BGE 126 II 7
126 II 7
2. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 13. Januar 2000 i.S. SRG bzw. TCS u. ACS gegen Unabhängige
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen sowie X. und Mitunterzeichner
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 56 u. 58 Abs. 2 bzw. 65 Abs. 1 sowie Art. 18 u. 19 RTVG; Art. 15
Abs. 1 lit. a u. Art. 16 RTVV; rundfunkrechtliche Zulässigkeit der
Nennung von ACS und TCS im Zusammenhang mit den "Verkehrsinformationen"
von Radio DRS.
Zuständigkeiten der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und
Fernsehen sowie der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörden im Programm-
und Werbebereich (E. 3).
Allgemeine Abgrenzung von Werbung und Sponsoring (E. 4
u. 5a); die Zusammenarbeit von Radio DRS mit ACS und TCS bei den
"Verkehrsinformationen" als Sponsoring (E. 5b).
Entgegen der Ansicht der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und
Fernsehen hat dieses keinen "politischen Charakter" und war deshalb auch
im Vorfeld der Abstimmung über die Finanzierung der Infrastruktur des
öffentlichen Verkehrs ("FinöV"-Vorlage) rundfunkrechtlich zulässig (E. 6).
Sachverhalt
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG)
schloss im April 1996 mit dem Touring-Club der Schweiz (TCS) und dem
Automobil-Club der Schweiz (ACS) eine Kooperations-Vereinbarung über die
"Verkehrsinformationen" ab. Seither strahlt Radio DRS regelmässig und
nach Bedarf Verkehrsmitteilungen aus, die in der gemeinsam betriebenen
Verkehrsinformationszentrale (VIZ) in Genf gesichtet und aufgearbeitet
werden. Die Sendung erfolgt mehrmals täglich nach einem akustischen
Signal mit dem einleitenden Hinweis "Verkehrsinformationen DRS/TCS",
"Verkehrsinformationen DRS/ACS" oder "Verkehrsinformationen DRS mit TCS
und ACS".
Am 30. Mai 1997 wies die Unabhängige Beschwerdeinstanz für
Radio und Fernsehen (UBI; im Folgenden auch: Beschwerdeinstanz)
eine hiergegen gerichtete Beschwerde ab: Die beanstandete wiederholte
Nennung von ACS und TCS habe keinen verbotenen politischen Charakter,
da sie nicht im Zusammenhang mit einer "konkreten, in naher oder
ferner Zukunft stattfindenden Wahl oder Sachabstimmung" erfolgt sei.
Die Interventionen von ACS und TCS bezögen sich im politischen Diskurs
überwiegend auf "punktuelle Verkehrsfragen", weshalb die Erwähnung der
beiden Vereinigungen im Zusammenhang mit Dienstleistungen, die zu ihrem
Geschäftszweck gehörten, nicht als "politisch" im Sinne von Art. 18 Abs. 5
des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR
784.40) gelten könne. Auch wenn als Nebeneffekt eine gewisse Werbewirkung
erzielt werde, sei diese nicht unzulässig, da "in der Rezeption durch
die Zuhörer nicht die genannten Verbände, sondern die vermittelten
Informationen im Vordergrund" stünden (UBI-Entscheid vom 30. Mai 1997,
veröffentlicht in: medialex 1997 S. 166 ff.).
Am 5. März 1999 beschäftigte sich die Unabhängige Beschwerdeinstanz
im Rahmen einer Popularbeschwerde erneut mit der Frage der Nennung von ACS
und TCS im Zusammenhang mit den "Verkehrsinformationen". Dabei stellte sie
fest, dass diese während der Abstimmungskampagne über die Finanzierung der
Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs (FinöV) die Programmbestimmungen
verletzt hätten. Den "Verkehrsinformationen" komme zwar an sich kein
politischer Charakter zu. Im Gegensatz zu den am 30. Mai 1997 beurteilten
Beiträgen seien die hier umstrittenen aber "in direktem Zusammenhang mit
einer konkreten, in naher Zukunft stattfindenden eidgenössischen Abstimmung
mit verkehrspolitischer Fragestellung" erfolgt, bei der sich ACS und TCS
aktiv engagiert hätten. Ihre häufige Nennung am Radio habe ihre Präsenz in
der entsprechenden politischen Diskussion verstärkt. Die mit dem Hinweis
auf ACS und TCS in Erinnerung gerufene politische Botschaft habe zudem an
Überzeugungskraft gewonnen, da die Nennung der Automobilverbände gerade
"im Zusammenhang mit einer wertvollen, politisch neutralen Dienstleistung
(Sendungen 'Verkehrsinformationen')" erfolgt sei. Der häufige und nicht
zwingende Hinweis auf TCS und ACS habe deshalb das Verbot der politischen
Werbung verletzt.
Hiergegen haben die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft
(2A.289/1999) sowie der Touring-Club und der Automobil-Club der Schweiz
(2A.286/1999) je Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem
Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben bzw. aufzuheben
und festzustellen, "dass die Programmrechtsbestimmungen durch die
Ausstrahlung der 'Verkehrsinformationen DRS/TCS', 'Verkehrsinformationen
DRS/ACS' oder 'Verkehrsinformationen DRS mit TCS und ACS'während der
Abstimmungskampagne für die Vorlage zur Finanzierung der Infrastruktur des
öffentlichen Verkehrs auf Schweizer Radio DRS nicht verletzt worden sind".
