BGE 127 II 184
127 II 184
21. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 4. April 2001 i.S. EIWOG Genossenschaft für Wohneigentum und
Mitb. gegen WWF Schweiz und Mitb., Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Abgrenzung einer Moorlandschaft (Art. 78 Abs. 5 BV; Art. 23b NHG,
Art. 3 der Moorlandschaftsverordnung).
Gesetzliche Vorgaben und Verfahren für die Abgrenzung von
Moorlandschaften im Sinne von Art. 78 Abs. 5 BV (E. 3).
Die kantonale Abgrenzung der Moorlandschaft von nationaler Bedeutung
Pfäffikersee entspricht den Vorgaben des Bundesinventars (Objekt Nr. 5
im Anhang zur Moorlandschaftsverordnung) (E. 4).
Akzessorische Überprüfung der bundesrätlichen Grenzziehung (E. 5):
- Beurteilungsspielraum des Bundesrats und Überprüfungsbefugnis der
Gerichte (E. 5a);
- Dürfen bestehende Bauzonengrenzen bei der Abgrenzung der
Moorlandschaft berücksichtigt werden (E. 5b)?
- Prüfung, ob das streitige Gebiet nach den Kriterien von Art. 23b
NHG zwingend zur Moorlandschaft gehört (E. 5c-g).
Sachverhalt
Der Pfäffikersee ist als Objekt Nr. 1409 im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler aufgeführt (Anhang zur Verordnung vom
10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler
[VBLN; SR 451.11]). Kantonalrechtlich wurde er samt seinen angrenzenden
Ufern und Moorgebieten bereits durch die Verordnung des zürcherischen
Regierungsrates vom 2. Dezember 1948 zum Schutze des Pfäffikersees
(SchutzV) unter Schutz gestellt. Südlich des Pfäffikersees befindet
sich das Robenhauserriet, an dessen südlichem Rand der Ort Robenhausen
(Ortsteil von Wetzikon) liegt. Nordöstlich des alten Dorfkerns von
Robenhausen liegt das teilweise überbaute Gebiet "Hell", westlich
davon das bisher landwirtschaftlich genutzte Gebiet "Heidacher/Zil".
Beide Gebiete gehörten nach dem Zonenplan der Gemeinde Wetzikon vom
6. Februar 1986 grösstenteils zur Bauzone, teilweise überlagert durch
die Schutzzone IV gemäss SchutzV, wonach Bauten nur mit Bewilligung der
kantonalen Baudirektion errichtet werden dürfen.
Das Moorgebiet Robenhauserriet/Pfäffikersee ist als Objekt Nr. 103
in der Liste der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung
(Anhang 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz der Hoch- und
Übergangsmoore von nationaler Bedeutung [Hochmoorverordnung; SR 451.32])
sowie als Objekt Nr. 2212 in der Liste der Flachmoore von nationaler
Bedeutung (Anhang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz
der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung; SR 451.33])
aufgeführt. Im Gebiet Hell reicht der Flachmoorperimeter bis unmittelbar
an die Bauzone.
Die EIWOG Genossenschaft für Wohneigentum erhielt 1988/89 eine
Baubewilligung für eine Überbauung im Heidacher, bestehend aus 2
Mehrfamilienhäusern und 26 Einfamilienhäusern. Diese Bewilligung wurde
auf Beschwerde hin am 5. Juli 1991 vom Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich aufgehoben. Das Bundesgericht wies am 17. Dezember 1992 eine
dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab (ZBl 94/1993 S.
522, E. 3b). Inzwischen war nämlich der Vernehmlassungsentwurf des
Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) bzw. des Bundesamtes
für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) für ein Bundesinventar der
Moorlandschaften erstellt worden. Dieser sah vor, die Grenze der
Moorlandschaft entlang der bestehenden Siedlungsgrenze zu ziehen.
Dadurch wäre das Gebiet Heidacher in den Moorlandschaftsperimeter zu
liegen gekommen.
Am 1. Mai 1996 erliess der Bundesrat die Verordnung über den Schutz der
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung
(Moorlandschaftsverordnung; SR 451.35). Gemäss deren Anhang 1 ist
der Pfäffikersee samt seinen Ufern und angrenzenden Moorgebieten als
Objekt Nr. 5 in der Liste der Moorlandschaften von besonderer Schönheit
und von nationaler Bedeutung aufgeführt. In der kartographischen
Darstellung Massstab 1:25'000 gemäss Bundesinventar (Anhang 2 zur
Moorlandschaftsverordnung) verläuft die Grenze der Moorlandschaft im
Bereich Heidacher/Robenhausen weiter nördlich als im Vernehmlassungsentwurf
vorgesehen war, so dass das Gebiet, in welchem die Überbauung der EIWOG
Genossenschaft für Wohneigentum geplant ist, nicht mehr zur Moorlandschaft
gehört.
