BGE 127 II 161
127 II 161
17. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
18. Mai 2001 i.S. S.S. und Mitb. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 84 Abs. 2, Art. 98a sowie Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG;
Rechtsweg bei Verweigerung oder Nichtverlängerung fremdenpolizeilicher
Bewilligungen; Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde; Erschöpfung
des kantonalen Instanzenzuges.
Anfechtung abschlägiger fremdenpolizeilicher Bewilligungsentscheide:
Einwendungen, die auf die Geltendmachung eines Rechtsanspruches auf
die verweigerte fremdenpolizeiliche Bewilligung hinauslaufen, sind vor
Bundesgericht - unabhängig davon, ob ein solcher Anspruch tatsächlich
besteht - im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben
(Praxisänderung; E. 1b).
Vor Anrufung des Bundesgerichts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
muss ein Entscheid der nach Art. 98a OG zuständigen kantonalen
Gerichtsinstanz erwirkt werden; dies gilt auch in Kantonen, bei denen -
wie im Kanton Zürich - die Zulässigkeit des betreffenden Rechtsmittels
vom Vorliegen eines Anspruchs auf die streitige Bewilligung abhängt
("anspruchsabhängiges" Rechtsmittel; E. 2a und 2b).
Voraussetzungen, unter denen in Kantonen mit "anspruchsabhängigem"
Rechtsmittel der Entscheid einer verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz
direkt (E. 2c) oder im Anschluss an einen Nichteintretensentscheid des
Verwaltungsgerichts (Präzisierung der "Dorénaz-Praxis") angefochten werden
kann (E. 3).
Sachverhalt
Der aus der Bundesrepublik Jugoslawien (Kosovo) stammende S.S.,
geboren 1963, arbeitete in den Jahren 1987 bis 1991 als Saisonnier im
Kanton Zürich. Am 26. Juni 1991 wurde seine Saisonbewilligung in eine
Jahresaufenthaltsbewilligung zur Erwerbstätigkeit umgewandelt.
Am 9. Mai 1993 reiste die Ehefrau R.S., geboren 1969, zusammen mit
den Kindern A.S., geboren 1988, B.S., geboren 1989, sowie C.S., geboren
1990, in die Schweiz ein. Ihnen sowie dem 1994 in der Schweiz geborenen
Kind D.S. wurden im Rahmen des Familiennachzugs Aufenthaltsbewilligungen
für den Kanton Zürich zum Verbleib beim Ehemann bzw. beim Vater erteilt.
Seit August 1995 war S.S. infolge einer Krankheit nicht mehr in
der Lage, seiner Erwerbstätigkeit nachzugehen. Aufgrund der andauernden
Arbeitsunfähigkeit wurde das Arbeitsverhältnis seitens des Arbeitgebers
per 31. Juli 1997 aufgelöst. In der Folge verlängerte die Fremdenpolizei
seine Aufenthaltsbewilligung zwecks ärztlicher Behandlung und Stellensuche
letztmals bis zum 3. Dezember 1997. Mit Verfügung vom 19. September 1997
sprach die IV-Stelle der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich
S.S. aufgrund lang andauernder Krankheit bei einem Invaliditätsgrad von
100 % mit Wirkung ab 1. August 1996 eine Invalidenrente (nebst einer
Zusatzrente für die Ehefrau und Kinderrenten) zu; ab August 1997 wurde
ihm auch seitens der beruflichen Vorsorge eine Invalidenrente ausgerichtet.
Mit Verfügung vom 17. März 1998 wies die Fremdenpolizei des
Kantons Zürich die Gesuche vom 10. November 1997 um Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligungen von S.S., seiner Ehefrau und den Kindern ab und
setzte ihnen Frist zum Verlassen des Kantonsgebietes. Zur Begründung
führte sie an, der Invaliditätsgrad von S.S. sei auf 100% festgelegt
worden, weshalb davon auszugehen sei, dass eine Erwerbsaufnahme nicht mehr
erfolgen werde. Da S.S. der Aufenthalt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit
und nicht zur erwerbslosen Wohnsitznahme bewilligt worden sei, müsse
sein Aufenthaltszweck als "erfüllt" betrachtet werden. Im Übrigen sei
der Nachweis dafür nicht erbracht, dass S.S. zwingend der ärztlichen
Behandlung im Kanton Zürich bedürfe. In den Entscheid wurden auch die
Familienangehörigen einbezogen, die ihre Aufenthaltsbewilligung im Rahmen
des Familiennachzugs erhalten hatten. Einen gegen diese Verfügung der
Fremdenpolizei erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich
am 26. Juli 2000 ab, soweit er darauf eintrat.