Eventuell sei die Angelegenheit an die Beschwerdeinstanz zu neuem Entscheid
zurückzuweisen, wobei diese mit Blick auf die publizistische Tätigkeit des
Kommissionspräsidenten im Vorfeld der Abstimmung über die Finanzierung
des öffentlichen Verkehrs "von der Wahlbehörde mit einem unbefangenen
und unabhängigen Ersatzmitglied bezüglich des Präsidiums zu besetzen sei".
Das Bundesgericht heisst die Beschwerden gut und hebt den angefochtenen
Entscheid auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführer bestreiten vorweg die Zuständigkeit der
Unabhängigen Beschwerdeinstanz. Diese sei einzig mit der Überwachung
der Einhaltung der Programmbestimmungen beauftragt, d.h. jener rechtlich
verbindlichen Regelungen, welche die inhaltliche Gestaltung der Programme
beträfen und die Zielrichtung von Art. 55bis aBV verfolgten. Die
Nennung einer Marke wie "Verkehrsinformationen DRS/TCS" bzw.
"Verkehrsinformationen DRS/ACS" sei keine redaktionelle Aufarbeitung,
die geeignet erscheine, die Meinungsbildung zu beeinflussen. Eine blosse
Serviceleistung wie das Sammeln und Weiterleiten von Informationen über
den Strassenverkehr tangiere die Willensbildung nicht und unterliege
daher ausschliesslich der allgemeinen Aufsicht durch das Bundesamt für
Kommunikation (BAKOM).
b) Nach Art. 58 Abs. 2 RTVG beurteilt die UBI "Beschwerden gegen
ausgestrahlte Radio- und Fernsehsendungen schweizerischer Veranstalter";
dabei stellt sie fest, ob "Programmbestimmungen" einschlägiger
internationaler Übereinkommen, des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner
Ausführungsvorschriften oder der Konzession verletzt worden sind
(Art. 65 Abs. 1 RTVG). Dem Bundesamt für Kommunikation obliegt dagegen
die allgemeine konzessionsrechtliche Aufsicht über die Veranstalter
(vgl. Art. 56 Abs. 1 RTVG in Verbindung mit Art. 51 der Radio- und
Fernsehverordnung vom 6. Oktober 1991; RTVV [SR 784.401]). In diesem
Rahmen hat es darüber zu wachen, dass die Konzessionäre die finanz-
und betriebsrechtlichen Vorschriften der internationalen Übereinkommen,
des Radio- und Fernsehgesetzes, der Ausführungsvorschriften dazu und
der Konzession einhalten (Art. 56 Abs. 1 RTVG; vgl. auch BBl 1981 III
118). Nach der zwischen der Beschwerdeinstanz und dem Bundesamt bzw. dem
Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED; heute:
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
[UVEK]) ausgebildeten Praxis liegen Aspekte mit Programmnatur vor,
wenn es um Fragen der Meinungs- und Willensbildung, um die Transparenz
einer Sendung oder um Probleme verfälschter Information geht.
Nicht ausgeschlossen erscheint, dass sich inhaltliche und betriebliche
Fragen überschneiden und im gleichen Fall sowohl das Departement wie die
Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig sind (BGE 118 Ib 356 E. 3 S. 360
f.; VPB 55/1991 Nr. 35 S. 320 E. 2; vgl. auch DENIS BARRELET, Droit de la
communication, Bern 1998, Rz. 804 ff.; MARTIN DUMERMUTH, Rundfunkrecht,
in: KOLLER/MÜLLER/RHINOW/ZIMMERLI, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht,
Rz. 448; kritisch: derselbe, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen
in der Schweiz, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 194 ff.; GABRIEL BOINAY,
La contestation des émissions de la radio et de la télévision, Porrentruy
1996, Rz. 19).
c) Das Bundesgericht hat diese Abgrenzung grundsätzlich geschützt
(vgl. BGE 118 Ib 356 ff.) und wie folgt konkretisiert:
aa) Probleme bezüglich des "Rechts auf Antenne" fallen sowohl im
Werbe- (soweit nicht ausschliesslich privat-rechtlicher Natur) wie im
redaktionellen Bereich nicht unter die Programmaufsicht, da die Unabhängige
Beschwerdeinstanz nur "ausgestrahlte" und konkret bezeichnete Radio-
und Fernsehsendungen auf ihre Rundfunkrechtskonformität überprüfen kann
(vgl. Art. 58 Abs. 2 RTVG; BGE 123 II 402 E. 2b/cc und 3b; 119 Ib 241
ff., 250 ff.; zur Publikation bestimmtes Urteil vom 29. Oktober 1999
i.S. SSR c. Franz Weber u. UBI, E. 3). Stehen dagegen Form und Umfang der
Beteiligung an einer ausgestrahlten Wahlsendung zur Diskussion, ist zu
deren rundfunkrechtlicher Beurteilung die Unabhängige Beschwerdeinstanz
zuständig (BGE 125 II 497 E. 1a/aa).
