BGE 126 V 30
126 V 30
7. Arrêt du 27 mars 2000 dans la cause J. et D. contre Caisse cantonale
neuchâteloise de compensation et Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel Regeste
Art. 84, 97 ff. und 128 OG; Art. 24 Abs. 1 lit. a FLG: Besondere
Beiträge zur Finanzierung von Familienzulagen in der Landwirtschaft. Die
kantonalen Bestimmungen über die Erhebung solcher Beiträge bilden autonomes
kantonales Recht. Dementsprechend kann ein diesbezüglich letztinstanzlicher
kantonaler Entscheid nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Eidg.
Versicherungsgericht weitergezogen werden.
Sachverhalt
A.- Les frères J. et D. exercent ensemble la double activité
d'agriculteur et d'entrepreneur. Ils sont affiliés en qualité
d'indépendants à la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation. Par
décisions du 21 janvier 1999, cette caisse a fixé le montant de leurs
cotisations AVS/AI/APG pour les années 1996 et 1997. Elle leur a également
réclamé, par les mêmes décisions, les cotisations dues par les travailleurs
indépendants de l'agriculture pour financer le service des allocations
familiales. Ces cotisations représentaient 30 pour cent de la cotisation
personnelle AVS/AI/APG de chacun des débiteurs, soit, par année, 4'232
francs 20 pour J. et 4'004 francs 20 pour D.
B.- Les frères D. et J. ont recouru contre ces décisions en faisant
valoir que les cotisations destinées au financement du service des
allocations familiales devaient être prélevées exclusivement sur leur
revenu agricole et non, comme l'avait fait la caisse, sur l'ensemble du
revenu qu'ils retiraient de leur double activité professionnelle.
Par jugement du 6 octobre 1999, le Tribunal administratif du canton
de Neuchâtel a rejeté le recours.
C.- Conformément à l'indication des voies de droit figurant au bas de
ce jugement, J. et D. interjettent un recours de droit administratif dans
lequel ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation du
jugement attaqué, ainsi que des décisions administratives précédentes; ils
demandent au Tribunal fédéral des assurances de dire que les cotisations
qu'ils doivent au régime des allocations familiales ne peuvent être
perçues que sur le revenu provenant de leur activité agricole.
La caisse de compensation déclare ne pas avoir d'observations à
présenter. De son côté, l'Office fédéral des assurances sociales s'estime
incompétent pour prendre position dans un litige relevant selon lui du
droit cantonal, mais présente néanmoins des observations sur le fond.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit :
Erwägung 1
1.- Le Tribunal fédéral des assurances examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 V 184 consid. 1 et
la jurisprudence citée).
Erwägung 2
2.- Selon l'art. 128 OJ, le Tribunal fédéral des assurances connaît en
dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions
au sens des art. 97, 98 let. b à h et 98a OJ, en matière d'assurances
sociales. Quant à la notion de décision pouvant faire l'objet d'un recours
de droit administratif, l'art. 97 OJ renvoie à l'art. 5 PA. Selon le
premier alinéa de cette disposition, sont considérées comme décisions
les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur
le droit public fédéral (et qui remplissent encore d'autres conditions,
définies plus précisément par rapport à leur objet). Le recours de droit
administratif est également recevable contre les décisions de caractère
mixte, fondées sur le droit cantonal d'exécution du droit fédéral ou sur
d'autres dispositions de celui-là se trouvant dans un rapport très étroit
avec le droit fédéral dont la violation est invoquée dans le cadre du
recours de droit administratif (ATF 124 II 414 consid. 1d/dd).
En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte
contre des décisions fondées sur le droit cantonal autonome, ne présentant
pas de rapport de connexité suffisamment étroit avec l'application du
droit public de la Confédération (ATF 125 V 185 consid. 2a, 124 II 414
consid. 1d/dd, 123 II 361 consid. 1a/aa). Cela vaut aussi lorsque le
droit cantonal est pris en exécution du droit fédéral, quand celui-ci
laisse au canton une liberté de manoeuvre importante. Pour que le recours
de droit administratif soit recevable il ne suffit donc pas que, lors de
l'application du droit cantonal autonome, une règle de droit fédéral doive
être observée ou doive également être appliquée. Encore faut-il que le
droit public fédéral représente la base ou l'une des bases sur lesquelles
repose la décision prise dans le cas particulier dans le domaine en cause
(ATF 124 II 414 consid. 1d/dd et la jurisprudence citée). Enfin, la voie
du recours de droit administratif n'est pas ouverte pour le seul motif
que la décision attaquée violerait le droit fédéral ou que le recourant
invoque une violation de ce droit (ATF 125 V 187 consid. 2d).
