BGE 126 II 126
126 II 126
14. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
1. Mai 2000 i.S. X. u. Mitb. gegen Eidgenössische Bankenkommission
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 38 Abs. 2 und Art. 39 BEHG; Art. 1, Art. 2 Abs. 2 lit. c, Art. 6
Abs. 1, Art. 17, Art. 19 und Art. 25 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 33
Abs. 1 DSG; Art. 96 Abs. 2 OG bzw. Art. 8 VwVG; Amtshilfe nach Börsengesetz
an die amerikanische Securities and Exchange Commission (SEC) zur Klärung
des Verdachts des Vorliegens eines Insiderdelikts. Zuständigkeit der
Eidgenössischen Datenschutzkommission.
Das Bundesgericht führt ein Meinungsaustauschverfahren grundsätzlich
nur, soweit neben seiner eigenen eine allfällige andere letztinstanzliche
Zuständigkeit gegeben sein könnte (E. 3).
Das Datenschutzgesetz und seine Verfahrensbestimmungen finden auf
die Eidgenössische Bankenkommission soweit Anwendung, als der Betroffene
selbständige datenschutzrechtliche Ansprüche geltend macht. Hinsichtlich
der börsengesetzlichen Amtshilfe hat der Gesetzgeber indessen eine
spezifische Regelung geschaffen, deren Beurteilung aus einer börsen-
und datenschutzrechtlichen Gesamtsicht zu erfolgen hat, weshalb gegen
entsprechende Entscheide ausschliesslich und direkt an das Bundesgericht
zu gelangen ist (E. 4 u. 5).
Die von der SEC der Eidgenössischen Bankenkommission erteilten
Zusicherungen bezüglich der Vertraulichkeit der von dieser in Amtshilfe
erhaltenen Angaben und Unterlagen genügen den Anforderungen von Art. 38
Abs. 2 BEHG nicht, weshalb die Amtshilfe zurzeit zu verweigern ist (E. 6).
Sachverhalt
Am 14. Oktober 1998 informierten die ABB Asea Brown Boveri (ABB)
und die Elsag Bailey Process Automation N.V. (Elsag Bailey) über ein
öffentliches Übernahmeangebot. Danach bot die ABB pro Elsag-Bailey-Aktien
US-Dollar 39.30 (normale Aktie) bzw. 61.21 (Vorzugsaktie). Insgesamt
bezog sich das Geschäft auf etwa 1,5 Milliarden US-Dollar. Der Wert der
Elsag-Bailey-Aktien stieg tags darauf um rund 90 Prozent.
Im Vorfeld dieser Übernahme kam es vom 2. bis zum 13. Oktober
1998 zu auffälligen Käufen von Elsag-Bailey-Aktien und Optionen; das
Gesamtvolumen der Investitionen betrug rund 8 Millionen US-Dollar. Unter
den Käufern befand sich auch die Y.-Bank, welche am 12. Oktober 1998 9700
Elsag-Bailey-Aktien zu einem Gesamtpreis von US-Dollar 198'899.- erwarb,
wobei der damalige Kurs 20.25 US-Dollar betrug, was in der Folge einem
potentiellen Gewinn von etwa 153'000.- US-Dollar entsprach.
Am 21. Oktober 1998 ersuchte die amerikanische "Securities and
Exchange Commission (SEC)" die Eidgenössische Bankenkommission (im
Weiteren: Bankenkommission oder EBK) bezüglich dieses Kaufs um Amtshilfe
(Art. 38 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den
Effektenhandel [Börsengesetz, BEHG; SR 954.1]). Die Bankenkommission
entsprach diesem Ersuchen am 27. Mai 1999 und verfügte, dass die ihr
von der Y.-Bank, übermittelten Informationen und Unterlagen über den
Aktienkauf herausgegeben würden (Ziff. 3 des Dispositivs). Die Unterlagen
dürften in dem von der SEC beim US District Court for the Southern
District of New York anhängig gemachten Verfahren verwendet werden,
falls die SEC nach genauerer Prüfung zur Auffassung gelangen sollte,
dass die gelieferten Informationen geeignet erschienen, dieses Verfahren
zu ergänzen oder zu beeinflussen (Ziff. 4 des Dispositivs). Im Übrigen
rief die Bankenkommission der SEC in Erinnerung, dass die freigegebenen
Informationen und Dokumente nur zur direkten Überwachung der Börsen
und des Handels mit Effekten verwendet werden dürften (Ziff. 5 des
Dispositivs). Für die Weitergabe an andere als die unter Ziffer 4 genannten
Behörden müsse vorgängig ihre ausdrückliche Zustimmung eingeholt werden
(Ziff. 6 des Dispositivs).
