BGE 126 II 316
126 II 316
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen
Abteilung vom 29. Mai 2000 i.S. X. gegen Bundesamt für Polizei
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Vorbehalt der Schweiz zu Art. 2 EUeR lit. b, Art. 67 Abs. 1 IRSG,
Erklärung der Bundesrepublik Deutschland zu Art. 24 EUeR, Art. 44
des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland: Zulässigkeit
der Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen durch einen
Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags.
Das Bundesamt für Polizei darf der Verwendung rechtshilfeweise
übermittelter Unterlagen in einem Zivilverfahren zustimmen, wenn das
Ersuchen das Zivilverfahren in persönlicher und sachlicher Hinsicht
klar umgrenzt, das Zivilverfahren mit dem Strafverfahren konnex ist und
der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dient (sekundäre
Rechtshilfe; Bestätigung der Rechtsprechung; E. 2).
Für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen
Bundestags darf keine primäre Rechtshilfe geleistet werden, weil es sich
bei diesem Verfahren um kein Strafverfahren handelt (E. 3).
Die sekundäre Rechtshilfe ist auch für das Verfahren vor einem
Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags zulässig, wenn das Ersuchen
den politischen Zweck der Verwendung rechtshilfeweise bereits übermittelter
Akten klar genug umschreibt, das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss
mit dem Strafverfahren hinreichend konnex ist und nicht ausschliesslich
Delikte betrifft, für welche keine Rechtshilfe geleistet wird (E. 4).
Sachverhalt
Am 2. Februar 2000 ersuchte das deutsche Bundesministerium der
Justiz beim Bundesamt für Polizeiwesen um die Bewilligung, die von
den schweizerischen Rechtshilfebehörden für eine unter anderem gegen
X. geführte Strafuntersuchung übermittelten Akten auch im Verfahren
des 1. Untersuchungsausschusses der 14. Wahlperiode des Deutschen
Bundestags (im Folgenden: UAD) verwenden zu dürfen. Gemäss dem Antrag
der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen an den Deutschen Bundestag
vom 23. November 1999 (Drucksache 14/2139, Ziff. I) sollen die Akten
dem Ausschuss helfen zu klären, inwieweit Spenden, Provisionen,
andere finanzielle Zuwendungen oder Vorteile direkt oder indirekt an
Mitglieder und Amtsträger der ehemaligen von CDU/CSU und F.D.P. getragenen
Bundesregierungen und deren nachgeordneten Behörden, an die die damaligen
Bundesregierungen tragenden Parteien und/oder Fraktionen und deren
Funktionsträger oder deren Beauftragte oder an sonstige Personen und
Institutionen geflossen sind bzw. gewährt wurden, die dazu geeignet waren,
politische Entscheidungsprozesse dieser Bundesregierungen und/oder deren
nachgeordneten Behörden zu beeinflussen bzw. die tatsächlich politische
Entscheidungsprozesse beeinflusst haben.
Das Bundesamt für Polizeiwesen entsprach dem Gesuch mit Verfügung
vom 31. März 2000.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 20. April 2000 stellt X. den
Antrag, die Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen vom 31. März 2000
sei aufzuheben und das Ersuchen des Bundesministeriums der Justiz vom
2. Februar 2000 sei abzulehnen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Das Europäische Übereinkommen über Rechtshilfe in Strafsachen
(EUeR; SR 0.351.1) verlangt, dass die Rechtshilfe für ein strafrechtliches
Ermittlungsverfahren erfolgt (Art. 1 Abs. 1 EUeR); es enthält keine
Einschränkung der weiteren Verwendung der auf dem Rechtshilfeweg erlangten
Informationen. Eine solche Einschränkung ergibt sich lediglich aus
lit. b des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 2 EUeR, wonach sich die
Schweiz vorbehält, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieses
Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten,
dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen
und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen
Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen
strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe
bewilligt wird". Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht,
die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen
(Spezialitätsvorbehalt); wann und inwieweit sie hierzu verpflichtet ist,
ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht (BGE 107 Ib 264 E. 4a S. 269
f.). Damit ist in erster Linie auf das Rechtshilfegesetz, insbesondere
Art. 67 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale
Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) abzustellen. Zu dessen
Auslegung kann Art. 5 des Staatsvertrags zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über
gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen vom 25. Mai 1973 (RVUS; SR
0.351.933.6) herangezogen werden, der das Prinzip der Spezialität sowie
seine Ausnahmen ausführlich regelt und den entsprechenden Bestimmungen
des IRSG zugrundeliegt (BGE 122 II 134 E. 7/c/aa).
