG rügt. Er beantragt, der Entscheid
vom 3. Mai 2000 sei aufzuheben und das Bau- und Konzessionsgesuch der
Gemeinde Ermatingen zum Bau der Bootssteganlage Westerfeld sei abzuweisen.
Sodann hat er das Gesuch gestellt, der Beschwerde sei aufschiebende
Wirkung beizulegen.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Oktober 2000 ist der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zuerkannt worden.
Das kantonale Verwaltungsgericht beantragt Abweisung der
Beschwerde. Die Gemeinde Ermatingen und das DBU stellen den Antrag,
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei.
Die gemäss Art. 110 OG zur Vernehmlassung eingeladenen Bundesämter
für Raumentwicklung sowie für Umwelt, Wald und Landschaft äussern
sich zur Sache, indem sie in formeller und materieller Hinsicht
Bedenken gegen das Vorhaben anmelden; dabei haben sie aber davon
abgesehen, einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Die Eingaben
sind den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zugesandt worden.
Der Beschwerdeführer hat sich den Bemerkungen der Bundesämter angeschlossen
und dabei auf weitere Ausführungen verzichtet. Die Gemeinde und das
DBU haben ihre früheren Ausführungen ergänzt und ihre Auffassung, die
Beschwerde sei unbegründet, bestätigt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Gemäss Art. 8 Abs. 1 BGF benötigen Eingriffe in die Gewässer,
ihren Wasserhaushalt oder ihren Verlauf sowie Eingriffe in die Ufer
und den Grund von Gewässern eine Bewilligung der für die Fischerei
zuständigen kantonalen Behörde, bei der es sich im vorliegenden Fall um
die kantonale Jagd- und Fischereiverwaltung handelt (§ 21 FiV). Dabei
hat die zur Bewilligungserteilung zuständige Behörde für Neuanlagen
nach Art. 9 (im Falle einer schon bestehenden Anlage nach Art. 10) BGF
unter Berücksichtigung der natürlichen Gegebenheiten und allfälliger
anderer Interessen alle Massnahmen vorzuschreiben, die geeignet sind,
günstige Lebensbedingungen für die Wassertiere zu schaffen, die freie
Fischwanderung sicherzustellen, die natürliche Fortpflanzung zu ermöglichen
und zu verhindern, dass Fische und Krebse durch bauliche
Anlagen oder Maschinen getötet oder verletzt werden (s. Art. 9 Abs. 1
BGF).
b) Der Beschwerdeführer bringt zwar keine materiellen Einwände gegen
eine Erteilung der fischereirechtlichen Bewilligung vor. Doch macht er
geltend, das DBU habe in seinem Entscheid vom 17. November 1999 zu Unrecht
darauf verzichtet, von der kantonalen Jagd- und Fischereiverwaltung eine
schriftliche Zustimmung zur Erteilung der Bewilligung einzuholen. Diese
Bewilligung sei denn auch nicht vom DBU selber erteilt worden; jedenfalls
gehe eine solche Bewilligung nicht aus dem DBU-Entscheid hervor, auch
wenn dieser als Gesamtentscheid betitelt worden sei. Es gehe somit auch
nicht an, durch die Vorinstanz eine stillschweigend erteilte Bewilligung
nach Art. 8 BGF anzunehmen.
c) Dass die projektierte Bootssteganlage nebst allen weiteren
vorstehend genannten Bewilligungen auch eine fischereirechtliche
Bewilligung benötigt, ist unbestritten. Auch ist unbestritten, dass die
Erteilung dieser Bewilligung mit der Erteilung der Konzession und den
weiteren Bewilligungen koordiniert werden muss, wobei das Bundesrecht
den Kantonen eine gewisse Freiheit lässt, auf welche Weise sie für eine
hinreichende Koordination der Bewilligungsverfahren besorgt sein wollen.
