BGE 126 V 172
126 V 172
31. Urteil vom 1. Mai 2000 i.S. Schweizer Paraplegiker-Zentrum Nottwil
gegen Regierungsrat des Kantons Zürich und Schweizerischer Bundesrat
Regeste
Art. 39 Abs. 1 und Art. 53 KVG; Art. 98 in Verbindung mit Art. 128 OG;
Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Verwaltungsgerichtsbeschwerde betreffend Spitalliste.
Nach innerstaatlichem Recht ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen einen ablehnenden Beschwerdeentscheid des Bundesrates betreffend
eine Spitalliste unzulässig; die Nichtaufnahme eines Spitals in
die Spitalliste des Kantons Zürich liegt im Übrigen auch ausserhalb
des Anwendungsbereiches von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Angesichts dieser
Gegebenheiten ist die Zulässigkeit einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde
betreffend eine Spitalliste verneint worden.
Sachverhalt
A.- Das Schweizer Paraplegiker-Zentrum Nottwil (nachfolgend:
Zentrum), eine im Kanton Luzern domizilierte und in der Spitalliste dieses
Kantons aufgeführte nicht öffentlich subventionierte Privatklinik für
die Akutbehandlung und Rehabilitation von Querschnittgelähmten, stellte
mit Eingaben vom 16. November 1995 und 4. Dezember 1996 das Gesuch
um Aufnahme in die Spitalliste des Kantons Zürich. Auf der Grundlage
der Zürcher Spitalplanung vom Juni 1997 erliess der Regierungsrat des
Kantons Zürich die Spitalliste 1998, in der er das Zentrum nicht aufführte
(Regierungsratsbeschluss Nr. 1347 vom 25. Juni 1997).
B.- Der Bundesrat wies die dagegen gerichtete Beschwerde mit Entscheid
vom 3. November 1999 ab (Dispositiv-Ziffer 1) mit der Feststellung, dass
das Spital seit 1. Januar 1998 zur Versorgung von KVG-Versicherten aus
dem Kanton Zürich in der privaten und halbprivaten Abteilung zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zugelassen sei, wenn es
in der Spitalliste des Standortkantons figuriere oder dort auf Grund von
Artikel 101 Absatz 2 KVG zugelassen sei. Hinsichtlich des Zeitpunkts der
Wirksamkeit der Beschwerdeabweisung bestimmte der Bundesrat, dass für
das Zentrum ab 1. Januar 1998 bis sechs Monate ab Ende des Monats der
Entscheidpublikation im kantonalen Amtsblatt die Zulassungsregelung von
Artikel 101 Absatz 2 KVG gelte (Dispositiv-Ziffer 2). Die Publikation
erfolgte am 19. November 1999.
C.- Das Zentrum erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen:
"1. Es sei vorab die Frage des Eintretens auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu entscheiden;
2. Es sei allenfalls ein Beschluss im Sinne von Art. 127 Abs. 2 OG in
Verbindung mit Art. 16 OG über die Frage der Zuständigkeit zu fassen;
3. Die Beschwerde sei wie folgt gutzuheissen: a) Der Entscheid des
Schweizerischen Bundesrates vom 3. November 1999
sei aufzuheben und
b) das Schweizer Paraplegiker-Zentrum Nottwil sei in die
Spitalliste A
des Kantons Zürich aufzunehmen;
4. Es sei festzustellen, dass das Schweizer Paraplegiker-Zentrum
Nottwil
infolge und im Umfang der Aufnahme in die integrale Spitalliste des
Standortkantons als Leistungserbringer für obligatorisch
krankenpflegeversicherte Patientinnen und Patienten aus dem Kanton
Zürich
im Sinne von Art. 35 ff. KVG zugelassen ist;
5. Der Beschwerde sei in dem Sinn aufschiebende Wirkung zu gewähren,
als
der Beschwerdeführer für die Dauer des vorliegenden Verfahrens als
Leistungserbringer gemäss Krankenversicherungsgesetz für Zürcher
Patientinnen und Patienten anerkannt wird, sofern und soweit die
in Ziff.
2 des Dispositivs des angefochtenen Bundesratsentscheides festgelegte
Übergangsfrist im vorliegenden Verfahren überschritten wird;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Schweizerischen Eidgenossenschaft."
