BGE 126 II 26
126 II 26
4. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17.
November 1999 i.S. X. und Mitbeteiligte gegen Blaser AG, Einwohnergemeinde
Walkringen, Regierungsstatthalter von Konolfingen, Bau-, Verkehrs-
und Energiedirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 98a Abs. 3 OG; Beschränkung der Beschwerdegründe.
Ist eine kantonale baurechtliche Bestimmung, welche die Beschwerde
gegen einen Bauentscheid nur im Rahmen der Einsprachegründe zulässt,
mit Art. 98a Abs. 3 OG vereinbar? Frage offen gelassen (E. 2).
Art. 9 und 31 ff. USG, Art. 15 ff. TVA; Abfallplanung
und raumplanungsrechtliche Anforderungen in Bezug auf eine
Reststoffverfestigungsanlage; Umweltverträglichkeitsprüfung.
Unterschiedliche Anforderungen an die Abfallplanung bei
Siedlungsabfällen (Art. 31b USG) und bei den übrigen Abfällen (Art. 31c
USG) (E. 3c). Bedarfsnachweis bei der Abfallanlage (E. 3d, e und 5b).
Raumplanungsrechtliche Anforderungen an die
Reststoffverfestigungsanlage: Keine Pflicht zur Richtplanfestsetzung
(E. 4b, c) und zur Durchführung einer Sondernutzungsplanung (E. 4d).
Zulässigkeit der gewählten Verfestigungsmethode mit Zement (E. 5c). Die
Voraussetzungen der Empfängerbewilligung für Sonderabfälle müssen nicht
im Baubewilligungsverfahren geprüft werden (E. 5d,e). Lärmrechtliche
Beurteilung: Die Anlage hat gestützt auf das Vorsorgeprinzip den
Anforderungen an eine neue Anlage zu entsprechen (E. 5f).
Sachverhalt
Die Blaser AG betreibt in der Gewerbezone Gringleche in der
Gemeinde Walkringen ein Betonwerk. Gestützt auf ein Baugesuch mit
Umweltverträglichkeitsbericht bewilligte der Regierungsstatthalter von
Konolfingen der Blaser AG unter Bedingungen und Auflagen den Umbau und
die Umnutzung des Betonwerkes in eine Reststoffverfestigungsanlage.
X. und weitere Mitbeteiligte beschwerten sich gegen diese Bewilligung
bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, welche
die Beschwerde abwies. Ein Weiterzug der Sache an das Verwaltungsgericht
blieb ohne Erfolg.
Die erwähnten Personen haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen im
Wesentlichen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Bauvorhaben
sei nicht zu bewilligen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführer haben vor Verwaltungsgericht die Aufhebung
der Baubewilligung unter anderem mit dem Argument verlangt, das Vorhaben
verletze die Planungspflicht im Abfallbereich im Sinne der Art. 31 ff.
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR
814.01). Das Verwaltungsgericht ist (im Hauptstandpunkt) auf diese Rüge
nicht eingetreten. Keiner der Beschwerdeführer habe im Einspracheverfahren
ein entsprechendes Begehren gestellt. Nach Art. 40 Abs. 2 des Baugesetzes
des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG) seien die Einsprecher indessen
lediglich im Rahmen ihrer Einsprachegründe zur Beschwerde legitimiert. Die
Beschwerdeführer bezweifeln, dass Art. 40 Abs. 2 BauG zum Tragen gelangen
könne, soweit die Anwendung von Bundesumweltrecht im Streit liegt, und
erblicken im Nichteintreten des Verwaltungsgerichts eine Verweigerung
des rechtlichen Gehörs.
a) In der Literatur ist die Frage aufgeworfen worden, ob
Art. 40 Abs. 2 BauG mit den Rechtsschutzgarantien von Art. 33 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700)
vereinbar sei (CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand und Rügeprinzip im
Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen, Bern 1997,
S. 159 ff.). Problematisch sei insbesondere der Umstand, dass der
Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens gemäss Art. 40 Abs. 2 BauG
noch vor Erlass der ersten beschwerdefähigen Verfügung festgelegt werde.
Während Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG die volle Überprüfung durch wenigstens
eine Beschwerdeinstanz verlange, führe Art. 40 Abs. 2 BauG zu einer
Beschränkung dieser Überprüfung, weil eine umfassende Prüfung nur im
Bewilligungsverfahren selbst vorgesehen sei (AUER, aaO, S. 172 ff.).
b) Gemäss Art. 98a Abs. 1 OG bestellen die Kantone richterliche
Behörden als letzte kantonale Instanzen, soweit gegen deren Entscheide
unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
zulässig ist. Nach Art. 98a Abs. 3 OG sind Beschwerdelegitimation
und Beschwerdegründe mindestens im gleichen Umfang wie für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten. Diese
Bestimmung soll verhindern, dass die kantonalen richterlichen
Instanzen in Fällen, in denen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht offen steht, gar nicht zum Zuge kommen und die angestrebte
Entlastung des Bundesgerichts und die Verbesserung des Rechtsschutzes
unterlaufen werden (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 848).
Während sich im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus
Art. 105 Abs. 2 OG eine Beschränkung von neuen Vorbringen tatsächlicher
Art ergibt (BGE 121 II 97 E. 1c), ist es nach der Rechtsprechung
zulässig, rechtliche Rügen erstmals vor Bundesgericht vorzubringen,
weil in diesem Verfahren das Recht von Amtes wegen angewendet wird
(Art. 114 Abs. 1 OG; BGE 118 Ib 530 E. 4a; 113 Ib 327 E. 2b S. 331, vgl.
auch BGE 124 II 511 E. 1 und 120 Ib 360 E. 3a S. 366). Art. 40 Abs. 2 BauG
hat daher bei Verfügungen, die letztinstanzlich beim Bundesgericht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können, unter Umständen
zur Folge, dass Rügen, die vor Bundesgericht ohne weiteres zulässig sind,
vom Verwaltungsgericht nicht geprüft werden. Das stellt die Vereinbarkeit
von Art. 40 Abs. 2 BauG mit Art. 98a Abs. 3 OG in Frage.
c) Wie es sich mit diesen Fragen letztlich verhält, kann indessen offen
bleiben, da das Verwaltungsgericht in einer Eventualerwägung zur Frage
Stellung genommen hat, ob die umstrittene Anlage die Planungspflicht
im Abfallbereich verletzt. Es kann daher überprüft werden, ob diese
subsidiäre Erwägung mit Bundesrecht vereinbar ist (vgl. BGE 123 II 337
E. 9 S. 357). Eine Rückweisung der Sache wegen Verletzung von Art. 98a
OG erübrigt sich.
