BGE 127 II 215
127 II 215
24. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
19. Juli 2001 i.S. B. gegen X. und Y. AG, Munizipalgemeinde Ried-Mörel,
Kantonale Baukommission, Staatsrat sowie Kantonsgericht des Kantons Wallis
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 24 Abs. 2 aRPG, Art. 24a und 24c RPG, Art. 52 Abs. 2 RPV;
Zweckänderung eines Kiosks/Buvette in ein Restaurant ausserhalb der
Bauzone; Gebäudeteile ohne Baubewilligung.
Anwendung von neuem Raumplanungsrecht auf ein noch nicht rechtskräftig
beurteiltes Baugesuch (E. 2).
Zusammenfassung der Rechtsprechung zur teilweisen Änderung
gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG (E. 3a). Art. 24c RPG, der den Begriff der
teilweisen Änderung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG enthält (E. 3b),
lässt keinen Raum für zusätzliche einschränkende kantonalrechtliche
Bewilligungsanforderungen (E. 3d).
Entstehungsgeschichte und Bedeutung von Art. 24a RPG, der die
Bewilligung einer Zweckänderung ohne bauliche Massnahmen regelt (E. 4b
und c).
Die Zulässigkeit nicht bewilligter Gebäudeteile ist in einem
nachträglichen Baubewilligungsverfahren bzw. in einem Verfahren zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu beurteilen (E. 5).
Sachverhalt
Im Jahre 1971 erteilte die Kantonale Baukommission des
Kantons Wallis die Baubewilligung für den Bau eines Kiosks auf der
Riederfurka. 1992 bewilligte sie einen Anbau zur Erweiterung des Kiosks
und 1998 gestattete sie den Umbau des Kiosks (Fassadenveränderung und
Einbau von WC/Dusche). B. betreibt das Gebäude als Kiosk und Buvette.
Er verfügte seit 1993 über ein von der Gemeinde Ried-Mörel erteiltes
Patent K nach dem damals geltenden Gesetz vom 26. März 1976 über die
öffentlichen Gaststätten, die touristische Beherbergung und den Handel
mit alkoholischen Getränken. Dieses Patent ermächtigte ihn zur Abgabe
von Speisen und Getränken.
Im kantonalen Amtsblatt vom 17. Oktober 1997 veröffentlichte die
Gemeinde Ried-Mörel ein Gesuch von B., es sei ihm das Patent H gemäss dem
inzwischen in Kraft getretenen neuen Gesetz vom 17. Februar 1995 über das
Gastgewerbe und den Handel mit alkoholischen Getränken (GGG) zu erteilen
und gleichzeitig die Nutzungsänderung der Räumlichkeiten im Erdgeschoss
des bestehenden Gebäudes zu bewilligen, wobei darauf hingewiesen wurde,
dass das Vorhaben eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, SR 700, in
der damals noch geltenden ursprünglichen Fassung, aRPG) benötige. Nach
Intervention der Kantonalen Baukommission wurden das gastgewerbliche und
das baurechtliche Verfahren aufgeteilt; B. reichte anschliessend ein Gesuch
um Erteilung eines Patents H (für Wirtschaften und Restaurants) gemäss
Art. 7 und 8 GGG sowie ein neues Baugesuch für eine Nutzungsänderung ein.
Im baurechtlichen Verfahren erhoben die Eigentümer des benachbarten
Hotels Einsprache gegen das Änderungsgesuch. Die Kantonale Baukommission
erteilte am 9. Dezember 1998 die nachgesuchte Bewilligung gemäss Art. 24
Abs. 2 aRPG. Die einsprechenden Nachbarn erhoben dagegen zunächst erfolglos
Beschwerde an den Staatsrat und anschliessend an das Kantonsgericht des
Kantons Wallis. Dieses hiess die Beschwerde am 6. Juli 2000 gut und hob
den angefochtenen Entscheid auf.
Am 1. September 2000 traten die Änderung des Raumplanungsgesetzes vom
20. März 1998 (RPG; SR 700) sowie die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV; SR 700.1) in Kraft (AS 2000 S. 2042, 2047).