Hiergegen gelangten A., B., C. und D.X. am 2. Juli 1999 an die
Eidgenössische Datenschutzkommission. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
vom gleichen Tag beantragten sie zudem beim Bundesgericht, die
angefochtene Verfügung aufzuheben. Sie machen geltend, der Entscheid der
Bankenkommission verletze Art. 38 Abs. 2 BEHG und Art. 6 des Bundesgesetzes
vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (Datenschutzgesetz; DSG; SR 235.1),
da es ständiger Praxis der SEC entspreche, Finanzdelikte durch Einleitung
einer sogenannten "enforcement action" auf dem Zivilweg zu verfolgen (in
dem die Akten öffentlich einsehbar seien) und bereits die Klageeinreichung
durch einen sogenannten "litigation release" unter Nennung sämtlicher
Beteiligter auf ihrer Webseite im Internet zu veröffentlichen.
Am 12. Januar 2000 bejahte die Eidgenössische Datenschutzkommission
ihre allfällige Zuständigkeit zur Behandlung der Rüge einer Verletzung des
Datenschutzgesetzes, worauf sie am 1. Februar 2000 mit dem Bundesgericht
"einen Meinungsaustausch nach Art. 8 VwVG" eröffnete. Dieses teilte
ihr hierauf mit, dass es nach Abschluss des Schriftenwechsels in seinem
Verfahren in geeigneter Form auf das entsprechende Schreiben zurückkommen
werde.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und
hebt den angefochtenen Entscheid auf
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Die Eidgenössische Datenschutzkommission hat um einen
Meinungsaustausch zur Frage ersucht, wer zur Beurteilung der gestützt auf
das Datenschutzgesetz erhobenen Einwände (Art. 6 DSG) zuständig sei. Die
Durchführung eines solchen Verfahrens erübrigt sich indessen: Sowohl in
Anwendung des Börsengesetzes erlassene Verfügungen der Bankenkommission als
auch gestützt auf den verwaltungsrechtlichen Teil des Datenschutzgesetzes
ergangene Entscheide der Datenschutzkommission unterliegen im Rahmen
des Bundesrechtspflegegesetzes der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht (Art. 39 BEHG bzw. Art. 25 Abs. 5 2. Satz in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 DSG und Art. 97 und Art. 98 lit. f
bzw. lit. e OG und Art. 5 VwVG; BGE 125 II 65 E. 1 S. 69; 123 II 534
E. 1a S. 535 f.). Dieses führt in der Regel keinen Meinungsaustausch mit
Vorinstanzen zu formell- oder materiellrechtlichen Fragen, die es auf
Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin noch in einem ordentlichen Verfahren
zu beurteilen haben könnte, liefe dies im Resultat doch auf ein dem
schweizerischen Recht unbekanntes "Vorabentscheidverfahren" hinaus. Die
Vorinstanz hat über ihre Zuständigkeit von Amtes wegen zu entscheiden
(vgl. MOSER, in: Moser/Uebersax, Prozessieren vor Eidgenössischen
Rekurskommissionen, Basel/Frankfurt a.M. 1998, Rzn. 3.6 ff.; KÖLZ/HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998,
Rzn. 231 ff.), wogegen anschliessend das Bundesgericht angerufen werden
kann. Diese Praxis rechtfertigt sich allein schon mit Blick darauf, dass
die Parteien am Meinungsaustausch an sich nicht beteiligt sind und damit
ihr Anspruch auf rechtliches Gehör tangiert sein könnte; so äusserte
sich das Bundesgericht zu Handen der Vorinstanz bereits verbindlich zu
der ihm unterbreiteten Frage (vgl. MOSER, aaO, Rz. 3.8 mit Hinweisen). Das
Bundesgericht führt einen Meinungsaustausch grundsätzlich nur, soweit neben
seiner eigenen eine allfällige andere letztinstanzliche Zuständigkeit
gegeben sein könnte. Nachdem die Sache vorliegend gestützt auf Art. 39
BEHG bei ihm hängig ist und die Datenschutzkommission als Vorinstanz
des Gerichts handeln würde, kann direkt und verbindlich im Rahmen des
vorliegenden Urteils vorfrageweise über ihre Zuständigkeit entschieden
werden (vgl. BGE 122 II 204 ff.). Da die Beschwerde - wie zu zeigen sein
wird - bereits gestützt auf Art. 38 BEHG gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben ist, widerspräche es der Verfahrenseffizienz, eine
Zwischenverfügung der Datenschutzkommission abzuwarten und erst hernach
unter Vereinigung der Verfahren die Frage nach deren Zuständigkeit zu
prüfen, zumal alle Beteiligten zur Problematik inzwischen umfassend
Stellung genommen haben.