Im Rahmen des Quartierplanverfahrens Robenhausen und der laufenden
Ortsplanrevision ersuchte der Gemeinderat Wetzikon die kantonale
Baudirektion um die parzellenscharfe Abgrenzung des Flachmoors und
der Moorlandschaft sowie um die Ausscheidung ökologisch ausreichender
Pufferzonen im Bereich Heidacher, Robenhausen und Aabach/Aabachzulauf. Die
Baudirektion erliess hierzu drei Verfügungen:
- Mit Verfügung Nr. 1305 vom 7. November 1995 legte die Baudirektion
gestützt auf Art. 3 Abs. 3 der Flachmoorverordnung den Grenzverlauf des
Flachmoors Robenhauserriet/Pfäffikersee im Bereich des Quartierplans
Robenhausen entlang dem Aabachzulauf nördlich der Grundstücke
Kat. Nrn. 5613 und 5614 auf einer Länge von 70 m sowie eine Pufferzone
von 15 m Abstand zum Aabachzulauf fest.
- Mit Verfügung Nr. 1175 vom 27. August 1996 legte die Baudirektion
gestützt auf Art. 3 Abs. 3 der Moorlandschaftsverordnung den Grenzverlauf
der Moorlandschaft von nationaler Bedeutung Pfäffikersee im erwähnten
Abschnitt von 70 m Länge (Bereich Grundstücke Nrn. 5613 und 5614) sowie
zusätzlich entlang der an den Aabach angrenzenden Freihaltezone (Bereich
Grundstück Nr. 2282) fest. Die drei Parzellen lagen demnach ausserhalb
des Moorlandschaftsperimeters.
- Mit Verfügung Nr. 963 vom 27. August 1997 setzte die Baudirektion die
Grenze des Flachmoors Robenhauserriet/Pfäffikersee entlang der Grundstücke
Kat. Nrn. 4474, 4475, 65 und 66 sowie die Grenze der Moorlandschaft
Pfäffikersee im Gebiet Zil/Heidacher fest. Dabei erwog sie, die
Abgrenzung entlang der rechtskräftigen Bauzonengrenze sei sachgerecht
und bundesrechtskonform. Eine formelle Pufferzone innerhalb der Bauzone
werde nicht festgelegt.
Hiergegen erhoben u.a. der WWF Schweiz und der WWF Zürich,
der Schweizer Vogelschutz und der Zürcher Vogelschutz Rekurs an den
Regierungsrat des Kantons Zürich. Sie verlangten im Wesentlichen die
Festsetzung sachgerechter Pufferzonen für die Flach- und Hochmoorgebiete
Robenhauserriet/Pfäffikersee und die Festsetzung des genauen Grenzverlaufs
der Moorlandschaft Pfäffikersee entlang der Grenze gemäss der kantonalen
SchutzV in der Fassung vom 22. Mai 1969. Der Regierungsrat des Kantons
Zürich vereinigte mit Beschluss vom 17. März 1999 die Rechtsmittel und
wies die Rekurse ab.
Der WWF Schweiz, der WWF Zürich, der Schweizer Vogelschutz sowie der
Zürcher Vogelschutz erhoben gegen den Regierungsratsbeschluss Beschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Das Verwaltungsgericht führte
am 12. Januar 2000 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 21. Januar
2000 hiess es die Beschwerde gut, hob die angefochtenen Verfügungen auf
und wies die Sache zur ergänzenden Untersuchung und zu neuem Entscheid
im Sinne der Erwägungen an die Baudirektion zurück.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben die
Gemeinde Wetzikon, die EIWOG Genossenschaft für Wohneigentum,
die Baugenossenschaft im Zil, die Erbengemeinschaft X. und die
Erbengemeinschaft Y. Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragen im
Wesentlichen die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids und die
Wiederherstellung der Verfügungen Nrn. 1305/1995, 1175/1996 und 963/1997
der Baudirektion.
Der WWF Schweiz, der WWF Zürich, der Schweizer Vogelschutz
und der Zürcher Vogelschutz beantragen, die Beschwerden seien
abzuweisen. Auch das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der
Beschwerden. Die Staatskanzlei des Kantons Zürich beantragt im Auftrag
des Regierungsrates, die Beschwerden gutzuheissen und den Entscheid
des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Auch das BUWAL stellt den Antrag,
die Verwaltungsgerichtsbeschwerden gutzuheissen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerden nicht ein, soweit sie sich
gegen die Verpflichtung der Baudirektion zur ergänzenden Untersuchung
und zur Festlegung ausreichender Pufferzonen richten. Im Übrigen heisst
es die Beschwerden gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es
dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen
werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen
landwirtschaftlichen Nutzung dienen. Art. 78 Abs. 5 BV definiert jedoch
nicht, was unter einer Moorlandschaft zu verstehen ist. Anders als bei den
Mooren ergibt sich eine entsprechende Umschreibung nicht oder zumindest
nicht allein aus naturwissenschaftlichen Kriterien (THOMAS FLEINER,
Kommentar BV, Rz. 39 zu Art. 24sexies). Vielmehr ist eine normative
Konkretisierung erforderlich.
b) Der Gesetzgeber hat in Art. 23b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451; in der Fassung vom 24. März
1995) Kriterien für die Umschreibung der Moorlandschaften aufgenommen.