Der Regierungsrat des Kantons Zürich, der Bundesrat und der als
Mitinteressierter beigeladene Verband Zürcher Krankenversicherer (VZKV)
beantragen in erster Linie, es sei auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht einzutreten.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Vorab ist zu prüfen, ob die beim Eidg. Versicherungsgericht
eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des
Bundesrates, mit dem dieser die Nichtaufnahme des Beschwerdeführers
in die Spitalliste des Kantons Zürich durch den Regierungsrat
dieses Kantons bestätigte, zulässig ist. Andernfalls kann auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden. Zur Beurteilung
der Zulässigkeit, insbesondere im Hinblick auf den Anspruch auf
gerichtliche Beurteilung gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. Erw. 6),
sind zunächst Rechtsnatur und Tragweite des streitigen kantonalen
Regierungsratsbeschlusses zu charakterisieren.
Erwägung 2
2.- a) Die gemäss Krankenversicherungsgesetz obligatorisch Versicherten
können unter den zugelassenen Leistungserbringern, die für die Behandlung
ihrer Krankheit geeignet sind, frei wählen (Art. 41 Abs. 1 Satz 1 KVG).
b) Anstalten oder deren Abteilungen, die der stationären Behandlung
akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen
der medizinischen Rehabilitation dienen (Spitäler), sind gemäss Art. 35
Abs. 1 und 2 lit. h sowie Art. 39 Abs. 1 KVG zur Tätigkeit zu Lasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung zugelassen, wenn sie, nebst
der Erfüllung weiterer - hier nicht interessierender - Voraussetzungen,
der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung
für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen, wobei private
Trägerschaften angemessen in die Planung einzubeziehen sind (Art. 39
Abs. 1 lit. d KVG; Bedarfsdeckungs- und Koordinationsvoraussetzung;
vgl. Botschaft des Bundesrates über die Revision der Krankenversicherung
vom 6. November 1991, BBl 1992 I 166), und auf der nach Leistungsaufträgen
in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind
(Art. 39 Abs. 1 lit. e KVG; Publizitäts- und Transparenzvoraussetzung;
vgl. bundesrätliche Botschaft, aaO, S. 167).
Gegenüber dem früheren, bis 31. Dezember 1995 geltenden Recht, das
den Versicherten die Wahl unter den inländischen Heilanstalten frei liess
(Art. 19bis Abs. 1 KUVG), verschärfte das neue Recht die Voraussetzungen
der Zulassung der Spitäler zur Kassenpraxis, indem die Versicherer für
die Krankenpflege in einem Spital, das in keiner kantonalen Spitalliste
aufgeführt ist, keine Leistungen zu erbringen haben. Immerhin ist die
Aufnahme in die Spitalliste des Wohnkantons der behandelten Person nicht
erforderlich; als Zulassungsvoraussetzung genügt jedenfalls die Aufnahme
in diejenige des Standortkantons (BGE 125 V 448). Ist ein Spital aber
in keine Spitalliste aufgenommen, führt dies dazu, dass obligatorisch
Versicherte sich nicht in dieser Klinik behandeln lassen werden, was bei
dieser Einnahmenausfälle verursachen kann.
Erwägung 3
3.- Ist ein Spital als Leistungserbringer zugelassen, kommt es für
den Umfang der vom Versicherer geschuldeten Leistung darauf an, ob es
in der Spitalliste des Wohnkantons der behandelten Person oder "nur" im
Standortkanton aufgeführt ist. Bei (teil-)stationärer Behandlung muss der
Versicherer - vorbehältlich der Beanspruchung aus medizinischen Gründen -
die Kosten nämlich höchstens nach dem Tarif übernehmen, der im Wohnkanton
der versicherten Person gilt (Art. 41 Abs. 1 Satz 3 KVG), wobei Versicherer
und Leistungserbringer Pauschalen vereinbaren (Art. 43 Abs. 4 Satz 1 und
Art. 49 Abs. 1 Satz 1 KVG), die für Kantonseinwohner und -einwohnerinnen
bei öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitälern höchstens 50
Prozent der anrechenbaren Kosten in der allgemeinen Abteilung betragen
(Art. 49 Abs. 1 Satz 2 KVG). Beanspruchen Versicherte aus medizinischen
Gründen - wenn die erforderlichen Leistungen bei (teil-)stationärer
Behandlung im Wohnkanton oder in einem auf der Spitalliste des Wohnkantons
aufgeführten ausserkantonalen Spital nicht angeboten werden - einen anderen
Leistungserbringer, so richtet sich die Kostenübernahme nach dem Tarif,
der für diesen Leistungserbringer gilt (Art. 41 Abs. 2 KVG). Diesfalls hat
der Wohnkanton die Differenz zwischen den in Rechnung gestellten Kosten
und den Tarifen des betreffenden Spitals für Einwohner und Einwohnerinnen
des Kantons zu übernehmen (Art. 41 Abs. 3 Satz 1 KVG).
