BGE 126 I 228
126 I 228
29. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 20.
September 2000 i.S. A. gegen Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte
und Obergericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 30 Abs. 1 BV; Anspruch auf Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung vor einer richterlichen Behörde bei
vorübergehender Einstellung eines Anwalts im Beruf.
Umfang der Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf anwaltsrechtliche
Disziplinarverfahren; Begriff der richterlichen Behörde (E. 2a).
Die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich ist in
diesem Zusammenhang keine richterliche Behörde im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
EMRK bzw. Art. 30 Abs. 1 BV (E. 2c), weshalb eine von ihr durchgeführte
öffentliche Verhandlung bei entsprechendem Gesuch eine solche vor dem
Obergericht nicht zu ersetzen vermag (E. 3a).
Sachverhalt
Rechtsanwalt A. reichte am 24. Februar 1998 bei der I. Zivilkammer
des Obergerichts des Kantons Zürich Berufung gegen ein Urteil des
Bezirksgerichts Uster ein. Am 25. Februar 1998 stellte deren Präsident
fest, dass die Eingabe unter anderem einen ungebührlichen Inhalt aufweise,
soweit darin von "vereinigten habsburgischen und alpengermanischen
Plutokratien" (Österreich und Vorinstanz), von einem "reinen Affentheater"
(Verfahren), von einem "betmühlenartig heruntergeschwatzten Sprüchlein
von Recht und Gerechtigkeit", von einem "epochalen Betrug", von einem
"aufgetürmten Machwerk und ungeniessbaren juristischen Wurstsalat", von
einem "systematischen Absegnen der Verbrechen der Österreicher" (Urteil
der Vorinstanz), von einem "apodiktischen Decken der seinerzeitigen
Verbrechen der österreichischen Justiz" (Vorinstanz und Gegenpartei),
von "vom Recht schwafelnden Organen der Unrechtsstaaten" (Vorinstanz und
Vertreter der Klägerin), von "blankem Unsinn" bzw. einer "aberwitzigen und
hirnverbrannten Klage" und so weiter die Rede sei. Rechtsanwalt A. erhielt
Gelegenheit, seine Eingabe zu verbessern, ansonsten aufgrund der Akten
entschieden würde. Am 3. März 1998 reichte er eine zweite Fassung seiner
Berufungsschrift ein, in der er die beanstandeten Ausdrücke bis auf
den jeweiligen Anfangsbuchstaben wegliess, worauf der Präsident der I.
Zivilkammer verfügte, dass die Rechtsschrift nicht korrekt verbessert
worden sei und deshalb - wie angedroht - aufgrund der Akten entschieden
werde.
Das Kassationsgericht des Kantons Zürich hob am 15. März 1999 das
gestützt hierauf ergangene Urteil vom 25. Mai 1998 mit der Begründung auf,
das Obergericht habe den Anspruch der Beklagten auf rechtliches Gehör
verletzt, indem es die (zweite) Berufungsschrift vollumfänglich aus dem
Recht gewiesen habe. Am 1. Juli 1999 bestätigte die I. Zivilkammer des
Obergerichts ihr kassiertes Urteil.
Am 9. März 1998 war der Präsident der I. Zivilkammer gegen Rechtsanwalt
A. an die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich
gelangt, welche ein Disziplinarverfahren bezüglich Geschäftsführung,
Interessenwahrung und Zutrauenswürdigkeit eröffnete (§§ 7 Abs. 1,
8 Abs. 1 und 30 Abs. 2 des zürcherischen Anwaltsgesetzes vom 3. Juli
1938; AnwG). Am 4. November 1999 beschloss sie, Rechtsanwalt A. unter
Auferlegung einer Ordnungsbusse von Fr. 1'000.- für drei Monate im Beruf
einzustellen. Zwar habe er nicht gegen die Pflicht zur gewissenhaften
Wahrung der Interessen seiner Auftraggeberin verstossen, nachdem gemäss
dem Urteil des Kassationsgerichts die (zweite) Berufungsschrift nicht
aus den Akten hätte gewiesen werden dürfen; mit seiner (ersten) Eingabe
habe er jedoch § 7 Abs. 1 AnwG verletzt, da seine Äusserungen in der
Berufungsbegründung die Grenzen der anwaltsrechtlich zulässigen Kritik an
Justiz und Gegenpartei überschritten hätten. Das Obergericht des Kantons
Zürich bestätigte diese Einschätzung auf Rekurs hin am 25. Februar 2000.