bb) Die Problematik, ob im Werbefernsehen ausgestrahlte Sendungen die
einschlägigen Vorschriften respektieren (Dauer der Werbung, Bestimmungen
über die Unterbrechungswerbung, Werbeverbot für alkoholische Getränke
oder Tabakwaren usw.), ist als technische bzw. finanzrechtliche Frage in
erster Linie eine solche der konzessionsrechtlichen Aufsicht (BGE 114
Ib 152 ff.; 118 Ib 356 E. 3c S. 361). Die entsprechenden Bestimmungen
finden sich unter dem Titel "Finanzierung" im 4. Abschnitt des Kapitels
"Allgemeine Bestimmungen" des Gesetzes; die Programmgrundsätze und
-aufträge gelten in diesem Zusammenhang zudem bloss beschränkt (vgl. BGE
123 II 402 E. 3b u. c). Die Unabhängige Beschwerdeinstanz ist hier
nur insoweit zum Entscheid berufen, als vorrangig Aspekte der freien
Willensbildung zur Diskussion stehen, deren Beurteilung ihr aus staats-
und medienpolitischen Gründen übertragen ist (BGE 118 Ib 356 E. 3c
S. 361). Betreffen die zur Diskussion stehenden Werbebeschränkungen die
Transparenz und unverfälschte Meinungsbildung, geht der mit der Schaffung
der Unabhängigen Beschwerdeinstanz verfolgte Zweck (verwaltungsunabhängige
Sicherung der freien Meinungs- und Willensbildung des Zuschauers und Schutz
der Programmautonomie) den formellen Kriterien vor. Dies ist etwa der Fall,
soweit zur Diskussion steht, ob ein im Werbefernsehen ausgestrahlter
Spot das Verbot politischer Werbung verletzt (vgl. BGE 118 Ib 356
E. 3c S. 361). Politische Inhalte gehören ins eigentliche Programm und
sollen nicht mit der primär wirtschaftlich orientierten und tendenziell
manipulativ wirkenden Werbung (vgl. BGE 123 II 402 E. 3b S. 410)
vermischt werden. Geschieht dies dennoch, wird Programmrecht verletzt,
da durch die Verwischung von Werbung und Programm (vgl. Art. 18 Abs. 1
RTVG) die freie politische Meinungsbildung des Zuschauers berührt ist,
deren verwaltungsunabhängige Wahrung aus staatspolitischen Gründen der
Beschwerdeinstanz übertragen wurde (DUMERMUTH, Programmaufsicht, aaO, S.
185 f.).
cc) Durch die bezahlte oder unbezahlte Werbung im (redaktionellen)
Programmteil wird vorab die Transparenz und die freie Willens- und
Meinungsbildung berührt, weshalb auch hier grundsätzlich die Unabhängige
Beschwerdeinstanz (allenfalls parallel zum Bundesamt) zuständig ist. Die
Frage, ob das Programm als Plattform für Werbung missbraucht und insofern
das Gebot der Trennung vom Programmteil verletzt wird, gehört zu der ihr
vorbehaltenen Programmbeurteilung (BGE 116 Ib 37 E. 5b S. 45 f.; 118 Ib
356 E. 3b S. 361).
d) aa) Vorliegend stand der im Vorfeld der eidgenössischen Abstimmung
(vom 29. November 1998) über die Vorlage betreffend die Finanzierung
des öffentlichen Verkehrs ausgestrahlte Hinweis auf die Zusammenarbeit
von Radio DRS mit den Automobilverbänden bei den "Verkehrsinformationen"
zur Diskussion. Dieser erfolgte im Programm- und nicht im Werbebereich, da
Radio DRS die bezahlte Werbung als Finanzierungsmittel konzessionsrechtlich
untersagt ist (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Konzession vom 18. Januar 1992 für
die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft). War damit aber der
politische Charakter bzw. die politische Werbewirkung einer wiederholt
ausgestrahlten Namensnennung im Programmbereich umstritten, durfte
die Unabhängige Beschwerdeinstanz ihre Zuständigkeit bejahen. Was die
Beschwerdeführer hiergegen einwenden, überzeugt nicht: Soweit sie geltend
machen, die Verkehrsmeldungen als solche unterlägen keiner redaktionellen
Bearbeitung, weshalb es sich dabei nicht um eine Sendung im Programmbereich
handle, verkennen sie, dass die Verkehrsmeldungen in der von der SRG mit
den Automobilverbänden betriebenen Verkehrszentrale in Genf gesammelt,
gewichtet und aufgearbeitet werden, was typischerweise eine redaktionelle
Aufgabe darstellt. Auch wenn Radio DRS diese Funktion im Rahmen der
Kooperationsvereinbarung teilweise an die Verkehrsinformationszentrale
übertragen hat, bleibt es rundfunkrechtlich hierfür dennoch voll
verantwortlich. Das Gesetz unterscheidet lediglich zwischen Werbe- und
Programmbereich und kennt keine weiteren Kategorien von Darbietungen
(vgl. Art. 18 Abs. 1 RTVG). Im Werbebereich trifft den Veranstalter
eine auf die Einhaltung der diesbezüglichen Bestimmungen reduzierte,
im Programmbereich dagegen die ganze redaktionelle Verantwortung. Hierauf
nahm das Bundesgericht Bezug, wenn es in BGE 123 II 402 ff. ausführte, dass
die Werbung nicht zum eigentlichen Programm zähle und der Programmbegriff
ein redaktionelles Aufarbeiten von Information zu einer Sendung und
deren Ausstrahlung seitens des Veranstalters voraussetze, da nur diese
Tätigkeit unter die Programmgrundsätze von Art. 55bis Abs. 2 aBV und
Art. 4 RTVG falle (BGE 123 II 402 E. 3b S. 409 f.). Daraus lässt sich
indessen nicht schliessen, dass nur dann eine Sendung vorliege, wenn
eine meinungsbildungsrelevante redaktionelle Überarbeitung stattgefunden
hat, ansonsten etwa die Ausstrahlung eines nicht weiter bearbeiteten
Spielfilms im Fernsehen (vgl. etwa VPB 61/1997 Nr. 70 S. 655 ff.
