BGE 126 II 97
126 II 97
11. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 15.
Februar 2000 i.S. T. gegen Kanton Zürich und Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 12 OHG; Pflicht zur Substanziierung und Bezifferung von
Entschädigungs- und Genugtuungsansprüchen.
Soweit der Schaden oder allfällige Leistungspflichten Dritter
innert der zweijährigen Verwirkungsfrist gemäss Art. 16 Abs. 3 OHG nicht
feststehen, sind unbezifferte Entschädigungs- und Genugtuungsbegehren
zulässig (E. 2a-d). Hingegen muss das Opfer innert der Verwirkungsfrist
den anspruchsbegründenden Sachverhalt mit hinreichender Bestimmtheit
darlegen (E. 2e und f).
Ungenügen des beurteilten Gesuchs mangels näherer Angaben zu Ort,
Ursache und genauem Hergang des Unfalls, erlittenen Verletzungen,
Schadenabwicklung und persönlichen Verhältnissen des Opfers (E. 3).
Art. 4 aBV bzw. 5 Abs. 3 und 9 BV; Folgen einer unzutreffenden
behördlichen Aufforderung zur Verbesserung einer Eingabe.
Wenn eine Opferhilfestelle nach Einreichung eines Entschädigungs- und
Genugtuungsbegehren (zu Unrecht) zur Substanziierung der Schadensposten
auffordert, aber keine weiteren Angaben verlangt, so verstösst es gegen
Treu und Glauben, das Gesuch hernach mangels solcher weiterer Angaben
abzuweisen (E. 4 und 5).
Sachverhalt
T. stellte am 10. September 1997 bei der Abteilung Opferhilfe
der Direktion der Justiz des Kantons Zürich den Antrag, es seien ihr
Entschädigung und Genugtuung nach Art. 12 des Opferhilfegesetzes vom
4. Oktober 1991 (OHG; SR 312.5) zuzusprechen und das Verfahren sei
einstweilen zu sistieren. Zur Begründung führte sie aus, sie sei am
14. September 1995 Opfer eines Verkehrsunfalles geworden, unter dessen
Folgen sie immer noch leide. In erster Linie würden die Ansprüche mit
den beteiligten Versicherern abgerechnet. Vorsorglich und fristwahrend
würden die Ansprüche gemäss Art. 12 OHG angemeldet.
Die Direktion der Justiz des Kantons Zürich bestätigte am
15. September 1997 den Eingang des Gesuchs und führte aus: "Die
allgemeine Anmeldung einer Entschädigungsforderung genügt nicht. Die
Schadenspositionen sind einzeln aufzuführen und soweit möglich zu
substantiieren. Wir ersuchen Sie, der Kantonalen Opferhilfestelle die
Angaben bis zum 13. Oktober 1997 nachzureichen; andernfalls aufgrund der
Akten entschieden wird".
Am 24. September 1997 teilte T. der Direktion der Justiz mit, sie sei
zwar mit deren Rechtsauffassung nicht einverstanden. Die Eingabe erfolge
rein vorsorglich. Sie sei nicht in der Lage, die Zahlen zu beziffern. Dann
fügte sie bei:
"Wenn Sie das trotzdem verlangen: Hier unsere Forderungen:
Anwaltskosten, Genugtuung oder
Entschädigung Fr. 100'000.-
Beratung in medizinischer,
psychologischer, sozialer Hinsicht Fr. 50'000.-
Vorschuss Fr. 50'000.-"
Weiter führte sie aus, im jetzigen Zeitpunkt schulde die Opferhilfe
keinerlei Leistungen, weil davon auszugehen sei, dass die UVG-Versicherung
bzw. die Haftpflicht für den Schaden aufkommen werde.
Mit Verfügung vom 26. September 1997 wies die Kantonale
Opferhilfestelle das Gesuch ab, da es trotz Aufforderung nicht
hinreichend substanziiert worden sei. T. erhob dagegen Beschwerde an das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde
am 24. August 1999 ab.