Erwägung 4
4.- Das Datenschutzgesetz dient dem Schutz der Persönlichkeit
und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden
(Art. 1 DSG). Es sieht hierfür gewisse Bearbeitungsgrundsätze und
eigenständige Rechtsansprüche vor (Art. 4 ff. DSG). Datenschutzrechtliche
Fragen können sich im Rahmen eines bestimmten Verfahrens stellen, das
hauptsächlich andere, beispielsweise sozialversicherungsrechtliche,
Ansprüche zum Gegenstand hat. Die entsprechenden Aspekte sind dann in
der Regel mit den jeweiligen spezialgesetzlich geregelten Fragen in den
dortigen Verfahren zu behandeln (BGE 123 II 534 E. 1b S. 536 mit weiteren
Hinweisen; RENATA JUNGO, in: MAURER/VOGT, Kommentar zum schweizerischen
Datenschutzgesetz, Basel 1995, N. 14 zu Art. 33 DSG). Soweit sich die
datenschutzrechtlichen Probleme dagegen als selbständige Sachentscheide
hiervon unabhängig stellen, fallen sie in die Zuständigkeit der
Eidgenössischen Datenschutzkommission (vgl. BGE 123 II 534 E. 1b S. 536
mit Hinweis; JUNGO, aaO, N. 13 zu Art. 33 DSG). Entscheidend ist, ob der
Gesuchsteller im konkreten Fall einen eigenständigen datenschutzrechtlichen
Aspekt verfolgt bzw. eine datenschutzrechtliche Frage aufwirft, welcher
gegenüber der spezialgesetzlichen Regelung (materiell) eigenständige
Bedeutung zukommt (so unveröffentlichte E. 1b von BGE 125 II 473 ff.). Der
Gesetzgeber hat sich für die Einrichtung einer Rekurskommission für den
Datenschutz als Querschnittmaterie entschieden und damit eine gewisse
Gabelung des Rechtswegs in Kauf genommen, um eine einheitliche Auslegung
und Handhabung des Datenschutzrechts durch die Bundesbehörden zu erreichen
(BBl 1988 II 483). Es ist indessen nicht Aufgabe der Datenschutzkommission,
Rechtsfragen aus sämtlichen Gebieten des Verwaltungsrechts zu beurteilen,
die sich im Zusammenhang mit datenschutzrechtlichen Problemen stellen
können. Beschreitet der Beschwerdeführer den datenschutzrechtlichen
Weg, kann er dort ausschliesslich datenschutzrechtliche Probleme zum
Verfahrensgegenstand machen, denen eigenständiger Charakter zukommt
(unveröffentlichte E. 1c von BGE 125 II 473 ff.).
Erwägung 5
5.- Vor diesem Hintergrund sind die sich im vorliegenden Fall
stellenden materiell- und verfahrensrechtlichen Datenschutzfragen zu
prüfen:
a) aa) Das Datenschutzgesetz gilt generell für das Bearbeiten von Daten
natürlicher und juristischer Personen durch Bundesorgane (vgl. Art. 2
Abs. 1 lit. b DSG; MARC BUNTSCHU, in: MAURER/VOGT, aaO, Rzn. 23 ff. zu
Art. 2), wozu die Bankenkommission zählt; es ist deshalb grundsätzlich
auf deren Tätigkeit, soweit datenschutzrechtlich relevant, anwendbar. Das
Gesetz schliesst hängige Zivilprozesse, Strafverfahren, Verfahren der
internationalen Rechtshilfe sowie staats- und verwaltungsrechtliche
Verfahren mit Ausnahme erstinstanzlicher Verwaltungsverfahren von seinem
Anwendungsbereich aus (Art. 2 Abs. 2 lit. c DSG). Diese Sonderregelung
beruht auf der Idee, dass hier der P-ersönlichkeitsschutz durch die
Spezialbestimmungen der entsprechenden Verfahren selber hinreichend
gesichert und geregelt erscheint (vgl. BBl 1988 II 443; MARC BUNTSCHU,
aaO, Rz. 39 zu Art. 2 DSG). Das gilt für die Amtshilfe nicht im gleichen
Masse: Sie kann nicht einfach aus Praktikabilitätsgründen mit der
Internationalen Rechtshilfe in Zivil- und Strafsachen gleichgesetzt werden.