Gemäss Art. 23b Abs. 1 NHG ist eine Moorlandschaft eine in besonderem Masse
durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft, deren moorfreier Teil zu den
Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher
Beziehung steht. Um von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung zu
sein, muss die Moorlandschaft zudem gemäss Art. 23b Abs. 2 NHG in ihrer
Art einmalig sein oder in einer Gruppe von vergleichbaren Moorlandschaften
zu den wertvollsten gehören. Gemäss Abs. 3 bezeichnet der Bundesrat unter
Berücksichtigung der bestehenden Besiedlung und Nutzung die schützenswerten
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung und
bestimmt ihre Lage. Er arbeitet dabei eng mit den Kantonen zusammen, welche
ihrerseits die betroffenen Grundeigentümer anhören. Mit dieser Regelung
wollte der Gesetzgeber den Verfassungsauftrag gemäss Art. 24sexies Abs. 5
aBV (heute: Art. 78 Abs. 5 BV) näher ausführen (Votum Bundesrat Cotti,
AB 1992 S 608).
c) Gestützt darauf hat der Bundesrat am 1. Mai 1996 die
Moorlandschaftsverordnung erlassen. Die Moorlandschaften von besonderer
Schönheit und nationaler Bedeutung werden in Anhang 1 aufgeführt und in
Anhang 2, welcher Bestandteil der Verordnung bildet, näher umschrieben
(Art. 2 Abs. 1 der Moorlandschaftsverordnung). Im Anhang 2 werden die
Objekte auf einem Kartenausschnitt im Massstab 1:25'000 dargestellt.
Der genaue Grenzverlauf der Objekte wird durch die Kantone festgelegt
(Art. 3 Abs. 1 der Moorlandschaftsverordnung). Diese dürfen dabei
grundsätzlich nicht von den bundesrätlich vorgegebenen Linien abweichen
(BERNHARD WALDMANN, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften,
Diss. Freiburg 1997, S. 171 f.; KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Kommentar NHG,
Zürich 1997, Rz. 38 zu Art. 18a). Da aber im Kartenmassstab 1:25'000 die
Grenzziehung nicht mit einer für Grundbuchpläne erforderlichen Genauigkeit
erfolgen kann, haben die Kantone innerhalb dieser gegebenen Ungenauigkeit
einen gewissen Beurteilungsspielraum in der parzellengenauen Festlegung
des Perimeters (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 7. März
2000 i.S. S., E. 4b; PETER KELLER, Kommentar NHG, Rz. 20 zu Art. 23b).
Erwägung 4
4.- Die Moorlandschaft Pfäffikersee ist als Objekt Nr. 5 in
den Anhängen 1 und 2 der Moorlandschaftsverordnung aufgeführt, was
grundsätzlich nicht umstritten ist. Streitig ist einzig die südliche
Abgrenzung im Bereich Robenhausen.
a) Das Verwaltungsgericht ging davon aus, die angefochtenen Verfügungen
hätten eine Linie festgelegt, die im Bereich Heidacher zwischen 15 und 30 m
nördlich der Abgrenzung gemäss der Moorlandschaftsverordnung verlaufe; auch
östlich werde durch die Verfügung der Baudirektion das Baugebiet gegenüber
der Moorlandschaftsverordnung noch erweitert. Die Beschwerdeführerinnen
sind hingegen der Ansicht, dass die kantonalen Verfügungen der Abgrenzung
gemäss der Moorlandschaftsverordnung entsprechen.
b) Naturgemäss ist die Abgrenzung auf dem Kartenausschnitt 1:25'000
im Bundesinventar nicht parzellenscharf. Immerhin ergibt sich daraus
eindeutig, dass die Südgrenze des Moorlandschaftsperimeters nördlich
des Gehöfts Zil verläuft und den Heidacher in ostnordöstlicher Richtung
durchquert. Anschliessend verläuft sie nördlich der nördlichsten
Gebäude von Robenhausen und biegt im Bereich der Parzelle 5614 nach
Südsüdosten ab. Die kantonalen Linien stimmen damit mehr oder weniger
überein. Sie folgen allerdings der bestehenden Parzellengrenze und machen
den Grenzverlauf des Schutzobjekts insofern parzellenscharf (vgl. WALDMANN,
aaO, S. 172). Aus den Akten geht sodann hervor, dass die bundesrätliche
Grenzziehung in Abstimmung mit den kantonalen Behörden erfolgte, welche
damals bereits auf die bestehenden Bauzonengrenze abstellen wollten,
insbesondere im Gebiet Heidacher. Dies spricht dafür, dass die kantonale
Grenzziehung entlang der Bauzonengrenze mit der im Bundesinventar
vorgenommenen Grenzziehung übereinstimmt. Unter Berücksichtigung der
kartographisch bedingten Unschärfe und des Fehlens natürlicher Abgrenzungen
liegt sie jedenfalls im Rahmen des kantonalen Beurteilungsspielraums.