Mit Eingabe vom 7. September 2000 haben S.S. und R.S. für sich und ihre
Kinder beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie
stellen den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 26. Juli 2000
sei aufzuheben und die Sache an diesen zurückzuweisen mit der Auflage,
ihre Aufenthaltsbewilligungen zu verlängern bzw. die Erteilung der
Niederlassungsbewilligung zu prüfen.
Die Beschwerdeführer haben den Rekursentscheid des Regierungsrates vom
26. Juli 2000 zugleich mit (kantonaler) Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weitergezogen. Mit Verfügung
vom 15. Dezember 2000 entschied der Abteilungspräsident nach vorgängiger
Anhörung der Beteiligten, das bundesgerichtliche Verfahren nicht zu
sistieren, worauf das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 20. Dezember
2000 sein Verfahren bis zur Erledigung der staatsrechtlichen Beschwerde
aussetzte.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer haben staatsrechtliche Beschwerde
erhoben. Dieses Rechtsmittel setzt - neben der Erschöpfung des kantonalen
Instanzenzuges (Art. 86 OG) - voraus, dass die behauptete Rechtsverletzung
nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder
einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG;
absolute Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde). Zu prüfen ist
daher zunächst, ob nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 97
ff. OG zur Verfügung steht (BGE 126 I 81 E. 1 S. 83; 126 II 269 E. 2a
S. 271; 123 II 145 E. 1a S. 146 f.).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in
Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern
sie von einer der in Art. 98 f. OG genannten Vorinstanzen erlassen worden
sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung
vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3
OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der
Fremdenpolizei aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen,
auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des
Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheiden die zuständigen Behörden,
im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem
Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und
Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in
der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine besondere Norm
des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines
Staatsvertrages berufen (BGE 127 II 60 E. 1a S. 62 f.; 126 II 335 E. 1a
S. 337 f., 377 E. 2 S. 381, 425 E. 1 S. 427; 124 II 289 E. 2a S. 291,
361 E. 1a S. 364; 123 II 145 E. 1b S. 147, mit Hinweisen).
b) Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde wird gerügt,
dass die Nichtverlängerung der streitigen Aufenthaltsbewilligungen gegen
Garantien der Bundesverfassung (Art. 8, 9, 11 und 13 BV) sowie gegen
Art. 8 EMRK verstosse (was gegebenenfalls einem Rechtsanspruch auf die
Bewilligungen gleichkäme). Zur Erhebung solcher Einwände steht, da sich der
angefochtene Bewilligungsentscheid auf Bundesverwaltungsrecht stützt und
- von der Frage der Letztinstanzlichkeit des angefochtenen kantonalen
Entscheids (Art. 98 lit. g OG) abgesehen - kein Ausschlussgrund
nach Art. 99 ff. OG vorliegt, grundsätzlich die eidgenössische
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen. Dass die Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3
OG vom grundsätzlichen Vorliegen eines Rechtsanspruches auf die
anbegehrte Bewilligung abhängt (oben E. 1a) und diese Voraussetzung
insoweit schon als Eintretensfrage geprüft werden muss, ändert am
Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde als subsidiäres Rechtsmittel
nichts. Massgebend ist, dass eine allfällige Verletzung des behaupteten
Rechtsanspruches auf die anbegehrte Bewilligung im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden kann (vgl. BGE
126 II 377 E. 2d S. 386), womit für die staatsrechtliche Beschwerde
hinsichtlich solcher Rügen schon wegen der (absoluten) Subsidiarität dieses
Rechtsmittels (Art. 84 Abs. 2 OG) kein Raum besteht. Wird - wie hier -
der abschlägige Bewilligungsentscheid einer kantonalen Verwaltungsinstanz
mit Einwendungen, die auf die Geltendmachung eines Rechtsanspruches
hinauslaufen, direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, ist
darauf nicht einzutreten, ohne dass das Bundesgericht noch zu prüfen hätte,
ob der den Weg der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde öffnende
(und gegebenenfalls auch für den Zugang zur kantonalen Gerichtsinstanz
gemäss Art. 98a OG massgebende) Rechtsanspruch tatsächlich besteht. Die
bisherige Rechtsprechung (vgl. BGE 123 II 145 E. 1c S. 147 f.) ist in
diesem Sinne zu korrigieren. Es braucht in solchen Fällen auch nicht
geprüft zu werden, ob die nach Art. 88 OG für eine staatsrechtliche
Beschwerde erforderliche Legitimation - welche, soweit es nicht um
blosse Verfahrensrügen geht, ihrerseits das Vorliegen eines materiellen
Anspruches voraussetzt (vgl. BGE 123 I 25 E. 1 S. 26 f.; 126 I 81, mit
Hinweisen) - gegeben wäre, nachdem dieses Rechtsmittel schon aufgrund
der Subsidiaritätsregel von Art. 84 Abs. 2 OG ausgeschlossen ist.