Da die versicherte Person, die sich - ausser beim Vorliegen
medizinischer Gründe - in einem nicht auf der Spitalliste ihres Wohnkantons
aufgeführten Spital behandeln lässt, keinen Tarifschutz gemäss Art. 44
KVG geniesst, und gelegentlich eine erhebliche Tarifdifferenz für
Kantonseinwohner und -fremde besteht (vgl. Art. 41 Abs. 1 Satz 3 und
Abs. 3 KVG), werden sich Versicherte eher an Spitäler, die auf der
Spitalliste ihres Wohnkantons aufgeführt sind, halten. Immerhin ist
darauf hinzuweisen, dass bereits nach dem früheren Recht Tarifunterschiede
zwischen Heilanstalten am Wohnort der Versicherten und ausserhalb bestanden
(vgl. Art. 19bis Abs. 2-5 KUVG).
Erwägung 4
4.- a) Die Kantone waren verpflichtet, bis zum 1. Januar 1998 die
Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung und die Spitallisten
zu erstellen (Art. 2 Abs. 2 der Verordnung vom 12. April 1995 über
die Inkraftsetzung und Einführung des KVG [SR 832.101]). Auch wenn die
Spitalplanung ein wichtiges Instrument für eine bessere Koordination,
eine optimale Ressourcennutzung und eine Kosteneindämmung in der
(bundesrechtlich geregelten) Krankenversicherung ist (bundesrätliche
Botschaft, aaO, S. 167), steht fest, dass ihre Ausgestaltung und
Durchführung in der Kompetenz der Kantone liegt und damit durch das
kantonale Recht geregelt wird (BGE 125 V 453 Erw. 3b; vgl. BGE 121 I
221 Erw. 3a; RKUV 1997 Nr. KV 10 S. 262 Erw. 4.2). Die Kantone haben
denn auch bereits vor Inkrafttreten des Krankenversicherungsgesetzes in
Ausübung ihrer verfassungsmässigen Kompetenz im Gesundheitswesen sowie
als Träger und Subventionsbehörden von Spitälern Spitalplanung betrieben
(SPIRA, Les compétences des cantons en matière d'assurance obligatoire des
soins, in: DUC, [Hrsg.], LAMal-KVG, Recueil de travaux en l'honneur de
la Société suisse de droit des assurances, Lausanne 1997, S. 75; WALTER
SEILER, Kurz- und längerfristige Konsequenzen des KVG für die Spitäler,
in: Soziale Sicherheit [CHSS] 1995 S. 247 ff.; FRANZ WYSS, Vorbereitung
des Vollzugs des neuen KVG in den Kantonen, in: Soziale Sicherheit
[CHSS] 1995 S. 243). Im Rahmen seiner Aufgabe, die Gesundheit des Volkes
zu fördern und ihre Gefährdung zu verhüten (§ 1 des Gesetzes über das
Gesundheitswesen [Gesundheitsgesetz] des Kantons Zürich), errichtet und
betreibt der Kanton Zürich Spitäler (§ 39 Gesundheitsgesetz) und leistet
Kostenanteile an die Investitionen und den Betrieb der den Bedürfnissen der
Bevölkerung dienenden Krankenhäuser (§ 40 Gesundheitsgesetz; Verordnung
über die kantonalen Krankenhäuser, Verordnung über die Staatsbeiträge an
die Krankenpflege, vgl. ZBl 1987 S. 121 Erw. 2). Trotzdem hat Art. 39 KVG
in den Kantonen eine eigentliche Strukturbereinigung ausgelöst (vgl. ZBl
1998 S. 21). Ob die Verpflichtung zur Planung und zur Erstellung der
Spitallisten auf Bundessozialversicherungsrecht basiert - was für die
Zuständigkeit des Eidg. Versicherungsgerichts von Bedeutung wäre (BGE
112 V 113 Erw. 2d) - braucht aber aus den nachfolgend genannten Gründen
nicht entschieden zu werden.