d) Für eine Angelegenheit wie die vorliegende ist im Kanton
Thurgau - wie erwähnt - das Konzessionsverfahren zum Leitverfahren
bestimmt worden. Das DBU hat die verschiedenen Bewilligungsverfahren
der einzelnen Fachinstanzen (z.B. Amt für Raumplanung, Amt für Umwelt
usw.) zu koordinieren sowie einen einheitlich anfechtbaren Gesamtentscheid
betreffend Konzession und Baubewilligung zu treffen (§ 106 PBG), wie
dies hier in Bezug auf die projektierte Bootssteganlage geschehen ist,
gilt es doch, die einzelnen Bewilligungen gemeinsam und inhaltlich
aufeinander abzustimmen und auch gemeinsam zu eröffnen. Soweit die
anwendbaren Eröffnungsvorschriften dies erlauben, empfiehlt sich eine
zusammenfassende Eröffnung durch die Koordinationsbehörde, wobei die
einzelnen Teilentscheide als solche erkennbar sein müssen (s. MARTI,
Kommentar RPG, Zürich 1999, Rz. 37 zu Art. 25a RPG).
Also ist es unumgänglich, dass jede einzelne Bewilligung ausdrücklich
ins Entscheid-Dispositiv und nicht etwa nur in die Erwägungen einfliesst,
damit letztlich Klarheit darüber herrscht, welche umweltrelevanten
Vorkehren - im Falle einer fischereirechtlichen Bewilligung welche
allfälligen Massnahmen nach
Art. 9/10 BGF - im Zusammenhang mit der Projektverwirklichung
erforderlich sind. Denn nur das Entscheid-Dispositiv und nicht auch
die Entscheidbegründung erwächst in Rechtskraft und gibt letztlich den
Überblick darüber, ob bzw. welche Bewilligungen erteilt und allfällige
damit verbundene Vorkehren (Bedingungen, Auflagen) im Interesse der
Wassertiere einzuhalten bzw. durchzusetzen sind.
e) Zwar wurde die kantonale Jagd- und Fischereiverwaltung seinerzeit
von Seiten des DBU im Rahmen des bei diesem hängigen Verfahrens eingeladen,
sich zu den Fischereibelangen als Fachinstanz in Bezug auf die vorgesehene
Bootssteganlage zu äussern. Eine Antwort der Fachinstanz unterblieb
indes. Daraus folgerte das DBU als Koordinationsinstanz ohne weitere
Rücksprache, die Fachinstanz habe somit keine Einwände zu erheben, so dass
die fischereirechtliche Bewilligung als stillschweigend erteilt zu erachten
sei. Das kantonale Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz schloss sich
dieser Auffassung an, wobei es immerhin einräumte, das Fehlen der gemäss
klarer Regelung schriftlich erforderlichen fischereirechtlichen Bewilligung
stelle "einen gewissen Mangel" dar, doch sei diese Bewilligung als im
einzig anfechtbaren koordinierten Gesamtentscheid des DBU mitenthalten
zu erachten. Zutreffend weist indes der Beschwerdeführer darauf hin,
dass das DBU die fischereirechtliche Bewilligung auffälligerweise
nicht in das Dispositiv seines sog. Gesamtentscheides aufgenommen hat,
obwohl dort alle übrigen Bewilligungen mit sämtlichen im Hinblick auf die
Projektverwirklichung getroffenen Auflagen, Bedingungen usw. festgehalten
worden sind.
f) Die Würdigung des zur projektierten Bootssteganlage erstatteten
UVP-Berichts (S. 23 ff.) kann wohl den Schluss zulassen, dass die
materiellen Voraussetzungen zur Bewilligungserteilung nach Art. 8
BGF erfüllt sein dürften, wie denn auch das BUWAL in seiner im
bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung festhält. Dabei
bleibt aber jedenfalls offen, ob bzw. gegebenenfalls welche Vorkehren im
Sinne von Art. 9 BGF im Rahmen der Erteilung einer fischereirechtlichen
Bewilligung angeordnet werden müssten, nachdem die zuständige kantonale
Fachinstanz sich dazu überhaupt nicht äusserte und nachdem auch das DBU als
Koordinationsinstanz bzw. das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz
sich in ihren Erwägungen insoweit - ohne allenfalls nötige Massnahmen
nach Art. 9 BGF zu erörtern - auf die blosse Feststellung beschränkt
haben, mit dem Stillschweigen der Fachinstanz sei die fischereirechtliche
Bewilligung erteilt worden. Ebenso wenig lässt sich somit
feststellen, ob die Fischereiinteressen allenfalls schon durch die
entsprechenden Schutzbestimmungen des NHG (s. dazu BGE 117 Ib 477
E. 3a) oder durch die ebenfalls nötigen wasserrechtlichen Bewilligungen
hinreichend berücksichtigt werden könnten.