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 11. September 2000 beantragt
B., den Entscheid des Kantonsgerichts vom 6. Juli 2000 aufzuheben und
die Baubewilligung zu bestätigen.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise
gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Durch die Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998
wurden die Bewilligungen für Bauten und Zweckänderungen ausserhalb der
Bauzonen neu geregelt (Art. 24 ff. RPG). Während die Gesetzesrevision
keine Übergangsbestimmungen enthält, ist eine solche in Art. 52 RPV
enthalten. Nach dieser Vorschrift werden Verfahren, die bei Inkrafttreten
der Verordnung und der RPG-Änderung hängig sind, nach neuem Recht
beurteilt (Abs. 1). Hängige Beschwerdeverfahren werden nach bisherigem
Recht zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den Gesuchsteller oder
die Gesuchstellerin nicht günstiger ist (Abs. 2; vgl. BGE 127 II 209 E. 2b
S. 111). Vorliegend war das Beschwerdeverfahren zwar am 1. September
2000 beim Kantonsgericht nicht mehr und beim Bundesgericht noch nicht
hängig. Indessen rechtfertigt sich auch für diesen Fall die Anwendung
der Übergangsbestimmung von Art. 52 Abs. 2 RPV. Denn die Angelegenheit
als solche bleibt rechtshängig, solange der angefochtene Entscheid nicht
rechtskräftig geworden ist (THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG,
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
Bern 1997, N. 7 zu Art. 16). Es kann daher im vorliegenden Fall von einem
hängigen Beschwerdeverfahren im Sinne von Art. 52 Abs. 2 RPV gesprochen
werden.
Das Vorhaben des Beschwerdeführers ist somit sowohl im Lichte des
alten als auch des neuen Rechts zu prüfen und zu bewilligen, wenn es
auch nur den Voraussetzungen einer dieser Rechtslagen entspricht. Dabei
ist zunächst zu untersuchen, ob die Nutzungsänderung nach Art. 24 Abs. 2
aRPG oder dem entsprechenden neuen Recht bewilligt werden kann. Nur wenn
eine Bewilligung im Sinne dieser Bestimmungen nicht in Frage kommt,
ist zu prüfen, ob das Vorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG oder die
entsprechenden neuen Vorschriften zu bewilligen ist (vgl. BGE 118 Ib 497;
116 Ib 228 E. 3 S. 230).
Erwägung 3
3.- a) Nach Art. 24 Abs. 2 aRPG konnte das kantonale Recht gestatten,
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone zu erneuern, teilweise zu
ändern oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen
der Raumplanung vereinbar war. Diese Möglichkeit setzte eine kantonale
Ausführungsgesetzgebung voraus, welche die bundesrechtlich offen stehende
Möglichkeit auch bloss teilweise ausschöpfen oder strengere Anforderungen
stellen konnte als das Bundesrecht (BGE 112 Ib 94 E. 2 S. 96; 108
Ib 53 E. 3c S. 55). Hingegen war der Begriff der teilweisen Änderung
ein bundesrechtlicher, der durch das kantonale Recht nicht erweitert
werden konnte (BGE 113 Ib 314 E. 3 S. 316 f.; 112 Ib 94 E. 2 S. 96; LEO
SCHÜRMANN/PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
3. Aufl., Bern 1995, S. 167). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zu Art. 24 Abs. 2 aRPG galten dafür folgende Grundsätze: Eine zulässige
Änderung kann sowohl in einer Vergrösserung oder inneren Umgestaltung als
auch in einer Zweckänderung bestehen. Sie ist als teilweise zu betrachten,
soweit hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung
die Wesensgleichheit der Baute gewahrt wird und keine wesentlichen neuen
Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen
werden. Die Änderung darf nur untergeordneter Natur sein. Art. 24 Abs. 2
aRPG umfasst auch Nutzungsänderungen, die keine baulichen Vorkehrungen
erfordern, wenn die Änderungen erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und
Planung haben (BGE 113 Ib 219 E. 4d S. 223; siehe auch BGE 119 Ib 222
E. 3a S. 227; PETER KARLEN, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG,
in: ZBl 102/2001 S. 300). Entscheidend sind nicht einzelne Merkmale,
sondern alle raumwirksamen Elemente im Zusammenwirken (BGE 123 II 256
E. 4 S. 261; 118 Ib 497 E. 3a). Es ist nicht starr auf eine bestimmte
Fläche abzustellen. Indessen ist eine Erweiterung in der Regel nicht mehr
nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässig, wenn die nutzbare Fläche und Kubatur um
ein Drittel oder mehr zunimmt. Dabei ist auf die realen, nach den gesamten
Umständen objektiv nutzbaren Flächen und Rauminhalte abzustellen (BGE 112
Ib 94 E. 3 S. 98 f.). Die Möglichkeit, zonenwidrige Bauten teilweise zu
ändern, darf nur einmal ausgeschöpft werden (BGE 113 Ib 219 E. 4d S. 224;
112 Ib 277 E. 5 S. 278 f.; SCHÜRMANN/HÄNNI, aaO, S. 169).
b) Nach Art. 24c Abs. 2 RPG in der neuen Fassung können
bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenfremde Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzone teilweise geändert oder massvoll erweitert werden, sofern sie
rechtmässig erstellt oder geändert worden sind; in jedem Fall bleibt die
Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.