Conformément à ces principes, le Tribunal fédéral des assurances
a par exemple jugé que les règles cantonales régissant la réduction
de primes dans l'assurance-maladie, conformément à l'art. 65 LAMal,
constituent du droit cantonal autonome. Les conditions d'obtention de ces
réductions ne sont pas réglées par le droit fédéral, qui ne définit pas,
en particulier, la notion d'"assurés de condition économique modeste" au
sens de l'art. 65 al. 1 LAMal. Aussi un jugement cantonal de dernière
instance en ce domaine ne peut-il être déféré au Tribunal fédéral des
assurances par la voie du recours de droit administratif. Demeurent
réservées les décisions fondées sur l'ordonnance sur les subsides fédéraux
destinés à la réduction des primes dans l'assurance-maladie du 12 avril
1995 (RS 832.112.4), par exemple au sujet de la compétence cantonale
selon l'art. 10 de cette ordonnance, et qui peuvent faire l'objet d'un
recours de droit administratif (ATF 124 V 19; RAMA 1999 no KV 56 p. 1;
voir aussi ATF 125 V 185 consid. 2b, 122 I 343).
Erwägung 3
3.- a) La loi fédérale sur les allocations familiales dans
l'agriculture du 20 juin 1952 (LFA; RS 836.1) prévoit le versement
d'allocations en faveur des travailleurs agricoles et des "petits paysans".
Elle définit le genre et le montant des allocations. Les salariés agricoles
ont droit à une allocation de ménage et à des allocations pour enfants
(art. 2), alors que les petits paysans n'ont droit qu'à ces dernières
(art. 7). Les prestations en faveur des travailleurs agricoles sont
à la fois financées par les employeurs et par les pouvoirs publics
(art. 18 LFA). Le régime des allocations aux petits paysans est quant à
lui financé par les pouvoirs publics, à raison des deux tiers à la charge
de la Confédération et d'un tiers à celle des cantons; les cantons peuvent
faire participer les communes à leurs subventions (art. 19 LFA).
La Confédération n'ayant de loin pas épuisé sa compétence en matière
d'allocations familiales, le versement de prestations à ce titre relève
pour une large part de la compétence des cantons, qui ont tous adopté des
régimes d'allocations familiales pour d'autres personnes que celles visées
par la LFA. Cependant, même dans le domaine régi par le droit fédéral,
les cantons conservent une compétence législative (voir PASCAL MAHON,
Commentaire de la Constitution fédérale [du 29 mai 1874], n. 60 sv. ad
art. 34quinquies aCst.). C'est ainsi que selon l'art. 24 al. 1 let. a
LFA, les cantons peuvent, en complément de la LFA, fixer des allocations
plus élevées, ainsi que des allocations familiales d'autres genres, et
percevoir des contributions spéciales en vue de leur financement. Cette
disposition a été introduite par la loi fédérale du 16 mars 1962 (RO
1962 795), entrée en vigueur le 1er juillet 1962. Par son adoption, le
législateur a voulu lever toute équivoque sur la compétence des cantons
de continuer - bien que le droit aux allocations fût étendu aux petits
paysans de plaine par la révision de 1962 - à légiférer comme par le
passé en matière d'allocations familiales agricoles (FF 1961 II 485).
Une dizaine de cantons - dont celui de Neuchâtel - ont fait usage de
cette faculté (voir à ce sujet, MAHON, Les allocations familiales, in :
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 10
et n. 23; ainsi que Sécurité sociale [CHSS] 1997 p. 63).
b) Le canton de Neuchâtel prévoit des allocations plus élevées, en
sus des allocations de droit fédéral, aussi bien pour les travailleurs
agricoles que pour les agriculteurs indépendants (voir VSI 2000 p. 7 ss).
