BGE 127 II 18
127 II 18
3. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
8. Januar 2001 i.S. X. AG gegen Militär- und Polizeidepartement,
Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, III. Kammer
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Risikoermittlung gemäss Störfallverordnung (Art. 6 ff. StFV).
Zur vollständigen Sachverhaltsermittlung gehört die Quantifizierung des
Risikos der verschiedenen Störfallszenarien hinsichtlich Schadensausmass
(Störfallwert) und Eintretenswahrscheinlichkeit in Form einer
Risikosummenkurve (E. 5a-c).
Eine absolute Schadenobergrenze darf jedenfalls nicht schon bei
Störfallwerten von 0.5-0.6 angenommen werden (E. 5d).
Überprüfung der Grundannahmen der Risikoermittlung (E. 5e-h).
Sachverhalt
Die X. AG betreibt in Pfäffikon/SZ eine grosse Badeanlage. Die
Desinfektion des Badewassers erfolgt mit Chlorgas, welches in zwei 500
kg-Druckfässern in flüssiger Form gelagert wird. Gestützt auf Art. 10
des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR
814.01) und Art. 6 der Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz
vor Störfällen (Störfallverordnung, StFV; SR 814.012) forderte das Amt für
Feuer- und Zivilschutz des Kantons Schwyz (AFZ) am 28. Juni 1994 die X. AG
auf, eine quantitative Risikoermittlung gemäss Anhang 4 StFV vorzunehmen.
In der Folge reichte die X. AG die vom Ingenieurbüro A. und Partner
AG erstellte Risikoermittlung vom 2. März 1995 ein. Das AFZ zog
zur Beurteilung das Ingenieurbüro B. AG bei. Gestützt auf dessen
Überprüfungsbericht verfasste das AFZ am 12. Februar 1996 einen
Kontrollbericht gemäss Art. 7 StFV. Darin gelangte es zum Schluss, das
mit der Lagerung des verflüssigten Chlorgases verbundene Risiko sei zu
gross, und setzte der X. AG Frist bis Ende 1996, um den Betrieb auf ein
alternatives Desinfektionsverfahren umzurüsten und das Risiko damit auf
ein akzeptables Mass zu senken.
Nachdem der X. AG mehrere Fristerstreckungen gewährt worden waren,
forderte das Militär- und Polizeidepartement (MPD) die X. AG mit Verfügung
vom 30. September 1996 dazu auf, bis Ende 1997 die erforderlichen
Massnahmen zu treffen, um die Risiken in den akzeptablen Bereich
zu bringen, und setzte ihr Frist bis Ende 1996 an, um einen eigenen,
fachmännisch ausgearbeiteten Lösungsvorschlag einzureichen. Mangels eines
solchen Vorschlags gelte eines der im Bericht B. aufgezeigten Verfahren
als verbindlich, bei welchem auf die Lagerung von Chlor in Druckbehältern
verzichtet wird.
Die hiergegen gerichtete Beschwerde der X. AG wies der Regierungsrat
des Kantons Schwyz am 29. September 1998 ab. Auch die Beschwerde der
X. AG an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz blieb erfolglos.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 21. Mai 1999 erhob die
X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragt,
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei
soweit notwendig zur Ergänzung des Beweisverfahrens, zum Verzicht auf ein
Chlorgasverbot und zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde gutgeheissen, soweit
darauf einzutreten war, und die Sache zu erneuter Beurteilung an das
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zurückgewiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- a) Es ist unbestritten, dass die Anlage der Beschwerdeführerin
aufgrund der gelagerten Menge Chlor der Störfallverordnung untersteht
und der Verpflichtung zur Erstellung einer Risikoermittlung gemäss
Art. 6 Abs. 4 StFV unterliegt. Art. 7 Abs. 2 StFV bestimmt, dass die
Wahrscheinlichkeit eines Störfalls umso kleiner sein muss, je schwerer die
Schutzbedürfnisse von Bevölkerung und Umwelt wiegen und/oder je grösser
das Ausmass der möglichen Schädigungen derselben ist. Das BUWAL hat -
gestützt auf Art. 22 StFV - mit dem Handbuch I zur Störfallverordnung 1991
(im Folgenden zitiert als "Handbuch I"), ergänzt bzw. abgeändert durch
die Beurteilungskriterien I zur Störfallverordnung vom September 1996
(nachfolgend zitiert als "Beurteilungskriterien I"), quantifizierte
Kriterien für das Verhältnis von Störfallausmass (Störfallwert) und
Störfallwahrscheinlichkeit pro Betrieb und Jahr festgelegt. Entsprechend
dem Handbuch I (Anhang G S. 45 ff.) ist das von der Anlage ausgehende
Risiko in einem Wahrscheinlichkeits-Ausmass-Diagramm (W-A-Diagramm)
darzustellen. Das aus den verschiedenen untersuchten Störfallszenarien
resultierende Risiko wird darin als Risikosummenkurve dargestellt. Das
Diagramm unterscheidet drei Risikobereiche: akzeptabel, Übergangsbereich
und nicht akzeptabel.