Die Zulässigkeit einer teilweisen Änderung oder massvollen Erweiterung
setzt damit nicht mehr kantonales Recht voraus, sondern ergibt sich
unmittelbar aus dem Bundesrecht (AB 1997 N 1862; WALTER HALLER/PETER
KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Zürich
1999, S. 201, N. 730). Das hat zur Folge, dass kantonalrechtliche
Vorschriften, welche diese Baumöglichkeit an zusätzliche oder strengere
Voraussetzungen knüpfen, nicht mehr zulässig sind. Einzig für die (hier
nicht interessierenden) zusätzlichen Ausnahmen gemäss Art. 24d RPG ist
eine kantonale Ausführungsgesetzgebung noch erforderlich. Der Begriff der
teilweisen Änderung ist als solcher jedoch durch die Gesetzesrevision nicht
verändert worden. Inhaltlich entspricht die neue Bestimmung grundsätzlich
der bisherigen, in E. 3a hiervor dargestellten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG (RUDOLF MUGGLI, Kurzkommentar zum
Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, Raum
& Umwelt 1998, S. 56-69, N. 4 zu Art. 24c). Allerdings hat der Bundesrat in
Art. 41 und 42 RPV die zulässigen Änderungen im Sinne von Art. 24c Abs. 2
RPG konkretisiert. Nach Art. 42 Abs. 1 RPV sind Änderungen zulässig, wenn
die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den
wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art
sind zulässig. Ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibt,
ist gemäss Abs. 3 unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Sie
ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn die zonenwidrig genutzte
Fläche um mehr als 30 % erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des
bestehenden Gebäudes nur zur Hälfte angerechnet werden (lit. a), oder wenn
die zonenwidrig genutzte Fläche innerhalb oder ausserhalb des bestehenden
Gebäudevolumens um insgesamt mehr als 100 m2 erweitert wird (lit. b).
c) Das Kantonsgericht hat die umstrittene Nutzungsänderung als
unzulässig betrachtet, weil die Voraussetzungen nach Art. 31 Abs. 2
lit. b des kantonalen Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG) nicht
erfüllt seien. Zudem sei mit der 1992 bewilligten Kioskerweiterung das
nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässige Ausmass an Erweiterungen bereits
ausgeschöpft worden, weshalb eine zusätzliche teilweise Nutzungsänderung
im Sinne einer Erweiterung nicht mehr zulässig sei.
d) Nach dem Gesagten darf die Bewilligung für eine teilweise
Änderung gemäss dem neuen Art. 24c RPG nicht mehr von zusätzlichen
kantonalrechtlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden. Soweit
das Kantonsgericht die Bewilligungsverweigerung auf die strengeren
kantonalrechtlichen Anforderungen gemäss Art. 31 BauG gestützt hat,
ist sein Entscheid somit heute aufgrund der zwischenzeitlich geänderten
Rechtslage nicht mehr richtig. Nach wie vor zutreffend ist hingegen, dass
mit der Bewilligung von 1992 das nach Art. 24c Abs. 2 RPG (bzw. Art. 24
Abs. 2 aRPG) zulässige Ausmass einer Erweiterung ausgeschöpft worden
ist und daher eine erneute Vergrösserung nicht mehr als teilweise
Änderung bewilligt werden kann. Aus dem gleichen Grund kommt auch eine
Erweiterung gemäss Art. 37a RPG nicht in Frage: Nach Art. 43 Abs. 2
RPV darf in diesen Fällen die zonenwidrig genutzte Fläche um maximal
30 Prozent erhöht werden. Diese Zahl bezieht sich auf den Zeitpunkt, in
welchem die Baute zonenwidrig geworden ist, vorliegend also spätestens
auf das Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980
(AS 1979 S. 1582). Mit der Bewilligung von 1992 ist somit auch diese
Erweiterungsmöglichkeit ausgeschöpft worden.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gar keine Erweiterung
beantragt, sondern eine reine Nutzungsänderung ohne jegliche bauliche
Änderung. Dieser Gesichtspunkt ist im Lichte der am 1. September 2000 in
Kraft getretenen Revision des RPG von Bedeutung.