Erwägung 2
2.- a) Nach dem Gesagten erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
als das zur Verfügung stehende bundesrechtliche Rechtsmittel, um einen
behaupteten Rechtsanspruch auf die streitige Bewilligung geltend zu
machen. Dabei muss sich der Rechtsuchende zur Erschöpfung des kantonalen
Instanzenzuges zuerst an die gemäss Art. 98a Abs. 1 OG zuständige
kantonale Gerichtsinstanz wenden, bevor er an das Bundesgericht
gelangen kann. Besonderheiten ergeben sich in diesem Zusammenhang
bei jenen Kantonen, in welchen die Zulässigkeit des betreffenden
kantonalen Rechtsmittels - gleich wie bei der eidgenössischen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde - vom Vorliegen eines Anspruches
abhängt. Eine solche "anspruchsabhängige" Zugangsregelung zur gemäss
Art. 98a OG zuständigen kantonalen Gerichtsinstanz sieht (u.a.) der Kanton
Zürich vor, indem er auf dem Gebiet der Fremdenpolizei die Zulässigkeit
der Beschwerde an das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit der
eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde abhängig macht (§ 43 Abs. 1
lit. h in Verbindung mit Abs. 2 des Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen, Fassung vom 8. Juni 1997).
b) Der in einem verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren ergehende
Entscheid über die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung enthält,
wenn er das Vorliegen eines Rechtsanspruches nicht als gegeben erachtet,
unter Umständen keine auf die Weiterzugsmöglichkeit an die kantonale
Gerichtsinstanz hinweisende Rechtsmittelbelehrung, falls dieses
Rechtsmittel "anspruchsabhängig" ausgestaltet ist. Dies hindert den
Rechtsuchenden, der das Vorliegen eines solchen Rechtsanspruches geltend
machen will, nicht an der Ergreifung der gegebenenfalls zur Verfügung
stehenden Rechtsmittel. Immerhin erscheint es als zweckmässig, in den
verwaltungs-internen Beschwerdeentscheid eine - mit einem entsprechenden
Vorbehalt verbundene (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 82) - Rechtsmittelbelehrung zumindest dann
aufzunehmen, wenn gerade zweifelhaft oder umstritten ist, ob ein
Rechtsanspruch auf eine Bewilligung und damit ein Rechtsmittel an
die gemäss Art. 98a OG zuständige Gerichtsinstanz gegeben ist. Die
Beschwerdeführer haben aber vorliegend ohnehin neben der staatsrechtlichen
Beschwerde zugleich eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich erhoben, welches das bei ihm erhobene Verfahren sistiert hat.
c) Auf die Anrufung der nach Art. 98a OG zuständigen kantonalen
Gerichtsinstanz kann nur dann verzichtet und stattdessen direkt gegen
den Entscheid einer Verwaltungsbehörde staatsrechtliche Beschwerde
geführt werden, wenn der Zugang zum kantonalen Gericht - analog zu
Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG - "anspruchsabhängig" ausgestaltet ist
und der Beschwerdeführer die Verweigerung der Bewilligung nicht wegen
Verletzung eines Rechtsanspruches anfechten, sondern - wozu er unabhängig
vom Vorliegen eines Rechtsanspruches in der Sache befugt ist (vgl. dazu
unten E. 3b) - einzig die Missachtung von Verfahrensgarantien rügen will.