Unter diesen Umständen lässt sich die Annahme der kantonalen Behörden,
die fischereirechtliche Bewilligung sei stillschweigend erteilt worden,
nicht aufrecht erhalten. Nach dem Gesagten ist der angefochtene
sog. Gesamtentscheid jedenfalls in Bezug auf die soeben dargelegten
Aspekte unvollständig und nicht überprüfbar. Die Beschwerde ist daher
insoweit begründet und somit gutzuheissen.
Erwägung 4
4.- a) Die Anwendung von Art. 5 und 6 NHG ist mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbar, wenn sie im Rahmen eines
Bewilligungsverfahrens erfolgt, das als solches diesem Rechtsmittel
unterliegt, wie z.B. bei der Erteilung einer raumplanungsrechtlichen
Ausnahmebewilligung (BGE 125 II 591 E. 6c; 123 II 256 E. 6; 114 Ib 81
E. 1a). Dies trifft in Bezug auf den vorliegenden Fall zu.
b) Das NHG enthält qualifizierte Schutzvorschriften zu Gunsten
der in ein Bundesinventar (wie z.B. das BLN, Art. 5 NHG) aufgenommenen
Objekte. Bei diesen Objekten ist einerseits der Eingriffsspielraum enger,
und andererseits ist eine Begutachtung durch die ENHK obligatorisch,
wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht
(Art. 6 und 7 NHG; BGE 125 II 591 E. 6c S. 601).
Die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung wie
hier für die streitige Bootssteganlage stellt nach dem Gesagten eine
Bundesaufgabe gemäss Art. 2 NHG dar.
Somit ist die zuständige Stelle verpflichtet gewesen, rechtzeitig
ein Gutachten der ENHK (Art. 25 NHG) einzuholen. Dieses hat darzutun,
weshalb das vom streitigen Bauvorhaben betroffene BLN-Objekt Nr. 1411
"Untersee-Hochrhein" ungeschmälert zu erhalten bzw. auf welche Weise es
möglichst weitgehend zu schonen sei (Art. 7 NHG; s. BGE 125 II 591 E. 6c
S. 601; ebenso das in der vorliegenden Angelegenheit bereits ergangene
bundesgerichtliche Urteil vom 17. Mai 1999). Das Gutachten hat sich
vorliegend in erster Linie darüber zu äussern, ob und gegebenenfalls in
welchem Grad eine Beeinträchtigung vorliegt.
Mit der obligatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein
unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen
des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet und dass die zuständigen
Instanzen diesbezüglich über zuverlässige
Unterlagen verfügen (LEIMBACHER, Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 13 zu
Art. 7; BBl 1965 III 94). Dem Gutachten der ENHK kommt dementsprechend
grosses Gewicht zu (LEIMBACHER, aaO, Rz. 25 zu Art. 6 und Rz. 18 zu
Art. 7). Es darf nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung
abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie
Beweiswürdigung zusteht (BGE 125 II 591 E. 7a S. 602; vgl. auch Urteil
des Bundesgerichts vom 22. Juli 1999 in URP 1999 S. 794 ff.). Dies
trifft namentlich auch für die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen
Feststellungen zu. Mit Blick auf die besondere Funktion des Gutachtens
der ENHK kann es nicht durch private Gutachten ersetzt werden (s. BGE
125 II 591 E. 7a S. 602).
Dementsprechend muss das ENHK-Gutachten für die zuständigen Instanzen
bei der Beurteilung eines Projekts, das ein BLN-Objekt beeinträchtigen
könnte, eine Entscheidhilfe sein. Anders als die UVP nach Art. 9 USG
wird die Begutachtungspflicht der ENHK nicht näher geregelt. Es ist
demnach der ENHK ein gewisses Ermessen in der Erfüllung ihrer Aufgabe
zuzuerkennen. Dabei darf sie sich auf das für den Entscheid Wesentliche
beschränken. Dazu gehört die Beantwortung der Frage, ob und wie schwer das
betreffende Projekt das geschützte Objekt beeinträchtigen und auf welche
Weise das Objekt ungeschmälert erhalten werden kann. Damit wird allerdings
von der ENHK nicht verlangt, zu jedem Projekt umfassende Alternativen
aufzuzeigen. Sie soll mit Blick auf die Schutzziele namentlich darlegen,
ob das Ausmass und das Gewicht der Beeinträchtigung minimiert werden
könnten, wobei sie für den Fall der Realisierung soweit nötig Auflagen
vorschlagen kann und soll (BGE 125 II 591 E. 7b S. 603).
c) Nach Art. 6 Abs. 1 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes in
ein Inventar dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. In Art. 6
Abs. 2 NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventarisierter
Objekte nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestimmung ein Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung
einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte
gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung
entgegenstehen.
Laut der bundesrätlichen Botschaft zum NHG ist der Begriff der
"ungeschmälerten Erhaltung" so zu verstehen, "dass der im Inventar
angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen
Bedrohungen begegnet werden soll" (BBl 1965 III 103). Die Aufnahme
eines Objektes in ein Inventar bedeutet andererseits nicht, dass sich
am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand
eines Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt
des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige
geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige
Vorteile mindestens ausgeglichen werden (BBl 1965 III 103; LEIMBACHER,
aaO, Rz. 5 ff. zu Art. 6).
Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung
eines BLN-Objektes ist dabei - worauf auch das BUWAL in seiner im
bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung zutreffend
hinweist - von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehaltes
auszugehen (s. BGE 114 Ib 81 E. 2a S. 84 ff.; s. auch LEIMBACHER, aaO,
Rz. 7 zu Art. 6), d.h. die möglichen Beeinträchtigungen sind an den
verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten
Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind (BGE 115 Ib
472 E. 2e/dd S. 490 ff. mit weiteren Hinweisen). Somit stellt sich vorweg
die Frage, ob die Realisierung eines Bauvorhabens zu einem Eingriff führt,
der den Schutzgehalt (die Schutzziele) überhaupt berührt.
Ist mit dem Bauprojekt ein schwerer Eingriff verbunden, d.h.
ist damit u.a. eine auf ein Schutzziel ausgerichtete, umfangreiche und
nicht wieder rückgängig zu machende Beeinträchtigung verbunden, die ein
Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne des Inventars zur
Folge hat, ist dies in der Erfüllung einer Bundesaufgabe grundsätzlich
unzulässig (so schon nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts
vom 27. Juni 1984 i.S. S. AG Neuheim; s. auch LEIMBACHER, aaO, Rz. 17
ff. zu Art. 6). Eine Ausnahme ist nach der gesetzlichen Regelung nur
möglich, wenn das Eingriffsinteresse auf ein gleich- oder höherwertiges
Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zurückgeht (Art. 6 Abs. 2 NHG;
s. etwa BGE 123 II 256 E. 6 S. 263 ff.; 115 Ib 472 E. 2e/dd S. 491 f.,
mit weiteren Hinweisen). D.h. immer dann, wenn das zu einem Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung vorgebrachte Interesse nicht von
nationaler Bedeutung ist, ist der Eingriff unzulässig und darf von der
Entscheidbehörde keine Interessenabwägung mehr durchgeführt werden, denn
in diesen Fällen hat der Gesetzgeber bereits zu Gunsten der ungeschmälerten
Erhaltung entschieden (LEIMBACHER, aaO, Rz. 20 zu Art. 6).