Gemäss der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Risikoermittlung
vom 2. März 1995 liegt das von den Chlordruckfässern im "Ist-Zustand"
ausgehende Risiko (als Summenkurve dargestellt) deutlich im
Übergangsbereich (auch unter Berücksichtigung der Änderungen gemäss
Beurteilungskriterien I), erreicht indessen nie den Bereich des
inakzeptablen Risikos. Das hat zur Folge, dass in Anwendung von Art. 7
StFV die Tragbarkeit des Risikos im Rahmen einer Interessenabwägung zu
beurteilen ist; erscheint das Risiko als untragbar, ist über zusätzliche
risikomindernde Massnahmen zu entscheiden (Art. 8 StFV; Handbuch I S. 36
f. und Anhang G S. 51 ff.; Beurteilungskriterien I S. 10 f.).
Das MPD hat das Risiko, das aktuell (im "Ist-Zustand") von der
Lagerung von bis zu 1000 kg druckverflüssigtem Chlor auf dem Areal der
Beschwerdeführerin ausgeht, als nicht tragbar im Sinne von Art. 7 StFV
qualifiziert und die Beschwerdeführerin aufgefordert, die erforderlichen
Massnahmen zu treffen, um die Risikosummenkurve in den akzeptablen Bereich
nach Handbuch I zu bringen. Der Beschwerdeführerin wurde Gelegenheit
gegeben, einen eigenen Lösungsvorschlag, der die gesetzten Werte einhält,
zur Genehmigung einzureichen. Für den Fall, dass innert der gesetzten
Frist kein Vorschlag oder eine Lösung mit ungenügenden Werten eintreffen
sollte, wurde die Umstellung auf ein Desinfektionsverfahren angeordnet,
bei dem auf die Lagerung von Chlor in Druckbehältern verzichtet wird.
Streitig ist im Wesentlichen der zweite Teil dieser Verfügung: Die
Beschwerdeführerin behauptet, die von ihr vorgeschlagenen zusätzlichen
baulichen und betrieblichen Massnahmen genügten, um das Risiko - auch
unter Beibehaltung der Lagerung von Chlor in Druckbehältern - in den
akzeptablen Bereich zu verlegen und damit der Zielvorgabe des MPD zu
entsprechen. Es sei daher unverhältnismässig, die Umstellung auf ein
alternatives Desinfektionsverfahren zu verlangen, welches für Grossanlagen
noch nicht erprobt sei und mit hohen Kosten verbunden wäre. Hierzu hat die
Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren mehrere Berichte vorgelegt:
die Risikoermittlung vom 2. März 1995, den Zusatzbericht vom 19.
Dezember 1996, die ergänzenden Untersuchungen zur Risikoermittlung vom
20. Januar 1998 und die ergänzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom
4. November 1998, alle verfasst vom Ingenieurbüro A. und Partner AG.
b) aa) Bereits in der Risikoermittlung vom 2. März 1995 wurden gewisse
risikomindernde Massnahmen vorgeschlagen (Anpassung des Chlorraums an die
geltende SIA-Norm; Anlieferung von Chlor nur noch vor Betriebsöffnung);
unter Berücksichtigung dieser zusätzlichen Massnahmen verläuft die
Risikosummenkurve (gemäss der Berechnung des Ingenieurbüros A. und Partner
AG) allerdings weiterhin im Übergangsbereich.
Im Zusatzbericht vom Dezember 1996 werden zusätzliche Schutzmassnahmen
untersucht; dabei gelangt die günstigere Beurteilungsweise zum Zuge,
welche die Beurteilungskriterien I (vom September 1996) eingeführt
haben. Gemäss den Beurteilungskriterien I gelten Risiken mit einem
Störfallwert bis zu 0,3 ungeachtet ihrer Eintretenswahrscheinlichkeit als
akzeptabel. Auch unter Berücksichtigung dieser Änderung der Richtlinie und
der zusätzlichen Sicherheitsmassnahmen verläuft die Risikosummenkurve beim
vorhandenen Chlorraum (Chlorraum 1) im Übergangsbereich. Indessen schlägt
der Zusatzbericht erstmalig auch die Errichtung eines neuen Chlorraumes
(Chlorraum 2) vor. Der Zusatzbericht gelangt zum Schluss, dass mit dem
Chlorraum 2 die Risikosummenkurve gemäss den Beurteilungskriterien
I vollständig im akzeptablen Bereich liegt, während sie nach dem
alten Massstab gemäss Handbuch I in einem kleinen Abschnitt durch den
Übergangsbereich geführt hätte.