Erwägung 3
3.- a) Tritt die nach Art. 98a OG zuständige kantonale Gerichtsinstanz
- aufgrund einer zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG analogen
Zugangsregelung - auf das bei ihr eingelegte Rechtsmittel einzig
deshalb nicht ein, weil sie einen Rechtsanspruch auf die streitige
Bewilligung verneint, so darf dem Rechtsuchenden daraus prozessual
kein Nachteil erwachsen. Er kann gegen den Nichteintretensentscheid
des nach Art. 98a OG zuständigen kantonalen Gerichts, soweit er die
Verneinung des Rechtsanspruches als bundesrechtswidrig anfechten will,
beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen und damit auch
allfällige Verfahrensrügen erheben, soweit sie sich auf Bundesrecht stützen
(vgl. BGE 123 I 275 E. 2b/c S. 277 sowie E. 2e in fine S. 278; 120 Ib 379
E. 1b S. 382). Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde setzt
gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG allerdings voraus, dass der
behauptete (grundsätzliche) Rechtsanspruch tatsächlich besteht, was vom
Bundesgericht als Eintretensvoraussetzung geprüft wird (vgl. oben E. 1a/b).
b) Fehlt es an diesem Erfordernis, so bleibt dem Rechtsuchenden
lediglich das subsidiäre Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde. Mit
diesem kann er, unabhängig vom Vorliegen eines Rechtsanspruches
und damit auch ohne Legitimation in der Sache (Art. 88 OG), den
Entscheid der angerufenen kantonalen Gerichtsinstanz wegen Verletzung
von Verfahrensgarantien anfechten, deren Missachtung eine formelle
Rechtsverweigerung darstellt (sog. "Star-Praxis", grundlegend: BGE 114
Ia 307 E. 3c S. 312 f.; vgl. auch BGE 126 I 81 E. 3b S. 86 sowie E. 7b
S. 94; 123 I 25 E. 1 S. 26 f.; 122 I 267 E. 1b S. 270). Er muss darüber
hinaus im Anschluss an den Entscheid der nach Art. 98a OG zuständigen
Gerichtsinstanz, sofern diese einzig wegen Fehlens des behaupteten
Rechtsanspruches nicht eingetreten ist, auch noch den vorangegangenen
kantonalen Sachentscheid mitanfechten können, wie dies bereits in BGE
126 II 377 E. 8e S. 397 f. - in Präzisierung der sog. "Dorénaz-Praxis"
(vgl. E. 8b S. 395 des zitierten Entscheids) - in Betracht gezogen,
aber damals noch offen gelassen wurde.
Erwägung 4
4.- Im vorliegenden Fall werden keine unabhängig vom Rechtsanspruch
zulässigen Verfahrensrügen erhoben, welche allenfalls schon gegen
den Entscheid des Regierungsrates mit staatsrechtlicher Beschwerde
vorgebracht werden könnten und nicht notwendigerweise die vorgängige
Anrufung der nach Art. 98a OG zuständigen kantonalen Gerichtsinstanz
voraussetzen (oben E. 2c). Die Beschwerdeführer fechten den Entscheid
des Regierungsrates einzig mit der Begründung an, dass die Verweigerung
der anbegehrten Aufenthaltsbewilligungen gegen Verfassungs- und
Konventionsgarantien verstosse bzw. dass im konkreten Fall aufgrund
dieser Normen ein Anspruch auf Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen
bestehe. Zur Geltendmachung solcher Rügen ist nach dem Gesagten nicht die
staatsrechtliche Beschwerde, sondern die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegeben, doch kann die vorliegende Eingabe, da der angefochtene Entscheid
vom Regierungsrat und nicht von der letztinstanzlich zuständigen
kantonalen Gerichtsinstanz ausgeht (Art. 98 lit. g und Art. 98a OG),
nicht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt werden. Es obliegt dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, über die bei ihm hängige Beschwerde
zu entscheiden, und erst gegen sein Urteil können die Beschwerdeführer
mit den vorliegend erhobenen Rügen gegebenenfalls an das Bundesgericht
gelangen.