Ist der Eingriff in ein Schutzziel bloss mit einem geringfügigeren
Nachteil verbunden, ist er grundsätzlich bei der Interessenabwägung
bezüglich der grösstmöglichen Schonung mit entsprechenden (qualitativ
gleichwertigen) Ersatzmassnahmen auszugleichen. Zudem dürfen mit solchen
Einzeleingriffen, die zwar für sich allein mit leichten Nachteilen
verbunden sind, nicht negative Präjudizien für eine Folgeentwicklung zu
erwarten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimatschutz zu einem
erheblich nachteiligen Ergebnis führen (vgl. BGE 123 II 256 E. 7 S. 266
f.; s. auch nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 28. März
1991 i.S. SL).
d) Die Bedeutung des durch die projektierte Bootssteganlage betroffenen
BLN-Objektes Nr. 1411 "Untersee-Hochrhein" (gemäss VBLN vom 10. August
1977; SR 451.11) wird im Inventar wie folgt umschrieben:
"Landschaftlich grossartige und kulturgeschichtlich bedeutsame See-
und Stromlandschaft von noch weitgehend ursprünglichem Gepräge.
Ausgedehnte natürliche Ufer, wo sich die angestammte Flora und
Fauna bis
heute zu halten vermochte. Untersee und Rhein bis Bibermühle:
Rastgebiet
von europäischer Bedeutung für zahlreiche Entenarten, Rastgebiet für
Limnikolen. Bedeutendes Durchzugs- und Überwinterungsgebiet für
Enten und
einziges regelmässiges Überwinterungsgebiet des Singschwanes.
Verbreitungsschwerpunkt der seltenen Kolbenente in der
Schweiz. Eichenwald
im Niederholz südwestlich von Marthalen: wichtiges Brutgebiet des
Mittelspechtes. Zahlreiche vorgeschichtliche Ufersiedlungen an See und
Strom. Ruinen von Kastell und Wachttürmen des römischen
Limes. Bedeutende
klösterliche und städtische Siedlungen des Mittelalters."
Die ENHK ist in ihrem Gutachten vom 28. September 1999 gestützt
auf die ihr unterbreiteten Akten inkl. UVP-Bericht, nach Vornahme
eines Augenscheins, in Berücksichtigung der dargelegten Schutzziele
- also namentlich Landschaftsschutz, Schutz der natürlichen Ufer
bzw. Gewässerökologie, Vogelschutz - und insbesondere auch in Abwägung
der Vor- und Nachteile der bisherigen Bojenfelder bzw. der projektierten
Steganlage, welche die Bojenfelder ersetzen soll, zu folgendem Ergebnis
gelangt (Gutachten S. 4 f.):
"Zweifellos bedeuten die heute bestehenden Bojenfelder "Bügen" und
"Horn" bereits eine gewisse Störung des Landschaftsbildes, da sie die
freie Seefläche, die ein zentrales Schutzziel des BLN-Gebietes
darstellt,
im Sommerhalbjahr etwas beeinträchtigen. Im Winter werden jedoch alle
Bojen und Boote weggeräumt. Die Seeoberfläche ist während dieser Zeit
völlig frei von störenden Elementen.
Die Konzentration der Boote in einem Hafen beansprucht in der Regel
weniger Seeoberfläche, dafür erscheint eine Hafenanlage als
flächendeckendes Bauwerk, das nicht zu übersehen ist. Auch im
vorliegenden
Fall würde durch die Aufhebung der Bojenfelder ein Teil der
Seeoberfläche
auf dem ganzen Gebiet der Gemeinde Ermatingen wieder freigegeben. Die
geplante Steganlage erhält aber so grosse Dimensionen und muss so
weit in
den See hinausgeschoben werden, dass sie als permanente Installation zu
einer erheblich grösseren Beeinträchtigung des Landschaftsbildes
als die
bestehenden Bojenfelder führen wird. Sie würde die Situation in der
sanften Bucht durch ihre grosse Fläche verunklären und die freie
Seefläche
optisch viel mehr belasten als die bestehenden Bojenfelder, die, wie
erwähnt, während 4 ½ Monaten ohnehin nicht vorhanden sind. Die
Steganlage
wäre Sommer und Winter sichtbar. Die Bojenfelder, auch wenn sie eine
gewisse Tiefe haben, lassen den Durchblick vom Ufer her weitgehend
frei.