b) Der am Recht stehende Kanton Zürich hat seine Spitalliste innert der
den Kantonen aufgegebenen Frist erstellt. An bundesrechtlichen Bestimmungen
hatte er nebst den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Verfassungs- und
Verwaltungsrechts (vgl. Art. 35 Abs. 2 BV) die Vorgaben von Art. 39
KVG zu beachten, insbesondere den Bedarf an Spitälern abzuklären, die
dem ermittelten Bedarf gerecht werdende Spitalversorgung zu planen -
wobei private Trägerschaften in die Planung einzubeziehen waren -, eine
Spitalliste zu erstellen und diese nach Kategorien von Leistungsaufträgen
zu gliedern (vgl. PAUL RICHLI, Die Spitalliste - Ein Planungsinstrument
mit staats- und verwaltungsrechtlichen Geburtsgebrechen?, in: Recht
in Raum und Zeit: Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 407
ff.). Die im Zeitpunkt des Erlasses der Spitalliste geltende kantonale
Einführungsverordnung zum Krankenversicherungsgesetz enthält keine
Ausführungsbestimmungen zur Aufnahme von Spitälern in die Spitalliste. Die
Bestimmungen zur Leistung von Kostenbeiträgen an Spitäler sind hiefür
nicht von Bedeutung. Wie das Bundesgericht in einem Beschwerdeentscheid
gegen einen Subventionsentscheid betreffend ein im betreffenden
Kanton gelegenes Spital festgestellt hat, geht es bei diesem nicht
um einen Entscheid über die Aufnahme in die Spitalliste. Wohl beruhen
der Entscheid, eine Subvention für ein bestimmtes Spital zu streichen,
und der Entscheid, dieses Spital nicht in die Spitalliste aufzunehmen,
auf dem nämlichen politischen Grundentscheid, das betreffende Krankenhaus
schliessen zu wollen. Das ändert aber nichts daran, dass es juristisch um
zwei verschiedene Fragen geht. Rechtlich ist es möglich, dass ein Spital,
das nicht auf der Spitalliste figuriert, trotzdem weiter besteht und sogar
Staatsbeiträge erhält, oder umgekehrt, dass es, obwohl auf der Spitalliste
aufgeführt, keine Staatsbeiträge erhält (ZBl 1999 S. 273 Erw. 1a). Diese
Unterscheidung gilt auch für den Fall der Aufnahme eines ausserkantonalen
Spitals in die Spitalliste.
Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist festzustellen, dass sich weder
dem Bundesrecht noch dem kantonalen Recht Leitlinien für die Spitalplanung
und den Entscheid, welchem Spital im Falle eines Überangebots der Vorzug
zu geben sei, entnehmen lassen.
Erwägung 5
5.- a) Hinsichtlich des Rechtsweges bestimmt Art. 53 Abs. 1 KVG, dass
unter anderem gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach Art. 39 Beschwerde
an den Bundesrat erhoben werden kann. Eine Möglichkeit des Weiterzugs an
eine weitere Beschwerdeinstanz ist spezialgesetzlich nicht vorgesehen.