Erwägung 3
3.- Die umstrittene Reststoffverfestigungsanlage stellt eine
Abfallanlage im Sinne von Art. 30h und Art. 7 Abs. 6bis und 7 USG sowie
Art. 3 Abs. 4 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990
(TVA, SR 814.600) dar. Die Beschwerdeführer machen geltend, für die Anlage
bestehe keine hinreichende Grundlage in der kantonalen Abfallplanung.
a) Gemäss Art. 31 USG erstellen die Kantone eine Abfallplanung. Sie
ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden
Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Der
Begriff der Abfallplanung, wie er in dieser Bestimmung verwendet wird,
umfasst sowohl die Sachplanung (insbesondere die Ermittlung des Bedarfs
und die vorgesehenen Massnahmen) als auch die Standortplanung (Botschaft
des Bundesrates vom 7. Juni 1993 zu einer Änderung des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz, BBl 1993 II 1445 ff., 1494).
Im Hinblick auf die Planungspflicht hält Art. 31a USG die Kantone an,
bei der Abfallplanung und der Entsorgung zusammenzuarbeiten. Sofern sie
sich nicht einigen können, hat der Bund aufgrund von Lösungsvorschlägen
der Kantone zu vermitteln; bleibt dies erfolglos, hat der Bund die
erforderlichen Massnahmen gemäss Art. 31a Abs. 2 USG anzuordnen. Gemäss
Art. 31b Abs. 2 USG legen die Kantone für die Siedlungsabfälle -
deren Entsorgung den Kantonen obliegt (Art. 31b Abs. 1 USG) -
Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der
Abfallanlagen. Ferner besteht bei Siedlungsabfällen ein Entsorgungsmonopol
des Gemeinwesens bzw. eine Abgabepflicht des Inhabers (BGE 125 II 508 E. 5b
S. 511 f.; 123 II 359 E. 5b). Gemäss Art. 31c Abs. 2 USG erleichtern
die Kantone soweit nötig die Entsorgung der übrigen Abfälle, d.h.
jener Abfälle, die von den Inhabern zu entsorgen sind. Die Kantone
können insbesondere Einzugsgebiete festlegen. Erfordert die Entsorgung
der übrigen Abfälle gesamtschweizerisch nur wenige Einzugsgebiete, so
kann der Bundesrat diese festlegen (Art. 31c Abs. 3 USG).
Aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen lässt sich folgern, dass die
Planungspflicht, auch soweit es um die Sachplanung geht, differenziert zu
handhaben ist. Die Tatsache, dass Kantone und allenfalls der Bundesrat
hinsichtlich der sogenannten übrigen Abfälle Einzugsgebiete nur soweit
nötig, d.h. subsidiär, festzulegen haben, spricht gegen einen umfassenden
Planungsauftrag im Sinne einer planwirtschaftlichen Regelung.
Die Art. 15 ff. TVA konkretisieren die gesetzlichen Vorgaben über die
Abfallplanung. Art. 15 TVA verpflichtet die Kantone zur Führung eines
aussagekräftigen Abfallverzeichnisses. Die beiden im Planungsbegriff
von Art. 31 USG enthaltenen Schritte - Sachplanung und Raumplanung -
werden in Art. 16 und 17 TVA getrennt behandelt (vgl. HANS-PETER FAHRNI,
Abfallplanung und Entsorgungspflicht, in: URP 1999 S. 16 ff., 25). Art. 16
TVA listet insbesondere auf, welche Bereiche die Abfallplanung zu umfassen
hat (Abs. 2) und gibt dafür Grundsätze vor (Abs. 3). Gemäss Art. 17
TVA bestimmen die Kantone entsprechend der Abfallplanung die Standorte
der Abfallanlagen, insbesondere der Deponien und der wichtigen anderen
Abfallanlagen. Sie weisen die vorgesehenen Standorte in ihren Richtplänen
aus und sorgen für die Ausscheidung der erforderlichen Nutzungszonen.
b) Der Bundesrat hat in der Botschaft zur Änderung
des Umweltschutzgesetzes darauf hingewiesen, dass sich die
Abfallplanungspflicht auf alle im Kanton entstehenden Abfälle bezieht,
also sowohl auf diejenigen, die nach Art. 31b USG, als auch auf
diejenigen, die nach Art. 31c USG entsorgt werden müssen (BBl 1993 II
1494 und 1496). Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen wurde zur
Planungspflicht der Kantone festgehalten, dass die Planung der Entsorgung
der Siedlungsabfälle verbessert werden müsse und Überkapazitäten zu
vermeiden seien (vgl. etwa die Voten Meyer und Baumberger im Nationalrat,
AB 1995 N 1304 und 1306). Verworfen wurde ein Antrag auf Streichung
der Planungspflicht gemäss Art. 31 Abs. 1 USG sowie ein Antrag, wonach
Art. 31c Abs. 2 USG ausdrücklich hätte festhalten sollen, dass sich die
Kantone an privaten Entsorgungsanlagen beteiligen könnten (AB 1995 N
1308). Gemischtwirtschaftliche Trägerschaften für Anlagen zur Entsorgung
von "übrigen" Abfällen sollten damit nicht ausgeschlossen werden;
indessen sei es nicht notwendig, die Kantone gewissermassen in solche
Trägerschaften hineinzudrängen (AB 1995 N 1306). Die vom Nationalrat
eingefügten Zusätze zu Art. 31, 31a und 31b USG bringen zum Ausdruck,
dass der Rat Gewicht auf die Vermeidung von Überkapazitäten und auf eine
wirtschaftliche Betriebsweise legte.