["Mann beisst Hund"]; 53/1989 Nr. 47 S. 335 ff. ["37o2 le matin"])
oder eines Fussballmatch-Berichts am Radio programmrechtlich irrelevant
erschiene. Die abweichende Auffassung der Beschwerdeführer verwechselt das
Beanstandungsobjekt (Sendung) mit dem Beanstandungsgrund (Verletzung von
Programmgrundsätzen). Die "Verkehrsinformationen" und die hier kritisierte,
damit verbundene Nennung von ACS und TCS, welche vom restlichen Programm
abgegrenzt, aber in dessen Rahmen ausgestrahlt wurden, waren deshalb
Sendungen, die der Programmkontrolle unterlagen, selbst wenn es dabei nicht
um die eigentliche Sachinformation, sondern - wie die Beschwerdeführer
einwenden - lediglich um die Nennung einer von ihnen vereinbarten Marke
ging. Auch in diesem Punkt sind die rundfunkrechtlichen Bestimmungen
einzuhalten, weshalb der Hinweis der Automobilverbände auf die Handels-
und Gewerbefreiheit und ihre Vertragsautonomie an der Sache vorbei geht. Im
angefochtenen Entscheid wurde nicht die konzessionsrechtliche Zulässigkeit
der Zusammenarbeit von Radio DRS mit ACS und TCS als solche geprüft, was
allenfalls in den Zuständigkeitsbereich des Bundesamts gefallen wäre,
sondern die Wirkung, welche die jeweilige Nennung von ACS und TCS auf
die Willensbildung der Zuhörer haben konnte. Der vorliegende Fall kann
deshalb nicht mit der offenbar vom Bundesamt geprüften Zusammenarbeit
mit dem Verlag "K-Tip" verglichen werden. Auch geht der Hinweis auf
BGE 118 Ib 356 ff. fehl, da dort die Frage der Zulässigkeit der Werbung
für eine Uhr, welche über die Marke mit einer Zigarette verbunden war
("Camel-Trophy-Watch"), im Werbefernsehen und nicht - wie hier - eine
wiederholte Namensnennung im Programmbereich umstritten war.
bb) Die weiteren formellen Einwände der Beschwerdeführer sind
offensichtlich unbegründet: Die von X. und 31 Mitunterzeichnern am
28. Dezember 1998 bei der UBI eingereichte Beschwerde enthielt eine
kurze und hinreichend klare Begründung im Sinne von Art. 62 Abs. 2 RTVG
(vgl. zur Begründungspflicht: BOINAY, aaO, Rz. 384 ff.). Es ging daraus
unmissverständlich hervor, dass die Beschwerdeführer die Nennung der
Automobilverbände im Zusammenhang mit den "Verkehrsinformationen" wegen
der Abstimmungskampagne um die Vorlage zur Finanzierung der Infrastruktur
des öffentlichen Verkehrs als verbotene politische Werbung im Sinne
von Art. 18 Abs. 5 RTVG und als Verstoss gegen die Programmgrundsätze
von Art. 3 und 4 RTVG werteten. Im Übrigen setzten sie sich mit dem
Schlussbericht der Ombudsstelle im Einzelnen auseinander, was ihre
Argumente zusätzlich verdeutlichte. Entgegen den Vorbringen der SRG
war nicht erforderlich, dass sie jede einzelne "Verkehrsinformation"
bezüglich ihres Sendezeitpunkts detailliert beanstandeten, nachdem die
entsprechenden Beiträge im umstrittenen Punkt zugestandenermassen immer
gleich aufgebaut waren und überdies - je nach der jeweiligen Verkehrslage -
auch ausserhalb der üblichen Sendezeiten ausgestrahlt wurden.
