BGE 126 I 180
126 I 180
23. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 29. Juni 2000 i.S. X. gegen Finanz-Departement und Kantonales
Steuergericht des Kantons Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 71, 142 und 143 der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons
Solothurn; Art. 4 aBV; Art. 954 ZGB; Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage im Abgaberecht sowie Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
bei Grundbuchabgaben.
Tragweite des Erfordernisses der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht
und des Prinzips der Gewaltentrennung (E. 2a).
Die nach § 146 des Solothurner Gebührentarifs vom 24. Oktober
1979 erhobene Grundbuchabgabe stützt sich sowohl nach dem kantonalen
Verfassungsrecht wie nach jenem des Bundes auf eine hinreichende
gesetzliche Grundlage, da es sich dabei nicht um eine Gemengsteuer,
sondern eine Verwaltungsgebühr handelt (E. 2b).
Tragweite des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips (E. 3a),
Begriff des Verwaltungszweigs (E. 3b/cc).
Eine Grundbuchgebühr von 2,5 0/00 der Pfandsumme des errichteten
Schuldbriefs verletzt weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip
(E. 3b).
Sachverhalt
Die Ehegatten X. errichteten mit Pfandvertrag Nr. 173 und 174 zwei
Schuldbriefe über Fr. 900'000.- und Fr. 240'000.-. Die Amtsschreiberei
der Stadt Solothurn stellte ihnen hierfür am 13. November 1995 Rechnung
über Fr. 2'238.-. Diese umfasste eine Errichtungsgebühr von Fr. 1'400.-
zuzüglich einer Löschungsgebühr von Fr. 70.- und Auslagen von Fr. 20.-
für den Pfandvertrag Nr. 173 sowie eine Errichtungsgebühr von Fr. 720.-
und Auslagen von Fr. 15.- für den Pfandvertrag Nr. 174. Bei der Festlegung
der Gebührenhöhe stellte die Amtsschreiberei auf die vereinbarte Pfandsumme
ab, wobei sie bestehende Pfandrechte anrechnete (vgl. § 146 des Solothurner
Gebührentarifs vom 24. Oktober 1979; im Weitern: GT/SO).
Auf Beschwerde der Ehegatten X. hin bestätigten das Finanzdepartement
und das Steuergericht des Kantons Solothurn diese Berechnungsweise. Sie
gingen in ihren Entscheiden davon aus, bei der "Gebühr" nach § 146 GT/SO
handle es sich um eine grundsätzlich zulässige pauschalierte Kausalabgabe,
womit nicht nur die Errichtung bzw. Eintragung des Pfandvertrags,
sondern auch die Kosten der Grundbuchverwaltung sowie der weiteren
Dienstleistungen der Amtsschreiberei abgegolten würden. Im Verhältnis zur
wiederkehrenden Verzinsung des aufgenommenen und durch den Schuldbrief
gesicherten Kapitals, die bei 4 % und Fr. 900'000.- jährlich Fr. 36'000.-
betrage, und im Verhältnis zum ebenfalls jährlich anfallenden geringen
Vermögenssteuerwert erscheine eine einmalige Gebühr von 2,5 0/00 nicht
unangemessen.
Die Ehegatten X. haben hiergegen am 16. März 1999 staatsrechtliche
Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, das Urteil des Steuergerichts
vom 7. September 1998 aufzuheben. Sie machen eine Verletzung von Art. 71
("Rechtsetzung"), 142 ("Beschränkte Weitergeltung bisherigen Rechts") und
143 ("Erlass neuen Rechts") der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons
Solothurn (KV/SO) sowie von Art. 4 aBV (Verletzung des Legalitätsprinzips
im Abgaberecht, Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit, Willkür in der
Rechtsetzung und -anwendung, Willkür in der Feststellung des Sachverhalts
und Rechtsverweigerung) geltend.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) aa) Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist im
Abgaberecht ein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar
gestützt auf Art. 4 aBV mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht
werden kann. Öffentliche Abgaben bedürfen in der Regel der Grundlage
in einem formellen Gesetz, d.h. in einem üblicherweise dem Referendum
unterstellten Erlass. Vom Parlament allein beschlossene Akte genügen
dem Erfordernis, wenn die anwendbare kantonale Verfassungsordnung dies
zulässt, da die Kantone von Bundesrechts wegen nicht gehalten sind,
ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 218
mit Hinweisen). Seit jeher hat das Bundesgericht daneben das durch
sämtliche Kantonsverfassungen garantierte Prinzip der Gewaltentrennung
als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt ergibt sich aus
dem jeweiligen kantonalen Recht, wobei das Bundesgericht die Auslegung
der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts
dagegen lediglich auf Willkür hin prüft (BGE 124 I 216 E. 3 S. 218 f.;
121 I 22 E. 3a S. 25 mit Hinweisen); grundsätzlich mit freier Kognition
beurteilt es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der
Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25).