Insgesamt führen die Materialien entgegen der Behauptung der
Beschwerdeführer nicht zum Schluss, dass der Gesetzgeber mit dem Ausbau
der Planungspflicht für alle Abfallanlagen das freie Marktsystem bei der
Abfallbehandlung und -entsorgung bewusst einschränken wollte. Vielmehr
lässt sich feststellen, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass der Art. 31b
und 31c USG die Entsorgung von Siedlungsabfällen und der übrigen Abfälle
unterschiedlich behandeln wollte.
c) Die systematische und teleologische Auslegung der Art. 31 ff. USG
hat - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - der unterschiedlichen
Zuständigkeit für die Entsorgung der Siedlungsabfälle und der übrigen
Abfälle gemäss Art. 31b und 31c USG Rechnung zu tragen. Auch wenn der
Begriff der Abfallplanung in Art. 31 USG den gesamten Abfallbereich
erfasst, so ist im Rahmen der Abfallplanung inhaltlich auf die Regelung
der Entsorgungspflicht Rücksicht zu nehmen. So ist bei der Beantwortung
der Frage, welche Anforderungen die Abfallplanung erfüllen muss und welche
Wirkungen sie zeitigt, zu beachten, über welche Rechte und Pflichten der
Planungsträger im Bereich der Entsorgung verfügt und insbesondere, ob er
auch die Investitionsentscheidungen trifft (FAHRNI, aaO, S. 21). Weil
die Kantone für die Entsorgung des Siedlungsabfalls zuständig sind und
dabei regelmässig gewichtige abfall- und raumplanerische Probleme zu
lösen haben, namentlich im Zusammenhang mit dem Investitionsbedarf und der
Standortfestlegung bei Deponien und Verbrennungsanlagen, trifft die Kantone
in diesem Bereich eine umfassende Planungspflicht. Hingegen sind die
Kantone hinsichtlich der übrigen Abfälle nicht zwingend gehalten, im Rahmen
einer Planung Standorte für Abfallanlagen verbindlich vorzugeben, weil der
Entscheid, ob diese Anlagen zu bauen sind, ebenso wie deren Finanzierung
und Betrieb primär den (privaten) Abfallinhabern obliegen. Soweit sich
die Kantone nicht an Trägerschaften beteiligen, trifft sie keine direkte
Verantwortung für den Betrieb (einschliesslich der Wirtschaftlichkeit)
von Anlagen zur Behandlung der übrigen Abfälle. Aufgabe der Kantone
ist es damit nur, dafür zu sorgen, dass private Entsorgungsanlagen
den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen, namentlich im Bereich
Umweltschutz, genügen. Dieser beschränkten Verantwortung kann keine
umfassende Planungspflicht gegenüberstehen. Kantonale Abfallplanung im
Bereich der übrigen Abfälle heisst deshalb in erster Linie: Bereitstellen
von zweckdienlichen Entscheidungsgrundlagen, zum Beispiel von Statistiken
über Art und Menge der im Kantonsgebiet anfallenden Sonderabfälle (FAHRNI,
aaO, S. 31). Weitergehende Planungsmassnahmen wie z.B. das Festlegen von
Einzugsgebieten sind subsidiäre Aufgaben, die nach Bedarf wahrzunehmen
sind. Ob eine entsprechende Notwendigkeit besteht, haben vorab die für
die Entsorgung verantwortlichen Inhaber zu beurteilen, denen die kantonale
Planungspflicht die Entsorgungsaufgabe erleichtern soll (Art. 31c Abs. 2
USG). Allenfalls müssen die Kantone auch deshalb tätig werden, weil eine
umweltverträgliche Entsorgung bestimmter "übriger Abfälle" andernfalls
nicht gesichert erscheint. Hingegen ist die Planungspflicht gemäss den
Art. 31 ff. USG nicht so auszulegen, dass die Privaten geradezu daran
gehindert würden, die in ihren Verantwortlichkeitsbereich fallenden
Entsorgungsanlagen zu errichten und zu betreiben (FAHRNI, aaO, S. 32).
d) Unzutreffend ist auch die Auffassung der Beschwerdeführer,
aus der Pflicht zur Abfallplanung ergebe sich, dass für Abfallanlagen
generell ein Bedarfnachweis zu führen sei. Dies trifft auch nach dem
revidierten Umweltschutzgesetz nur zu für Deponien (Art. 30e Abs. 2
USG) und für andere öffentliche Abfallanlagen, für die der Bedarf im
Rahmen der Abfallplanung auszuweisen ist (Art. 16 Abs. 2 lit. d TVA),
die wirtschaftlich zu betreiben sind (Art. 31b Abs. 2 USG) und bei denen
Überkapazitäten zu vermeiden sind (Art. 31 Abs. 1 und Art. 31a Abs. 1 USG).
Nichts anderes ergibt sich vorliegend aus den Vorschriften über
die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Gemäss Art. 9 USG ist das
UVP-pflichtige Vorhaben unter Umständen zu begründen. Die Begründung dient
als Entscheidungsgrundlage bei der Abwägung, ob die projektbedingten
Umweltbeeinträchtigungen durch das öffentliche Interesse am Projekt
aufgewogen werden (Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar 1993,
URP 1993 440 E. 2c; HERIBERT RAUSCH, Kommentar USG, Art. 9 N. 92
f.), was mitunter voraussetzt, dass ein Bedürfnisnachweis erbracht
wird. Die Begründungspflicht besteht indessen nur bei öffentlichen und
konzessionierten Anlagen. Ein Bedürfnisnachweis für private Anlagen wird
auch bei UVP-pflichtigen Anlagen nicht verlangt.