Der Gesetzgeber hat die Rechtshilfe verfahrens- und datenschutzmässig
als hinreichend ausgebaut erachtet, um die datenschutzrechtlichen
Interessen der Betroffenen wirksam zu schützen. Entsprechendes ergibt
sich für die Amtshilfe weder aus den Materialien noch aus dem Wortlaut
oder der Systematik des Börsengesetzes. Dieses regelt die Amtshilfe
wenig detailliert; zudem kann die Bankenkommission Amtshilfe je nach
der Natur der Informationen auch ohne weitere Förmlichkeiten leisten
(vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: VOGT/WATTER, Kommentar zum schweizerischen
Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 120 zu Art. 38 BEHG). Ein Anspruch
auf ein formelles Verfahren besteht grundsätzlich nur, soweit Kundendaten
("kundenbezogene Informationen") des beaufsichtigten Händlers übermittelt
werden (vgl. SCHAAD, aaO, Rz. 124 zu Art. 38 BEHG) oder dieser sich
weigert, andere nicht allgemein zugängliche Informationen, die keine Kunden
betreffen ("nichtkundenbezogene Informationen"), der Aufsichtsbehörde
zur Verfügung zu stellen. Solche können jedoch ebenfalls Personendaten
im Sinne von Art. 3 lit. a DSG bilden.
bb) Auch wenn die Abgrenzung von Amts- und Rechtshilfe dogmatisch
nicht immer leicht fällt, unterscheiden sich die beiden Rechtsinstitute
doch sowohl nach Sinn und Zweck wie nach dem anwendbaren Verfahren
(vgl. SCHAAD, aaO, Rzn. 17 ff., 23, 111 ff. zu Art. 38 BEHG; THIERRY AMY,
Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière
et financière, Diss. Lausanne 1998, S. 235 ff.; KÜNG/HUBER/KUSTER,
Kommentar zum Börsengesetz, Bd. II, Zürich 1998, Rzn. 5 ff. zu Art. 38;
HELENA INGRID GLASER, Amtshilfe und Bankgeheimnis, Diss. Basel 1996,
S. 24 ff.; RICCARDO SANSONETTI, L'entraide administrative internationale
dans la surveillance des marchés financiers, Zürich 1998, S. 10 ff. und
S. 43 ff.; ANNETTE ALTHAUS, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, Bern 1997,
S. 3/4; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en
matière pénale, Bern 1999, N. 1 S. 8). Die internationale Amtshilfe
zur Überwachung des Börsen- und Effektenhandels erfolgt zwischen
administrativen Markt- bzw. Handelsaufsichtsbehörden im Rahmen eines
nicht streitigen Verwaltungsverfahrens (vgl. jedoch die Kritik bei
GLASER, S. 24 ff.). Das Börsengesetz selber trennt die Rechtshilfe an
Strafuntersuchungsbehörden insofern hiervon ab, als die Weiterleitung
von in Amtshilfe erhaltenen Informationen an Strafbehörden unzulässig
ist, "wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre" (Art.