bb) Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer
Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss es zumindest den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren
Bemessungsgrundlagen nennen, doch sind diese Anforderungen für gewisse
Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt
diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 124 I 11 E. 6a S. 19; 123 I 248
E. 2 S. 249, 254 E. 2a S. 255; 122 I 279 E. 6a S. 289, 305 E. 5a S. 311
f.). Der Umfang des Legalitätsprinzips ist je nach der Natur der Abgabe zu
differenzieren (BGE 121 I 230 E. 3g/aa S. 238, mit Hinweis). Das Prinzip
darf weder seines Gehalts entleert, noch andererseits in einer Weise
überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis
der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 1
E. 3c S. 3). Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann ihm
bereits Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz die maximale Höhe
der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 121 I 230 E. 3g/aa S.
238 mit Hinweisen). Kanzleigebühren sind wegen ihrer meist geringen
Höhe vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage weitgehend ausgenommen
(BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44). Umgekehrt müssen andere öffentliche Abgaben,
wenn nicht notwendigerweise in allen Teilen im formellen Gesetz, so doch
in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt
sein (Erfordernis des Rechtssatzes). Die Voraussetzungen für die Erhebung
der Abgabe müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so umschrieben sein,
dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt
und die möglichen Abgabepflichten für den Bürger voraussehbar sind. Auch
insofern hangen die Anforderungen von der Natur der jeweiligen Materie ab
(BGE 123 I 248 E. 2 S. 249 f. mit Hinweisen); das Gleiche gilt für die
Frage, ob und wieweit das Kosten- und Äquivalenzprinzip im Einzelfall
die gesetzliche Grundlage tatsächlich zu ersetzen vermag (BGE 123 I 254
E. 2b/bb u. cc S. 256).
b) Die gestützt auf das Legalitätsprinzip im Abgaberecht und das
Prinzip der Gewaltentrennung erhobene Kritik der Beschwerdeführer überzeugt
nicht, soweit sie überhaupt rechtsgenügend begründet wird:
aa) Nach § 146 des vom Kantonsrat erlassenen Gebührentarifs erhebt die
Amtsschreiberei für die Errichtung und Aufteilung eines Grundpfandrechts
oder die Erhöhung einer Pfandsumme 3 Promille von den ersten 500'000
und 2 Promille von den folgenden 500'000 Franken. Auf dem 1 Million
Franken übersteigenden Teil der Pfandsumme ist 1 Promille geschuldet.
Die zu entrichtende Abgabe beträgt auf jeden Fall mindestens Fr. 100.-
und höchstens Fr. 6'000.-. Die beanstandete Gebührenregelung legt
damit die geschuldete Abgabe zum Vornherein rechtssatzmässig klar und
für die Pflichtigen voraussehbar fest. Der Gebührentarif stützt sich
seinerseits auf § 371 des solothurnischen Gesetzes vom 4. April 1954
über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 4. April
1954 (EGzZGB/SO), wonach der Kantonsrat im Gebührentarif die von den
administrativen und richterlichen Behörden zu erhebenden Gebühren und
Kostenansätze sowie die Entschädigungen für Verteidiger, Fürsprecher,
Notare, Prozessparteien, Zeugen, Sachverstände, Liquidatoren, Übersetzer
und andere Hilfspersonen im richterlichen und administrativen Verfahren
festlegt (§ 371 EGzZGB/SO in seiner Fassung vom 20. Mai 1979). Zwar
ergibt sich daraus nicht, wie die Abgabe zu bemessen ist, doch begrenzen
das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip insofern die staatlichen
Befugnisse. Der Kreis der Pflichtigen und der Gegenstand der Abgabe
sind ihrerseits unmittelbar durch den bundesrechtlichen Begriff der
öffentlichen Beurkundung konkretisiert und bedürfen deshalb keiner eigenen
Regelung auf kantonaler Ebene mehr (CHRISTIAN BRÜCKNER, Schweizerisches
Beurkundungsrecht, Zürich 1993, Rz. 3517).