Hiergegen hat A. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht, welche das
Bundesgericht gutheisst, soweit es darauf eintritt,
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe Art. 6
Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 29 BV verletzt, da es keine öffentliche Verhandlung
durchgeführt habe. Zwar sei er durch die Aufsichtskommission antragsgemäss
öffentlich angehört worden, diese sei aber kein unabhängiges Gericht.
a) aa) Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangt, dass über zivilrechtliche
Ansprüche in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen
Frist durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf dem Gesetz beruhendes
Gericht entschieden wird (vgl. zum ähnlichen Inhalt von Art. 30 BV:
AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. 2, Les droits
fondamentaux, Bern 2000, Rz. 1191 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte
in der Schweiz, Bern 1999, S. 570 f.). Disziplinarstreitigkeiten, die
zur Einstellung in der Berufsausübung oder zum Entzug der entsprechenden
Bewilligung führen, gelten als zivilrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK
(BGE 123 I 87 E. 2a S. 88 f. mit Hinweisen; 125 I 417 E. 2b S. 420;
HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die
Schweiz, Bern 1999, S. 143; MICHELE DE SALVIA, Compendium de la CEDH,
Kehl/Strassburg/Arlington 1998, Rzn. 100 ff. zu Art. 6). Weder zivil- noch
strafrechtlicher Natur ist dagegen die Ausfällung einer Disziplinarbusse
wegen der Verletzung von Berufspflichten; insofern findet Art. 6 EMRK
keine Anwendung (BGE 125 I 417 E. 2b S. 420).
bb) Als Gericht im Sinne der Menschenrechtskonvention bzw. von
Art. 30 Abs. 1 BV gilt eine Behörde, die nach Gesetz und Recht
in einem justizförmigen, fairen Verfahren begründete und bindende
Entscheidungen über Streitfragen trifft. Sie braucht nicht in die
ordentliche Gerichtsstruktur eines Staates eingegliedert zu sein; sie
muss jedoch organisatorisch und personell, nach der Art ihrer Ernennung,
der Amtsdauer, dem Schutz vor äusseren Beeinflussungen und nach ihrem
Erscheinungsbild sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber den
Parteien unabhängig und unparteiisch sein. Ihr können ohne Verletzung
von konventions- und verfassungsrechtlichen Garantien Vertreter eines
bestimmten Berufsstands angehören, solange sie nicht weisungsgebundene
Funktionäre sind (BGE 123 I 87 E. 4 S. 91 ff. mit Hinweisen und Übersicht
über die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Aufsichts- und
Disziplinarinstanzen [E. 4c]; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, aaO, Rz. 1192;
MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention
[EMRK], Zürich 1999, Rz. 414; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, aaO, S. 158).
b) Die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich
besteht aus sieben Mitgliedern, von denen vier durch das Obergericht
und deren drei durch die Rechtsanwaltschaft je auf die Amtsdauer
des Obergerichts gewählt werden (§ 16 AnwG). Es gelten für sie die
gesetzlichen Bestimmungen über den Ausstand der Gerichtsbeamten (§
19 AnwG). Die Aufsichtskommission ist beschlussfähig, wenn sie mit
vier vom Obergericht und drei von der Rechtsanwaltschaft gewählten
Mitgliedern oder Ersatzmännern besetzt ist; im Übrigen gibt sie sich ihre
Geschäftsordnung selber (§ 18 AnwG). Im Disziplinarverfahren können Zeugen
und Sachverständige einvernommen und Beweisstücke bei Drittpersonen erhoben
werden, wobei für die Einvernahme die Bestimmungen der Strafprozessordnung
Anwendung finden (§ 26 AnwG). Dem Beschuldigten ist Einsicht in die Akten
zu gewähren und Gelegenheit zu geben, sich binnen angemessener Frist zu
den Ergebnissen der Untersuchung schriftlich zu äussern (§ 28 AnwG). Damit
ist die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte organisatorisch und
personell aufgrund ihrer Wahlart, Amtsdauer und sonstigen Stellung von
nichtgerichtlichen Behörden an sich unabhängig.