38 Abs. 2 lit. c BEHG). Die einfacher erhältliche Amtshilfe unter
Aufsichtsbehörden darf nicht zu einer Umgehung der Regeln über die
Internationale Rechtshilfe in Straf- und Zivilsachen führen (BGE 125 II
450 E. 3b S. 457; vgl. SCHAAD, aaO, Rz. 80 ff. zu Art. 38 BEHG). Es
kann deshalb nicht generell gesagt werden, das Datenschutzgesetz sei
auf die Amtshilfe - analog der Ausnahme von Art. 2 Abs. 2 lit. c DSG für
die Rechtshilfe - zum Vornherein nicht anwendbar. Würde der Katalog von
Art. 2 Abs. 2 DSG über seinen Wortlaut hinaus nach den Grundsätzen "lex
specialis derogat legi generali" bzw. "lex posterior derogat legi priori"
leichthin ausgedehnt, verlöre der Datenschutz relativ schnell seine Natur
als Querschnittmaterie mit einheitlichen Grundsätzen und allgemeinen
Prinzipien. Erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, auf die, wie nach
Art. 38 Abs. 3 BEHG für das Amtshilfeverfahren betreffend kundenbezogener
Daten, das Verwaltungsverfahrensgesetz anwendbar ist, fallen unter das
Datenschutzgesetz; dies muss umso mehr für Datenübergaben gelten, die
mündlich und ohne weitere Förmlichkeiten erfolgen. Das Datenschutzgesetz
gilt deshalb grundsätzlich auch im börsenrechtlichen Amtshilfeverfahren
(so auch SCHAAD, aaO, Rz. 116 zu Art. 38 BEHG; SANSONETTI, aaO, S. 541;
ALTHAUS, aaO, S. 104).
b) Der Gesetzgeber kann aber gewissen im Datenschutzgesetz
vorgesehenen Prinzipien, Grundsätzen oder Ansprüchen bereits beim
Erlass der spezialgesetzlichen Regelung derart Rechnung tragen, dass
einzelnen Bestimmungen des Datenschutzgesetzes daneben (materiell) keine
eigenständige Bedeutung mehr zukommt und die Gesamtproblematik deshalb
- wie hier - von den im jeweiligen Sachbereich zuständigen Organen zu
beurteilen ist. Dies ist jeweils im Einzelnen noch zusätzlich zu prüfen.
aa) Nach Art. 19 DSG dürfen Bundesorgane Personendaten unter anderem
bekannt geben, wenn hierzu eine gesetzliche Grundlage besteht; besonders
schützenswerte Personendaten oder Persönlichkeitsprofile können sie
bearbeiten, soweit ein formelles Gesetz dies ausdrücklich vorsieht
(vgl. Art. 17 DSG). Die Bekanntgabe ins Ausland ist ausgeschlossen,
wenn dadurch die Persönlichkeit der Betroffenen schwerwiegend
gefährdet würde, namentlich weil ein Datenschutz fehlt, der dem
schweizerischen gleichwertig ist (Art. 6 Abs. 1 DSG). Art. 38 Abs. 2
BEHG seinerseits enthält die von Art. 19 in Verbindung mit Art. 17 DSG
geforderte gesetzliche Grundlage für die Weitergabe von Personendaten
an ausländische Börsenaufsichtsbehörden. Danach kann die Eidgenössische
Bankenkommission diesen unter gewissen Voraussetzungen nicht öffentlich
zugängliche Auskünfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln. Es muss sich
dabei um "Aufsichtsbehörden über Börsen- und Effektenhändler" handeln,
die solche Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung
des Börsen- und Effektenhandels verwenden (Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG;
"Spezialitätsprinzip" bzw. "permitted uses") und zudem "an das Amts- und
Berufsgeheimnis gebunden" sind (Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG; "Grundsatz
der Vertraulichkeit" bzw. "confidentiality"). Die Informationen dürfen
"nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde
oder aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an
zuständige Behörden und Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden
Aufsichtsaufgaben betraut sind", weitergeleitet werden (Art. 38 Abs. 2
lit. c Satz 1 BEHG; "Prinzip der langen Hand"; BGE 125 II 65 E. 9a S. 76,
450 E. 3 S. 455 f.). Die Weiterleitung an Strafbehörden ist untersagt, wenn
die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre. Die Aufsichtsbehörde
entscheidet hierüber im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Polizeiwesen
(Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG; BGE 125 II 450 E. 3b S. 457;