bb) Die Beschwerdeführer verkennen, dass für die Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen durch den Gesetzgeber an das Parlament
nicht die gleichen Massstäbe gelten wie bei einer solchen an die
Exekutive. Art. 6 Abs. 2 aBV verlangt, dass die Kantonsverfassungen "die
Ausübung der politischen Rechte nach republikanischen (repräsentativen
oder demokratischen Formen) sichern". Das bedeutet lediglich, dass die
Organisation der Rechtsetzung in den Kantonen nach den Grundsätzen der
direkten oder indirekten Demokratie zu erfolgen hat. Ausschliesslich
aus dem kantonalen Verfassungsrecht ergibt sich, inwieweit die
Aktivbürgerschaft im Gesetz ihre Rechte durch Delegation auf das
kantonale Parlament übertragen darf (Urteil des Bundesgerichts vom
8. August 1989, E. 2b, veröffentlicht in: ZBGR 72/1991 S. 310 ff.; BGE
99 Ia 535 E. 4 S. 542 f.; 106 Ia 201 E. 2 S. 202 ff.; PETER SALADIN, in
Kommentar BV, Rz. 62 zu Art. 6; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 2105; RHINOW/KRÄHENMANN,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 63 B IV
S. 200; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 268). Zwar erklärte
das Bundesgericht im Jahre 1979, § 371 EGzZGB/SO bilde keine hinreichende
gesetzliche Grundlage, um eine Promillegebühr für das Erbschaftsinventar
zu erheben (BGE 105 Ia 2 ff.); § 371 EGzZGB/SO sah damals jedoch noch -
anders als heute - vor, dass die entsprechende Abgabe lediglich durch
den Regierungsrat festgesetzt wird.
cc) Die Beschwerdeführer wenden zu Unrecht ein, der Gebührentarif
entbehre einer Regelung auf Verfassungsstufe und verletze das
Gewaltenteilungsprinzip, da es sich bei den ihnen auferlegten Abgaben
in Tat und Wahrheit nicht um eine Verwaltungsgebühr, sondern um
eine Gemengsteuer handle. Die solothurnische Verfassung schliesst
die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Kantonsrat nicht
aus (vgl. Art. 76 Abs. 2 KV/SO; LUZIAN ODERMATT, Gesetzesbegriff und
Rechtsetzungskompetenzen im Kanton Solothurn, in: AUER/KÄLIN, Das Gesetz
im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 254 f.). Zwar bestimmt
Art. 71 Abs. 1 KV/SO, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen
in Gesetzesform zu ergehen hätten. Ob die Festsetzung einer reinen
Verwaltungsgebühr unter diesen Begriff fällt (vgl. zur Praxis im Kanton
Solothurn: ODERMATT, aaO, S. 263 ff.), erscheint zweifelhaft, kann jedoch
letztlich dahingestellt bleiben: Weder mit Blick auf den Verfassungstext
noch auf die Höhe der Summe handelt es sich bei der erhobenen Gebühr um
eine vorbehaltlos geschuldete Abgabe, die einer verfassungsrechtlichen
Grundlage bedürfte. Art. 132 Abs. 1 KV/SO nennt die Steuern, welche der
Kanton erheben kann; die Einführung "neuer kantonaler Steuern" bedarf
nach Art. 132 Abs. 3 KV/SO einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen
Grundlage. Eine ähnliche wie die umstrittene Abgaberegelung galt bereits
zum Zeitpunkt der Verfassungsberatungen, in deren Rahmen von mehreren
Seiten unterstrichen wurde, dass es bei Art. 132 Abs. 1 KV/SO lediglich
darum gehe, den IstZustand zu erfassen und nicht Steuern einzuführen
oder abzuschaffen (Verhandlungen des Verfassungsrates des Kantons
Solothurn, S. 300 ff., S. 359 ff., S. 364, S. 609 ff., S. 1100 ff.);
dabei nahm der Verfassungsrat selber nicht an, die Grundbuchgebühren
seien - wie die Beschwerdeführer einwenden - eine "Grundpfandsummen-"
oder "Hypothekensteuer". Nach Art. 142 Abs. 1 KV/SO gelten Erlasse,
die von einer nicht mehr zuständigen Behörde oder in einem nicht mehr
zulässigen Verfahren geschaffen worden sind, weiter; Änderungen richten
sich indessen nach dem neuen Recht. Ist nach dem Inkrafttreten der
Verfassung am 1. Januar 1988 neues Recht zu erlassen oder bestehendes zu
ändern, muss dies nach Art. 143 KV/SO ohne Verzug geschehen; bestehendes