Erwägung 5
5.- Das Verwaltungsgericht hält indessen die bundesrätliche Festlegung
selbst für gesetzwidrig, mit der Folge, dass auch die kantonale
Feststellung, soweit sie der bundesrätlichen Inventarisierung folgt,
rechtswidrig sei.
a) Das Bundesinventar der Moorlandschaften ist eine Verordnung
des Bundesrates und kann als solche von den Gerichten akzessorisch
auf ihre Verfassungs- und Gesetzeskonformität überprüft werden (Urteil
des Bundesgerichts vom 29. November 1994, ZBl 97/1996 S. 122, E. 5a;
FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 12 zu Art. 18a; WALDMANN,
aaO, S. 152 ff.). Soweit aber Gesetz und Verfassung dem Bundesrat einen
Ermessens- oder Beurteilungsspielraum einräumen, haben die Gerichte diesen
zu respektieren. Sie dürfen nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen
des Bundesrates setzen (BGE 126 II 522 E. 41 S. 573/574 mit Hinweisen;
WALDMANN, aaO, S. 153).
aa) Bei den in Art. 23b NHG vorgegebenen Kriterien für die Umschreibung
und Abgrenzung von Moorlandschaften (namentlich der engen ökologischen,
visuellen, kulturellen oder geschichtlichen Beziehung zu den Mooren)
handelt es sich um unbestimmte Gesetzesbegriffe. Grundsätzlich ist es
Aufgabe der Gerichte, derartige unbestimmte Gesetzesbegriffe im Einzelfall
auszulegen und zu konkretisieren. Wenn aber die Gesetzesauslegung ergibt,
dass der Gesetzgeber mit der offenen Normierung der Verwaltung eine
gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefugnis einräumen wollte und
dies mit der Verfassung vereinbar ist, darf und muss das Gericht seine
Kognition entsprechend einschränken (RENÉ RHINOW, Landesbericht Schweiz,
in: Martin Bullinger (Hrsg.), Verwaltungsermessen im modernen Staat,
Baden-Baden 1986, S. 65; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Rz. 368).
bb) Im vorliegenden Fall hat der Gesetzgeber den Bundesrat und damit
ein politisches Organ mit der Inventarisierung der Moorlandschaften
und der Festlegung der Grenzen der Moorlandschaften beauftragt. Der
Bundesrat ist als Verordnungsgeber für die normative Konkretisierung des
Moorschutzes verantwortlich. Es liegt deshalb nahe anzunehmen, dass dem
Bundesrat auch bei der Handhabung der unbestimmten Gesetzesbegriffe in
Art. 23b NHG ein gewisser Konkretisierungsauftrag im Einzelfall und damit
ein Beurteilungsspielraum eingeräumt worden ist (vgl. Votum Bundesrat
Cotti, AB 1992 S 607, der den politischen Charakter des bundesrätlichen
Entscheids betont). Hierfür spricht auch die ausdrückliche Verpflichtung
des Bundesrates in Art. 23b Abs. 3 NHG, bei der Bezeichnung der
Moorlandschaften eng mit den Kantonen zusammenzuarbeiten. Die Kantone haben
zwar kein Vetorecht, doch ist die hier vorgesehene Zusammenarbeit enger
als bei den anderen Bundesinventaren und geht über eine blosse Anhörung
hinaus (KELLER, aaO, Rz. 14 zu Art. 23b; WALDMANN, aaO, S. 143 f.). Wohl
hat sich der Bundesrat an die gesetzlichen Kriterien zu halten. Doch sind
diese Kriterien nicht so präzis gefasst, dass sie in jedem Einzelfall zu
klaren und eindeutigen Ergebnissen führen könnten. Dies gilt vor allem für
die Abgrenzung des Perimeters am Rande einer Moorlandschaft: Die Frage, ob
ein bestimmter Landschaftsteil noch eine hinreichend enge Beziehung zu den
Mooren hat, lässt sich oft nicht eindeutig beantworten, so dass es mehrere
mit dem Gesetz vereinbare, vertretbare Lösungen geben kann (AB 1992 S 607;
PETER KELLER, Kommentar NHG, Rz. 17 zu Art. 23b; WALDMANN, aaO, S. 172 f.;
URS HINTERMANN, Inventar der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und
von nationaler Bedeutung, BUWAL-Schriftenreihe Umwelt Nr. 168, Bern 1992,
S. 21). Hat sich der Bundesrat im Einvernehmen mit dem betroffenen Kanton
für eine - mit dem Gesetz vereinbare - Grenzziehung entschieden, ist diese
Abgrenzung von den kantonalen Behörden und Gerichten zu respektieren.