Die ergänzenden Untersuchungen vom Januar 1998 befassen sich mit
der Wirkung weiterer Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit, nämlich
dem erdbebensicheren und druckfesten Ausbau des Chlorraums 2. Die
Risikosummenkurve würde gemäss den ergänzenden Untersuchungen vollständig
im akzeptablen Bereich verlaufen, und zwar auch unter Anwendung der
strengeren Kriterien des Handbuchs I.
In den ergänzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom November 1998
wird schliesslich ein weiteres Potential für eine Risikosenkung darin
erkannt, dass die Anlieferungen der Chlorfässer ausschliesslich zwischen
01.00 und 06.00 Uhr erfolgen würden.
bb) Gestützt auf die bei der B. AG eingeholte Überprüfung gelangte
das AFZ in seinem Kontrollbericht vom 12. F-ebruar 1996 zum Ergebnis, die
Risikoermittlung sei vollständig. Indessen werde bei einem Chlorgasleck
die Flucht von Personen im Nahbereich (bis 100 m) durch Reizungen von Augen
und Schleimhäuten stark erschwert. Die angenommenen Fluchtfaktoren für
die einzelnen Freisetzungsszenarien seien daher mit oder ohne Massnahmen
nicht nachvollziehbar.
Das MPD wies in seiner Verfügung vom 30. September 1996 ergänzend
darauf hin, dass die Literaturangaben zur Gefährlichkeit von Chlor
uneinheitlich seien. Je nach Annahme der Chlorkonzentration, welche zum
Tode führe, liege die Risikosummenkurve im Übergangsbereich oder gar im
nicht akzeptablen Bereich. Im anschliessenden Beschwerdeverfahren vor dem
Regierungsrat erklärte das MPD, die in den Zusatzberichten vorgeschlagenen
Massnahmen genügten unter anderem deshalb nicht, weil alle Zusatzberichte
wie schon die Risikoermittlung auf unrealistischen Annahmen hinsichtlich
der Personendichte im betroffenen Gebiet und des Anteils an Personen,
die rechtzeitig flüchten könnten, beruhten. Dieser Kritik schlossen sich
der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht an.
cc) Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts betreffend
Personendichte in der Umgebung des Chlorlagers und betreffend
Fluchtverhalten bei einem Störfall sind Sachverhaltsfeststellungen, an die
das Bundesgericht im Rahmen von Art. 105 Abs. 2 OG gebunden ist. Dasselbe
gilt für Feststellungen über die lokalen räumlichen Gegebenheiten. Weiter
ist Tatfrage, mit welcher Häufigkeit bzw. Wahrscheinlichkeit ein
definiertes Störfallszenarium zu erwarten ist. Hingegen ist es Rechtsfrage,
ob das Risiko tragbar ist oder nicht.
c) Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungsgericht habe nicht
geprüft, zu welchen Ergebnissen die von ihm befürworteten negativeren
Grundannahmen führen würden; hierfür hätte der genaue Verlauf der
Summenkurve festgestellt werden müssen. Zudem habe das Verwaltungsgericht
nicht beachtet, dass bei Szenarien mit höherem Störfallwert die Häufigkeit
entsprechend tiefer angesetzt werden müsse, weshalb der akzeptable Bereich
nicht überschritten werde. Schliesslich sei die vom Verwaltungsgericht und
den Behörden geübte Kritik an den in der Risikoermittlung zugrundegelegten
Personendichten, Fluchtfaktoren und Schadenauswirkungen offensichtlich
nicht stichhaltig.
Das Verwaltungsgericht hat aufgrund seiner Erwägungen zu den
Personendichten im betroffenen Gebiet, der Ausbreitung des bei
einem Störfall freigesetzten Chlorgases, dem Bereich mit letalen
Konzentrationen, den Fluchtfaktoren, dem Störfallwert im schlimmsten Fall
und der Häufigkeit "angenommen", dass nicht nur beim Ist-Zustand, sondern
auch bei Berücksichtigung der verschiedenen vorgeschlagenen zusätzlichen
Sicherheitsmassnahmen, die Risikosummenkurve teilweise im Übergangsbereich
liege. Es hat allerdings das Risiko, das sich bei Verwendung der ihm
als zutreffend erscheinenden Ausgangsdaten ergeben würde, nicht in Form
einer Summenkurve aufgezeichnet oder die in den Akten liegende, vom AFZ
am 27. Januar 1999 erstellte "voraussichtliche Summenkurve bei einer
Risikoermittlung nach BUWAL-Grundsätzen" für massgeblich erklärt. Eine
Quantifizierung des Risikos ist jedoch erforderlich, um zu beurteilen,
ob die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Massnahmen genügen,
d.h. geeignet sind, das Risiko auf ein tragbares Mass i.S. des Handbuchs
I und den Beurteilungskriterien I zu reduzieren. Im Folgenden ist daher zu
prüfen, ob aufgrund der vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen
der Verlauf der Summenkurve ermittelt und der Sachverhalt insofern
vervollständigt werden kann.