Recht ist auf seine Übereinstimmung mit den Grundrechten, insbesondere
der Rechtsgleichheit, zu überprüfen. Der umstrittene Gebührentarif
wurde 1979 unter dem alten Recht erlassen; er galt somit gestützt auf
Art. 142 Abs. 1 KV/SO grundsätzlich auch nach Inkrafttreten der neuen
Verfassung weiter. Soweit die Beschwerdeführer einwenden, § 146 GT/SO sei
1990 revidiert worden und hätte dabei gestützt auf Art. 142 KV/SO als
formelles Gesetz erlassen werden müssen, genügen ihre Ausführungen den
Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht. Sie legen
nämlich nicht dar, warum der Erlass des Gebührentarifs nach dem neuen
Verfassungsrecht in Form eines formellen Gesetzes hätte erfolgen müssen,
nachdem das neue Recht die Möglichkeit von Parlamentsverordnungen für
weniger wichtige Bestimmungen nicht ausschliesst und jene wiederum dem
fakultativen Referendum unterliegen (vgl. Art. 76 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 36 Abs. 1 lit. b KV/SO; vgl. ODERMATT, aaO, S. 254 f.). Es
ist hierauf deshalb nicht weiter einzugehen. In der Sache selber wäre
die Rüge unbegründet, wurde bei der Revision 1990 doch lediglich die
Minimalgebühr in § 146 GT/SO von Fr. 50.- auf Fr. 100.- heraufgesetzt,
ohne dass hiergegen das fakultative Referendum ergriffen worden wäre.
Die Minimalgebühr galt für die Beschwerdeführer gerade nicht und bildet
somit hier - anders als bei der vom Bundesgericht beurteilten ähnlichen
Übergangsregelung des bernischen Verfassungsrechts, wo die konkret
angewendete Normalsteuer in einem Parlamentsdekret angehoben worden war
(BGE 124 I 216 ff.) - nicht Verfahrensgegenstand.
dd) Das Entgelt für die Beurkundung hat in der Regel Gebührencharakter
(vgl. CHRISTIAN BRÜCKNER, aaO, Rz. 3512; DESCHENAUX, Das Grundbuch,
Schweizerisches Privatrecht, V/3/1, S. 149). Zwar kann beim Amtsnotariat
die Entschädigung gemäss Art. 954 ZGB auch mittels Gemengsteuer
erhoben werden, falls die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind
(vgl. HÄFELIN/MÜLLER, aaO, Rz. 2091), da das Bundeszivilrecht die
Steuerhoheit der Kantone an sich nicht beschränkt (vgl. Art. 6 ZGB;
HANS HUBER, Bundesrechtliche Schranken im Grundstückabgaberecht, in:
ZBGR 49/1968 S. 70). Das Bundesgericht hat den Steuercharakter indessen -
soweit ersichtlich - jeweils nur in Fällen bejaht, in denen die kantonalen
Instanzen bereits ihrerseits davon ausgegangen waren, die erhobene "Gebühr"
sei gestützt auf die Materialien zumindest teilweise eine vorbehaltlos
geschuldete, in die allgemeine Staatskasse fallende Abgabe, oder in denen
die Höhe der Gebühr bzw. der über längere Zeit daraus erzielte Gewinn auf
einen (teilweisen) Steuercharakter schliessen liessen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts vom 7. Dezember 1967, E. 3, veröffentlicht in: ZBGR 49/1968
S. 105 ff., und vom 8. August 1989, E. 2d, veröffentlicht in ZBGR 72/1991
S. 310 ff.; HUBER, aaO, S. 75 FN 45, S. 76 f. FN 48, S. 81). Entsprechende
Indizien fehlen hier: Die für die Schuldbriefe erhobene einmalige Gebühr
von 2,5 0/00 der Pfandsumme (bei Berücksichtigung beider Pfandbriefe
sogar nur 2 0/00) ist nicht mit der vom Bundesgericht im Umfang von 7
0/00 als Gemengsteuer qualifizierten Abgabe von 15 0/00 des Tessiner
Rechts vergleichbar; sie hält sich vielmehr in einem auch in anderen
Kantonen üblichen Rahmen (siehe zur Situation im Januar 1975: LOUIS
CARLEN, Notariatsrecht der Schweiz, Zürich 1976, S. 163-165). In der
neueren Literatur wird überdies gerade die Auffassung vertreten, dass bei
Grundstückgeschäften, Gesellschaftsgründungen und Kapitalerhöhungen ein
fester Sockelbetrag für die Erstellung der Urkunde öffentlichen Glaubens
vorzusehen sei; ferner rechtfertige sich - wie hier - ein degressiver
Promillesatz, der auf dem Interessenwert des Geschäfts erhoben werde
(BRÜCKNER, aaO, Rz. 3526).