Immerhin stellt sich die Frage, welche Konsequenzen es hat,
dass in der hier umstrittenen Anlage unter anderem Filterstäube
aus der Rauchgasreinigung und Schlämme aus der Abgaswäsche von
Kehrichtverbrennungsanlagen verfestigt werden sollen. Insofern liegt, was
im kantonalen Verfahren nicht weiter gewürdigt wurde, eine Entsorgung von
Siedlungsabfällen vor. Für den entsprechenden Anteil ist ein Bedarfnachweis
erforderlich.
e) Der Kanton Bern hat seine Abfallplanung im 1997 überarbeiteten
Abfall-Leitbild dokumentiert. Das Abfall-Leitbild hat die Bedeutung einer
Sachplanung; es ist behörden-, nicht aber grundeigentümerverbindlich. Die
Standorte von Deponien und Kehrichtverbrennungsanlagen bezeichnet
das Leitbild nicht konkret, sondern bestimmt sie nach den
Regionen. Weitergehende Standortfestlegungen werden nicht vorgenommen
(vgl. Leitbild S. 15). Die Reststoffe, die in der im Streit liegenden
Anlage verfestigt werden sollen, erscheinen im Abfall-Leitbild als "übrige
Sonderabfälle". Das Leitbild erwähnt, dass diese Abfälle mengenmässig
weniger ins Gewicht fallen, dass indessen dafür in der Schweiz heute
zum Teil Entsorgungsschwierigkeiten bestehen. Das Leitbild äussert sich
zur Behebung dieser Schwierigkeiten nicht weiter und sieht auch keine
besonderen Massnahmen vor. Insbesondere ist die Liste der wichtigsten
bestehenden Anlagen zur Behandlung von Sonder- und Problemabfällen im
Kanton Bern (Leitbild S. 69) nicht vollständig. Sie soll die Errichtung
neuer Anlagen weder positiv noch negativ präjudizieren.
Nach dem zuvor Ausgeführten entspricht das Abfall-Leitbild hinsichtlich
der hier betroffenen Reststoffe den Anforderungen des Bundesrechts. Diese
Reststoffe sind zum grösseren Teil übrige Abfälle im Sinne von Art. 31c
USG, deren Entsorgung den Inhabern obliegt. Die Kantone trifft insoweit
nur eine beschränkte Planungspflicht, welche mit den Angaben im Leitbild
wahrgenommen wurde.
Das Verwaltungsgericht hat den Bedarf für die
Reststoffverfestigungsanlage gestützt auf das Abfall-Leitbild des
Kantons Bern generell bejaht. Nach dem zuvor Ausgeführten bedarf
es nur hinsichtlich der zu verfestigenden Stoffgruppen, die aus der
Verbrennung von Siedlungsabfall stammen, eines Bedarfnachweises. Gemäss
den Ausführungen der Beschwerdeführer werden die Rückstände aus der
Rauchgasreinigung heute grösstenteils in deutsche Untertagedeponien
verbracht. Das widerspricht dem Ziel der Entsorgung im Inland (Art. 30
Abs. 3 USG). Ein Bedarf für die Reststoffverfestigungsanlage lässt sich
insofern bejahen.
Der Vorwurf der mangelhaften Abfallplanung geht daher fehl. Unter
diesen Umständen kann offen bleiben, welche rechtlichen Folgen allfällige
Mängel der Abfallplanung nach sich ziehen könnten.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, der Standort der
Reststoffverfestigungsanlage sei nicht in Übereinstimmung mit dem
Raumplanungsrecht geplant. Er sei weder im kantonalen noch im regionalen
Richtplan vorgesehen, wodurch namentlich auch Art. 17 TVA verletzt werde.
Schliesslich gehöre die Anlage auch nicht in die dafür vorgesehene
Gewerbezone. Vielmehr sei das Projekt nur zulässig, wenn zuvor eine
Sonderzone für die Abfallbehandlung im Sinne einer Überbauungsordnung
nach Art. 19 BauG ausgeschieden werde.
a) In der Reststoffverfestigungsanlage sollen pro Jahr zwischen 5'300
und 16'000 t Sonderabfälle mit Zement verfestigt werden, wodurch rund
7'600 bis 22'900 t ablagerungsfähige Reststoffe entstehen werden. Die
betreffenden Sonderabfälle gehören den Kategorien 7 (Siede-, Schmelz-
und Verbrennungsrückstände), 11 (Abfälle der Abwasserreinigung und
der Wasseraufbereitung) und 12 (Verunreinigte Materialien und Geräte)
gemäss Anhang 2 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom
12. November 1986 (VVS, SR 814.610) an und werden unter sechs VVS-Codes
erfasst. Aus der Menge, die jährlich verarbeitet werden soll, und aus dem
Einzugsgebiet der Anlage leiten die Beschwerdeführer ab, dass es sich um
eine wichtige andere Abfallanlage im Sinne von Art. 17 TVA handelt.