b) Gemäss Art. 67 Abs. 1 Satz 1 IRSG darf der ersuchende Staat
die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte in Verfahren wegen Taten,
derentwegen Rechtshilfe nicht zulässig ist, weder für Ermittlungen
benützen noch als Beweismittel verwenden. Der Spezialitätsvorbehalt
soll danach die strafrechtliche Verwendung von Auskünften zur
Verfolgung nicht rechtshilfefähiger Delikte verhindern (BGE 122
II 134 E. 7c/bb S. 138). Nicht rechtshilfefähig sind gemäss Art. 3
IRSG Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von
Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten,
die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder
Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen
verletzen. Ein Spezialitätsvorbehalt muss daher angebracht werden, wenn
die im ausländischen Rechtshilfebegehren geschilderten Taten den Tatbestand
eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines politischen, militärischen
oder fiskalischen Delikts (unter Ausschluss des Abgabebetrugs) erfüllen.
Dagegen steht Art. 67 Abs. 1 IRSG einer Verwendung der im
Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte für andere als strafrechtliche und
fiskalische Zwecke nicht von vornherein entgegen; eine derartige weitere
Verwendung bedarf jedoch regelmässig der Zustimmung des Bundesamtes für
Polizei (zu den Ausnahmen vgl. BGE 125 II 258 E. 7a/bb und cc S. 261 ff.).
Bisher hatte das Bundesgericht nur über die Frage zu entscheiden,
ob im Rechtshilfeverfahren übermittelte Unterlagen in einem Zivilprozess
verwendet werden dürfen (BGE 122 II 134 E. 7). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist es ein legitimer Nebenzweck des strafrechtlichen
Verfahrens, dem Geschädigten zu seinem Recht zu verhelfen, weshalb es
sich rechtfertigte, den durch eine Straftat Geschädigten beweismässig
besser zu stellen als andere Kläger, die auf die Gewährung zivilrechtlicher
Rechtshilfe angewiesen sind und denen das Bankgeheimnis in weiterem Umfang
entgegengehalten werden kann als bei der Rechtshilfe in Strafsachen
(BGE 122 II 124 E. 7c/dd S. 139). Die Zustimmung des Bundesamtes darf
deshalb erteilt werden, wenn das Ersuchen die Zivilverfahren, in denen
die rechtshilfeweise übermittelten Unterlagen verwendet werden sollen,
in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, diese Verfahren
mit dem Strafverfahren konnex sind und sie der Entschädigung des durch
die Straftat Geschädigten dienen (unveröffentlichtes Urteil i.S. D.P. vom
20. Dezember 1999, E. 4c und 5).
Erwägung 3
3.- a) Aufgabe und Verfahren der Untersuchungsausschüsse des Deutschen
Bundestages sind in Art. 44 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik
Deutschland vom 23. Mai 1949 (GG) geregelt. Weitere gesetzliche Grundlagen
bestehen nicht (HORST DREIER, Grundgesetz Kommentar, Band II Artikel
20-82, Tübingen 1998, Art. 44 N. 17 S. 927). Die Bestimmung lautet
folgendermassen:
"Artikel 44 [Untersuchungsausschüsse] (1) 1Der Bundestag hat das
Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht,
einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, der in öffentlicher
Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt.
2Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.