Die Steganlage würde diesen auf eine Breite von rund 140 m völlig
verschliessen.
Im UVP-Bericht wird geltend gemacht, dass im Bojenfeld "Horn"
im Winter
bei extremem Niedrigwasser die Bojensteine sichtbar werden. Allerdings
erscheinen diese Steine in der gleichen Farbe wie die Umgebung,
da sie mit
Algen überzogen sind.
Der Ersatz der Bojenfelder durch die geplante hafenähnliche
Steganlage
bringt gemäss UVB eine lokale Verbesserung, da der Seegrund nicht mehr
direkt durch die Bojenketten mechanisch gestört wird. Insbesondere
die auf
dem Seegrund wachsenden Makrophyten profitieren von dieser
Situation. Es
ist jedoch zu berücksichtigen, dass durch die Aufhebung mehrerer
Bojenfelder am Bodensee dieses Problem bereits weitgehend entschärft
wurde. Zudem könnten tiefer liegende Bojen so ausgerüstet werden, dass
ihre Ketten weniger oder kaum mehr den Grund berühren. Für die
Wasservögel, welche den Bereich der geplanten Steganlage vor allem im
Winterhalbjahr nutzen, stellt die im Vergleich zu den Bojenfeldern
ganzjährig vorhandene Anlage eine bedeutende zusätzliche Störung
dar. Die
Anlage soll zudem direkt vor einen Schilfbereich zu liegen kommen. Der
UVB
beurteilt die Beeinträchtigung des Schilfgürtels durch die Anlage als
klein, jedoch unter der Voraussetzung, dass der Schilfgürtel
erhalten und
nicht durch zusätzlichen Wellenschlag oder Erholungsuchende gestört
werde.
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Störung des Schilfbereiches
durch
die Anlage erheblich wäre."
Gestützt auf diese Ausführungen hielt die ENHK abschliessend
fest, das betroffene BLN-Objekt Nr. 1411 werde durch die bestehenden
Bojenfelder in geringerem Masse beeinträchtigt als durch die projektierte
Steganlage. Diese stelle eine erhebliche Beeinträchtigung der Schutzziele
des BLN-Objektes dar und stehe damit mit dem von Art. 6 NHG geforderten
Gebot der grösstmöglichen Schonung des BLN-Objektes nicht in Einklang.
e) An den dargelegten Komponenten des Schutzgehalts hat sich die
Gewichtung des vorliegend zu beurteilenden Eingriffs zu orientieren,
wie sowohl die ENHK wie auch das BUWAL zutreffend ausgeführt haben.
Der konkrete Standort der projektierten Bootssteganlage soll in der
weitgeöffneten Bucht westlich von Ermatingen zu liegen kommen. Über die
dortige Verbauungsdichte des Ufers gehen zwar die Meinungen auseinander;
laut BUWAL ist das Ufer in jenem Bereich kaum verbaut, während der Kanton
und die Gemeinde geltend machen, diese Annahme sei unzutreffend, denn schon
heute sei die Verbauung recht dicht, und in absehbarer Zeit werde praktisch
der ganze Uferbereich überbaut sein. Entscheidender ist jedoch, dass die
Anlage mit ihren Ausmassen von ca. 140 x 80 m in einem geringen Abstand
von 40 bis 50 m vom Ufer entfernt vor die im Objektbeschrieb als relativ
unberührt und naturnah bezeichnete Uferlandschaft "gesetzt" werden soll. Zu
diesem geschützten Landschaftsabschnitt gehört neben der unmittelbaren
Uferlandschaft mit dem Ortsbild von Ermatingen im Hintergrund und mit
einem wertvollen Schilfgürtel im Vordergrund auch die freie Seefläche,
welche dieser See- und Stromlandschaft ihr ursprüngliches Gepräge
verleiht, wie dies auch das BUWAL richtigerweise feststellt. Mit den im
Objektbeschrieb aufgezählten Natur- und Landschaftselementen soll dieses