Eine gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
heisst das Bundesgericht gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Streitig ist einzig, ob die Eingabe der Beschwerdeführerin vom
10. bzw. 24. September 1997 hinreichend substanziiert war.
a) Das Gesetz enthält keine Vorschriften darüber, wie eingehend ein
Gesuch nach Art. 12 OHG substanziiert werden muss, um als fristwahrend
gelten zu können. Die Antwort ist aus Sinn, Zweck und Systematik des
Gesetzes sowie aus allgemeinen Grundsätzen abzuleiten.
b) Gemäss Art. 12 OHG hat das Opfer einer Straftat unter bestimmten
Voraussetzungen Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung. Diese Leistungen
sind subsidiär zu Leistungen, die das Opfer als Schadenersatz erhalten
hat (Art. 14 Abs. 1 OHG). Die Kantone sehen ein einfaches, rasches und
kostenloses Verfahren vor (Art. 16 Abs. 1 OHG). Das Opfer muss das Gesuch
um Entschädigung und Genugtuung innert zwei Jahren nach der Straftat
einreichen (Art. 16 Abs. 3 OHG).
c) Aus diesen Bestimmungen ergibt sich als Zielsetzung des Gesetzes,
dass die Opfer auf einfache und rasche Weise zu einer Entschädigung
gelangen können. Die relativ kurze Verwirkungsfrist von zwei Jahren soll
zudem das Opfer veranlassen, rasch seine Ansprüche geltend zu machen, damit
die Behörde zu einem Zeitpunkt entscheiden kann, in dem der Sachverhalt
noch abgeklärt werden kann (BGE 123 II 241 E. 3c S. 243). Indessen steht
häufig nach zwei Jahren noch gar nicht fest, ob alle anspruchsbegründenden
Tatbestandselemente erfüllt sind, was Voraussetzung für eine Leistung
nach den Art. 11-14 OHG ist (BGE 122 II 211 E. 3d S. 216). So kann noch
unklar sein, ob überhaupt eine Straftat vorliegt. Zudem kann häufig
der Schaden noch nicht beziffert werden. Schliesslich steht nach Ablauf
dieser Zeit nicht immer fest, ob Dritte schadenersatzpflichtig sind,
so dass die gemäss Art. 1 der Opferhilfeverordnung vom 18. November 1992
(OHV; SR 312.51) vom Opfer verlangte Glaubhaftmachung, dass es keine oder
nur ungenügende Leistungen von Dritten erhalten kann, noch gar nicht
möglich ist. Aus diesen Gründen ist es nach Lehre und Rechtsprechung
zulässig, zur Fristwahrung ein vorsorgliches Gesuch zu stellen und das
Verfahren zu sistieren, bis die Anspruchsvoraussetzungen näher abgeklärt
werden können (BGE 123 II 1 E. 2b S. 3; 122 II 211 E. 3e S. 216 f.;
DOMINIK ZEHNTNER, Straftaten, in: Peter Münch/Thomas Geiser (Hrsg.),
Schaden - Haftung - Versicherung, Basel/Genf/München 1999, Rz. 14.72;
Empfehlungen der Schweizerischen Verbindungsstellen-Konferenz OHG,
Ziff. 75). Zwar widerspricht es dem Gesetz, wenn die Behörde von
sich aus das Verfahren sistiert und vom Opfer verlangt, vorerst einen
Zivilprozess gegen den möglichen Schädiger durchzuführen (BGE 123 II 1
E. 3b S. 4). Eine Sistierung ist hingegen dann anzuordnen, wenn das Opfer
selber sie verlangt, um vorerst Leistungspflichten Dritter abzuklären. Das
entspricht der Subsidiarität der Opferhilfe und liegt nicht zuletzt auch
im Interesse der Behörde, wird doch dadurch vermieden, dass Abklärungen
vorgenommen werden müssen, die sich schliesslich möglicherweise als
überflüssig erweisen. Umgekehrt können an die Substanziierung eines
Gesuchs keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Das gilt
schon für die Gesuche nach Art. 11 ff. OHG ganz generell (PETER GOMM/PETER
STEIN/DOMINIK ZEHNTNER, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Bern 1995, Rz. 24
zu Art. 16). Zur Wahrung der Frist von Art. 16 Abs. 3 OHG genügt es, wenn
innert der zwei Jahre bzw. einer von der Behörde angesetzten Nachfrist
ein unbeziffertes Begehren eingereicht wird (GOMM/STEIN/ZEHNTNER, aaO, Rz.
24 und 26 zu Art. 16; ZEHNTNER, aaO, Rz. 14.68 und 14.72). Dies muss erst
recht gelten, wenn ein Gesuch vorsorglich und fristwahrend eingereicht
und mit einem Sistierungsgesuch verbunden wird, weil der Schaden oder
allfällige Leistungspflichten Dritter nicht liquid sind und näherer
Abklärung bedürfen. In solchen Fällen kann nicht verlangt werden, dass
innert der zweijährigen Frist der geltend gemachte Schaden beziffert und
substanziiert wird.