d) aa) Das Verwaltungsgericht hat für die von ihm erwarteten "worst
cases" eine gewisse Quantifizierung vorgenommen, indem es im schlimmsten
Fall einen Störfallwert von 0,5 bis 0,6 (mit 50 bis 100 Todesopfern) mit
einer Eintretenswahrscheinlichkeit im Bereich 10-9 bis 10-7 rechnete. Dabei
legte es die Wahrscheinlichkeitsberechnungen der Beschwerdeführerin
für die spontane Freisetzung bei Expositionsdichtekombination
Spitze zugrunde. Damit hat das Verwaltungsgericht verkannt, dass die
Risikoermittlung nicht von absoluten Spitzenzeiten, sondern von einer
durchschnittlichen Spitzenbetriebszeit (an Feiertagen, Wochenenden, Abenden
und während der Schulferien) ausgeht, mit einem prozentualen zeitlichen
Anteil von immerhin 34%. Geht man dagegen vom Eintritt eines Störfalls zu
einem Zeitpunkt mit stark erhöhter Personendichte aus (z.B. 100 Personen,
die gleichzeitig aus zwei vollbesetzten Bussen aussteigen), so erhöht sich
zwar die Zahl der Todesopfer, zugleich verringert sich aber zwangsläufig
die Eintretenswahrscheinlichkeit. Die Übernahme der vom Ingenieurbüro
A. und Partner AG für andere Szenarien berechneten Häufigkeiten auch
für die "worst-case"-Szenarien führt damit offensichtlich zu einem zu
hohen Gesamtrisiko.
bb) Allerdings ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass eine
Interessenabwägung bei katastrophalem Schadenausmass selbst dann zulässig
sei, wenn das Risiko gemäss W-A-Diagramm im akzeptablen Bereich liege,
d.h. dass Risiken mit erheblichem Schadenspotential in jedem Fall
unzulässig seien, unabhängig von der Eintretenswahrscheinlichkeit. Würde
diese Rechtsauffassung zutreffen, wäre die fehlende (bzw. zu hohe)
Eintretenswahrscheinlichkeit für die "worstcase"-Szenarien unerheblich.
Die Frage, ob gewisse katastrophale Schadenspotentiale in jedem Fall
unzulässig sind, unabhängig von der Eintretenswahrscheinlichkeit, wird in
der Literatur unterschiedlich beantwortet (Übersicht zum Diskussionsstand
in: HANSJÖRG SEILER, Recht und technische Risiken, Zürich 1997,
S. 258; derselbe, Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen der Bewertung
technischer Risiken, insbesondere am Beispiel des Vollzugs von Art. 10 USG,
in: ZBJV 130/1994 S. 1 ff., insbes. S. 15). USG und Störfallverordnung
enthalten keine ausdrückliche maximale Schadenobergrenze. Das Handbuch I
(S. 36) hält es für möglich, dass es ein Mass an Schädigungen gebe, das
durch die privaten und öffentlichen Interessen nicht mehr aufgewogen werden
könne und unabhängig von der Eintretenswahrscheinlichkeit als untragbar
zu bezeichnen sei. Es hat in Anhang G Fig. G.4 S. 52 eine solche Grenze
bei Störfallwert 1.0 gezogen. In den Beurteilungskriterien (S. 8) wurde
die Frage dagegen offen gelassen: Ausmassachse und Akzeptabilitätslinie
enden beim Störfallwert 1.0, da bei den in der Schweiz vorhandenen
Betrieben nicht mit Ereignissen mit grösserem Schadenausmass zu
rechnen sei. Grundsätzlich sind die Kantone, denen der Vollzug der
Störfallverordnung obliegt, daher berechtigt, eine derartige maximale
Schadenobergrenze festzulegen (SEILER, Bewertung technischer Risiken,
aaO, S. 15). Dabei kann es aber nur um Schadenausmasse gehen, die
wirklich Grosskatastrophen darstellen, nicht aber schon um Störfallwerte
von 0.5 oder 0.6 (ca. 50-100 Tote). Ein Gefährdungspotential in dieser
Grössenordnung haben sehr viele Anlagen (z.B. Tankstellen, Tanklastwagen,
Eisenbahn- oder Strassentunnels, Chemiebetriebe, usw.). Würde man bereits
bei solchen Schadenspotentialen ungeachtet der Wahrscheinlichkeit
Betriebsverbote zulassen, könnte fast jede gewerbliche, industrielle
oder kulturelle Tätigkeit gestützt auf die Störfallverordnung verboten
werden. Dies kann nicht der Sinn von Art. 10 USG und von Art. 7 f. StFV
sein.