b) Art. 17 TVA stellt seinem Gehalt nach eine raumplanungsrechtliche
Norm dar. Er ist daher entsprechend den Zielen und Grundsätzen und
den einschlägigen Bestimmungen über die Richt- und Nutzungsplanung des
Raumplanungsrechts auszulegen. Indem er vorschreibt, dass die Kantone die
vorgesehenen Standorte von Abfallbehandlungsanlagen in ihren Richtplänen
ausweisen, ergänzt er auch Art. 5 der Verordnung über die Raumplanung
vom 2. Oktober 1989 (RPV, SR 700.1). Der Richtplan bestimmt in den
Grundzügen, wie sich ein Gebiet räumlich entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1
RPG). Nach Art. 5 Abs. 1 RPV zeigt der Richtplan die im Hinblick auf
die anzustrebende räumliche Entwicklung wesentlichen Ergebnisse der
Planung im Kanton und der Zusammenarbeit mit den angrenzenden Kantonen,
dem Bund und dem benachbarten Ausland auf. Er bestimmt die Richtung der
weiteren Planung und Zusammenarbeit, insbesondere mit Vorgaben für die
Zuweisung der Bodennutzungen und für die Koordination der einzelnen
Sachbereiche, und er bezeichnet die dafür notwendigen Schritte. Von
wesentlichen Planungsergebnissen ist zu sprechen, wenn Aufgaben mit
qualifizierter Raumwirksamkeit vorliegen, die von erheblicher räumlicher
Bedeutung sind und für die weitere Richtplanung oder für die zu steuernde
raumwirksame Tätigkeit sach- oder prozessbestimmende Tragweite aufweisen
(vgl. PIERRE TSCHANNEN, Kommentar RPG, Art. 8 Rz. 4 ff.; BGE 119 Ia 362
E. 4a S. 367 f.).
Diese Voraussetzungen sind bei Abfalldeponien regelmässig erfüllt,
weshalb sie in Art. 17 TVA ausdrücklich erwähnt werden. Wichtige
andere Abfallanlagen sind solche, bei denen wegen ihrer räumlichen,
organisatorischen oder politischen Bedeutung (vgl. TSCHANNEN, aaO,
Art. 6 Rz. 8) ein raumplanerischer Abstimmungsbedarf vorhanden ist, der
zu wesentlichen Ergebnissen im erwähnten Sinne führt. Das ist vor allem
bei Kehrichtverbrennungsanlagen und Sondermüllverbrennungsanlagen der Fall
(vgl. BGE 119 Ia 285 E. 5a S. 296; Urteil des Bundesgerichts vom 16. Juli
1997 in RDAF 1998 1 S. 150 E. 2a). Ob und allenfalls welche weiteren
Abfallanlagen eine Bedeutung haben, die ihre Behandlung im Richtplan
rechtfertigt, ist hier nicht allgemein zu entscheiden. Jedenfalls
kann festgestellt werden, dass die hier umstrittene Anlage keine
entsprechende Bedeutung besitzt. Die zu verarbeitenden Tonnagen
entsprechen knapp jenen des zuvor betriebenen Betonwerks, ebenso das
Verkehrsaufkommen. Entgegen der Annahme der Beschwerdeführer stehen
auch nicht besonders problematische Stoffe zur Diskussion, die nur in
einem raumplanerisch besonders ausgewählten Gebiet verarbeitet werden
könnten. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass Filterstäube aus
der Rauchgasreinigung von Kehrichtverbrennungsanlagen verfestigt werden,
die möglicherweise Dioxine und Furane enthalten. Vielmehr bestehen weder
beim Transport noch bei der Verarbeitung Risiken, die über das hinaus
gingen, was von verschiedenen in einer Industriezone gelegenen Betrieben zu
erwarten ist (vgl. in diesem Zusammenhang die Beurteilung des Kurzberichts
zur Störfallvorsorge durch das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und
Arbeit vom 30. September 1997). Es trifft zu, dass das Einzugsgebiet der
Anlage auf jeden Fall mehrere Kantone umfasst, wahrscheinlich neben Bern
die Kantone Basel-Landschaft, Solothurn, Aargau und Luzern, möglicherweise
auch weitere. Auch dieser Umstand gebietet nicht zwingend die Behandlung
der Anlage im Richtplan. Entscheidend ist, dass sie sich hinsichtlich
ihrer räumlichen Auswirkungen und ihrer raumplanerischen Bedeutung nicht
wesentlich von einer beliebigen Produktionsanlage in einer Industriezone
unterscheidet.
c) Art. 17 TVA bezweckt im Übrigen vor allem, für Abfallanlagen die
erforderlichen Standorte sicherzustellen. Diese Notwendigkeit ergibt
sich primär bei Anlagen, die besondere Standortbedingungen zu erfüllen
haben, wie etwa Deponien (vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich vom 18. Dezember 1998 in URP 1999 S. 448). Generell
soll, wie das BUWAL zu Recht ausführt, mit Art. 17 TVA in erster Linie
verhindert werden, dass die für die Abfallentsorgung erforderlichen
Standorte durch widersprechende Nutzungsansprüche blockiert werden. Für
die hier umstrittene Reststoffverfestigungsanlage besteht im Rahmen
der Richtplanung kein zwingender Festsetzungsbedarf. Die entsprechenden
Einwände der Beschwerdeführer erweisen sich als unbegründet.
d) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die
Reststoffverfestigungsanlage dürfe nur auf der Grundlage einer demokratisch
legitimierten Sondernutzungsplanung realisiert werden. Sie berufen
sich dabei zu Unrecht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Gemäss
der Rechtsprechung dürfen für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach
nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, keine
Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG erteilt werden (BGE 120 Ib 207
E. 5 S. 212 mit Hinweisen). Angesprochen sind damit Anlagen ausserhalb
der Bauzone. Aus BGE 124 II 252 ergibt sich nichts anderes. Vorliegend ist
nicht eine Anlage ausserhalb der Bauzone, sondern die Änderung einer in der
Gewerbezone "Gringleche" gelegenen Anlage zu beurteilen. Dementsprechend
wurde auch nie eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG beantragt oder
erteilt. Die Frage nach der Abgrenzung zwischen Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG und Schaffung einer Nutzungszone stellt sich daher nicht.
Die Beschwerdeführer deuten allerdings auch an, dass die Gewerbezone
"Gringleche" rechtlich fragwürdig sei. In dieser Kritik könnte das Begehren
um die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung erblickt werden.