(2) 1Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den
Strafprozess sinngemäss Anwendung.
2Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt
unberührt. (3) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur
Rechts- und Amtshilfe verpflichtet. (4) 1Die Beschlüsse der
Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen Erörterung entzogen.
2In der Würdigung und Beurteilung des der
Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhaltes sind die Gerichte
frei."
Die Befugnisse eines Untersuchungsausschusses werden unter anderem
durch das Gewaltenteilungsprinzip beschränkt. Im Bereich der Justiz
verbietet Art. 97 Abs. 1 GG die Überprüfung gerichtlicher Verfahren
(DREIER, aaO, Art. 44 N. 25, 27, S. 930 f.; MICHAEL SACHS, Grundgesetz
Kommentar, 2. Aufl., München 1999, Art. 44 N. 9, S. 1169). Nach
Art. 44 Abs. 2 GG sind zwar im Verfahren der Untersuchungsausschüsse
die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäss anzuwenden,
doch gilt das nur für die Modalitäten der Beweiserhebung. Das
Strafprozessrecht wird nur soweit herangezogen, als es mit dem
vom Zweck eines Strafverfahrens deutlich unterschiedenen Ziel des
Verfahrens vor einem Untersuchungsausschuss vereinbar ist (DREIER, aaO,
Art. 44 N. 44, S. 939). Die Aufgabe eines Untersuchungsausschusses ist
nicht die Durchsetzung des materiellen Strafrechts und des staatlichen
Strafanspruchs; vielmehr soll er dem Parlament die für bestimmte politische
Entscheidungen erforderlichen Informationen beschaffen. Er ist ein
Instrument parlamentarischer Kontrolle und dient der Selbstinformation des
Parlamentes (DREIER, aaO, Art. 44 N. 8, 11, S. 924 f.; SACHS, aaO, Art. 44
N. 1, S. 1167). Die Ermittlungsergebnisse eines Untersuchungsausschusses
sind daher nach Art. 44 Abs. 4 Satz 2 GG für gerichtliche Verfahren in
keiner Weise präjudiziell. Die Gerichte können die Beweise anders würdigen
und die Tatsachen anders beurteilen als die Untersuchungsausschüsse.
Das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss und ein Gerichtsverfahren zum
selben Sachverhalt sind voneinander unabhängig und können auch zeitlich
nebeneinander durchgeführt werden (SACHS, aaO, Art. 44 N. 29, S. 1173 f.).
b) Bei einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages handelt
es sich demnach um keine Behörde der Strafjustiz, die ein Strafverfahren
durchführen würde. Ein Untersuchungsausschuss und die Justizbehörden sind
vielmehr voneinander unabhängig, und das vor dem Untersuchungsausschuss
geführte Verfahren ist kein Strafverfahren, obwohl für das Beweisverfahren
die Bestimmungen des Strafprozessrechts gelten. In der Erklärung der
Bundesrepublik Deutschland zu Art. 24 EUeR (S. 16) werden denn auch die
Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestags nicht als Justizbehörden
im Sinne des Europäischen Rechtshilfeübereinkommens bezeichnet. Nach
Art. 1 Ziff. 1 EUeR verpflichteten sich die Vertragsstaaten, einander
Rechtshilfe zu leisten in allen Verfahren hinsichtlich strafbarer Handlung,
zu deren Verfolgung die Justizbehörden des ersuchenden Staates zuständig
sind. Auch das IRSG regelt - von hier nicht zutreffenden anderen Fällen
abgesehen - die Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens
im Ausland (Art. 1 Abs. 1 lit. b IRSG). Auf ein Rechtshilfeersuchen
hin darf gemäss Art. 1 Ziff. 1 EUeR und Art. 1 Abs. 1 lit. b IRSG nur
dann primäre Rechtshilfe geleistet werden, wenn der ersuchende Staat
wegen der strafbaren Handlungen, welche Gegenstand seines Ersuchens
bilden, ein Strafverfahren durchführt oder zumindest eine strafrechtliche
Voruntersuchung eröffnet hat (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire
internationale en matière pénale, Bern 1999, N. 332, S. 252 f.). Für das
Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags,
bei welchem es sich um kein Strafverfahren handelt, darf daher keine
primäre Rechtshilfe geleistet werden. Soweit treffen die Ausführungen in
der Beschwerdeschrift zu.