cc) Nach dem Gesagten müssen auch den Risiken mit Störfallwerten
von 0.5-0.6 Wahrscheinlichkeitswerte zugeordnet werden. Da
gesicherte Berechnungen hierzu fehlen und auf die Annahmen des
Verwaltungsgerichts nicht abgestellt werden kann, ist der Sachverhalt
insofern ergänzungsbedürftig. Eine Rückweisung könnte daher allenfalls
unterbleiben, wenn feststünde, dass die Risikosummenkurve im Übrigen
(für Störfallwerte zwischen 0.3 und 0.5) eindeutig im Übergangsbereich
verläuft. Die kantonalen Instanzen haben dies angenommen, weil die
Risikoermittlung von einer zu geringen Personendichte und zu hohen
Fluchtraten ausgegangen sei. Die Beschwerdeführerin hält diese Kritik
für unberechtigt.
e) Für die Berechnung der möglicherweise im Freien von einem Störfall
betroffenen Personenzahl nimmt die Risikoermittlung an, dass sich auf
einem Parkplatz von 0,007 km2 (d.h. 7000 m2) in der Spitzenzeit 20 und im
Durchschnitt 5 Personen aufhalten; auf dem Schulhausgelände (ca. 0.01 km2
bzw. 10'000 m2) 50 Personen während der Pausen und 5 Personen während der
Unterrichtszeit, und im Eingangsbereich des Bades (0,002 km2 bzw. 2000
m2) 20 Personen an einem Spitzentag und 2 Personen an einem normalen
Tag. Die Risikoermittlung begründet diese Annahmen nicht näher. Namentlich
wird nicht behauptet, dass sie auf einer entsprechenden Erhebung an
Ort und Stelle beruhen. Auf der Basis dieser Zahlen haben die Autoren
Personendichten im Personen/km2 errechnet, welche der Risikoermittlung
und allen Zusatzberichten zu Grunde gelegt wurden.
aa) Das Verwaltungsgericht hielt diese Werte für unrealistisch
tief. Umgerechnet auf eine Parkplatzfläche von 1000 m2 ergäben sich an
einem Spitzentag ganze 3 Personen, an Durchschnittstagen 0,75 Personen;
auf 100 m Zufahrtsstrasse zum benachbarten Einkaufszentrum würden tagsüber
0,03 Personen geschätzt. Diese Zahlen würden der Personendichte auf dem
Parkplatz des Einkaufszentrums offensichtlich nicht gerecht, ebensowenig
der Tatsache, dass die Zubringerstrasse zum Einkaufszentrum und zum Bad
in Spitzenzeiten sehr stark befahren sei. Während dieser Zeiten sei mit
etwa 3 Personen pro 100 m Strasse zu rechnen, also dem Hundertfachen
dessen, was in der Risikoermittlung angenommen worden sei. Den 50
Personen, die sich gemäss Risikoermittlung während der Pausen auf dem
Schulhaus aufhalten sollen, stehe gegenüber, dass sich in der Kantons-
und Berufsschule 600 bis 700 Personen (Schülerinnen und Schüler sowie
Lehrpersonen) aufhielten. Schliesslich seien auch für den Eingangsbereich
und den Carparkplatz eindeutig zu tiefe Personendichten angenommen worden.
bb) Die Beschwerdeführerin macht nur geltend, das Verwaltungsgericht
habe es bei seinen Berechnungen zu Unrecht unterlassen, eine
Flächengewichtung vorzunehmen, d.h. in Rechnung zu stellen, dass die Werte
Durchschnittswerte je km2 seien, während sich die Personendichten auf den
Strassen konzentrierten und die Grünflächen menschenleer blieben. Dieser
Einwand übersieht allerdings, dass das Verwaltungsgericht lediglich die
Grundannahmen der Risikoermittlung (vor Umrechnung auf km2) auf besser
vorstellbare kleinere Flächen umgerechnet hat. Die Umrechnungsmethode ist
soweit ersichtlich dieselbe, die auch in der Risikoermittlung angewendet
wurde.
Berechtigt ist der Einwand dagegen möglicherweise für die Strassen:
Diese wurden vom Ingenieurbüro A. und Partner AG mit "übrigen Gebäuden"
zu einer Zone zusammengefasst und eine Personendichte von 20 P/km2 (sowohl
für Spitzentage als auch an normalen Tagen) zugrundegelegt, ohne nähere
Erläuterung zur Berechnungsweise. Es mag sein, dass darin auch Frei-
und Grünflächen berücksichtigt und eine Flächengewichtung vorgenommen
worden ist. Das ist jedoch nicht überprüfbar, weil Lage, Art, Ausmass
und Abgrenzung dieser Zone unbekannt sind.