b) Zwar hatte der Bundesrat die Beschwerde an ihn lediglich gegen
Beschlüsse der Kantonsregierung im Bereich von Tarifen und Preisen
vorgesehen (bundesrätliche Botschaft, aaO, S. 188 und 272) - weshalb
sich die erwähnte Rechtswegbestimmung auch heute im 4. Abschnitt (Tarife
und Preise) findet -, während sich über ein allfälliges Rechtsmittel
betreffend Spitallisten keine ausdrückliche Regelung findet (Art. 45
des KVG-Entwurfs); die Tragweite der Erläuterung zu Art. 33 des Entwurfs
(Zulassung der Spitäler und anderen Einrichtungen), wonach die Gerichte
für die Auslegung von Art. 33 Sorge zu tragen hätten (bundesrätliche
Botschaft, aaO, S. 168), ist nicht ganz klar. Erst der Nationalrat als
Zweitrat beschloss die Einführung des Beschwerderechts an den Bundesrat
gegen kantonale Spitallistenentscheide. Dabei hatte sich die vorberatende
Kommission des Nationalrates vom kurz zuvor veröffentlichten Bericht der
Kartellkommission "Krankenkassen und Tarifverträge" inspirieren lassen,
in dem empfohlen worden war, dem Bund Planungskompetenzen insbesondere im
Bereich der Spitzenmedizin und der Spitäler einzuräumen. Wie der Bundesrat,
wollte die Kommission aus verfassungsrechtlichen Erwägungen nicht so weit
gehen, sah aber das erwähnte Beschwerderecht vor, insbesondere für den
Fall, dass ein Versicherer der Auffassung sei, ein in der kantonalen
Spitalliste genanntes Spital sei nicht planungskonform oder die zu
Grunde liegende Spitalplanung sei nicht bedarfsgerecht, sondern schaffe
Überkapazitäten (Amtl.Bull. 1993 N 1727 f., 1863 f.). Im Ständerat wurde
ausgeführt, dass die kantonale Spitalplanung betreffend den stationären
Bereich nach der Bundesverfassung (Art. 34bis aBV) ganz klar in der Hoheit
der Kantone liege. Eine beschwerdeweise Überprüfung durch den Bundesrat sei
verfassungswidrig und unzweckmässig. Es wurde auch die Frage aufgeworfen,
wie der Bundesrat Spitalplanungen überprüfen wolle, wenn er selber über
keine Beurteilungskriterien, z.B. in Form einer bundesweiten Spitalplanung,
verfüge. Anderseits sah auch der Ständerat in der bundesrätlichen
Überprüfungskompetenz eine Möglichkeit der Kosteneindämmung im besonders
kostenintensiven stationären Gesundheitswesen, sodass das Beschwerderecht
mit Stichentscheid des Präsidenten auch in diesem Rat angenommen wurde
(Amtl.Bull. 1993 S 1077 f.).
Eine Weiterzugsmöglichkeit an ein Gericht wurde von den Räten weder
statuiert noch verworfen, sodass diese Frage auf Grund des allgemeinen
Verfahrensrechts zu beantworten ist.
c) Das Eidg. Versicherungsgericht beurteilt auf dem Gebiete der
Sozialversicherung - unter Vorbehalt der in Art. 129 OG genannten
Ausnahmen, wozu Verfügungen über Spitallisten nicht gehören -
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Anordnungen der
Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum
Gegenstand haben (sowie entsprechende Feststellungen und die Abweisung
bzw. das Nichteintreten auf solche Begehren; Art. 128 in Verbindung
mit Art. 97 Abs. 1 OG; zum Verfügungscharakter des Entscheids über die
Zulassung als Leistungserbringer vgl. SVR 1998 KV Nr. 14 S. 49 f. Erw. 1
und 3; zur bundessozialversicherungsrechtlichen Verfügungsgrundlage
vgl. Erw. 4a). Zulässig sind Verwaltungsgerichtsbeschwerden indessen
nur, wenn sie sich gegen Verfügungen von Vorinstanzen, die in Art. 98
lit. b-h OG abschliessend genannt sind, richten (Art. 128 OG; BGE 125 II
424 Erw. 4c). Dazu gehört der Bundesrat nicht. Auch die staatsrechtliche
Beschwerde steht nicht offen (Art. 84 Abs. 1 und 2 OG).
d) Mit der am 12. März 2000 von Volk und Ständen angenommenen
Justizreform wurde in die Bundesverfassung die Rechtsweggarantie
aufgenommen. Danach hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch
auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone
durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen
können (Art. 29a BV). Unter Rechtsstreitigkeiten sind nicht nur "civil
rights" im Sinne der EMRK zu verstehen (Botschaft des Bundesrates
vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, Separatdruck,
S. 503). Nachdem die einschlägigen Verfahrensordnungen (KVG, OG) den
Weiterzug an ein Gericht nicht vorsehen und dieser Umstand keine echte
Gesetzeslücke darstellt, kann die Zuständigkeit einer Gerichtsinstanz
nicht auf dem Weg verfassungskonformer Auslegung oder Lückenfüllung
geschaffen werden (vgl. BGE 126 V 97 Erw. 4b mit Hinweisen auf die unter
der alten Bundesverfassung zur Frage der Grenzen der verfassungskonformen
Auslegung entwickelte Rechtsprechung). Die Umsetzung der Rechtsweggarantie
ist vielmehr Sache der Gesetzgebung.
e) Es ergibt sich damit, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf
Grund des geltenden innerstaatlichen Rechts unzulässig ist.