Erwägung 4
4.- Die Unabhängige Beschwerdeinstanz ging in ihrem ersten Entscheid
vom 30. Mai 1997 davon aus, dass es sich bei der umstrittenen Nennung um
ein Problem der indirekten Werbung und nicht um ein solches des Sponsorings
handle, was in der Lehre teils auf Kritik stiess (vgl. die Anmerkungen
zum entsprechenden Entscheid von BERTIL COTTIER, in: medialex 1997 S. 168
f.). Im Entscheid vom 5. März 1999 liess sie die Frage in der Folge offen,
da das Radio- und Fernsehgesetz sowohl die politische Werbung (Art. 18
Abs. 5 RTVG) wie das politische Sponsoring (Art. 19 Abs. 4 und 5 RTVG)
verbiete, weshalb die entsprechende Qualifikation nicht von Belang sei,
soweit geprüft werde, ob einer "werbenden" Botschaft eine politische
Wirkung zukomme. Diese Auffassung verkennt indessen, dass Werbung und
Sponsoring unterschiedlichen Zwecken dienen und deshalb auch hinsichtlich
des politischen Charakters einer Aussage nicht notwendigerweise den
gleichen Regeln unterworfen sein müssen. Nach Art. 18 Abs. 5 RTVG ist die
politische Werbung (im Rahmen von Werbesendungen) schlechterdings verboten;
gemäss Art. 19 Abs. 5 RTVG dürfen Sendungen (im Programmbereich) dagegen
lediglich nicht durch Sponsoren finanziert werden, die ZUR HAUPTSACHE
Produkte herstellen oder verkaufen oder Dienstleistungen erbringen, für
die ein Werbeverbot besteht. Mit Blick hierauf ist deshalb vorweg zu
prüfen, ob ein Sponsoring vorliegt, und erst anschliessend zu klären,
ob der strittige Hinweis eine relevante politische Komponente enthielt
bzw. es sich dabei allenfalls um eine unerlaubte Schleichwerbung handelte,
soweit kein Sponsoring vorliegen sollte.
Erwägung 5
5.- a) Nach Art. 16 Abs. 1 RTVV gilt als Sponsoring "die Beteiligung
einer natürlichen oder juristischen Person, die an der Veranstaltung
von Radio- und Fernsehprogrammen oder an der Produktion audiovisueller
Werke nicht beteiligt ist, an der direkten oder indirekten Finanzierung
einer Sendung, um den Namen, die Marke oder das Erscheinungsbild der
Person zu fördern". Werbung ist dagegen "jede öffentliche Äusserung
zur Förderung des Abschlusses von Rechtsgeschäften über Waren oder
Dienstleistungen, zur Unterstützung einer Sache oder einer Idee oder zur
Erzielung einer anderen vom Werbetreibenden gewünschten Wirkung", wofür
diesem "gegen Bezahlung oder eine ähnliche Gegenleistung Sendezeit zur
Verfügung gestellt wird" (Art. 11 Abs. 1 RTVV). Das Sponsoring dient dem
langfristigen Imagegewinn und ist nicht auf den kurzfristigen Abschluss von
konkreten Rechtsgeschäften ausgerichtet (vgl. ROLF H. WEBER, Rechtliche
Grundlagen für Werbung und Sponsoring, in: Schweizerische Mitteilungen
über Immaterialgüterrecht [SMI], 1993 S. 213 ff., insbesondere S. 219
ff. und S. 224); es bezieht sich im Gegensatz zur Werbung, bei der gegen
Entgelt Sendezeit zur eigenen Gestaltung durch den Kunden im Rahmen der
rundfunkrechtlichen Werbebestimmungen zur Verfügung gestellt wird, auf
einen Teil des redaktionellen Programms, das in der Verantwortung des
Veranstalters verbleibt (vgl. Art. 16 Abs. 2 RTVV).
b) Bei der umstrittenen Nennung von ACS und TCS vor den
"Verkehrsinformationen" handelt es sich - entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeinstanz in ihrem Entscheid vom 30. Mai 1997 - um ein solches
Sponsoring:
aa) Die Verkehrsinformationen stellen eine sponserbare Sendung im
Programmbereich dar. Sie sind vom restlichen Programm schon akustisch klar
abgegrenzt. Der Hinweis auf die Zusammenarbeit bzw. auf das Ermöglichen der
nachfolgenden Sendung dank der Mitwirkung von ACS und TCS wird - für den
Zuhörer erkennbar - von den eigentlichen Meldun- gen seinerseits insofern
abgehoben, als die einleitende Nennung von ACS und TCS durch eine andere
als die für die Verkehrsinformationen verantwortliche Person erfolgt. Der
Sponsor will durch seine Unterstützung die Produktion und Ausstrahlung
einer vom Publikum als wertvoll beurteilten Sendung ermöglichen und dadurch
sein Ansehen steigern. ACS und TCS geht es mit ihrer Nennung objektiv
erkennbar hierum und nicht um den Abschluss irgendwelcher Rechtsgeschäfte
im Zusammenhang mit ihren (Vereins-)Aktivitäten. Auch die Unabhängige
Beschwerdeinstanz erblickte denn die zusätzliche politische Wirkung
gerade darin, dass "die Nennung im Zusammenhang mit einer wertvollen,
politisch neutralen Dienstleistung (Sendungen 'Verkehrsinformationen')"
erfolgt sei; von einer unerlaubten gezielten Werbewirkung im Sinn von
Art. 19 Abs. 3 RTVG kann deshalb keine Rede sein.