BERNHARD WEIGL, Schweizer Börsenrecht, Baden-Baden 1997, S. 109). Im
Übrigen muss die Amtshilfe als solche verhältnismässig sein (BGE 125 II
65 E. 6 S. 73 ff.; "Verbot der Beweisausforschung" und "Übermassverbot").
bb) Art. 38 Abs. 2 BEHG legt damit die Voraussetzungen fest,
unter denen Personendaten an ausländische Börsenaufsichtsbehörden
weitergegeben werden dürfen; er regelt insbesondere die vom Gesetzgeber
bereichsspezifisch aufgestellten Anforderungen zur Gewährleistung der
Vertraulichkeit und der Zweckbindung der übermittelten Informationen. Zum
einen konkretisiert er insofern die allgemeinen Grundsätze des
Datenschutzes (z.B. Art. 4 Abs. 2 DSG [Verhältnismässigkeit; vgl. URS
MAURER, in: MAURER/VOGT, aaO, Rz. 10 ff. zu Art. 4] oder Art. 4 Abs. 3
DSG [Zweckbindung]), zum anderen modifiziert er sie jedoch auch. Art. 6
Abs. 1 DSG verlangt grundsätzlich einen dem schweizerischen gleichwertigen
Datenschutz im Empfängerstaat; Art. 38 Abs. 2 BEHG hingegen stellt selbst
abschliessend spezifische Kriterien auf, welche die Vertraulichkeit der
übermittelten Daten und deren zweckgebundene Verwendung im Einzelfall
gewährleisten sollen (Spezialitätsprinzip, Bindung der ersuchenden
Behörde an das Amts- und Berufsgeheimnis, Zustimmungsvorbehalt für die
Weiterleitung an andere Behörden). Das Gleichwertigkeitserfordernis
bezweckt, dass die Bekanntgabe von Personendaten ins Ausland sich nicht
nachteilig auf die Rechtsposition des Betroffenen auswirkt (vgl. MAURER,
aaO, Rz. 18 zu Art. 6 DSG). Die zur entsprechenden Beurteilung
erforderliche Interessenabwägung hat der Gesetzgeber in Art. 38 BEHG
grundsätzlich bereits selber vorgenommen (vgl. zu den Erfordernissen an
die Amtshilfe allgemein nach Datenschutzgesetz JEAN-PHILIPPE WALTER, in:
MAURER-/VOGT, aaO, Rzn. 5 ff. zu Art. 19 DSG). Für eine eigenständige
Anwendung von Art. 6 DSG verbleibt deshalb bei der börsengesetzlichen
Amtshilfe grundsätzlich kein Raum. Art. 38 BEHG enthält insofern eine
spezifische Datenschutzregelung, welche dem Datenschutzgesetz vorgeht
(vgl. BUNTSCHU, aaO, Rz. 9 zu Art. 2 DSG). Zumindest vermag die Anrufung
von Art. 6 DSG vorliegend keine verfahrensrechtliche Aufspaltung der
Rechtswege zu rechtfertigen. Diese Bestimmung kann vernünftigerweise nur
im Rahmen der Auslegung der Schutzbestimmungen von Art. 38 BEHG sinnvoll
berücksichtigt werden. Ist die Datenschutzkommission jedoch nicht befugt,
das börsengesetzliche Amtshilferecht als solches auszulegen, muss davon
ausgegangen werden, dass ausschliesslich der amtshilferechtliche Rechtsweg
offensteht, in dessen Rahmen den im Datenschutzgesetz vorgesehenen
Wertentscheiden Rechnung zu tragen ist.
c) Hierfür sprechen auch Art. 6 DBG selber sowie der Wortlaut bzw. Sinn
und Zweck von Art. 39 BEHG:
aa) Sind die Voraussetzungen für eine Amtshilfe nach Art. 38 Abs. 2
BEHG gegeben, darf die Übermittlung grundsätzlich auch in ein Land
erfolgen, das ein niedrigeres Datenschutzniveau aufweist, weil - bei
Einhaltung der börsengesetzlichen Kriterien, im Rahmen von deren Auslegung
Art. 6 DSG mitzuberücksichtigen ist - eine "schwerwiegende Gefährdung
der Persönlichkeit der betroffenen Personen" praktisch ausgeschlossen
werden kann (so auch SCHAAD, aaO, Rz. 117 zu Art. 38 BEHG; ALTHAUS, aaO,
S. 104 f.; SANSONETTI, S. 548). Soweit Art. 6 DSG die Herausgabe von
Daten etwa mit Blick auf eine allfällige Missachtung von Menschenrechten
durch den ersuchenden Staat in Frage stellen könnte (vgl. BBl 1988 II
451, MAURER, aaO, Rz. 2 zu Art. 6 DSG), ist diesem Aspekt im Rahmen
der Spezialität und der Verhältnismässigkeit des Amtshilfeentscheids
Rechnung zu tragen; im Übrigen kann Art. 6 DSG allgemein subsidiär als
Massstab für die Handhabung des der Bankenkommission bei der Amtshilfe
zustehenden Ermessens dienen. Zu Unrecht weist die Datenschutzkommission
für die selbständige Bedeutung von Art. 6 DSG darauf hin, dass Art. 38
Abs. 2 BEHG nur den Schutz des Kapitalmarktunternehmens betreffe, nicht
aber jenen der Kunden, die deshalb nur verfahrensrechtlich - nicht aber
auch materiellrechtlich - durch Art. 38 Abs. 3 BEHG geschützt seien. Die
börsenrechtliche Amtshilfe dient nicht nur der Aufsicht über die Institute
(Börsen und Effektenhändler), sondern der Kontrolle des Marktgeschehens
schlechthin, weshalb zu administrativen Aufsichtszwecken auch Informationen
über Kunden von Effektenhändlern übermittelt werden dürfen (BGE 125 II
65 E. 5 S. 72 f.). Die besonderen Vorschriften über die Vertraulichkeit
und die Zweckbindung der gelieferten Informationen gemäss Art. 38 Abs. 2
BEHG schützen damit auch datenschutzrechtliche Interessen der Kunden,
über die Informationen weitergeleitet werden (so auch unveröffentlichtes
Urteil vom 24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E. 3b).