Erwägung 6
6.- a) Zu prüfen bleibt indessen, ob der Beschwerdeführer - wie er
geltend macht - auf Grund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK Anspruch auf gerichtliche
Beurteilung seiner Nichtaufnahme in die kantonale Spitalliste hat. Dem
steht nicht von vornherein entgegen, dass, wie dargelegt, das Landesrecht
diesen Rechtsweg nicht kennt. Fällt die vorliegende Streitigkeit in den
Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, muss gemäss Rechtsprechung des
Bundesgerichts die oberste Gerichtsinstanz auf die Beschwerde eintreten,
um eine Verletzung der Konventionsrechte zu vermeiden (BGE 125 II 424
Erw. 4d mit Hinweisen).
b) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf,
dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche
und Verpflichtungen (determination of his civil rights and obligations;
contestations sur des droits et obligations de caractère civil)
von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden
Gericht entschieden wird. Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK hängt in
sachlicher Hinsicht vom Vorliegen der Kriterien Streitigkeit, Anspruch
und zivilrechtlicher Charakter ab (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar,
2. Aufl., KEHL/STRASSBURG/ARLINGTON 1996, Rz. 5 ff. zu Art. 6;
HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und
die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 134 ff.; VILLIGER, Handbuch der
Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. Aufl., Zürich 1999,
Rz. 376 ff.).
In Fragen der Sozialversicherung erachtete der Europäische Gerichtshof
für Menschenrechte diesbezüglich als wesentlich, ob privatrechtliche
Merkmale (vertragliche Ausgestaltung, vermögensrechtliche Aspekte
usw.) gegenüber den öffentlichrechtlichen, insbesondere dem hoheitlichen
Tätigwerden des Staates, überwogen (Urteile Feldbrugge vom 29. Mai
1986, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série
A, vol. 99 [EuGRZ 1988 S. 14] und Deumeland vom 29. Mai 1986, Série A,
vol. 100 [EuGRZ 1988 S. 20]). Im Urteil Schuler-Zgraggen vom 24. Juni 1993
(Série A, vol. 263) wurde nebst dem vermögensrechtlichen Aspekt darauf
abgestellt, dass die geltend gemachte Leistung gesetzlich geregelt war
und nicht vom Ermessen staatlicher Behörden abhing. In den Urteilen
Lombardo vom 26. November 1992 (Série A, vol. 249 B) und Salesi vom
26. Februar 1993 (Série A, vol. 257 C [hier betreffend Sozialhilfe])
war schliesslich ausschlaggebend, dass die Verwaltung nicht über
ein unbegrenztes Ermessen verfügte, sondern auf Grund von gesetzlich
statuierten Regeln zu entscheiden hatte (VILLIGER, Probleme der Anwendung
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf verwaltungs- und sozialgerichtliche Verfahren,
in: AJP 1995 S. 165; derselbe, Handbuch, Rz. 382 f.; vgl. BGE 121 V
109 betreffend sozialversicherungsrechtliche Beitragsstreitigkeiten
und 119 V 379 Erw. 4b/aa betreffend sozialversicherungsrechtliche
Leistungsstreitigkeiten).
Unbestritten ist, dass es sich bei der Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung um einen zivilrechtlichen Anspruch im Sinne
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt (VPB 1994 Nr. 96 S. 709 betreffend
Berufsausübungsbewilligung eines Arztes).
Soweit ersichtlich wurde die Frage der Zulassung zur Kassenpraxis
den Konventionsorganen bisher einmal unterbreitet. Die Kommission
lehnte im Fall Karni gegen Schweden betreffend Zulassung eines Arztes
zur Kassenpraxis die Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ab, da der
Beschwerdeführer mit seiner Nichtzulassung bloss nicht einverstanden
war, aber keine Rechtsverletzung geltend machte. Nach Auffassung von
FROWEIN/PEUKERT (aaO, Rz. 14 zu Art. 6) und KLEY-STRULLER (Der Anspruch
auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher Streitigkeiten" im Bereich
des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen
gemäss Art. 6 EMRK, in: AJP 1994 S. 35) hätte die Kommission die
Anwendung bejaht, wenn eine Rechtsverletzung - ein ernsthafter Streit
- geltend gemacht worden wäre (vgl. auch RAINER J. SCHWEIZER,
Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK] und schweizerisches
Sozialversicherungsrecht, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel,
Festschrift 75 Jahre EVG, Bern 1992, S. 38).