c) aa) Ihre richterliche Natur erscheint indessen mit Blick
auf ihre Aufgaben und Funktionen im Aufsichtsbereich über die
Rechtsanwälte zweifelhaft: Wie das Bundesgericht im Zusammenhang
mit der Bündner Notariatskommission ausgeführt hat, gilt die
Streitentscheidung zwischen verschiedenen Parteien als Wesenskern des
gerichtlichen Verfahrens. Diese Voraussetzung, welche für die streitige
Zivilgerichtsbarkeit im herkömmlichen Sinne typisch ist, ergibt sich in
der Verwaltungsgerichtsbarkeit - soweit diese über "zivilrechtliche"
Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu entscheiden hat - aus
der Gegenüberstellung der Verwaltung, die eine Verfügung erlassen hat,
und dem Bürger, der diese anficht. Die Verwaltung und der von der
Verfügung Betroffene stehen sich als Parteien gegenüber, während
das unabhängige Gericht zwischen ihnen entscheidet. Dabei nimmt
typischerweise die Verwaltung das öffentliche Interesse wahr, während
der Beschwerdeführer seine Privatinteressen zu verteidigen versucht. Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde eingeführt und wird in "zivilrechtlichen"
Angelegenheiten von Art. 6 EMRK gefordert, um dem Bürger eine unabhängige
Beurteilung zwischen dem von der Verwaltung geltend gemachten öffentlichen
Interesse und dem Privatinteresse zu ermöglichen (BGE 123 I 87 E.
4e S. 93).
bb) Wie der Bündner Notariatskommission obliegen im Kanton
Zürich der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte generelle und
umfassende Aufsichtsbefugnisse, die sie funktionell eher in die Nähe einer
Verwaltungsbehörde denn in jene des Gerichts im umschriebenen Sinne rücken.
Nach § 20 AnwG stellt die Aufsichtskommission dem Obergericht Antrag
über die Verwirkung des Rechts zur Ausübung des Rechtsanwaltsberufs,
zudem begutachtet sie zu seinen Handen verschiedene weitere mit der
Berufsausübung verbundene Fragen (Erlass von Prüfungen, Bewilligung
der Prozessführung usw.). Sie "ahndet" unmittelbar Verstösse gegen
die dem Rechtsanwalt durch das Anwaltsgesetz auferlegten Pflichten,
d.h. sie sanktioniert zum Schutz des Publikums, der Rechtspflege und der
Vertrauenswürdigkeit der Anwaltschaft direkt standeswidriges Verhalten (§
22 AnwG). Dabei wird sie nicht nur auf Anzeige hin tätig, sondern "von
Amtes wegen", sofern ihr Tatsachen bekannt werden, "die den dringenden
Verdacht begründen, es liege ein Disziplinartatbestand vor" (§ 12 der
Geschäftsordnung der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton
Zürich vom 7. Dezember 1983). Die Aufsichtskommission wahrt damit in einem
umfassenden Sinn das öffentliche Interesse an der ordnungsgemässen Ausübung
des Anwaltsberufs. Wenn sie einen Anwalt disziplinarisch bestraft, verfolgt
sie selber dieses Ziel. Sie steht dem Rechtsanwalt, der die Rechtmässigkeit
dieser Aufgabenwahrnehmung bestreitet, deshalb als Gegenpartei und nicht
als "rechter Mittler" gegenüber (vgl. BGE 123 I 87 E. 4e S. 93 f.). Die
Aufsichtskommission selber und mit ihr das Bundesgericht gingen denn
in einer älteren Rechtsprechung auch davon aus, dass es sich bei ihr um
eine Verwaltungsbehörde und nicht um ein Gericht handle (vgl. ZR 71/1972
Nr. 100; BGE 108 Ia 316 E. 5b).