Sie dürfen die Grenzziehung nur korrigieren, wenn der Bundesrat seinen
Beurteilungsspielraum überschritten oder missbraucht hat.
cc) Dieser Spielraum darf allerdings nicht so weit gefasst werden,
dass eine effektive gerichtliche Kontrolle nicht mehr möglich ist: Da
die Aufnahme einer Parzelle in ein Moor- oder Moorlandschaftsinventar
einschneidende Eigentumsbeschränkungen zur Folge haben kann, gebieten
Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) und Art. 30 Abs. 1 BV zumindest
eine nachträgliche, akzessorische gerichtliche Überprüfbarkeit der
bundesrätlichen Festlegung.
dd) Das Verwaltungsgericht musste und durfte somit prüfen, ob der
Bundesrat sich an die gesetzlichen Vorgaben in Art. 23b NHG gehalten
und seinen Beurteilungsspielraum dem Zweck des Gesetzes, im Sinne
des verfassungsrechtlichen Moorschutzes, ausgeübt hat. Es durfte
auch einschreiten, wenn der Bundesrat von einem falschen Sachverhalt
ausgegangen war. Dagegen durfte es nicht eine vertretbare Abgrenzung
der Moorlandschaft durch eine andere ersetzen. Im Folgenden ist daher zu
prüfen, ob das Verwaltungsgericht die bundesrätliche Abgrenzung zu Recht
als gesetzwidrig bezeichnet oder ob es damit seine Überprüfungsbefugnis
überschritten hat.
b) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, der Bundesrat sei bei der
Festsetzung der Abgrenzung im Bereich Robenhausen von den Vorschlägen
der vorbereitenden Kommission abgewichen, offensichtlich um den vom
Regierungsrat vorgebrachten Einwänden Rechnung zu tragen. Hauptargument
sei demnach die Berücksichtigung der bestehenden Bauzone gewesen; dies
sei aber kein verfassungsrechtlich zulässiges Argument für die Abgrenzung.
aa) Die bundesrätliche Inventarisierung bezeichnet die Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung und
konkretisiert damit den örtlichen Geltungsbereich von Art. 78 Abs. 5
BV. Dieses verfassungsmässige Überbauungs- und Veränderungsverbot ist
unmittelbar anwendbar (BGE 118 Ib 11 E. 2e S. 15) und zwingend: Eine
Interessenabwägung im Einzelfall zwischen dem verfassungsrechtlich
festgelegten Veränderungsverbot und Nutzungsinteressen kommt nicht
in Frage (BGE 117 Ib 243 E. 3b S. 247; Urteil des Bundesgerichts vom
24. September 1996, URP 1996 S. 815, E. 6b; Gutachten Bundesamt für
Justiz vom 30. Oktober 1996, URP 1997 S. 66 ff.). Der bundesrechtliche
Moorschutz geht dem kantonalen Recht und auch den kantonalen Raumplänen
vor (Art. 49 Abs. 1 BV), selbst wenn diese bereits unter der Herrschaft
des Raumplanungsgesetzes erlassen worden sind (Urteil des Bundesgerichts
vom 16. April 1997, URP 1997 S. 329, E. 3c). Dann aber darf auch die
Qualifikation als Moorlandschaft nicht von einer Interessenabwägung unter
Berücksichtigung der Nutzungsinteressen und der bestehenden kommunalen
Bauzonen abhängen (so auch Gutachten des Bundesamts für Justiz, aaO S. 71
f.). Insofern liegen die Verhältnisse ähnlich wie bei der Waldfeststellung:
Zwar lässt sich in vielen Fällen darüber streiten, ob eine konkrete
Bestockung Wald im Sinne des Waldgesetzes darstellt. Die Qualifikation
als Wald hängt aber nicht vom Gewicht der entgegenstehenden Interessen
(z.B. dem öffentlichen oder privaten Interesse an der Überbauung der
Parzelle) ab. Somit trifft die Auffassung des Verwaltungsgerichts
zu, dass die Bauzonenqualität kein Kriterium für die Festlegung von
Moorlandschaften ist.