c) In der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist nicht ganz geklärt, was
unter einem "Anspruch" im Sinne der EMRK zu verstehen ist, insbesondere
ob Voraussetzung ist, dass das geltend gemachte Recht innerstaatlich
gewährt wird und durchsetzbar ist, oder ob Art. 6 EMRK auch Anspruch auf
gerichtliche Beurteilung gewisser Ermessensentscheide gibt (BGE 125 II 312
Erw. 5b mit Hinweisen auf die Rechtsprechung der Konventionsorgane und
des Bundesgerichts sowie die Literatur; vgl. auch BGE 125 I 215 Erw. 7
und Pra 1997 Nr. 102 S. 555 Erw. 3). FROWEIN/PEUKERT (aaO, Rz. 13 zu
Art. 6) und KLEY-STRULLER (aaO, S. 35) erachten als wesentlich, dass das
in Frage stehende Verwaltungsermessen nicht völlig unbegrenzt ist und
dass der Beschwerdeführer nicht allein die Zweckmässigkeit eines von ihm
beanstandeten Verwaltungshandelns oder eines Verwaltungsaktes in Frage
stellt, sondern seine Rechtmässigkeit. Nach HAEFLIGER/SCHÜRMANN (aaO,
S. 136 und 140) ist der Umfang des staatlichen Ermessens für die Frage
der Anwendbarkeit der EMRK entscheidend.
d) Wie in Erw. 4 gezeigt wurde, lassen sich weder dem Bundesrecht
noch dem kantonalen Recht - ausserhalb der allgemeinen Rechtsgrundsätze -
Beurteilungsmassstäbe für die als Grundlage der Spitalliste erforderliche
Bedarfsermittlung und Spitalplanung entnehmen, und es fehlt auch
an rechtlichen Kriterien für den Entscheid, welche Spitäler in die
Spitalliste aufzunehmen seien, wenn ein Überangebot von Spitälern,
die einen Leistungsauftrag übernehmen könnten, vorliegt. Auch bei weit
verstandener Auslegung des Begriffs "Anspruch" (vgl. Erw. 6c) fällt die
vorliegende Streitigkeit damit nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6
Ziff. 1 EMRK. Dies ist übrigens auch die Auffassung des Bundesrates (VPB
2000 Nr. 13 S. 179 f., wo erwähnt wird, dass das Bundesgericht mehrere bei
ihm eingereichte staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Spitallisten
dem Bundesrat zur Beurteilung überwiesen habe).
e) Die Aufnahme in die Spitalliste des Kantons Zürich würde dem auf
der Spitalliste seines Standortkantons aufgeführten Beschwerdeführer
zweifellos einen finanziellen Vorteil gegenüber dem Zustand ohne Aufnahme
verschaffen. Dass er gegenüber dem Rechtszustand unter dem alten Recht,
das ebenfalls einen unterschiedlichen Tarifschutz je nach Wohnsitz der
hospitalisierten Person kannte, einen finanziellen Nachteil erleidet,
liegt indessen nicht auf der Hand (Erw. 3). Ob beim Entscheid über die
Spitalliste das Kriterium "zivilrechtlich" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
EMRK - für welches die vermögensmässigen Auswirkungen eines Entscheids
von Bedeutung sind - erfüllt ist, kann aber offen bleiben, da der
Beschwerdeführer keinen Anspruch im Sinne der Konventionsbestimmung hat.
f) Aus dem gleichen Grund hat das Eidg. Versicherungsgericht auch
nicht zu prüfen, ob - wie das Bundesgericht in BGE 125 II 420 ff. Erw. 4
entschieden hat - gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK Entscheide des
Bundesrates einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden können. Ein
allfälliger Meinungsaustausch erübrigt sich damit.
Erwägung 7
7.- Nachdem das Urteil vor Ablauf der vom Bundesrat angesetzten
Übergangsfrist gefällt und damit rechtskräftig wird (Art. 38 OG), ist der
Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos geworden.