d) Dafür spricht auch die Analogie mit anderen Rechtsgebieten:
Im Zivilrecht genügt gemäss Art. 135 Ziff. 2 OR, welcher analog auch
für die Einhaltung einer Verwirkungsfrist anwendbar ist (BGE 110 II
387 E. 2b S. 389 f.), für die Unterbrechung einer Verjährungsfrist die
Angabe einer blossen Summe im Betreibungsbegehren, ohne dass eine nähere
Substanziierung notwendig wäre. Ist eine genaue Bezifferung nicht möglich
oder nicht zumutbar, so besteht zudem von Bundesrechts wegen ein Anspruch
auf eine unbezifferte Klage, die alsdann für den ganzen nach richterlichem
Ermessen festzulegenden (Art. 42 Abs. 2 OR) Schadenersatz fristwahrend
wirkt (BGE 119 II 339 E. 1c/aa S. 340; 116 II 215 E. 4a S. 219). Im
Sozialversicherungsrecht reicht es aus, wenn innert der massgeblichen
Frist geltend gemacht wird, es sei ein Schaden erlitten worden, ohne
dass die einzelnen Leistungsansprüche angegeben werden müssten; diese
abzuklären ist alsdann Sache der Behörden (BGE 116 V 273 E. 3a S. 277; 111
V 261 E. 3b S. 264 f.). Auch im Verwaltungsrecht hat die Rechtsprechung
unbezifferte und nicht näher substanziierte Erklärungen des Gläubigers
als fristwahrend betrachtet, so im Enteignungsrecht (ZBl 99/1998 S. 490)
oder im Steuerrecht (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom
1. Juni 1990 i.S. O., E. 3).
e) Hingegen kann und muss vom Gesuchsteller verlangt werden, dass er
soweit zumutbar diejenigen Angaben macht, die der Behörde erlauben, den
Sachverhalt und die Anspruchsberechtigung näher abzuklären. Wohl hat die
Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Art. 16 Abs. 2
OHG). Das schliesst aber eine Mitwirkungspflicht des Gesuchstellers
nicht aus (BGE 124 V 234 E. 4b/bb S. 239; 123 III 328 E. 3 S. 329;
120 Ia 179 E. 3a S. 181 f.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 284 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, S. 341; ALFRED
KÖLZ/JÜRG BOSSHART/MARTIN RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N. 59 ff. zu § 7; PETER
SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart
1979, S. 125; Empfehlungen SVK-OHG, Nr. 74). Wer ein Gesuch stellt,
muss diejenigen Tatsachen darlegen, die nur ihm bekannt sind oder
von ihm mit wesentlich weniger Aufwand erhoben werden können als von
der Behörde. Insbesondere muss das Opfer den anspruchsbegründenden
Sachverhalt mit hinreichender Bestimmtheit darlegen und der Behörde
diejenigen Angaben liefern, die ihr erlauben, weitere Erkundigungen
einzuziehen (GOMM/STEIN/ZEHNTNER, aaO, Rz. 24 zu Art. 16). Dabei
ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltungsstelle, welche die
Leistungsbegehren nach Art. 11 ff. OHG beurteilt, rechtlich und faktisch
nicht dieselben prozessualen Untersuchungsmittel zur Verfügung hat wie die
Strafverfolgungsbehörden. Sie ist oft darauf angewiesen, polizeiliche und
strafprozessuale Akten heranzuziehen, um beurteilen zu können, ob überhaupt
eine Straftat vorliegt. Es kann und muss daher vom Opfer verlangt werden,
dass es der Behörde - soweit vorhanden - derartige Akten zur Verfügung
stellt oder zumindest angibt, wo diese Unterlagen ediert werden könnten.
f) Anders als die Bezifferung und Substanziierung des Schadens
sind diese Angaben auch bereits bei einem vorsorglichen, fristwahrenden
Gesuch beizubringen. Einerseits ist dies für das Opfer in aller Regel
möglich und ohne weiteres zumutbar; anderseits kann es für die Behörde von
Bedeutung sein, bereits in diesem Stadium eine Beurteilung des Sachverhalts
vornehmen zu können, um sich entweder ein provisorisches Bild zu machen
und gegebenenfalls weitere Untersuchungen anstellen oder aber endgültig
das Gesuch abweisen und das Verfahren damit abschliessen zu können.
g) Dasselbe gilt für die persönlichen Voraussetzungen, die erfüllt
sein müssen, damit überhaupt ein Anspruch auf Entschädigung besteht,
so namentlich die Einkommensverhältnisse (Art. 12 Abs. 1 OHG) oder
allenfalls die besonderen Umstände, die eine Genugtuung rechtfertigen
(Art. 12 Abs. 2 OHG).