Erwägung 4
4.- a) Der Ausschluss der primären Rechtshilfe für das Verfahren vor
einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags bedeutet indessen
nicht, dass auch die Weiterverwendung von Informationen, die bereits für
ein Strafverfahren übermittelt worden sind, also die sekundäre Rechtshilfe,
von vornherein unzulässig wäre. Vielmehr stellt sich die Frage, ob die
sekundäre Rechtshilfe nicht unter analogen Voraussetzungen, wie sie für
Zivilprozesse gelten, zugelassen werden sollte. Diese Frage wurde bisher
von der Rechtsprechung nicht beantwortet. Sie ist im positiven Sinn
zu entscheiden. Es wäre widersprüchlich, Rechtshilfe zur Verurteilung
eines Straftäters zu leisten, aber gleichzeitig dem ersuchenden Staat zu
verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu stützen,
um über die politischen Folgen der Straftaten zu befinden.
Die sekundäre Rechtshilfe für das Verfahren vor einem
Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags dient nicht
rechtlichen, sondern politischen Zwecken. Obwohl das Europäische
Rechtshilfeübereinkommen die Schweiz nicht verpflichtet, der Bundesrepublik
Deutschland (oder einem anderen Vertragsstaat) für politische
Zwecke Rechtshilfe zu leisten, gibt es keine Gründe für eine besondere
Zurückhaltung der Schweiz, da es sich bei der Bundesrepublik Deutschland um
einen demokratischen Rechtsstaat handelt und im Beweisverfahren vor einem
Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags den von der Untersuchung
betroffenen Personen die gleichen Verfahrensrechte zustehen wie in einer
Strafuntersuchung (Art. 44 Abs. 2 GG). Auch Art. 2 lit. a EUeR und Art.
3 Abs. 1 IRSG, welche die Rechtshilfe für die Verfolgung von Delikten
mit vorwiegend politischem Charakter ausschliessen, lassen zumindest im
vorliegenden Fall die sekundäre Rechtshilfe für politische Zwecke nicht
als unzulässig erscheinen, denn der UAD hat nicht politische Delikte zu
untersuchen, sondern er soll die politischen Voraussetzungen und Folgen
gemeiner Delikte (Steuer- und Bestechungsdelikte) aufklären.
Demnach ist die sekundäre Rechtshilfe für das Verfahren vor
einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags unter analogen
Voraussetzungen zulässig, unter denen die sekundäre Rechtshilfe für Zivil-
und Verwaltungsverfahren zulässig ist (vgl. oben E. 2). Das Bundesamt für
Polizei darf einer Verwendung der für das Strafverfahren übermittelten
Auskünfte und Schriftstücke im Verfahren eines Untersuchungsausschusses
des Deutschen Bundestags dann zustimmen, wenn das für das Verfahren vor
dem Untersuchungsausschuss eingereichte Gesuch um Verwendung der bereits
übermittelten Informationen den politischen Zweck der Verwendung klar
genug umschreibt und das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss mit
dem strafrechtlichen Verfahren hinreichend konnex ist.
Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist eine Verwendung
der für ein Strafverfahren übermittelten Informationen durch einen
Untersuchungsausschuss dann unzulässig, wenn der Untersuchungsausschuss
einen Sachverhalt untersucht, der ausschliesslich nicht rechtshilfefähige
Delikte umfasst (Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung
von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie
Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen
oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische
Massnahmen verletzen; vgl. BGE 122 II 134 E. 7/c/bb). Soweit jedoch der
Untersuchungsausschuss Informationen im Zusammenhang mit rechtshilfefähigen
Delikten (wie beispielsweise Bestechungsdelikten) beschaffen soll, damit
der Deutsche Bundestag über deren politische Folgen entscheiden kann,
steht einer Leistung der Rechtshilfe nichts entgegen.
b) Im Jahre 1999 wurden für ein gegen den heutigen Beschwerdeführer
geführtes Strafverfahren rechtshilfeweise Unterlagen an die deutschen
Behörden übermittelt. Gemäss dem Urteil des Bundesgerichts vom 13. Januar
1999 (1A.205/1998) bezogen sich die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft bei
dem Landgericht Augsburg auf Provisionszahlungen der Firma Airbus-Industrie
G.I.E. auf das Konto einer vom Beschwerdeführer beherrschten
Domizilgesellschaft in den Jahren 1988 bis 1991 im Zusammenhang mit
der Lieferung von Flugzeugen durch die Deutsche Airbus GmbH an eine
kanadische Fluggesellschaft, auf Zahlungen von Thyssen Industrie AG an
dieselbe Domizilgesellschaft in den Jahren 1987 und 1988 im Zusammenhang
mit der Lieferung von Hubschraubern nach Kanada und auf Zahlungen im
Zusammenhang mit dem Verkauf von Transportpanzern an Saudiarabien im Jahre
1991. Die deutschen Strafverfolgungsbehörden subsumierten das Verhalten
des Beschwerdeführers und der weiteren Beschuldigten unter Tatbestände
des Steuerstrafrechts; in Bezug auf die Zahlungen im Zusammenhang mit
der Lieferung von Panzern an Saudiarabien warfen sie den Beschuldigten
auch Untreue und Vorteilsgewährung vor (S. 2 f. des Urteils).
Gemäss dem Antrag der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen an
den Deutschen Bundestag vom 23. November 1999 soll der UAD insbesondere
klären, ob Bestechungsgelder im Zusammenhang mit folgenden Geschäften
geflossen sind (Ziff. II des Antrages):
- Verkauf von 36 deutschen Panzerfahrzeugen vom Typ Fuchs an
Saudiarabien und der Lieferung aus dem Bestand der Bundeswehr im Jahre
1991;
- Privatisierung bzw. Neubau der Erdölraffinerie in Leuna und
Veräusserung des Minol-Tankstellennetzes;
- Lieferung von Flugzeugen durch die Deutsche Airbus GmbH an kanadische
und thailändische Fluggesellschaften Ende der achtziger/Anfang der
neunziger Jahre;
- Lieferung von MBB-Hubschraubern an die kanadische Küstenwache in der
zweiten Hälfte der achtziger Jahre.
Sämtliche strafbaren Handlungen, die in dem von der Staatsanwaltschaft
bei dem Landgericht Augsburg geführten Strafverfahren gegen den
Beschwerdeführer und fünf weitere Personen untersucht wurden und für
welches das Bundesgericht die Rechtshilfe bewilligt hatte, sind demnach
auch Gegenstand des vor dem UAD geführten Verfahrens. Das Verfahren vor dem
UAD ist somit konnex mit dem Strafverfahren in Augsburg, und der in einer
Beilage zum Gesuch dargestellte Zweck des Verfahrens vor dem UAD ist so
klar wie möglich umschrieben. Aktive und passive Bestechung gelten nicht
als politische Delikte, obwohl sie sich häufig - wie auch im vorliegenden
Fall - in einem politischen Umfeld abspielen (BGE 117 Ib 64 E. 5c). Damit
sind die Voraussetzungen erfüllt, um dem UAD zu bewilligen, die für das
Verfahren der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Augsburg übermittelten
Schriftstücke in seinem eigenen Verfahren zu verwenden. Die angefochtene
Verfügung, mit welcher das Bundesamt für Polizei in diesem Sinn entschieden
hat, verletzt kein eidgenössisches Recht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.