Da die Beschwerdeführer aber mit keinem Wort darlegen, inwiefern die
strengen Voraussetzungen für eine akzessorische Planüberprüfung erfüllt
sein sollen (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; 120 Ia 227 E. 2 mit Hinweisen),
fällt eine solche von vornherein ausser Betracht. Das Verwaltungsgericht
hat festgestellt, dass die 1992 rechtskräftig festgelegte Gewerbezone
"Gringleche" trotz ihrer Bezeichnung den Charakter einer Industriezone
aufweist und die Reststoffverfestigungsanlage in dieser Zone zonenkonform
ist. Ferner hat es ausgeführt, dass die Gemeinde eine besondere
Überbauungsordnung zwar vorsehen könnte, dazu aber nicht verpflichtet ist,
weil das Projekt nicht wesentlich von der baurechtlichen Grundordnung
der Gemeinde abweicht (Art. 88 und 19 BauG). Die Beschwerdeführer bringen
gegen diese Feststellungen nichts Stichhaltiges vor.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer erneuern ihren bereits im kantonalen
Verfahren erhobenen Vorwurf, der Umweltverträglichkeitsbericht genüge
den gesetzlichen Anforderungen nicht.
a) Aktenwidrig ist die Behauptung der Beschwerdeführer, der
Umweltverträglichkeitsbericht sei von den kantonalen Instanzen
als ungenügend bezeichnet worden. Richtig ist, dass die kantonalen
Umweltschutzfachstellen punktuelle Ergänzungen des Berichts, vor allem
die Ergänzung durch einen Kurzbericht zur Störfallvorsorge, verlangt
haben, anschliessend aber die Unterlagen als vollständig und ausreichend
bezeichneten. Auch das BUWAL hält den Bericht für ausreichend und erwähnt
ausdrücklich, dass er die gemäss Art. 19 TVA erforderlichen Angaben
enthält.
b) Die Beschwerdeführer bemängeln, dass sich der
Umweltverträglichkeitsbericht nicht damit auseinandersetzt, dass in
Sissach und Oulens bereits Anlagen für die Verfestigung von Reststoffen
bestehen, und dass sich der Bericht auch weder mit den richtplanerischen
Erfordernissen noch mit dem Genügen der Gewerbezone "Gringleche" befasse.
Der Umweltverträglichkeitsbericht hat sich mit jenen Themen zu
befassen, die für den im massgeblichen Verfahren gemäss Art. 5 Abs. 1 der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988
(UVPV, SR 814.011) zu treffenden Entscheid wesentlich sind (BGE 118 Ib 206
E. 13 S. 228). Hierzu gehört vorliegend, wie vorne (E. 3d) ausgeführt,
der Bedarfsnachweis nur zum Teil. Die fehlenden Aussagen zum Bedarf für
die Verfestigung von Rückständen aus der Abluft- und Abwasserreinigung der
Kehrichtverbrennungsanlagen rechtfertigen unter den gegebenen Umständen
keine Weiterungen des Verfahrens. Nachdem die Anlage als zonenkonforme
Anlage in einer bereits 1992 ausgeschiedenen Gewerbezone geplant ist,
erübrigten sich auch eine Auseinandersetzung mit der Richtplanung und
der Rechtmässigkeit der Nutzungszone.
c) Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, der
Umweltverträglichkeitsbericht hätte sich mit der Frage befassen
müssen, ob und allenfalls für welche Schadstoffkomponenten
die gewählte Verfestigungstechnologie langfristig verantwortbar
sei. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Gemäss Art. 30c
Abs. 1 USG müssen Abfälle für die Ablagerung so behandelt werden,
dass sie möglichst wenig organisch gebundenen Kohlenstoff enthalten
und möglichst wasserunlöslich sind. Die TVA konkretisiert diese
Vorschrift namentlich mit der Verbrennungspflicht gemäss Art. 11 TVA.
Auch die Frage, wie die zur Verfestigung vorgesehenen Sonderabfälle zu
behandeln sind, wird in der TVA grundsätzlich beantwortet. Danach muss
das Verfestigungsverfahren sicherstellen, dass die Eluattests gemäss
Anhang 1 Ziff. 2 der TVA bestanden sind, damit ein Abfall auf einer
Reststoffdeponie abgelagert werden kann. Wird der Eluattest bestanden,
ist die Deponierung zulässig. Für eine grundsätzliche Infragestellung
dieser Anforderung, wie sie die Beschwerdeführer verlangen, besteht im
Rahmen des vorliegenden Bewilligungsverfahrens kein Anlass. Vielmehr
ist die Verfestigung mit Zement heute die allgemein anerkannte Methode,
um gewisse Sonderabfälle für die Ablagerung vorzubereiten.
d) Die Beschwerdeführer stellen auch das Verhältnis zwischen
der Baubewilligung für die Reststoffverfestigungsanlage und der
Empfängerbewilligung gemäss Art. 16 Abs. 1 und Art. 29 ff. VVS zur
Diskussion. Sie machen geltend, die Gesamtbaubewilligung dürfe nur erteilt
werden, wenn auch die für die VVS-Bewilligung erforderlichen Nachweise
vorlägen. Aus umweltrechtlicher Sicht handle es sich gerade bei diesen
Fragen um die zentralen, im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) zu beurteilenden Gesichtspunkte.
Gemäss Art. 5 Abs. 2 UVPV wird das für die UVP massgebliche
Verfahren durch den Anhang zur UVPV bestimmt. Soweit der Anhang die
Wahl dem kantonalen Recht überlässt, haben die Kantone ein Verfahren zu
wählen, welches eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Die
Reststoffverfestigungsanlage ist eine Anlage gemäss Ziff. 40.7 Anhang
UVPV, für welche das massgebliche Verfahren durch das kantonale Recht
bestimmt wird. Danach ist das Baubewilligungsverfahren das massgebliche
Verfahren. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, Gegenstand der UVP im
Baubewilligungsverfahren sei allein die Frage, ob die geplante Anlage
für die Annahme und Verfestigung der vorgesehenen Sonderabfälle baulich
geeignet sei. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Beurteilung
rechtswidrig sein sollte.