Erwägung 3
3.- Das von der Beschwerdeführerin eingereichte Gesuch ist im Lichte
dieser Grundsätze zu prüfen.
a) Mit der Eingabe vom 10. September 1997 beantragte die
Beschwerdeführerin "Entschädigung und Genugtuung nach Art. 12 OHG" für
einen am 14. September 1995 erlittenen Verkehrsunfall, bei welchem sie
den Kopf auf dem Boden aufgeschlagen habe. Der Schaden wurde nicht näher
substanziiert. Die innert der angesetzten Nachfrist eingereichte Eingabe
vom 24. September 1997 ist diesbezüglich nicht klarer; beantragt werden
für "Anwaltskosten, Genugtuung oder Entschädigung" Fr. 100'000.-. Der
Betrag von Fr. 100'000.- entspricht dem Maximalbetrag, der unter dem
Titel Entschädigung ausbezahlt werden kann (Art. 4 Abs. 1 OHV). Der
zweite aufgeführte Posten von Fr. 50'000.- für "Beratung in medizinischer,
psychologischer, sozialer Hinsicht" bezieht sich nach seiner Formulierung
offensichtlich auf Sofortmassnahmen gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 4
OHG. Der dritte geltend gemachte Posten von Fr. 50'000.- bezog sich auf
"Vorschuss", womit im Kontext des Opferhilfegesetzes nur ein Vorschuss
gemäss Art. 15 OHG gemeint sein konnte. Die Leistungen nach Art. 3 OHG
sind als Soforthilfe konzipiert und sollen dem Opfer ermöglichen, seine
Ansprüche durchzusetzen (BGE 122 II 315 E. 4b S. 323). Ebenso sind die
Vorschüsse nach Art. 15 OHG als vorläufige Überbrückung gedacht. Wenn die
Beschwerdeführerin Leistungen nach Art. 3 oder 15 OHG beanspruchte, so
steht das im Widerspruch dazu, dass sie sowohl im Gesuch vom 10. September
als auch in der Eingabe vom 24. September 1997 ausdrücklich betonte,
dass zur Zeit keine Leistungen nach Opferhilfegesetz geschuldet seien.
b) Die Höhe des geltend gemachten Schadens geht somit aus den
Eingaben der Beschwerdeführerin nicht hervor und die einzelnen Posten
sind unpräzis bezeichnet. Immerhin ergibt sich hinreichend klar, dass die
Beschwerdeführerin Leistungen gemäss Art. 12 OHG beanspruchte. Nach dem
vorne (E. 2c/d) Ausgeführten kann bei vorsorglich eingereichten Gesuchen
nicht eine Bezifferung des Schadens oder eine Substanziierung einzelner
Posten verlangt werden. Der Beschwerdeführerin kann deshalb nicht
vorgeworfen werden, dass sie den Schaden nicht beziffert hat. Insoweit
sind die Ausführungen in der Verfügung der Direktion der Justiz vom
26. September 1997, wonach das Opferhilfegesetz keine Vormerknahme
noch nicht bemessbarer Schadenspositionen kenne, nicht zutreffend.
Diese Auffassung würde dazu führen, dass ein Schaden, der innert
zweier Jahre nicht liquid ist, gar nicht geltend gemacht werden kann,
was der Zielsetzung des Opferhilfegesetzes zuwiderlaufen würde. Das
Sozialversicherungsgericht geht demgegenüber zutreffend davon aus,
dass die Ansprüche nicht beziffert zu werden brauchen. Soweit in der
Beschwerde ausgeführt wird, eine Bezifferung sei noch gar nicht möglich,
zielt dies deshalb an der Argumentation im angefochtenen Entscheid vorbei.
c) Hingegen fehlten in den Eingaben der Beschwerdeführerin sämtliche
anderen Angaben, welche nach dem Vorstehenden (E. 2e/f) erforderlich sind,
um eine auch nur provisorische Beurteilung der Anspruchsberechtigung zu
ermöglichen. Erwähnt wurde einzig das Datum des Unfalls und dass dieser
sich beim Einsteigen in ein Taxi ereignet habe. Doch wurde der Unfallort
nicht angegeben, so dass nicht einmal die örtliche Zuständigkeit des
Kantons Zürich (Art. 11 Abs. 1 OHG) feststeht. Sodann fehlen jegliche
Angaben darüber, wer den Unfall verursacht hat und wer allenfalls
dafür ersatzpflichtig werden könnte. Ebensowenig werden Angaben über
die erlittenen Verletzungen gemacht. Das Gesuch enthielt auch keinerlei
Beilagen, welche über den Unfall, seine Folgen oder die Schadenabwicklung
Aufschluss geben könnten, und auch keine Hinweise, wo weitere Auskünfte
eingeholt werden könnten. Schliesslich fehlten jegliche Informationen
zu den persönlichen Verhältnissen des Opfers wie auch zu den Umständen,
die eine Genugtuung nach Art. 12 Abs. 2 OHG rechtfertigen könnten.