D'après la loi cantonale neuchâteloise sur la promotion
de l'agriculture du 23 juin 1997 (RSN 910.1), les travailleurs
indépendants de l'agriculture, à l'exception des horticulteurs, ont
droit à des allocations familiales, qui comprennent les allocations pour
enfants et les allocations de formation professionnelle (art. 32). Ces
allocations sont égales à celles prévues par la législation cantonale
en matière d'allocations familiales; elles incluent les allocations
familiales aux petits paysans instituées par le droit fédéral (art.
33). Le financement des allocations est assuré par les cotisations des
travailleurs indépendants de l'agriculture, la contribution versée par
la Confédération en vertu du droit fédéral et, si nécessaire, par une
contribution du canton (art. 34). Le Conseil d'Etat arrête les dispositions
d'exécution nécessaires. Il détermine notamment les conditions d'octroi des
allocations, et il fixe le taux des cotisations dues par les travailleurs
(art. 35). La loi du 23 juin 1997 abroge notamment la loi sur les
allocations familiales et professionnelles en faveur des travailleurs
indépendants de l'agriculture et de la viticulture du 25 mars 1980
(RLN VII/2 588), qui prévoyait déjà un régime analogue, en particulier
un financement des allocations par les travailleurs indépendants de
l'agriculture (art. 4).
Le règlement du Conseil d'Etat neuchâtelois concernant les allocations
familiales en faveur des travailleurs indépendants de l'agriculture, du
17 décembre 1997 (RSN 822.201), précise qu'ont droit à des allocations
familiales et contribuent à leur financement par des cotisations
les travailleurs indépendants de l'agriculture, à l'exception des
horticulteurs, qui exercent une activité dans le canton et dont les revenus
sont soumis aux cotisations de l'AVS (art. 1er). Les cotisations dues par
les travailleurs indépendants de l'agriculture pour financer le service
des allocations familiales sont égales à 30 pour cent de leur cotisation
personnelle AVS (art. 7). Il est à relever que le précédent règlement
d'exécution sur le même objet (RLN VII/3 828) fixait le même taux (art. 3).
c) Le présent litige porte sur le mode de calcul des cotisations
spéciales que le canton de Neuchâtel prélève en vertu de la compétence
réservée aux cantons par l'art. 24 al. 1 let. a LFA. Les décisions
administratives de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation et
le jugement attaqué se fondent ainsi exclusivement sur les dispositions
du droit cantonal susmentionné. La LFA laisse les cantons entièrement
libres de fixer ou non des allocations plus élevées et de percevoir,
le cas échéant, des contributions spéciales auprès des travailleurs
indépendants. Elle ne contient en particulier aucune règle sur la manière
d'établir le montant de ces contributions. Il n'existe en l'occurrence
pas de rapport de connexité suffisamment étroit avec le droit fédéral qui
serait propre à fonder la recevabilité d'un recours de droit administratif
en ce domaine. Dans le passé, le Tribunal fédéral des assurances est
d'ailleurs déjà parvenu à la même conclusion dans un litige portant sur le
versement d'une allocation de naissance instituée par le droit cantonal
en application de l'art. 24 al. 1 let. a LFA (arrêt non publié T. du 13
novembre 1980).
Le recours de droit administratif est, partant, irrecevable.
Erwägung 4
4.- Dans leur écriture commune, les recourants soulèvent des moyens
susceptibles d'être invoqués dans un recours de droit public selon
l'art. 84 al. 1 let. a OJ, qui est de la compétence du Tribunal fédéral.
Conformément à l'art. 96 al. 1 OJ, la cause sera donc transmise à ce
tribunal pour qu'il statue sur la recevabilité et, le cas échéant, sur
le mérite de cette écriture en tant que recours de droit public (art. 84
al. 2 OJ).
Erwägung 5
5.- Bien que la procédure ne soit pas gratuite en l'occurrence
(art. 134 OJ a contrario), il se justifie, sur le vu des circonstances,
de renoncer à prélever des frais de justice.