Gesamtbild erhalten bleiben. In Anbetracht dessen führt die dauerhaft zu
errichtende Bootssteganlage zu einem schweren Eingriff, der - wie die ENHK
und auch das BUWAL plausibel ausführen - im Ergebnis zu einem erheblichen
Substanzverlust in der betroffenen geschützten Landschaftskammer führt,
auch wenn die vorhandenen Bäume während der Vegetationszeit einen relativ
guten Sichtschutz gegen die Anlage gewährleisten sollen, wie insbesondere
das kantonale Amt für Raumplanung geltend macht. Gemäss dem unter der
Federführung des BUWAL verfassten Landschaftskonzept Schweiz (Teil I,
Konzept, Allgemeine Ziele Natur und Landschaft) erschöpft sich die Qualität
einer Landschaft nicht nur in einer anthropozentrisch ausgerichteten,
visuellen Beurteilung, sondern es kommt ihr insoweit ein selbständiger,
qualitativer und quantitativer Wert zu, als ihr eine Eigenentwicklung
bzw. eine Natürlichkeit zumindest dort in vermehrtem Masse zuzugestehen
ist, wo - wie im vorliegenden Fall - natürliche Landschaftsformen und
-elemente in ihrer Eigenart, Vielfalt und Schönheit als ganz besondere
Erhaltungsziele in den einzelnen Inventarobjekten im Sinne von Art. 5
NHG angestrebt werden (Konzept S. 3). Der
Bundesrat hat die mit dem Konzept formulierten Ziele und Massnahmen am
19. Dezember 1997 als verbindlich gutgeheissen und die Bundesstellen mit
deren Umsetzung beauftragt.
Mit der ENHK und dem BUWAL ist somit festzustellen, dass die
Realisierung der projektierten Bootssteganlage, gemessen an den genannten
Schutzzielen des betroffenen BLN-Objektes, einen schwerwiegenden Eingriff
in dieses bewirken würde, entgegen der Auffassung der kantonalen Instanzen,
welche sich allzu sehr an den positiver lautenden UVP-Bericht angelehnt
und dabei über die - nach dem Ausgeführten plausibel erscheinende -
Gesamtbeurteilung der ENHK hinweggesetzt haben. Ein Abweichen vom Gebot
der ungeschmälerten Erhaltung könnte daher im vorliegenden Fall nur
ausnahmsweise zugelassen werden, d.h. nur dann, wenn das Eingriffsinteresse
ein gleichwertiges oder höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler
Bedeutung darstellen würde (vorstehend c). Inwiefern es sich bei der
Realisierung der in Frage stehenden Bootssteganlage um ein solches
Interesse handeln soll, ist nicht ersichtlich und wird denn auch von
den Verfahrensbeteiligten nicht behauptet. Ebenso wenig ist ein anderes
solches Interesse dargetan, das dem Eingriffsinteresse gegenübergestellt
werden könnte; jedenfalls vermögen die zwar nicht zu verkennende grössere
Praktikabilität der geplanten Anlage oder blosse regionale touristische
Anliegen kein solches Interesse zu begründen. Dabei verkennen auch die
ENHK und das BUWAL nicht, dass mit dem Ersatz der bisherigen Bojenfelder
durchaus auch gewisse Vorteile verbunden wären; indes vermöchten diese
den im Falle der Verwirklichung des Vorhabens schutzzielbezogen insgesamt
als erheblich einzustufenden Eingriff in das betroffene BLN-Objekt nicht
zu verhindern.
Unter diesen Umständen ist die Errichtung der vorliegend zur
Diskussion stehenden Bootssteganlage in Anwendung von Art. 6 NHG
grundsätzlich ausgeschlossen (s. oben lit. c), zumal Massnahmen, welche die
Eingriffsstärke reduzieren würden, so dass nur noch von einer geringfügigen
Beeinträchtigung gesprochen werden könnte, nicht ersichtlich sind.