bb) Dagegen ist es zulässig und aufgrund der verfassungsrechtlichen
Eigentumsgarantie und des Verhältnismässigkeitsprinzips sogar geboten, die
Abgrenzung der Moorlandschaft im Bereich RPG-konformer Bauzonen besonders
sorgfältig zu prüfen und im Zweifel, wenn die Prüfung gemäss Art. 23b
NHG kein eindeutiges Ergebnis für die Zugehörigkeit zur Moorlandschaft
liefert, auf den Einbezug der Parzelle in den Moorlandschaftsperimeter
zu verzichten. Die Abgrenzung einer Moorlandschaft entlang bestehender
Bauzonengrenzen ist auch nicht von vornherein gesetzwidrig. Massgeblich
ist vielmehr, ob sich diese Abgrenzung auf die in Art. 23b NHG
vorgegebenen Kriterien stützen kann, z.B. weil natürliche Grenzen fehlen
und die Abgrenzung entlang der Bauzonengrenze einen aus der Sicht des
Moorlandschaftsschutzes zweckmässigen Abschluss des Baugebiets ermöglicht
(KELLER, aaO, Rz. 19 zu Art. 23b NHG).
cc) Das Verwaltungsgericht räumt in seinem Entscheid selbst ein, dass
die Gründe, welche den Bundesrat bewogen haben, von den Vorschlägen der
vorbereitenden Kommission abzuweichen und die Abgrenzung der Moorlandschaft
auf die beschlossene Linie zu verlegen, nicht aktenkundig sind. Auch wenn
das vom Direktor des BUWAL und dem Zürcher Baudirektor unterzeichnete
Beschlussprotokoll über die Bereinigung des Moorlandschaftsperimeters
von 18./28. Januar 1993 im Ergebnis dem Anliegen des Regierungsrats
entspricht und die Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee entlang der
rechtskräftigen Bauzonengrenze Wetzikons vornimmt, kann daraus nicht ohne
weiteres geschlossen werden, dass das BUWAL und ihm folgend der Bundesrat
auf eine gesetzeskonforme Prüfung verzichtet haben. So legt das BUWAL in
seiner Vernehmlassung dar, dass es aus visuellen Gründen nicht erforderlich
gewesen sei, das umstrittene Gebiet im Moorlandschaftsperimeter zu
belassen und dass die gewählte Abgrenzung entlang der Bauzonengrenze
mangels natürlicher oder deutlich erkennbarer künstlich geschaffener
Grenzen einen auch aus Sicht des Moorlandschaftsschutzes zweckmässigen
Abschluss des Baugebiets ermöglicht.
dd) Zwar ging der Vernehmlassungsentwurf des BUWAL davon aus, dass
die Perimetergrenze im Bereich Hell und Heidacher dem Rand der bestehenden
Siedlung entlang verlaufen müsse: Die Realisierung des Überbauungsprojekts
Heidacher-Robenhausen käme der weitgehenden Zerstörung einer moornahen,
landschaftlich und ökologisch äusserst empfindlichen Landschaftskammer
gleich. Indessen ist dieser Vernehmlassungsvorschlag auf grosse Kritik
gestossen und teilweise als zu weitgehend betrachtet worden, was auch
im Gesetzgebungsverfahren zu Art. 23b NHG zum Ausdruck gebracht wurde
(vgl. WALDMANN, aaO, S. 139 f.; Votum Bundesrat Cotti, AB 1992 S 608;
Voten der Ständeräte Frick, Bühler und Iten, AB 1992 S 602, 603 und
605; Berichterstatter Baumberger, AB 1993 N 2067/2068). Auch im ersten
bundesgerichtlichen Urteil vom 17. Dezember 1992 (E. 3b) wurde angemerkt,
dass die vorgeschlagene Abgrenzung entlang der bestehenden Siedlungsgrenze
angesichts deren zufälligen Verlaufs kaum zu überzeugen vermöge. Die
im Inventar getroffene Abgrenzung kann daher nicht schon deshalb als
gesetzwidrig beurteilt werden, weil sie vom Vernehmlassungsentwurf
abweicht und nunmehr statt der bestehenden Siedlungsgrenze der bestehenden
Bauzonengrenze folgt. Massgeblich ist vielmehr, ob das streitige Gebiet
nach den Kriterien von Art. 23b NHG zwingend zur Moorlandschaft gehört. Das
ist im Folgenden zu prüfen.
c) Das Verwaltungsgericht führt aus, aufgrund des Berichts zum Entwurf
des Moorlandschaftsinventars stehe der Heidacher hydrologisch mit dem
Moor in enger Beziehung. Eine Überbauung könne die Grundwasserverhältnisse
verändern und das Moor schädigen. Diese Feststellung stamme von Fachleuten
und sei bisher nie entkräftet worden. Die hydrologisch erforderlichen
Pufferzonen müssten zwischen 30 und 350 m betragen; vorliegend betrage der
Abstand der Bauzone zum Flachmoor jedoch nur 50 bis 180 m. Ein relevanter
hydrologischer Zusammenhang sei jedenfalls bis zum Beweis des Gegenteils
zu vermuten.