Rechnet man mit P/km2 (anstatt mit absoluten Zahlen, d.h. Todesfällen
je Szenarium), muss dies auf transparente, nachvollziehbare Weise
geschehen. Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass es sich bei
der Personenzahl bzw. -dichte um Durchschnittszahlen handelt. Dies
fällt für kurze Zeiträume (z.B. Pause im Schulhof) weniger ins Gewicht,
sehr stark aber für die Expositionsdichtekombination Spitze mit einem
zeitlichen Anteil von immerhin 34%. Insofern darf nicht unbesehen auf die
maximale Zahl der Personen auf der Zufahrtsstrasse, dem Parkplatz und dem
Eingangsbereich des Bades zu Stosszeiten abgestellt werden, sondern es muss
von der Zahl von Personen ausgegangen werden, die sich durchschnittlich,
während 34% der gesamten Zeit, in diesen Bereichen aufhalten. Stellt
man dagegen auf Situationen mit höherer Personendichte aber kleinerem
zeitlichen Anteil ab (z.B. Staulage auf der Strasse), muss auch die damit
verbundene niedrigere Eintretenswahrscheinlichkeit berücksichtigt werden.
cc) Zusammenfassend gibt es zwar gewichtige Einwände gegen die vom
Ingenieurbüro A. und Partner AG zugrunde gelegten Personendichten;
es fehlen jedoch zuverlässige quantifizierte Feststellungen der
kantonalen Instanzen, die es zulassen würden, die Ausmassberechnungen
vom Ingenieurbüro A. und Partner AG verlässlich zu überprüfen.
f) Unklar ist ferner, ob und wie stark Personen im Innern der Gebäude
betroffen sind. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die bestehenden
und geplanten Gebäude eindringende Gase nicht völlig zurückhalten könnten,
zumal Türen und Fenster vielfach geöffnet seien; auch wenn in den Gebäuden
keine tödliche Chlorgaskonzentration erreicht werde, müsse im Falle
eines Panikausbruchs mit Todesopfern gerechnet werden. Diese Einwände
erscheinen berechtigt; die kantonalen Instanzen haben jedoch das Risiko
von Todesfällen aufgrund von Panikreaktionen (hinsichtlich Ausmass und
Wahrscheinlichkeit) nicht quantifiziert. Diese Risikoeinschätzung wird
noch erschwert durch die in der Umgebung des Bades geplanten neuen Anlagen
(u.a. Aufstockung des bestehenden Einkaufscenters; Neuerstellung eines
Migros-Fachmarktes und Gartencenter; Aufstockung der Parkplatzzahl auf
insgesamt 2070), deren Auswirkungen auf die Risikosituation zusätzlicher
Abklärung bedarf.
g) Streitig sind schliesslich die der Risikoermittlung
zugrundezulegenden Fluchtfaktoren, d.h. die Annahmen dazu, wie viele
betroffene Personen sich bei einem Störfall in Sicherheit bringen
können. Diese Fluchtfaktoren wurden in der ursprünglichen Risikoermittlung
je nach angenommenem Störfallszenarium auf 60 bis 95% angesetzt. In den
nachfolgenden Untersuchungen wurden teilweise noch günstigere Annahmen
(70 bis 99%) getroffen.
aa) Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass nach einer
Freisetzung von Chlor die Flucht von Personen im Nahbereich der Quelle
(bis ca. 100 m) dadurch stark erschwert werde, dass das Chlor zu Reizungen
von Augen und Schleimhäuten führe und Panik auslösen könne. Weiter
stellte es fest, dass in diesem Bereich innerhalb von drei Minuten
Chlorkonzentrationen von >1000 ppm (parts per million) auftreten, die
zum sofortigen Tod führen. Es erwog, bei dieser Ausgangslage sei es zu
optimistisch anzunehmen, dass sich bei spontanen Chlorfreisetzungen
60 bzw. 70% und bei kontinuierlichen Freisetzungen (bei denen eine
kleinere Menge Chlor pro Zeiteinheit freigesetzt wird) gar 80 bzw. 90%
der Betroffenen retten könnten. Dabei sei in Rechnung zu stellen, dass
sich unter den Betroffenen auch Kinder und Betagte oder aus anderen
Gründen nicht ohne weiteres fluchtfähige Personen befinden könnten.
bb) Die Beschwerdeführerin hält dem bloss entgegen, die Fluchtfaktoren
beruhten auf anerkannten Modellrechnungen; laienhafte Annahmen vermöchten
dagegen nicht aufzukommen. Gleichzeitig legt sie eine Stellungnahme ihrer
Gutachterin ins Recht (Stellungnahme zu den Grundannahmen, 1. Juli 1999),
in welcher ausgeführt wird, die Annahme von Fluchtfaktoren stelle im Rahmen
von Risikoanalysen eine anerkannte Modelltechnik dar. Die eingesetzten
Werte seien Ermessenssache unter Berücksichtigung des zu erwartenden
Ablaufs des abgebildeten Ereignisses. Die Letalität sei eine Funktion
von Konzentrationsverlauf und Dauer der Einwirkung. Innerhalb von drei
Minuten könne der Mensch bei normalem Schritttempo eine Strecke von 240
m zurücklegen. Bei Annahme einer zufälligen Fluchtrichtung könne davon
ausgegangen werden, dass sich mindestens 75% in eine günstige Richtung,
d.h. vom Gefahrenherd weg, bewegten. Der Bereich, in dem mit 100 %-iger
Letalität gerechnet werden müsse, sei somit im Durchschnitt bedeutend
geringer als vom Verwaltungsgericht angenommen worden sei.