bb) Gemäss der Kooperations-Vereinbarung von 1996 betreiben die
Vertragspartner in den Räumen des TCS in Genf als Koordinations- und
Leitstelle eine gemeinsame Verkehrsinformationszentrale. Dieser obliegt
die Zusammenarbeit mit Polizei, Behörden, den Partnern und übrigen
Dritten. Die Zentrale übernimmt die Triage, journalistische Gewichtung,
Auswertung und Aufbereitung der eingehenden Meldungen und überprüft die
Verkehrsinformationen auf ihre Richtigkeit und inhaltliche Übereinstimmung
in allen betreuten Medien. Überdies stellt sie die Unmittelbarkeit
eines verzögerungsfreien Meldeflusses sicher (vgl. Ziff. 2.1 der
Vereinbarung). Das in der Verkehrszentrale tätige Personal ist gemäss den
arbeitsvertraglichen Regelungen des TCS angestellt, wobei die Mitarbeiter
in enger Zusammenarbeit mit Radio DRS ausgewählt werden (Ziff. 2.4
der Vereinbarung). Ihre fachtechnische Ausbildung ist Sache des TCS,
die radiophone erfolgt durch Radio DRS. Jeder Partner erbringt die ihm
zugewiesenen Aufgaben in diesem Rahmen grundsätzlich zu seinen Lasten
(vgl. Ziff. 2.2 der Vereinbarung). Damit finanzieren die Automobilverbände
aber die Sendung "Verkehrsinformationen" zumindest indirekt mit, weshalb
auch insofern die Voraussetzungen eines Sponsorings erfüllt sind.
cc) Zwar darf der Sponsor selber nach Art. 16 RTVV "an der
Veranstaltung von Radio- und Fernsehprogrammen oder an der Produktion
audiovisueller Werke nicht beteiligt" sein. Diese Bestimmung dient jedoch
lediglich der Abgrenzung des Sponsorings zur Koproduktion, die nicht unter
die entsprechenden Regeln fallen soll (vgl. DUMERMUTH, Rundfunkrecht,
aaO, Rz. 299). Als Koproduktion gilt nach den Sponsoring-Richtlinien des
BAKOM vom Juni 1999 (veröffentlicht in medialex 1999 S. 193 ff.) - bei
denen es sich zwar lediglich um verwaltungsinterne Richtlinien und keine
eigentlichen Rechtssätze handelt (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b S. 478),
von denen abzuweichen vorliegend jedoch keine Veranlassung besteht -
die gemeinsame Produktion oder Finanzierung von audiovisuellen Werken
durch mehrere Rundfunkveranstalter (oder durch Veranstalter und von
diesen unabhängige Produzenten). Produzent ist dabei eine Person oder
Unternehmung, deren Haupttätigkeit in der Herstellung, der Finanzierung
oder dem Vertrieb von audiovisuellen Werken besteht (vgl. S. 2 der
Sponsoring-Richtlinien). Hiervon kann bei ACS und TCS nicht die Rede
sein, auch wenn sie gemäss der Kooperations-Vereinbarung vom April 1996
an der Herstellung bzw. Produktion der "Verkehrsinformationen" über die
Verkehrsinformationszentrale beteiligt sind, handelt es sich dabei doch
auf jeden Fall nicht um eine ihrer Haupttätigkeiten. Gemäss Ziffer 6 der
Sponsoring-Richtlinien von 1999 kann der Sponsor die von ihm finanzierte
Sendung ganz oder teilweise selbst produzieren bzw. produzieren lassen und
einem Veranstalter gratis oder vergünstigt zur Verfügung stellen. Das
Radio- und Fernsehgesetz verbietet dies nicht, doch verbleibt die
redaktionelle Verantwortung dabei vollumfänglich beim Programmveranstalter,
der deshalb besonders auf die Einhaltung der Programmgrundsätze (Art. 4
und 5 RTVG; Verbot der Schleichwerbung) hinsichtlich der gesponserten
Sendung achten muss. Die Kooperations-Vereinbarung zwischen SRG, TCS
und ACS behält die programmliche/redaktionelle Unabhängigkeit von Radio
DRS ausdrücklich vor (Ziffer 3.1). Im Übrigen obliegt die fachtechnische
Oberaufsicht der Verkehrsinformationszentrale einem gemeinsamen "Steering
Committee", in dem neben dem ACS und TCS alle drei Regionen/SRG-Radios mit
je einer Stimme vertreten sind (Ziff. 2.5), was wiederum der Sicherung der
Programmautonomie dient. Es spricht deshalb auch insofern nichts dagegen,
die Nennung von ACS und TCS als Sponsoring zu behandeln.