d) Insgesamt erfüllte somit das Gesuch der Beschwerdeführerin nicht
die Anforderungen, die auch an eine vorsorgliche, rein fristwahrende
Anmeldung zu stellen sind.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin macht freilich geltend, nach den genauen
Angaben über den Unfallhergang und die erlittenen Verletzungen sei gar
nie gefragt worden. Sie habe mit der Eingabe vom 24. September 1997 das
erfüllt, was mit dem Schreiben der Opferhilfe vom 15. September 1997
verlangt worden sei.
a) In dem besagten Schreiben hatte die Opferhilfe die
Beschwerdeführerin darauf aufmerksam gemacht, die allgemeine Anmeldung
einer Entschädigungsforderung genüge nicht; die Schadenspositionen
seien einzeln aufzuführen und soweit möglich zu substanziieren. Diese
Aufforderung bezog sich nach ihrem Wortlaut einzig auf die Schadensposten
(deren nähere Bezifferung und Substanziierung indessen nach dem bisher
Ausgeführten nicht verlangt werden konnte), nicht jedoch auf Angaben über
den Unfallhergang oder die übrigen Umstände.
b) Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so
zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und
Glauben verstehen durfte (Art. 4 aBV bzw. Art. 5 Abs. 3 und Art. 9
BV: BGE 124 II 265 E. 4a S. 269 f.; 113 Ia 225 E. 1b/bb S. 228;
HÄFELIN/MÜLLER, aaO, S. 144). Wenn die Behörde auf eine mangelhafte
Eingabe hin ein individuell gestaltetes Schreiben versendet, in welchem
zur Substanziierung der Schadensposten aufgefordert wird, aber keine
weiteren Angaben verlangt werden, dann verstösst es gegen Treu und Glauben,
wenn in der Folge das Gesuch deshalb abgewiesen wird, weil andere Angaben
(zum Unfallhergang, zu den persönlichen Verhältnissen u.dgl.) fehlen. Wohl
war die Beschwerdeführerin anwaltlich vertreten, doch war angesichts der
fehlenden höchstrichterlichen Judikatur und der in den Kantonen offenbar
uneinheitlichen Praxis auch für Rechtskundige nicht klar erkennbar, was
für Anforderungen die Behörde an die Ausführlichkeit einer vorsorglichen
Anmeldung stellen würde. Hinzu kommt, dass es für die Behörde ohne weiteres
zumutbar wäre, ein einfaches Formular - wie in der Sozialversicherung
üblich - zu schaffen, aus welchem klar hervorgeht, welche Informationen
zu liefern sind.
c) Insgesamt ergibt sich, dass zwar die Eingaben der Beschwerdeführerin
die Anforderungen nicht erfüllten, die an eine - auch nur vorsorgliche -
Anmeldung einer Entschädigungsforderung zu stellen sind, dass aber das
Gesuch vom 10. September 1997 aufgrund der unklaren Formulierung im
Schreiben der Verwaltung vom 15. September 1997 im konkreten Fall nach Treu
und Glauben als fristwahrend zu betrachten ist für die darin beantragten
(allfälligen) Ansprüche auf Entschädigung und Genugtuung.
Erwägung 5
5.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen.
Die Beschwerdeführerin beantragt Aufhebung des angefochtenen Urteils
und Feststellung, dass mit der Eingabe vom 10. September 1997 die
zweijährige Frist gemäss Art. 16 Abs. 3 OHG gewahrt sei. Diesem Antrag kann
entsprochen werden. Er impliziert sinngemäss, dass nebst dem Urteil des
Sozialversicherungsgerichts auch die Verfügung der Direktion der Justiz
vom 26. September 1997 aufgehoben wird, selbst wenn die Beschwerdeführerin
das nicht ausdrücklich beantragt hat. Die Sache ist sodann zur neuen
Beurteilung an die Direktion der Justiz zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2
OG). Diese wird nach Zustellung des begründeten vorliegenden Urteils
der Beschwerdeführerin zunächst eine angemessene Nachfrist anzusetzen
haben zur Einreichung der noch fehlenden Angaben und Unterlagen (E. 3c)
und alsdann über das von der Beschwerdeführerin mit der Eingabe vom 10.
September 1997 gestellte Sistierungsgesuch zu befinden haben.