cc) Diese Ausführungen vermögen jedoch nicht darüber hinweg zu
täuschen, dass offenbar gesicherte Erfahrungswerte über die Fluchtfaktoren
bei Chlorgas- oder vergleichbaren Unfällen fehlen und damit jede Annahme
mit Unsicherheiten behaftet ist.
Auch wenn zahlreiche Betroffene theoretisch die Möglichkeit haben,
sich innert nützlicher Frist aus dem Gefahrenbereich zu retten, so muss
doch ernsthaft damit gerechnet werden, dass die starken Reizungen,
welche das Gas auslöst, eine erfolgreiche Flucht erschweren oder
verunmöglichen. Ferner können Personen zu Tode kommen, die an sich
flüchten könnten, aber anderen zu helfen versuchen, Flüchtende können
sich gegenseitig behindern, usw.
Die Risikoermittlung beruht überdies auf der Annahme, dass sich
bei einem Störfall keine Personen von Aussen in das Gefahrengebiet
bewegen. Diese Annahme ist ebenfalls fragwürdig. Wie die kantonalen
Instanzen geltend gemacht haben und auch die Beauftragte der
Beschwerdeführerin grundsätzlich anerkennt, ist nicht auszuschliessen,
dass Chlorgas in benachbarte Gebäude, namentlich das Einkaufszentrum,
eindringt. Auch wenn dabei keine letalen Konzentrationen auftreten,
ist doch zu erwarten, dass ein Teil der in diesem Gebäude befindlichen
Personen nach Draussen flieht und sich dort erhöhter, ja sogar Todesgefahr
aussetzt. Dies gilt erst recht für gewisse, in der Risikoermittlung
berücksichtigte Szenarien (z.B. starke Erdbeben), bei denen mit einer
allgemeinen Flucht aus den Gebäuden ins Freie zu rechnen ist.
dd) Es liegt somit, wie das Verwaltungsgericht zu Recht erwogen hat,
im Rahmen des behördlichen Ermessens, die Fluchtfaktoren, welche der
Risikoanalyse zu Grunde liegen, als zu optimistisch anzusehen. Dies
entbindet die Behörden jedoch nicht davon, ihrerseits ihre Annahmen zu
quantifizieren, d.h. die zugrundezulegenden Fluchtraten zu beziffern
(evtl. nach Szenarien differenziert) und deren Auswirkungen auf das
Gesamtrisiko zu berechnen.
h) Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, dass das Risiko
durch den Bau eines neuen Chlorraums in der Nähe des Carparkplatzes in
den akzeptablen Bereich gesenkt werden könnte.
aa) In den ergänzenden Untersuchungen vom Januar 1998 hatte
die Beschwerdeführerin vorgeschlagen, den neuen Chlorraum so zu
gestalten, dass er dem Gasdruck bei der Freisetzung eines vollen
Behälters standhalte. Dadurch hätten Freisetzungen bei geschlossener
Türe keine Auswirkungen. Die Tür des neuen Chlorraums würde dieselbe
Drucksicherheit aufweisen wie das restliche Gebäude und schliesse bei
Gasalarm selbständig. Zudem seien bauliche Massnahmen vorzusehen, so
dass Erdbeben bis und mit einer Stärke VIII (MSK-1964-Skala) keine
Lecks zur Folge hätten. Durch diese bauliche Massnahmen könne das
Risiko einer Chlorgasfreisetzung aufgrund eines Störfalls im Chlorraum
(z.B. Behälterbersten, Armaturenleck) wesentlich gesenkt werden. In den
ergänzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom 4. November 1998 schlägt die
Beschwerdeführerin darüber hinaus vor, die Anlieferung der Chlorfässer
auf den Zeitraum 01.00 bis 06.00 Uhr zu beschränken (während in den
ergänzenden Untersuchungen vom Januar 1998 noch angenommen worden war,
dass 10% aller Anlieferungen in der Betriebszeit erfolgen. Dies hätte
zur Folge, dass sich bei Freisetzungen im Rahmen von Umschlaghandlungen
nur sehr wenige Personen im gefährdeten Bereich befänden.
bb) Das Verwaltungsgericht hat dem entgegengehalten, die
Machbarkeit und Verlässlichkeit einer druckfesten Abschottung bzw. eines
innenüberdrucksicheren Chlorraumes am Alternativstandort sei nicht
nachvollziehbar erstellt. Nach den Berechnungen der Beschwerdeführerin,
denen das Verwaltungsgericht insoweit nicht widerspricht, beträgt
der Innenüberdruck, den der Chlorraum aushalten müsste, jedoch (je
nach Raumgrösse) nur 1 bis 2 bar. Es ist nicht ersichtlich, weshalb
dies technisch nicht realisierbar sein soll. Die am Augenschein vom 3.