dd) Ein solches ist hier schliesslich auch nicht unzulässig,
weil zwischen dem Tätigkeitsbereich der Sponsoren (TCS/ACS) und den
im geschilderten Sinn mitfinanzierten "Verkehrsinformationen" ein
sachlicher Zusammenhang besteht und die Sponsoren entgegen Art. 19
Abs. 2 RTVG nicht jeweils sowohl am Anfang wie auch am Ende der Sendung
genannt werden (vgl. UBI-Entscheid vom 30. Mai 1997, E. 5). Dass die
"Verkehrsinformationen" in erster Linie die Automobilisten ansprechen
dürften, deren Interessenwahrung die Automobilverbände vorab bezwecken,
macht die Verbände selber noch nicht zum Thema der gesponserten Sendung,
was nach den Sponsoring-Richtlinien von 1993 noch untersagt gewesen,
inzwischen unter gewissen Kautelen jedoch zulässig wäre (vgl. Ziffer
17 der Sponsoring-Richtlinien von 1999). Das Radio- und Fernsehgesetz
schliesst nicht zum Vornherein jeglichen sachlichen Zusammenhang zwischen
der Tätigkeit des Sponsors und der gesponserten Sendung aus (vgl. BOINAY,
aaO, Rz. 34; WEBER, aaO, S. 226 f.): Es wäre nicht einzusehen, weshalb
ein Verleger nicht eine Literatursendung oder ein Computerhersteller
nicht ein technisches Magazin sollte unterstützen können, soweit
die nötige Transparenz über seine Beteiligung und die redaktionelle
Verantwortung des Veranstalters gemäss den einschlägigen Bestimmungen
gewahrt bleiben. Art. 19 Abs. 2 RTVG gebietet zwar die Nennung des Sponsors
vor und nach der Sendung; zu Recht gehen das Bundesamt und das Departement
aber davon aus, dass dies bei kurzen Sendungen - wie der Zeitangabe oder
wie hier der Verkehrsinformationen - nicht gelten kann, wäre damit in
den meisten Fällen doch gerade eine den Rahmen des Sponsorings sprengende
Werbewirkung verbunden (vgl. Ziff. 9 der Sponsoring-Richtlinien von 1999;
Entscheid des UVEK vom 8. Dezember 1998, E. 2c u. d, veröffentlicht in
medialex 1999 S. 49 ff.).
ee) Handelt es sich nach dem Gesagten vorliegend damit aber um
ein Sponsoring, kann keine Schleichwerbung (unbezahlte Werbung im
Programmbereich) vorliegen. Hieran ändert nichts, dass sich die Parteien
bei Abschluss ihrer Vereinbarung des Sponsorings nicht bewusst waren,
ist doch im vorliegenden Zusammenhang einzig die objektiv richtige
rundfunkrechtliche Qualifikation und nicht eine allenfalls hiervon
abweichende privatrechtliche Bezeichnung von Bedeutung. Es ist im Folgenden
deshalb zu prüfen, ob das umstrittene Sponsoring Programmbestimmungen
verletzt hat, indem ihm mit Blick auf die Abstimmungskampagne über
die Vorlage zur Finanzierung des öffentlichen Verkehrs ein - wie die
Unabhängige Beschwerdeinstanz annahm - die Meinungsbildung beeinflussender
politischer Charakter zukam.
Erwägung 6
6.- a) Nach Art. 19 Abs. 4 RTVG dürfen Nachrichtensendungen wie
Tagesschau und Magazine sowie Sendungen und Sendereihen nicht gesponsert
werden, die mit der Ausübung politischer Rechte in Bund, Kantonen und
Gemeinden zusammenhängen. Zudem dürfen Sendungen generell nicht durch
Sponsoren finanziert werden, die zur Hauptsache Produkte herstellen
oder verkaufen oder Dienstleistungen erbringen, für die ein Werbeverbot
besteht (Art. 19 Abs. 5 RTVG). Bereits vor diesem Hintergrund erscheint
die Auffassung nicht zwingend, der umstrittenen Nennung von ACS und TCS
komme ein verbotener politischer Charakter zu. Die "Verkehrsinformationen"
als solche sind politisch neutral und stehen deshalb einem Sponsoring
offen. Zwar besteht ein Verbot für politische Werbung (Art. 18 Abs. 5
RTVG); ein Sponsoring ist nach dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 5
RTVG indessen nur untersagt, soweit der Sponsor "zur Hauptsache"
Dienstleistungen erbringt, die in den Bereich des entsprechenden
Werbeverbots fallen. In der Lehre wird die Meinung vertreten, dass
politische Parteien mit Ausnahme von Nachrichtensendungen und Sendungen
zum politischen Zeitgeschehen zur Imageverbesserung auch Rundfunkbeiträge
sponsern dürften (MICHAEL DÜRINGER, Radio- und Fernsehwerbung, Diss. ZH
1994, S. 114). Da die gesponserte Sendung auf die Tätigkeit des Sponsors
Bezug nehmen bzw. dieser nach den Sponsoring-Richtlinien von 1999 sogar
selber Gegenstand der Sendung bilden kann, erscheint diese Auffassung
mit Blick auf Sinn und Zweck des Verbots der politischen Werbung
(hierzu einlässlich BGE 123 II 402 E. 5) jedoch nicht zwingend; die
Problematik braucht hier indessen nicht weiter vertieft zu werden, da
vorliegend so oder anders nicht von einer irgendwie gearteten "politischen
Werbebotschaft" ausgegangen werden kann.