Bei komplexeren Vorhaben ist es zuweilen unumgänglich, dass der
Grundsatzentscheid über die Zulässigkeit eines Vorhabens vor dem
Entscheid über weitere Bewilligungen getroffen werden muss, weil es
unmöglich ist, alle Gesichtspunkte, die Gegenstand einer Bewilligung
bilden, in einem Entscheid zu behandeln. Das Bundesgericht hat erkannt,
dass eine solche Aufteilung allenfalls zulässig ist, sofern dadurch die
erforderliche materielle und soweit möglich formelle Koordination der
Entscheide nicht vereitelt wird (BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277; 121 II 378
E. 6 S. 392). Das setzt namentlich voraus, dass in der ersten Stufe der
Prüfung alle Aspekte behandelt werden, die in der zweiten Stufe nicht
mehr in Frage gestellt werden dürfen. Diese Prüfung ist vorliegend
erfolgt (vgl. dazu auch nachfolgend E. 5e). Die weitere Frage, ob der
Betreiber der Reststoffverfestigungsanlage die Voraussetzungen für die
Empfängerbewilligung gemäss Art. 16 VVS erfüllt, muss und kann nicht zum
Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens gemacht werden. Entgegen der
Behauptung der Beschwerdeführer präjudiziert das Baubewilligungsverfahren
die Erteilung der VVS-Bewilligung nicht. Massgeblich ist, dass die
Bewilligung nach Art. 16 VVS den Charakter einer Betriebsbewilligung
aufweist. Die Aufteilung von Bau- und Betriebsbewilligung findet sich
sowohl in anderen Bereichen des Umweltrechts (vgl. z.B. die Bau- und
Betriebsbewilligung für eine Deponie gemäss Art. 30e USG und Art. 21 TVA)
als auch in anderen Rechtsbereichen wie z.B. im Luftfahrtrecht (vgl. den
Überblick in BGE 124 II 293 E. 9 und 10) oder im Arbeitsschutzrecht
(Plangenehmigung und Betriebsbewilligung für industrielle Betriebe gemäss
Art. 7 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie,
Gewerbe und Handel, SR 822.11). Die Aufteilung ist sachgerecht, denn sie
trägt dem Umstand Rechnung, dass die Anforderungen für die Erteilung
dieser Bewilligungen sachlich verschieden sind und unterschiedliche
Vollzugszuständigkeiten betreffen können; für die Betriebsbewilligung
sind überdies Angaben nötig (vgl. Art. 17 VVS), die im Zeitpunkt des
Baubewilligungsverfahrens unter Umständen noch nicht bekannt sind und
auch nicht bekannt sein müssen.
Aus den von den Beschwerdeführern erwähnten Urteilen des Bundesgerichts
zur Koordinationspflicht ergibt sich nichts anderes. Gemäss dieser
Rechtsprechung ist in Fällen, in denen auf ein Vorhaben in mehreren
Verfahren verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind,
die einen derart engen Sachzusammenhang aufweisen, dass sie nicht getrennt
und unabhängig voneinander angewendet werden können, die Rechtsanwendung
materiell zu koordinieren (BGE 116 Ib 50 E. 4b S. 57; 118 Ib 66 E. 2c
S. 76). Diese Praxis verlangt vor allem, dass für Vorhaben ausserhalb
der Bauzone die erforderliche (Sonder-)Nutzungsplanung und die Anwendung
des materiellen Umweltschutzrechts gemeinsam und koordiniert vorgenommen
werden (BGE 123 II 88). Im Übrigen sind die Koordinationsgrundsätze nun
in Art. 25a RPG ausdrücklich geregelt. Der vorliegend zu beurteilende
Fall ist mit den erwähnten Fällen aus der Praxis nicht vergleichbar. Es
ist auch im Lichte der Koordinationsgrundsätze zulässig, zunächst im
Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob die bau- und umweltschutzrechtlichen
Voraussetzungen für die Errichtung des Bauvorhabens erfüllt sind, um
in einem weiteren Verfahren die innerbetrieblichen Voraussetzungen der
Verarbeitung von Sonderabfällen zu Reststoffen zu kontrollieren. Es ist
daher nicht zu beanstanden, dass die Fragen, welche für die Erteilung
der VVS-Bewilligung beantwortet werden müssen, nicht zum Gegenstand des
Bauentscheids gemacht wurden.
e) Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ist zu prüfen, ob die
geplante Anlage grundsätzlich geeignet ist, Sonderabfälle der vorgesehenen
Art umweltverträglich zu behandeln. Das Verwaltungsgericht hat in diesem
Zusammenhang festgestellt, die zu behandelnden Abfälle seien weder brennbar
oder explosiv, noch radioaktiv oder giftig. Der Metallhydroxidschlamm
sei immerhin schwach wassergefährdend (schwach ökotoxisch). Diese
Feststellungen werden zwar von den Beschwerdeführern bezweifelt, indem
sie von toxischen Betonmassen, der Anwesenheit hochtoxischer Substanzen
in den Filterstäuben etc. schreiben. Dies vermag jedoch die auf die
Mitberichte der kantonalen Umweltschutzbehörden gestützten Feststellungen
des Verwaltungsgerichts nicht zu erschüttern. Auch die Behauptung der
Beschwerdeführer, es sei kein geschlossenes System für die Bearbeitung der
Filterasche vorgesehen, entbehrt jeder Grundlage. Das Verwaltungsgericht
hat aufgrund der Akten verbindlich festgestellt, dass die zu verfestigenden
staubförmigen Reststoffe in Silofahrzeugen und die übrigen Stoffe in
erdfeuchtem Zustand in geschlossenen Behältern angeliefert und über ein
geschlossenes Transportband zum Mischer geführt werden. Die Anlage soll in
einem geschlossenen System arbeiten, womit sichergestellt sei, dass auch
bei einer Betriebsstörung keine Schadstoffe ins Freie gelangen könnten. An
diese Sachverhaltsfeststellungen ist das Bundesgericht gebunden, soweit
sie nicht offensichtlich unrichtig oder unvollständig sind oder in
Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften getroffen wurden (Art. 105
Abs. 2 OG). Von einem solchen Mangel bei der Sachverhaltsfeststellung
kann vorliegend keine Rede sein. Aus dem von den Beschwerdeführern
zitierten Schreiben des projektierenden Ingenieurbüros ergibt sich nicht,
dass die Filterasche in einem offenen System verarbeitet werden soll,
sondern nur, dass ein einzelner Vorgang, nämlich das Kippen der Mulden
in das Verarbeitungssilo, in einem geschlossenen System technisch kaum
realisierbar ist. Daraus entstehen dennoch keine unzulässigen Emissionen,
weil die Filterasche zu den erdfeucht gelieferten Stoffen gehört, deren
Abfüllen in das Verarbeitungssilo keinen Staub verursacht.