Februar 1999 geäusserten Bedenken des kantonalen Störfallkoordinators
betrafen denn auch nur die Druckfestigkeit der automatisch schliessenden
Türen. Diese Massnahme (Kopplung der Türe mit Gaswarnern, welche die Tür
bei Alarm automatisch schliessen) wurde jedoch bei der Risikoabschätzung im
Sinne einer konservativen Betrachtungsweise nicht berücksichtigt. Zwar sind
weitere kritische Punkte denkbar (z.B. Nichtverschliessen der druckfesten
Türe durch Fehlverhalten des Personals, Mängel beim Bau des druckfesten
Chlorraums bzw. der Tür); dies ist aber kein Grund, die vorgeschlagenen
zusätzlichen Massnahmen von vornherein, ohne nähere Überprüfung, als
ungenügend abzutun und in die Risikoabschätzung nicht einzubeziehen.
cc) Es erscheint plausibel, dass die von der Beschwerdeführerin
vorgeschlagenen Massnahmen (druckfester Raum und Umschlag ausschliesslich
zwischen 01.00 und 06.00 Uhr) geeignet wären, das Risiko wesentlich
abzusenken: Den grössten Beitrag zum Gesamtrisiko der bestehenden
Anlage liefern nämlich gemäss Risikoermittlung die Szenarien "spontane
Freisetzung durch Behälterversagen im Gebäude" (Störfallwert von mehr als
0,3 mit Wahrscheinlichkeit von ca. 4 x 10-7) und "spontane Freisetzung
im Freien durch Schäden an Behälter/Ventil bei Umschlag" (Störfallwert
von mehr als 0,3 mit Wahrscheinlichkeit von ca. 1,3 x 10-6), mithin
gerade diejenigen Szenarien, deren Risiko sich durch die vorgeschlagenen
Massnahmen plausibel reduziert.
Durch die dichte Ausgestaltung des Lagerraums würde zwar nicht das
maximale Schadenausmass, wohl aber die Wahrscheinlichkeit einer Freisetzung
von Chlorgas aus dem Gebäude erheblich gesenkt: Behälterbersten und
Armaturenleck hätten nämlich ausserhalb des Chlorraums nur Auswirkungen,
wenn gleichzeitig die Türe offensteht (d.h. vor allem bei Anlieferungen,
die jedoch grundsätzlich nicht mehr in den Betriebszeiten stattfinden
würden). Im Übrigen wäre eine Ausbreitung von Chlorgas aus dem Gebäude
ins Freie nur noch im Fall eines starken Erdbebens oder Sabotagehandlungen
möglich, wenn auch die Baute selbst zerstört würde. Die kantonalen Behörden
wären deshalb verpflichtet gewesen, diese zusätzlichen Massnahmen näher
zu prüfen. Dabei durften sie sich nicht - wie im Beschwerdeentscheid
des Regierungsrates geschehen - mit dem Hinweis auf das nach wie vor
bestehende hohe Schadenpotential begnügen, sondern mussten auch die
Reduktion der Eintretenswahrscheinlichkeit würdigen.
dd) Allerdings hatten Regierungsrat und Verwaltungsgericht Bedenken
hinsichtlich des vorgeschlagenen Standorts des 2. Chlorraums. Dieser
soll in unmittelbarer Nähe des kommunalen Chemiewehrstützpunkts errichtet
werden, mit der Folge, dass die Chemiewehr bei einem Störfall durch das
Chlorgas allenfalls daran gehindert werden könnte, zu ihren Gerätschaften
zu gelangen. Diese - durchaus erheblichen - Bedenken befreiten das
Verwaltungsgericht jedoch nicht davor, die von der Beschwerdeführerin
vorgeschlagenen Massnahmen zur Risikominderung ernsthaft zu prüfen und
allenfalls zu überlegen, ob ein anderer Standort für die Errichtung eines
druckfesten Chlorraums in Betracht kommt bzw. ob die Standortnachteile
aufgrund einer erheblichen Minderung der Eintretenswahrscheinlichkeit in
Kauf genommen werden können.
i) Nach dem Gesagten ist es nicht möglich, den Sachverhalt im
bundesgerichtlichen Verfahren zu ergänzen; vielmehr ist die Sache zu
erneuter Abklärung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.