Selbst gewisse durch die Beseitigung der Bojenfelder bedingte
Vorteile, wie sie von den kantonalen Behörden ins Feld geführt und aber
auch schon durch die ENHK in ihrem Gutachten berücksichtigt worden sind,
vermögen an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Zwar könnte sie namentlich
für die Fischerei offenbar verschiedene Verbesserungen bewirken (s.
diesbezüglich den bereits zitierten UVP-Bericht): So würde die Fläche im
Uferbereich beruhigt, und
der Bewuchs von Makrophyten würde sich durch den Wegfall der
Scherbewegungen der für die Verankerung notwendigen Ketten wieder
einstellen, was zu einer Verbesserung gewisser Fischlaichplätze in der
Flachwasserzone führen könnte. Dies könnte schliesslich zur Folge haben,
dass das Gebiet der Bojenfelder wieder für die Fischerei zugänglich
würde. Mit der Realisierung der Bootssteganlage wären indes andererseits
auch für die dortige Gewässerökologie Nachteile in Kauf zu nehmen
(vermindertes Wachstum der Makrophyten infolge Beschattung des Uferbodens
und eine Behinderung der Fischerei, s. BUWAL-Stellungnahme). Auch wenn aber
im Rahmen einer Gesamtwürdigung mit der Errichtung der Bootssteganlage
gewässerökologisch, für die Fischereibelange, allenfalls eine positive
oder zumindest eine ausgeglichene Bilanz resultieren würde, könnte dies
die vorstehend dargelegten, insgesamt erheblichen landschaftsschützerischen
Nachteile nicht verhindern.
Entsprechend vermag am Gesagten auch der von den kantonalen Instanzen
und der Gemeinde betonte Umstand nichts zu ändern, dass es sich bei
der Realisierung der Steganlage um eine im Rahmen der "Bestrebungen der
internationalen Gewässerschutzkommission und des Naturschutzes" liegende
"Ordnungsmassnahme" zur Aufhebung der "je länger desto mehr unerwünschten
Bojenfeldanlagen" handeln und die "Zahl der Dauerliegeplätze (162)
... unverändert" bleiben soll. Abgesehen davon wird schon gar nicht
geltend gemacht und ist auch sonstwie nicht ersichtlich, dass es sich
bei solchen Bestrebungen um eine derzeitige Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 2 NHG handeln soll.
f) Demgemäss ist die Beschwerde auch insoweit gutzuheissen, und das
von der Gemeinde am 27. September 1996 zur Realisierung der Bootssteganlage
eingereichte Baugesuch ist abzuweisen.
Ob bzw. inwiefern sich ein neues Projekt in Berücksichtigung
der dargelegten Bestimmungen und namentlich der in Bezug auf das
betroffene BLN-Objekt massgebenden Schutzziele allenfalls bis zur
Bewilligungsfähigkeit erarbeiten lässt, um trotz allem doch noch zu einer
ausgewogeren Lösung - mit einer festen Anlage als Ersatz für die zweifellos
auch mit Nachteilen verbundenen Bojenfelder - gelangen zu können, bildet
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
g) Schliesslich ist unter den gegebenen Umständen nicht weiter
zu erörtern, was das Bundesamt für Raumentwicklung erst in seiner
im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung in
raumplanerischer Hinsicht gegen das Vorhaben geltend macht.
Nachdem es weder im kantonalen Verfahren ein Rechtsmittel gegen
die Bewilligungserteilung ergriffen noch selber eine Beschwerde ans
Bundesgericht erhoben hat (obwohl es bzw. vormals das BRP von der
Angelegenheit schon seit langer Zeit Kenntnis hatte), bilden seine
Vorbringen schon in formeller Hinsicht nicht Streitgegenstand.
Erwägung 5
5.- Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen,
der angefochtene verwaltungsgerichtliche Entscheid aufzuheben und die
Bewilligung zur Errichtung der von der Gemeinde Ermatingen beabsichtigten
Bootssteganlage gemäss Baugesuch vom 27. September 1996 zu verweigern.