ee) Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus den Beratungen
der Revision des Gebührentarifs von 1986 im Kantonsrat: Mit den
Grundbuchgebühren wollte der Gesetzgeber gestützt auf Art. 954
ZGB eine reine Verwaltungsgebühr erheben. Der Berichterstatter
der Staatswirtschaftskommission hielt ausdrücklich fest, dass die
"Gebühren entsprechend dem zu erwartenden Zeit- und Arbeitsaufwand,
der Bedeutung des Geschäftes und dem Interesse der Gebührenpflichtigen
an der Verrichtung (vgl. § 3 des Gebührentarifs)" festzusetzen seien.
Bei der Vorberatung der Vorlage habe die Kommission feststellen
müssen, dass es keine gültigen Kriterien gebe, welche es erlaubten,
die Höchstgebühr eines Gebührenrahmens festzulegen, "um zu verhindern,
dass diese zur Steuer" werde. Dies wiege indessen nicht so schwer, da
das Äquivalenzprinzip gelte und im Einzelfall zu beachten sei. In Fällen,
in denen der Bürger von der Amtsschreiberei eine bestimmte Dienstleistung
in seinem Interesse verlange (z.B. Grundstückverträge, Schuldbriefe
usw.), müssten kostendeckende Gebühren erhoben werden. Dadurch könne in
den konkurrenzierenden Bereichen die Wettbewerbsverzerrung zwischen den
Amtsschreibereien und den freierwerbenden Notaren "wesentlich" entschärft
werden. In die gleiche Richtung gingen in der Folge die Ausführungen der
verschiedenen Fraktionssprecher (vgl. Verhandlungen des Kantonsrats vom
21./22. Januar 1986, S. 37 ff. und 94 ff.).
Erwägung 3
3.- a) aa) Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige
Kausalabgaben (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen), wo keine
(genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht oder wo der
Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass
die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll (BGE 121 I 230 E.
3e S. 236). Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Ertrag der Gebühren
die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur
geringfügig übersteigen (BGE 124 I 11 E. 6c S. 20; 103 Ia 85 E. 5b S. 88;
HÄFELIN/MÜLLER, aaO, Rz. 2050 ff.), was eine gewisse Schematisierung oder
Pauschalisierung der Abgabe nicht ausschliesst (BGE 120 Ia 171 E. 2a
S. 174). Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des
betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rückstellungen,
Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 124 I 11 E. 6c S. 20
mit Hinweisen).
bb) Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung
des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass eine Gebühr
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert
der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt,
oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum
gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische,
auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe
angelegt werden dürfen (BGE 109 Ib 308 E. 5b S. 314; 118 Ib 349 E. 5
S. 352; 120 Ia 171 E. 2a S. 174; 122 I 279 E. 6c S. 289; HÄFELIN/MÜLLER,
aaO, Rz. 2054 ff.). Es ist nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem
Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach
sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen
treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 120 Ia
171 E. 2a S. 174).
b) Entgegen den in der Beschwerde erhobenen Einwänden genügt der
umstrittene § 146 GT/SO auch diesen Anforderungen:
aa) Die Beschwerdeführer machen geltend, die kritisierte Regelung
verletze das Kostendeckungsprinzip, da die Grundbuchämter mit grossen
Gewinnen arbeiteten; der Kostendeckungsgrad dürfte "weit über 100%"
liegen. Sie belegen diese Ausführungen nicht, ersuchen aber um
entsprechende Beweismassnahmen. Von solchen kann abgesehen werden,
wie letztlich auch dahingestellt bleiben kann, ob die entsprechenden
Vorbringen den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen,
was insofern zweifelhaft erscheint, als vom Privaten, der in einem
Rechtsmittelverfahren eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips rügt,
erwartet werden darf, dass er seine Einwendungen - soweit dies aufgrund
der ihm zugänglichen Unterlagen, wozu die Staatsrechnungen zu zählen sind,
möglich ist - selber belegt; wer sich - wie die Beschwerdeführer - bloss
in vager Weise damit begnügt, die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips zu
bestreiten, kann sich nicht über eine Verletzung von Art. 4 aBV beschweren,
wenn die angerufene R-echtsmittelinstanz auf diese Frage nicht weiter
eingegangen ist (BGE 124 I 289 E. 4c S. 296 mit Hinweisen).