Die vom Verwaltungsgericht sinngemäss wiedergegebene Passage im Bericht
zum Inventarentwurf lautet wörtlich: "Bei einer Überbauung ist nebst
der starken landschaftlichen Beeinträchtigung mit einer hydrologischen
Veränderung der Grundwasserverhältnisse zu rechnen, die mit dem Hochmoor in
Verbindung stehen und für dessen Erhaltung wichtig sind". Diese Aussage
bezieht sich zum einen nur auf Hochmoore, nicht auf Flachmoore. Die
Hochmoorflächen im Robenhauserriet liegen weiter von der Bauzonengrenze
entfernt als die nächstgelegenen Flachmoore. Zum andern spricht sie nur
von einer möglichen Veränderung der Grundwasserverhältnisse, nicht aber
von einer Gefährdung des Moores. Das kantonale Amt für Raumplanung hat
denn auch in seiner Vernehmlassung vom 12. November 1997 ausgeführt,
eine Gefährdung der Moorschutzziele könne bezüglich des Gebiets zwischen
Heidacher/Dorfstrasse und Aabach verneint werden; eine Sicherung der
Wasserzufuhr erscheine nicht notwendig, da es sich um ein Abflussgebiet
handle. Auch wenn diese Einschätzung sich nicht auf konkrete Abklärungen
stützt, handelt es sich doch um die Stellungnahme einer mit den örtlichen
Verhältnissen vertrauten kantonalen Fachbehörde, die Beachtung verdient.
Hinzu kommt, dass die Frage der hydrologischen Gefährdung der Moore
nicht in erster Linie eine Frage der Abgrenzung der Moorlandschaft ist,
sondern eine solche der ausreichenden Schutzmassnahmen für die Moore
selber. Beim Schutz der Moorlandschaft steht - anders als bei den Mooren
- nicht der Biotopschutz im Vordergrund, sondern der landschaftliche
Aspekt (HINTERMANN, aaO, S. 21). Soweit Moore hydrologisch gefährdet
sind, ist dem durch hydrologische Pufferzonen im Umfeld der Moore
entgegenzuwirken (Art. 3 Abs. 1 der Hochmoorverordnung, Art. 3 Abs. 1
der Flachmoorverordnung). Pufferzonen können auch ausserhalb von
Moorlandschaften liegen. Zwar nimmt regelmässig die Moorlandschaft als
solche auch eine Pufferfunktion für die darin befindlichen Moore wahr;
dennoch sind zusätzliche Pufferzonen festzulegen, wo dies zur Abwehr
ökologischer Schäden notwendig ist (WALDMANN, aaO, S. 178). Im vorliegenden
Fall ist die Baudirektion aufgrund des - insoweit fortgeltenden - Urteils
des Verwaltungsgerichts ohnehin verpflichtet, ausreichende Pufferzonen für
die Moore festzusetzen und kann dadurch einer allfälligen hydrologischen
Gefährdung der Moore durch die Überbauung des Heidachers vorbeugen.
d) Im Gebiet Hell ist das Verwaltungsgericht am Augenschein zum
Ergebnis gelangt, dass das Moor mit dem unüberbauten Teil nördlich des nach
Osten führenden Fusswegs in enger visueller Beziehung stehe. Die Zuweisung
dieses Gebiets (Grundstück Nr. 5614) zur Bauzone sei daher rechtswidrig.
Es gibt gewiss gute landschaftsschützerische Gründe dafür, die
Parzelle Nr. 5614 als mit dem Moor zusammenhängend zu betrachten. Es
könnte kaum als gesetzwidrig betrachtet werden, wenn dieses Grundstück
in den Moorlandschaftsperimeter einbezogen worden wäre. Indessen
kann umgekehrt auch nicht gesagt werden, dass es gesetzwidrig wäre,
das Grundstück nicht einzubeziehen. Die Fotos des Augenscheins lassen
erkennen, dass das Grundstück landwirtschaftlich genutzt ist und vom
nördlich davon gelegenen Moor durch den Aabachzulauf, Kleingehölz, einen
Schuppen und einige markante Bäume abgetrennt ist. An ihrem Westrand
stösst die Parzelle an überbautes Gebiet. Im Osten, jenseits des Aabachs,
sind deutlich gross dimensionierte Bauten ersichtlich, welche ihrerseits
ebenfalls unmittelbar an die Grenze des Moorgebiets anstossen. Angesichts
dieser bestehenden Überbauungen in der unmittelbaren Nachbarschaft und der
natürlichen visuellen Begrenzung entlang des Aabachzulaufs kann jedenfalls
nicht gesagt werden, dass die Parzelle Nr. 5614 zwingend in einer engen
visuellen Beziehung zum Moor stehe.