a) Nach der zum bisherigen Recht ergangenen Bundesgerichtspraxis
war ausserhalb der Bauzone eine neue zonenfremde Nutzung, auch wenn
sie nicht mit baulichen Massnahmen verbunden war, nach Art. 24 aRPG
bewilligungspflichtig (BGE 113 Ib 219 E. 4d S. 223) und konnte nur dann
als teilweise Änderung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG bewilligt
werden, wenn die geänderte Nutzung nicht zu einer völlig neuen
wirtschaftlichen Zweckbestimmung führte, sondern von der bisherigen
Nutzung nicht grundlegend abwich (BGE 113 Ib 303 E. 3b S. 306; Urteil des
Bundesgerichts vom 28. September 1988, in: ZBl 90/1989 S. 537 E. 4c). Im
Lichte dieser Rechtsprechung wäre es fraglich gewesen, ob die beantragte
Nutzungsänderung von einem Kiosk in ein Restaurant als teilweise Änderung
im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG hätte bewilligt werden können. Dieser
Frage ist jedoch nicht mehr weiter nachzugehen, da der Beschwerdeführer die
Nutzungsmöglichkeiten nach Art. 24 Abs. 2 aRPG ohnehin bereits ausgeschöpft
hatte (s. vorne E. 3d).
b) Mit der Revision vom 20. März 1998 ist nun jedoch ein neuer Art. 24a
RPG mit folgendem Wortlaut erlassen worden:
"Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen ausserhalb der Bauzone 1
Erfordert die Änderung des Zwecks einer Baute oder Anlage ausserhalb
der Bauzone keine baulichen Massnahmen im Sinne von Artikel 22
Absatz 1,
so ist die Bewilligung zu erteilen, wenn:
a. dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und
Umwelt
entstehen; und
b. sie nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig sind. 2 Die
Ausnahmebewilligung ist unter dem Vorbehalt zu erteilen, dass bei
veränderten Verhältnissen von Amtes wegen neu verfügt wird."
Diese Bestimmung geht auf Art. 24 Abs. 2 des bundesrätlichen Entwurfs
zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (Botschaft des Bundesrates
vom 22. Mai 1996, BBl 1996 III 513 ff.) zurück. Dieser lautete wie folgt
(BBl 1996 III 553):
"Art. 24 Bundesrechtliche Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzonen
1 ... (entspricht Art. 24 Abs. 1 aRPG bzw. Art. 24 RPG) 2
Vollständige Zweckänderungen bestehender Bauten und Anlagen für
betriebsnahe gewerbliche Zwecke sind zudem standortgebunden, wenn das
dadurch erzielbare Ergänzungseinkommen zur langfristigen Erhaltung des
landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Betriebs erforderlich ist.
3 ... 4 ..."
Der vorgeschlagene Abs. 2 hatte zum Zweck, den landwirtschaftlichen
Betrieben ausserhalb der Bauzone eine - an sich zonenfremde - gewerbliche
Aufstockung zu ermöglichen (BBl 1996 III 537 ff.). Die Bestimmung wurde in
der Bundesversammlung erheblich umgestaltet: Der Ständerat gliederte den
bundesrätlichen Art. 24 Abs. 2 in zwei Absätze auf mit folgendem Wortlaut
(AB 1997 S 211 ff.):
"2 Sind für Zweckänderungen bestehender Bauten und Anlagen keine
baulichen Massnahmen im Sinne von Artikel 22 Absatz 1 nötig, haben sie
keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt und
sind sie
auch nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig, so wird die
Ausnahmebewilligung unter dem Vorbehalt erteilt, dass von Amtes
wegen neu
verfügt wird, sobald die Verhältnisse sich verändern.
3 Bauliche Massnahmen in bestehenden Bauten und Anlagen, mit denen
bezweckt wird, einem landwirtschaftlichen Gewerbe oder einem
gartenbaulichen Betrieb, die sonst nicht weiterbestehen könnten, einen
nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieb anzugliedern, sind
standortgebunden."