bb) Das Finanzdepartement hat in seiner Stellungnahme zuhanden des
Steuergerichts ausgeführt, aus der Staatsrechnung 1995 ergebe sich, dass
die Amtsschreibereien 24 Mio. Franken bei einem Gesamtaufwand von rund
18,7 Mio. Franken erwirtschaftet hätten; im Voranschlag 1996 stünden
einem Ertrag von 19,3 Mio. Ausgaben von 19,27 Mio. Franken gegenüber.
In beiden Fällen seien dabei aber unter anderem die Weiterbildungs- und
Infrastrukturkosten (Raummiete) nicht berücksichtigt. Die detaillierten
Unterlagen zur Amtsschreiberei Olten-Gösgen zeigten, soweit sie vorlägen
(Quartalsbericht III/1996), einen Kostendeckungsgrad der gesamten
Amtsschreiberei von 94,7%. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer
kann unter diesen Umständen nicht gesagt werden, die Amtsschreibereien
machten einen "satten" Gewinn. Zwar hat das Bundesgericht erkannt, dass
bei dauernden grossen Gewinnen im Resultat allenfalls eine Gemengsteuer
vorliege, welche einer spezifischen gesetzlichen Grundlage bedürfe und sich
nicht auf Art. 954 ZGB stützen könne, doch ist zu berücksichtigen, dass die
aus den Grundbuchgebühren eingehenden Abgaben, je nach Wirtschaftslage,
Schwankungen unterworfen sind und es dem Kanton nicht verwehrt sein
kann, bei der Festsetzung der Gebührenhöhe auch diesen längerfristigen
(konjunkturell bedingten) Veränderungen mit Blick auf einen ausgeglichenen
Finanzhaushalt Rechnung zu tragen. Die Annahme des Steuergerichts, die
Amtsschreibereien deckten ungefähr ihre Kosten, ist nicht offensichtlich
unhaltbar und damit nicht willkürlich (vgl. zum Willkürbegriff: BGE 125
II 10 E. 3a S. 15 mit Hinweisen).
cc) Zu Unrecht kritisieren die Beschwerdeführer, das Steuergericht
habe nicht nur auf den Kostendeckungsgrad der Grundbuchämter, sondern der
Amtsschreibereien schlechthin abgestellt. Nach dem Kostendeckungsprinzip
können mittels Verwaltungsgebühren jene Ausgaben gedeckt werden,
die dem Gemeinwesen aus einem bestimmten Verwaltungszweig erwachsen.
Dieser hat sich dabei in erster Linie nach sachlich zusammengehörenden
Verwaltungsaufgaben, d.h. nach funktionellen Kriterien, zu definieren
(BERNHARD STAEHELIN, Erschliessungsbeiträge, Diss. Basel, Diessenhofen
1979, S. 40). Im Bereich der Erschliessungsbeiträge werden dementsprechend
etwa die einzelnen Produkte (Strasse, Wasser, Energie, Abwasser, Abfälle
usw.) zu je einem Verwaltungszweig zusammengefasst (ALEXANDER RUCH, Die
Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge, ZBl
97/1-996 S. 541). Es wird teilweise jedoch auch als zulässig erachtet,
diese generell in einem einzigen Verwaltungszweig der "Erschliessung"
zu führen (vgl. die Übersicht bei STAEHELIN, aaO, S. 38 ff.). Wenn die
kantonalen Instanzen die Amtsschreibereien, welche das Grundbuchamt, das
Handelsregisteramt, das Güterrechtsregisteramt sowie das Erbschaftsamt
umfassen (§ 1 der solothurnischen Verordnung vom 17. Februar 1958 über
die Geschäftsführung der Amtsschreibereien; Amtsschreibereiverordnung),
als administrativ-funktionale Einheit zur Beurteilung der Frage
zusammenschlossen, ob das Kostendeckungsprinzip eingehalten sei,
erscheint dies zwar nicht zwingend, doch ist dieses Vorgehen solange nicht
verfassungswidrig, als die konkret erhobene Gebühr sich ihrerseits noch
im Rahmen des Äquivalenzprinzips bewegt.