e) Bezüglich der visuellen Aspekte im Bereich Heidacher hat das
Verwaltungsgericht erwogen, es sei vertretbar, das offene Ackerland nicht
vollständig als Teil der verfassungsrechtlich geschützten Moorlandschaft
zu betrachten. Eine Abgrenzung erscheine hinter einer Linie möglich, die
entlang der Südostgrenze von Parzelle Kat. Nr. 5723 (Gehöft Zil) und von
dort quer durch Kat. Nrn. 5722, 5709 und D hindurch zum nordwestlichsten
Gebäude von Robenhausen verlaufe. Das Verwaltungsgericht hat damit eine
Abgrenzung gezogen, die zweifellos ebenfalls vertretbar wäre. Sie ist
jedoch nicht die einzig zulässige und kann nicht bedeuten, dass die vom
Bundesrat getroffene Lösung gesetzwidrig ist. Eine natürliche optische
Begrenzung stellt die vom Verwaltungsgericht gezogene Linie ebenso
wenig dar wie diejenige gemäss Inventar. Das Gericht führt selbst aus,
dass sich das Landwirtschaftsland gleichmässig mit geringem Gefälle zum
Moor hin absenkt. Auch auf den Fotos des Augenscheins ist ersichtlich,
dass das Ackerland Richtung Norden ohne natürliche Abgrenzung gegen
das Moor übergeht. Das eigentliche Moor stösst nur ganz im Osten des
Heidachers, bei Robenhausen, bis zum Siedlungsgebiet. Ausgerechnet
dort stimmt die vom Verwaltungsgericht gezogene Linie mit derjenigen im
Inventar überein. Weiter westlich entfernt sich jedoch das Moor immer
weiter von der Nordgrenze der Bauzone weg. Der visuelle Zusammenhang
mit dem Moor wird damit immer weniger eng. Es ist nicht ersichtlich und
wird vom Verwaltungsgericht letztlich auch nicht begründet, worin ein
rechtserheblicher Unterschied zwischen der von den Behörden gezogenen
Linie und der vom Verwaltungsgericht als vertretbar erachteten liegen soll.
Wohl könnte eine Grossüberbauung im Gebiet Heidacher den Eindruck
der Moorlandschaft landschaftlich empfindlich stören und allenfalls auch
unter dem Aspekt des Schutzes der Moorlandschaft problematisch sein
(vgl. dazu WALDMANN, aaO, S. 178). Indessen unterliegt das fragliche
Gebiet aufgrund der kommunalen Zonenordnung der Gestaltungsplanpflicht.
Zudem liegt der nordwestliche Streifen des Heidachers wie auch das Gebiet
Hell sowohl nach der alten wie nach der neuen kantonalen Schutzverordnung
in einer Zone, in welcher Bauten nur mit besonderer Bewilligung der
Baudirektion und mit Auflagen im Interesse des Landschaftsbildes zulässig
sind. Diese baurechtlichen Instrumente erlauben grundsätzlich, eine
schonende Überbauung mit einem angepassten Übergang vom Siedlungsgebiet
zur Moorlandschaft zu realisieren.
f) Schliesslich hat das Verwaltungsgericht erwogen, ebenfalls in die
Moorlandschaft einzubeziehen sei das Grundstück Kat. Nr. 5723 (Gehöft
Zil), da dieses einen Zeugen der traditionellen Bewirtschaftung
der Moorlandschaft darstelle und so einen engen kulturellen
bzw. geschichtlichen Bezug zum Moor belege.
Zu den Moorlandschaften können auch Gebäude gehören, die typischerweise
zur traditionellen Moorbewirtschaftung (z.B. Streuwiesen oder
Torfabbau) gehören (KELLER, aaO, Rz. 7 zu Art. 23b). Das Bauernhaus im
Zil liegt mehrere hundert Meter vom eigentlichen Moorgebiet entfernt. Die
Hausparzelle grenzt an einer Seite an überbautes Gebiet und ist auf den
anderen Seiten von Wies- und Ackerland umgeben. Das Gehöft selbst ist
ein typischer Mittellandbauernhof, wie er auch fernab von Moorgebieten
vorkommt. Selbst wenn ursprünglich von diesem Gehöft aus auch Teile
des Moorgebiets bewirtschaftet wurden, kann es doch nicht als Zeuge
einer typischen Moorbewirtschaftung gelten und bildet mit dem Moor keine
charakteristische Einheit. Der allfällige historische Zusammenhang mit dem
Moor ist jedenfalls nicht derart eng, dass das Gehöft nach den gesetzlichen
Kriterien zwingend zur Moorlandschaft gehört.
g) Insgesamt erweist sich die vom bundesrätlichen Inventar
vorgegebene und von der kantonalen Baudirektion festgelegte Abgrenzung
der Moorlandschaft als gesetzeskonform. Indem das Verwaltungsgericht
die Abgrenzung als gesetzwidrig betrachtet und abgeändert hat, hat es
den Beurteilungsspielraum des Bundesrates missachtet und damit die ihm
zustehende Überprüfungsbefugnis überschritten.