Nach dieser Formulierung war somit die Ausnahmebewilligung nach Abs. 2
zu erteilen, ohne dass das Erfordernis der Standortgebundenheit erfüllt
sein musste. Ihrem Wortlaut nach war diese Bestimmung - anders als der
bundesrätliche Entwurf - nicht auf bestehende landwirtschaftliche Bauten
beschränkt, die zu nichtlandwirtschaftlichen Zwecken verwendet werden
sollten. Der Nationalrat verselbständigte die beiden Absätze in zwei neuen
Artikeln, nämlich einem neuen Art. 24bis (entspricht dem heutigen Art. 24a
RPG) mit dem Randtitel "Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen ausserhalb
der Bauzone", der dem Art. 24 Abs. 2 in der Fassung des Ständerats
entsprach, und einem Art. 24ter (entspricht dem heutigen Art. 24b RPG)
mit dem Randtitel "Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe ausserhalb der
Bauzonen" (AB 1997 N 1856 f.). Art. 24bis wurde gegenüber dem Art. 24
Abs. 2 in der Fassung des Ständerats nur redaktionell geändert. Zudem
fügte der Nationalrat einen neuen Art. 24quater Abs. 2 Satz 2 ein, welcher
erlaubte, zonenwidrige, namentlich auch gewerbliche oder industrielle,
Bauten, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt worden waren, in ihrem Zweck
vollständig zu ändern unter Vorbehalt der Vereinbarkeit mit den wichtigen
Anliegen der Raumplanung (AB 1997 N 1860 ff.). In der Differenzbereinigung
schloss sich der Ständerat der nationalrätlichen Fassung von Art. 24bis und
24ter an (AB 1997 S 1178 f.), strich aber den Art. 24quater Abs. 2 Satz 2
(AB 1997 S 1179 f.). Der Nationalrat verwies daraufhin diese Zweckänderung
- beschränkt auf gewerbliche Bauten - in den neu geschaffenen Art. 37a RPG
(AB 1998 N 499 ff.). Dieser Lösung schloss sich der Ständerat schliesslich
an (AB 1998 S 316 f.). Insgesamt ergibt sich, dass gemäss Art. 24a RPG
eine Zweckänderung ohne bauliche Massnahmen auch dann bewilligt werden
kann, wenn der neue Zweck nicht standortgebunden ist (ebenso MUGGLI, aaO,
N. 1 zu Art. 24a).
Aus der Entstehungsgeschichte geht hervor, dass der Gesetzgeber mit dem
neuen Art. 24a RPG eine Umnutzung bestehender landwirtschaftlicher Bauten
ermöglichen wollte (AB 1997 S 211 f., Berichterstatter Plattner; AB 1997
N 1827, linke Spalte unten, Berichterstatter Durrer). Nach seinem klaren
Wortlaut (in allen drei Amtssprachen) beschränkt sich Art. 24a RPG jedoch
nicht auf landwirtschaftliche Bauten, sondern erlaubt auch Zweckänderungen
anderer, zum Beispiel gewerblicher Bauten ausserhalb der Bauzone. Dies
ergibt sich auch aus einer systematischen Auslegung, namentlich aus
der Gegenüberstellung mit Art. 24b RPG, dessen Anwendungsbereich vom
Gesetzgeber ausdrücklich auf Nebenbetriebe zu landwirtschaftlichen Gewerben
eingeschränkt wurde. In Art. 24a RPG ist hingegen keine Beschränkung
auf eine bestimmte Kategorie von Bauten und Anlagen enthalten (siehe auch
PETER KARLEN, aaO, S. 300). Dass in Art. 37a RPG die Änderung gewerblicher
Bauten besonders geregelt ist, spricht nicht gegen die wörtliche Auslegung
von Art. 24a RPG; denn nach Art. 37a RPG können - wenn die entsprechenden
Voraussetzungen erfüllt sind - auch Zweckänderungen bewilligt werden,
die mit baulichen Massnahmen und sogar mit Erweiterungen verbunden sind
(vgl. Art. 43 RPV), während Art. 24a RPG nur auf Zweckänderungen ohne
bauliche Massnahmen anwendbar ist. Auch eine teleologische Auslegung führt
nicht dazu, Art. 24a RPG entgegen seinem Wortlaut auf landwirtschaftliche
Bauten zu beschränken: Im Lichte der Ziele der Raumplanung (Art. 1 RPG)
ist kein Grund ersichtlich, in einem bereits rechtmässig bestehenden
zonenfremden Gebäude eine andere zonenfremde Nutzung zu verbieten, welche
keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt verursacht
(was im Rahmen der Anwendung von Art. 24a Abs. 1 lit. a RPG zu überprüfen
ist). Schliesslich wäre aufgrund der Rechtsgleichheit nicht einzusehen,
weshalb nur in landwirtschaftlichen Gebäuden eine neue zonenfremde Nutzung
zuzulassen wäre, nicht aber in anderen rechtmässig bestehenden Gebäuden.