Die Zusammenfassung der von den Amtsschreibereien erbrachten Leistungen
in den verschiedenen "Produktegruppen" (Grundbuchwesen, Güter- und
Erbrecht, Handelsregister, weitere Leistungen für Dritte und staatsinterne
Leistungen) in einem einzigen Verwaltungszweig "Amtsschreibereien" ist
mit Blick auf den inneren Zusammenhang der Leistungen (erbschafts- oder
güterrechtliche Akte, die mit Grundbuchmutationen verbunden sind; weitere
Leistungen, die vor allem Beratungsfunktionen bei solchen Geschäften
umfassen usw.) sachlich haltbar (vgl. BGE 103 Ia 85 E. 5b S. 89), auch
wenn damit - je nach Wirtschaftslage - gewisse "Querfinanzierungen"
verbunden sein sollten. Wie das Steuergericht festgehalten hat, ist
es nicht notwendig, dass die Gebühr in jedem Fall exakt dem konkreten
Verwaltungsaufwand entspricht. Bei der Bemessung können auch die
allgemeinen Unkosten des Verwaltungszweigs berücksichtigt werden. Dem
Gemeinwesen ist es in diesem Rahmen nicht verwehrt, mit den Gebühren für
bedeutende Geschäfte den Ausfall aus Verrichtungen auszugleichen, für die -
etwa wegen mangelnden (wirtschaftlichen) Interesses - keine kostendeckende
Entschädigung erhoben werden kann (BGE 103 Ia 85 E. 5b S. 88). Der
Grundsatz der Kostendeckung als Grenze der zulässigen Gebührenerhebung ist
bei den Grundbuchgebühren nicht eng zu verstehen. Diese dürfen nach dem
Urteil "Meierhofer" so bemessen sein, "dass sie zur Deckung der Unkosten
auf alle Fälle und reichlich genügen" (Urteil des Bundesgerichts vom
30. September 1971, E. 4, veröffentlicht in: ZBGR 52/1971 S. 369).
c) aa) Die hier erhobene Gebühr von Fr. 2'238.- respektiert
das Äquivalenzprinzip: Sie verunmöglicht weder die Benützung der
Grundpfandrechte, noch erschwert sie diese übermässig. Bei der Festsetzung
der Gebührenhöhe kann der Leistungsfähigkeit der staatlichen Einrichtung
und der mit der amtlichen Handlung verbundenen Verantwortung, aber auch
der wirtschaftlichen Situation des Pflichtigen und dessen Interesse
am abzugeltenden Akt angemessen Rechnung getragen werden (vgl. Urteil
des Bundesgerichts vom 30. September 1971, E. 4, veröffentlicht in:
ZBGR 52/1971 S. 360 ff.). Wenn das Steuergericht davon ausging, die
einmalige Abgabe in der Höhe von Fr. 2'238.- für die Schuldbrieferrichtung
bzw. -erhöhung halte sich unter Berücksichtigung dieser Kriterien in
vernünftigen Grenzen, ist dies nicht zu beanstanden. Auf den konkreten
Fall umgerechnet, resultiert daraus eine einmalige Belastung von 2,5
0/00 (bzw. 2 0/00); diese Summe liegt im Rahmen dessen, was auch
in anderen Kantonen zu bezahlen wäre. Die Schuldbriefe erlaubten
den Beschwerdeführern, den Wert ihres Grundstücks zu "mobilisieren"
(vgl. dagegen BGE 103 Ia 80 E. 3a S. 83) und dieses durch dessen Belehnung
(mit dem darauf liegenden Haus) als Eigentümer zu nutzen. Der Errichtung
und der Eintragung der Pfandrechte kam wirtschaftlich deshalb wesentliche
Bedeutung zu; diese durfte sich auf die Gebührenhöhe auswirken. Im
Übrigen ist mit dem entsprechenden Errichtungs- und Eintragungsakt
auch eine staatliche Verantwortung von einem gewissen Gewicht verbunden
(Haftungsrisiko).