cc) Nach der Praxis der Strassburger Organe ist im Zweifel insbesondere
auf den Eindruck ("appearances") abzustellen, den die Behörde nach
aussen vermittelt (vgl. VILLIGER, aaO, Rz. 412). Dabei fällt - neben den
bereits genannten Umständen - vorliegend zusätzlich ins Gewicht, dass
jeweils ein instruierendes Mitglied der Aufsichtskommission selber die
Untersuchung leitet, der Kommission Antrag stellt und anschliessend
an der Entscheidfällung mitwirkt. Zwar ist es im Zivilprozess
allgemein üblich und weder konventions- noch verfassungsrechtlich zu
beanstanden, dass - auch bereits vor erster Instanz - das instruierende
Gerichtsmitglied am Entscheid beteiligt ist. Dabei tritt das Gericht
aber von Anfang an als Schlichter zwischen zwei Parteien auf, von
denen die eine die andere einklagt; in einer Situation wie hier, wo die
Aufsichtskommission auf Anzeige eines Kammerpräsidenten des Obergerichts
hin ein Disziplinarverfahren einleitet, gleicht die Tätigkeit des
untersuchenden Mitglieds aber eher jener eines Untersuchungsrichters im
Strafverfahren, auch wenn es beim Disziplinarverfahren ausschliesslich
um ein verwaltungsrechtliches Administrativverfahren und nicht um die
Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage geht (vgl. BGE 125
I 417 E. 2b S. 420; 120 Ia 184 E. 4f). Dies wird im zürcherischen
Recht zusätzlich unterstrichen, soweit das Anwaltsgesetz für die
Verfahrensinstruktion auf die Bestimmungen in der Strafprozessordnung
verweist (vgl. § 26 Abs. 2 und § 28 AnwG). War es im Lichte von Art. 4 aBV
nicht zu beanstanden, wenn das die Untersuchung führende Mitglied einer
Disziplinarbehörde hernach auch am Entscheid teilnahm, gilt dies - wie
das Bundesgericht bereits festgehalten hat - nicht, soweit die strengeren
Anforderungen von Art. 6 EMRK (bzw. Art. 30 Abs. 1 BV) zum Tragen kommen
(BGE 123 I 87 E. 4f S. 94 f. mit Hinweisen).
dd) Zu beachten ist schliesslich, dass die Mitglieder der
Aufsichtskommission - zumindest soweit sie von der Anwaltschaft
gewählt werden (vgl. § 2 des Reglements des Obergerichts über die
Wahl der von der Rechtsanwaltschaft zu bezeichnenden Mitglieder und
Ersatzmitglieder der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte vom
19. Dezember 1979) - ihrerseits Inhaber des Anwaltspatents sind. Sie
erweisen sich damit einerseits zwar als speziell fachkundig, um die
sich in einem Disziplinarverfahren stellenden anwaltsrechtlichen Fragen
zu beurteilen; andererseits bilden sie aber auch gerade (zumindest
potentielle) Konkurrenten des zu Disziplinierenden, was gegen aussen
geeignet erscheint, bei diesem den Anschein einer in der Organisation
liegenden Voreingenommenheit zu begründen (ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions
disciplinaires et administratives au regard de l'art. 6 CEDH, RDAF 1994
S. 335-337, 355 f; vgl. BGE 123 I 87 E. 4g).
Erwägung 3
3.- a) Berufsständisch zusammengesetzte Entscheidungsgremien sind
konventions- und verfassungsrechtlich unbedenklich, soweit gegen ihren
Entscheid ein Rechtsmittel an eine gerichtliche Instanz offen steht, die
ihrerseits den Anforderungen von Art. 6 EMRK genügt, was hier grundsätzlich
der Fall war (§ 29 AnwG). Auch ist nicht zum Vornherein ausgeschlossen,
dass ein berufsständisch oder paritätisch zusammengesetztes Organ
selber als unabhängiges und unparteiisches Gericht gelten kann, wenn es
funktionell, organisatorisch und verfahrensmässig die Voraussetzungen
hierzu erfüllt (BGE 123 I 87 E. 4g S. 95). Da vorliegend indessen nur
die Aufsichtskommission eine öffentliche Verhandlung durchgeführt hat,
welche nach dem Gesagten im hier interessierenden Zusammenhang nicht als
Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK (bzw. Art. 30 Abs. 1 BV) gelten kann,
und das Obergericht seinerseits als richterliche Behörde - trotz des
entsprechenden Antrags des Beschwerdeführers - hiervon abgesehen hat,
verletzt der angefochtene Entscheid die dem Beschwerdeführer aus Art. 6
EMRK (bzw. Art. 30 BV) zustehenden Verfahrensgarantien. Er ist deshalb
aufzuheben, ohne dass die weiteren Rügen des Beschwerdeführers noch
geprüft werden müssten. Es wird am Obergericht sein, unter Einhaltung
der Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK (öffentliche Verhandlung) erneut
zu entscheiden.