b) Bei der Beurteilung der politischen Wirkung einer wiederholten
Namensnennung ist zwar, wie die Beschwerdeinstanz zu Recht festgestellt
hat, nicht ausschliesslich auf den unmittelbaren Inhalt des Beitrags
abzustellen, sondern gegebenenfalls auch das politische Umfeld in die
Bewertung miteinzubeziehen (vgl. BGE 123 II 402 E. 5). Entscheidend
bleibt in erster Linie aber - wie allgemein bei der programmrechtlichen
Beurteilung einer Sendung -, welche Wirkung vom beanstandeten Beitrag
zu einem bestimmten Zeitpunkt und in einem bestimmten Kontext auf die
Meinungs- und Willensbildung des Publikums ausgeht (vgl. BGE 119 Ib 166
E. 3a S. 170); dabei ist dessen jeweiliges Vorwissen mitzuberücksichtigen
(vgl. BGE 121 II 359 E. 4c S. 365 mit Hinweis). Dies hat die Unabhängige
Be-Schwerdeinstanz vorliegend zu wenig getan:
aa) ACS und TCS sind dem Publikum als Automobilverbände bekannt. Ihre
politischen Stellungnahmen im Bereich der Verkehrspolitik werden in der
Öffentlichkeit unter dieser Optik wahrgenommen und gewichtet. Ihre
Namensnennung im Zusammenhang mit den jeweiligen aktuellen
"Verkehrsinformationen" erfolgte diskret und nahm in keiner Weise Bezug
auf ein politisches Anliegen. Der Durchschnittszuhörer nahm auch während
des Abstimmungskampfs um die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs vor
allem vom Inhalt der "Verkehrsinformationen" Kenntnis. Nur die wenigsten
dürften die damit verbundene Nennung von ACS und TCS als Sponsoren
meinungsbildungsrelevant mit der Vorlage über die Finanzierung des
öffentlichen Verkehrs bzw. allgemeiner mit dem sektoriell beschränkten
und dem Publikum bekannten politischen Engagement der Automobilverbände
verbunden haben. Auch der Ombudsmann als durchschnittlicher Zuhörer hielt
denn bezeichnenderweise in seinem Bericht fest, dass er die Verkehrsmeldung
von Radio DRS täglich mehrmals "über sich ergehen lasse", vor dem Erhalt
der Beanstandung aber "nie und nimmer auf den Gedanken gekommen wäre,
mit der Nennung von TCS und ACS als dafür Mitverantwortliche würde den
Hörerinnen und Hörern irgendetwas suggeriert"; dies, obwohl er persönlich
weder Mitglied des TCS noch des ACS und ein Befürworter der Vorlage über
die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs sei. Umgekehrt habe er auch
als Mitglied des VCS eine Durchsage, welche die VCS-Mitfahrerzentrale
betraf, nie als Werbung zugunsten der FinöV-Vorlage verstanden.
bb) Bei der Beurteilung des angeblich politischen Charakters der
Mitteilung und dessen Wahrnehmung im Publikum fällt zudem ins Gewicht,
dass der entsprechende Hinweis auf die Beteiligung von ACS und TCS
am Strassenzustandsbericht bzw. heute an den "Verkehrsinformationen"
seit Jahren zur schweizerischen Radiolandschaft gehört und somit kaum
mehr geeignet ist, im Hinblick auf eine konkrete Abstimmungsvorlage eine
Werbewirkung zu erzielen. Wie in der Doktrin zu Recht festgestellt wurde,
gibt es im Rahmen der Referendums- und Initiativdemokratie in der Schweiz
kaum ein Thema, das nicht irgendwie politisch thematisiert ist oder werden
könnte. Eine verbotene politische Wirkung im Umfeld einer Abstimmung
ist deshalb immer auch unter dem Gesichtswinkel von Treu und Glauben
zu würdigen (PIERRE-AMI CHEVALIER, L'interdiction de la "propagande
politique" à la radio-TV: Un casse-tête, in: medialex 1996 S. 61 ff.,
insbesondere S. 63). In dieser Hinsicht wird ein Verstoss gegen das
entsprechende Werbeverbot eher zu bejahen sein, wenn eine Sendung (Spot
oder Sponsoring) gerade punktuell im Vorfeld einer konkreten Abstimmung,
Wahl oder Lancierung einer Initiative oder eines Referendums erfolgt,
hingegen nicht, wenn ein Sponsor - wie hier - im Zusammenhang mit
einer seit Jahren ständig angebotenen, apolitischen Serviceleistung des
Veranstalters genannt wird.
Erwägung 7
7.- a) Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass es sich
bei der beanstandeten Nennung von ACS und TCS im Zusammenhang mit den
"Verkehrsinformationen" im Vorfeld der FinöV-Abstimmung um eine zulässige
Form von Sponsoring gehandelt hat und dadurch keine Programmbestimmungen
verletzt wurden. Die Beschwerden sind deshalb gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid aufzuheben. Da das Gericht damit in der Sache
selber entscheidet, erübrigen sich Erörterungen im Zusammenhang mit dem
Eventualantrag.