bb) Was die Beschwerdeführer hiergegen einwenden, überzeugt nicht:
Entgegen ihren Ausführungen prüfte das Steuergericht nicht gestützt
auf die Verzinsung oder den Vermögenssteuerwert den "objektiven
Wert der Leistung"; es hielt in den entsprechenden Ausführungen
lediglich fest, dass und inwiefern der staatliche Akt im Interesse
der Beschwerdeführer lag und die dafür erhobene Gebühr mit Blick auf
die gesicherte Summe und den hierfür geschuldeten jährlichen Zins kaum
wesentlich ins Gewicht fiel. Dass der Gebührentarif nicht zwischen der
Grundpfandverschreibung und dem Schuldbrief unterscheidet, ist nicht
verfassungswidrig, nachdem beide Institute wirtschaftlich gesehen dem
Besteller im Wesentlichen ähnliche Möglichkeiten eröffnen. Im Übrigen
berufen sich die Beschwerdeführer vergeblich auf eine unzulässige
Ungleichbehandlung zwischen der Grundpfandverschreibung und den
Schuldbriefen, gehen sie doch selber davon aus, dass die Errichtung einer
Grundpfandverschreibung billiger sein müsste als jene eines Schuldbriefs,
da mit dieser keine "Mobilisierung" des Grundstückwerts verbunden sei;
sie haben ihrerseits jedoch unbestrittenermassen gerade zwei Schuldbriefe
erstellen und eintragen lassen. Es ist nicht ersichtlich, was sie daraus
abzuleiten erhoffen, dass ein anderer Sachverhalt allenfalls günstiger
zu regeln gewesen wäre, soweit sich die von ihnen geschuldete Abgabe als
verfassungskonform erweist. Nur die für Schuldbriefe erhobene Gebühr ist
vorliegend auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Aus dem gleichen
Grund ist auf die Kritik nicht weiter einzugehen, bei der Erstellung
eines Grundpfandrechts im Rahmen eines Erbschaftsinventars werde nur die
Minimalgebühr erhoben. Die Beschwerdeführer verkennen, dass es mit Blick
auf den in diesem Zusammenhang vorgesehenen Gebührenrahmen von Fr. 300.-
bis Fr. 10'000.- (§ 138 GT/SO) verfassungsrechtlich durchaus vertretbar,
wenn nicht sogar geradezu geboten erscheinen kann, für die Begründung
eines Grundpfandrechts nur die Minimalgebühr zu erheben; es kann damit der
Gebührenkumulation und allfälligen Synergien im Rahmen des Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzips sinnvoll Rechnung getragen werden.
cc) Ungerechtfertigt ist schliesslich auch der Einwand, § 146 GT/SO
sei in sich selber widersprüchlich und willkürlich, da er degressive
Prozentsätze vorsehe und nach aleatorischen Grundsätzen für die Errichtung
eines Schuldbriefs in gleicher Höhe entweder auf den "Interessenwert in
Promille der Grundpfandsumme", die Minimalgebühr von Fr. 100.- oder aber
die Maximalgebühr von Fr. 6'000.- abstelle. Die degressiven Prozentsätze
rechtfertigen sich mit Blick auf die Natur der erhobenen Abgabe als
Verwaltungsgebühr. Gerade das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip
können gebieten, die Gebühr nicht allein nach dem Interessenwert in
Promille der Grundpfandsumme zu bestimmen, sondern diese in irgendeiner
Form noch anderweitig sinnvoll zu begrenzen, soll sie faktisch nicht zu
einer Gemengsteuer führen. Wird die Gebühr - wie hier - von der Höhe
der Grundpfandsumme absteigend pauschalisiert, trägt dies - durchaus
im Sinne des Anliegens der Beschwerdeführer - dem Umstand Rechnung,
dass es sich von einer gewissen Höhe der Pfandsumme an nicht mehr
rechtfertigt, die Gebühr nach einem Promillesatz festzulegen, da dieser
zu einer das Kostendeckungsprinzip sprengenden und mit der konkreten
staatlichen Gegenleistung nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis
stehenden Höhe der Abgabe führen könnte. Die von den Beschwerdeführern
angestellten weiteren Vergleiche verkennen, dass für die kritisierten
Ungleichbehandlungen sachlich vertretbare Gründe bestehen. Wenn das
Ersatzpfandrecht anders behandelt wird als die Begründung und Eintragung
von Schuldbriefen, so rechtfertigt sich dies, weil eben bereits ein
Pfandrecht besteht, das ersetzt wird. Im Rahmen der gleichen Logik wurde
den Beschwerdeführern die nach § 146 Abs. 1 GT/SO bereits berechnete
und bezahlte Gebühr bei der Pfanderhöhung angerechnet; nur soweit ein
neues darüber hinausgehendes Pfandrecht begründet und eingetragen wurde,
kamen die Ansätze von § 146 Abs. 1 GT/SO zur Anwendung.