c) Es ergibt sich somit, dass unter den Voraussetzungen von
Art. 24a RPG der Zweck bestehender (auch nichtlandwirtschaftlicher)
Bauten ausserhalb der Bauzone geändert werden kann, ohne dass der
neue Zweck standortgebunden sein muss. Soweit der Beschwerdeführer
mit seinem Baugesuch nicht die (nachträgliche) Bewilligung baulicher
Massnahmen, sondern eine reine Änderung der Nutzung rechtmässig
bestehender Bauten anstrebt, ist somit die nachgesuchte Bewilligung
unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen (E. 5) zu erteilen,
sofern die Voraussetzungen von Art. 24a Abs. 1 lit. a und b RPG erfüllt
sind. Das Kantonsgericht konnte dies nicht prüfen, da im Zeitpunkt seines
Urteils Art. 24a RPG noch nicht in Kraft war. Nach den Akten ist aber
davon auszugehen, dass im unbestritten rechtmässig erstellten Teil des
Gebäudes grundsätzlich eine Gastwirtschaft betrieben werden kann. Die
Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Angelegenheit zur Prüfung
der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 24a RPG an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
Erwägung 5
5.- Das Kantonsgericht hat festgestellt, folgende Bauteile seien zwar
realisiert, aufgrund der früheren Bewilligungen jedoch nicht bewilligt:
- Keller,
- gemauerte Terrasse im Südosten mit seitlich dazu hinführenden
Stiegen, soweit von einer Tiefe von mehr als 1,3 Metern,
- Gartenterrasse im Südwesten (neben dem neueren Teil des Gebäudes),
soweit von einer Tiefe von mehr als 1,3 Metern,
- Gartenterrasse im Nordwesten (neben dem alten Teil des Gebäudes).
Das Gericht ist ferner davon ausgegangen, der Beschwerdeführer
beantrage eine bauliche Vergrösserung in Form einer nachträglichen
Bewilligung der noch nicht bewilligten Bauteile. Auch die Beschwerdegegner
bringen vor, Teile der bestehenden Baute seien nicht ordnungsgemäss
bewilligt. Baurechtlich könnten diese Teile daher nicht als bestehend
betrachtet werden. Da der Beschwerdeführer beabsichtige, diese bereits
bestehenden, aber nicht bewilligten Teile für die geplante Gastwirtschaft
zu benützen, komme das Baugesuch einer Erweiterung gleich, auch wenn der
Beschwerdeführer davon ausgehe, er plane keine bauliche Änderung.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kantonsgericht habe den
Sachverhalt offensichtlich falsch dargestellt, wenn es davon ausgehe,
er habe um eine Erweiterung oder Volumenvergrösserung nachgesucht.
Das Baugesuch des Beschwerdeführers vom 26. Juni 1998 nennt
als "Gegenstand des Gesuchs" in der Rubrik "Art der Baute":
"Nutzungsänderung bzw. Erweiterung". Indessen ist im Gesuch auch
angegeben, dass keine Volumenänderung und keine Fassadenänderung
vorgesehen ist. In der Rubrik "Kosten und Kubatur" sind keine
Angaben gemacht. Unter "Vorgesehene Materialien für die Ausführung
der Fassaden und der Bedachung" sowie unter "Farbe der Fassaden" ist
angegeben: "bestehend". In der Rubrik "Bauten ausserhalb der Bauzone"
wird ausgeführt: "Anordnung und äussere Gestaltung des bestehenden
Betriebes werden nicht verändert. Zweckbestimmung wird angepasst und
im Wesentlichen beibehalten (sinnvolle Weiterverwendung). Vorhaben
beeinträchtigt weder die Interessen der Zone noch verursacht es neuen
Erschliessungsaufwand". Auf dem beigelegten Situationsplan sind das
bestehende Gebäude sowie südlich und südwestlich davon eine Terrasse
rot eingefärbt. Die Hauspläne zeigen das bestehende Gebäude, wobei im
nordwestlichen Teil des bestehenden Raumes Tische, Bänke und Stühle
eingezeichnet sind. Aufgrund des eingereichten Baugesuchs ist in der Tat
anzunehmen, dass der Beschwerdeführer nicht um eine Volumenerweiterung,
sondern einzig um eine Nutzungsänderung nachgesucht hat, ohne bauliche
Massnahmen zu beantragen. Der Beschwerdeführer macht denn auch geltend,
er habe das Gesuch um Nutzungsänderung einzig infolge der geänderten
Gastwirtschaftsgesetzgebung stellen müssen.
b) Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer davon ausging, das ganze
bestehende Gebäude mit Terrassen etc. sei ordnungsgemäss bewilligt. Selbst
wenn dies teilweise nicht richtig sein sollte, kann aber die anbegehrte
Nutzungsänderung nicht ohne weiteres verweigert werden.
Nachdem das Kantonsgericht am Augenschein festgestellt hatte,
dass für bestimmte Bauteile keine Baubewilligung vorliegt, hat es die
fehlende Baubewilligung als weitere Begründung für eine Verweigerung
der nachgesuchten Nutzungsänderung angeführt. Damit vermischt das
Kantonsgericht die Frage der Zulässigkeit einer Nutzungsänderung, die neu
unter anderem in Art. 24a RPG geregelt ist, mit der Frage der rechtlichen
Folgen baurechtswidriger Zustände.
Das dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Baugesuch enthält
keinen Hinweis, dass um die nachträgliche baurechtliche Bewilligung
bestimmter ohne Bewilligung erstellter Bauteile ersucht wurde. Art. 51 des
kantonalen Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG) sieht für den Fall, dass
baurechtswidrige Zustände bestehen bzw. entdeckt werden, ein Verfahren zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands vor. Nach Art. 51 Abs. 4 BauG
ist in einem nachträglichen Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob für die
fraglichen Bauteile eine Bewilligung erteilt werden kann. Ist dies nicht
der Fall, so ist über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
zu befinden. Falls also tatsächlich widerrechtlich erstellte Bauteile
bestehen sollten, was vom Beschwerdeführer bestritten und als falsche
Sachverhaltsfeststellung gerügt wird, so hätte das Kantonsgericht die Sache
an die zuständige Vorinstanz zurückweisen müssen, damit sie ein Verfahren
gemäss Art. 51 BauG einleite (vgl. Art. 57 Abs. 5 Bauverordnung). Indem
das Kantonsgericht davon ausging, der Beschwerdeführer beantrage
auch eine nachträgliche Baubewilligung für die Erstellung allenfalls
noch nicht bewilligter, aber bereits realisierter Bauteile, hat es den
Verfahrensgegenstand gegenüber dem eingereichten Gesuch erweitert. Dies
ist - wie das Kantonsgericht selber ausführt - schon nach kantonalem Recht
unzulässig (Art. 57 Abs. 5 Bauverordnung). Zudem hat das Kantonsgericht
den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt,
indem es sich dazu geäussert hat, welche Teile der bestehenden Baute
bewilligt sind, obwohl diese Frage gar nicht Gegenstand des Verfahrens war.
Aufgrund der bei den Akten liegenden Ansichtskarten, welche den Zustand
des Gebäudes vor dem 1992 bewilligten Umbau zeigen, kann jedenfalls
nicht ausgeschlossen werden, dass zumindest die Terrasse im Nordwesten
(neben dem alten Teil des Gebäudes) bereits vor dem Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes rechtmässig bestand.
c) Mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung
der Sache an das Kantonsgericht zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen
nach Art. 24a RPG (s. E. 4c hiervor) werden die zuständigen Behörden
Gelegenheit haben, die zulässige Ausdehnung der geänderten Nutzung
anhand der rechtmässig bestehenden Bauteile genau zu umschreiben. In
Bezug auf allfällige unrechtmässig bestehende Bauteile wird nach dem
in Art. 51 BauG vorgesehenen Verfahren vorgegangen werden müssen. Das
Bundesgericht hat sich in dieser Situation noch nicht dazu zu äussern,
wie die allenfalls nicht bewilligten Bauteile rechtlich zu beurteilen
sind. Der diesbezüglich massgebende Sachverhalt ist nach dem kantonalen
Recht von der zuständigen Bewilligungsbehörde festzustellen.