Es besteht daher kein Anlass, an der Feststellung des
Verwaltungsgerichts zu zweifeln, dass die projektierte Anlage den
Anforderungen der TVA genügt. Die noch offenen Fragen können im Rahmen
des VVS-Bewilligungsverfahrens beantwortet werden. Dazu gehört, wie
das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, insbesondere die Regelung
von Einzelheiten in Bezug auf bestimmte Sonderabfälle, namentlich die
Fragen der Behandlung von Dioxinen und Furanen im Elektrofilterstaub
von Kehrichtverbrennungsanlagen, der Schwermetalle, der Eluat-Werte,
der kritischen Menge des Zinkgehalts etc. Mit der Befristung der
VVS-Betriebsbewilligung kann schliesslich gewährleistet werden, dass der
Betrieb der Anlage regelmässig dem jeweiligen Stand der Technik angepasst
wird (vgl. Art. 17 Abs. 2 lit. d, f und g VVS sowie Art. 30 Abs. 2
VVS). Die Bewilligung kann im Übrigen beschränkt oder gar entzogen werden,
wenn der Bewilligungsinhaber die Voraussetzungen für die Erteilung nicht
mehr erfüllt (Art. 31 Abs. 1 VVS). Dies dient ebenfalls der Verhinderung
widerrechtlicher Zustände.
f) Das Verwaltungsgericht hat sich mit dem Lärm der projektierten
Anlage einlässlich und mit zutreffender Begründung befasst. Es hat im
Ergebnis festgehalten, dass die geänderte Anlage nachts nicht betrieben
werden darf und am Tag den Belastungsgrenzwert von 60 dB(A), d.h. den
Planungswert der Empfindlichkeitsstufe III, einhalten muss. Damit hat die
Anlage gestützt auf das Vorsorgeprinzip den Anforderungen an eine neue
Anlage zu entsprechen, obwohl das Verwaltungsgericht davon ausging, dass
nur eine (nicht wesentliche) Änderung einer bestehenden Anlage vorliege
(vgl. Art. 8 der Lärmschutzverordnung des Bundes vom 15. Dezember 1986
[SR 814.41, LSV]).
Die Einwände der Beschwerdeführer sind nicht geeignet,
den angefochtenen Entscheid in lärmschutzrechtlicher Hinsicht
in Frage zu stellen. Es trifft zwar zu, dass der ursprüngliche
Umweltverträglichkeitsbericht und die Stellungnahme der kantonalen
Koordinationsstelle für Umweltschutz vom 4. November 1997 nicht
restlos deutlich machen, welcher Lärmpegel von der geänderten Anlage zu
erwarten ist. Immerhin ergibt sich aus dem Bericht, dass die geänderte
Anlage weniger Lärm als die bisherige verursacht, und mit Schreiben vom
26. August 1997 garantierte das projektierende Ingenieurbüro, dass die
Reststoffverfestigungsanlage den Planungswert von 60 dB(A) einhalte. Vor
allem steht seit der Stellungnahme der Lärmschutzfachstelle vom 19. Juni
1998 fest, von welcher Lärmbelastung die Fachstelle ausgeht. Danach liegen
die Beurteilungspegel aller Einzelquellen der Anlage je unter 40 dB(A),
woraus geschlossen werden könne, dass die geänderte Betonanlage gesamthaft
betrachtet ohne weiteres den Beurteilungspegel von 60 dB(A) einhalte. Diese
Annahme wird durch die Kritik der Beschwerdeführer nicht erschüttert.
Unter diesen Umständen erübrigten sich weitere Abklärungen zur
erwarteten Lärmbelastung. Die Verweisung im angefochtenen Entscheid auf
spätere Nachmessungen ist nicht rechtswidrig, dient sie doch nicht dazu,
erforderliche Anordnungen auf später zu verschieben, sondern nur dazu,
die bereits getroffenen Anordnungen durchzusetzen.
Keine Rolle spielt es, ob die gesamte Tätigkeit in der Zone
"Gringleche" die Planungswerte der LSV einhält. Die Beschwerdegegnerin
ist grundsätzlich nicht für den Lärm der übrigen in der Gewerbezone
ansässigen Betriebe verantwortlich. Allenfalls könnte es sich auf
die im Baubewilligungsverfahren festzulegenden Emissionsbegrenzungen
auswirken, wenn die verschiedenen Betriebe in der Gewerbezone insgesamt
eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte verursachen würden (Art. 11
Abs. 3, Art. 13 und 15 USG; Art. 40 Abs. 2 LSV). Dass dies der Fall sei,
behaupten die Beschwerdeführer nicht. Auch in einer solchen Situation
hätten zudem in erster Linie jene Betriebe ihre Emissionen zu senken,
die wesentlich zu einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beitragen
(vgl. Art. 13 Abs. 1 LSV).