bb) Nach Art. 39 BEHG unterliegen die Verfügungen der
Aufsichtsbehörde "unmittelbar" der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht. Bereits der Wortlaut des Börsengesetzes weist damit
klar darauf hin, dass gegen Amtshilfeentscheide der Bankenkommission -
direkt und ohne Einschaltung einer Zwischeninstanz - an das Bundesgericht
gelangt werden soll. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Wortlaut nicht den
wahren Sinn und Zweck der Bestimmung wiedergeben könnte, bestehen nicht
(vgl. BGE 118 Ib 187 E. 5a S. 191). Im Gegenteil: Der Gesetzgeber war
sich beim Erlass der Amtshilfebestimmungen der datenschutzrechtlichen
Problematik bewusst, unterliegen die dadurch betroffenen, nicht
öffentlich zugänglichen Informationen bezüglich einzelner Kunden doch
nicht nur dem Datenschutzgesetz, sondern in erster Linie auch dem Bank-
und dem Effektenhändlergeheimnis. Der Gesetzgeber wollte mit Art. 38
BEHG eine Amtshilfebestimmung schaffen, die es der Schweiz erlauben
soll, im Rahmen einer effizienten Zusammenarbeit mit den ausländischen
Aufsichtsbehörden Informationen "rasch" austauschen zu können (BGE 125
II 450 E. 2b S. 454: "intérêt à pouvoir accélérer la procédure"; BBl 1993
I 1424); diesem Ziel liefe eine Aufspaltung des Rechtswegs in Fällen wie
dem vorliegenden jedoch gerade zuwider. Das bedeutet nicht, dass Art. 39
BEHG jegliche Zuständigkeit der Datenschutzkommission gegen Verfügungen
der Bankenkommission ausschlösse. Soweit der Betroffene selbständige
datenschutzrechtliche Ansprüche verfolgt, ist deren Geltendmachung bei
der Datenschutzkommission insofern möglich, als - losgelöst von einem
Amtshilfeverfahren - das datenschutzgesetzliche Einsichtsrecht (Art. 8
DSG), der Anspruch auf Berichtigung oder Vernichtung von Personendaten
(Art. 25 Abs. 3 DSG) oder der Antrag auf generelle Sperrung der Bekanntgabe
bestimmter Personendaten (Art. 20 und Art. 25 Abs. 3 DSG) tangiert ist;
gegenüber Amtshilfeentscheiden bleibt indessen ausschliesslich und
unmittelbar das Bundesgericht zuständig.
Erwägung 6
6.- a) aa) Das Bundesgericht hat jüngst im Zusammenhang mit einem
amerikanischen Amtshilfeersuchen entschieden, dass die "Securities and
Exchange Commission (SEC)" eine Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 38
BEHG sei, der grundsätzlich Amtshilfe gewährt werden könne (Urteil vom
24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E. 2b; vgl. auch THIERRY AMY, aaO,
S. 154-160). Einer solchen stehe weder der Staatsvertrag vom 25. Mai 1973
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten
von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen entgegen (SR
0.351.933.6; vgl. Art. 1 Ziff. 3) noch der Briefwechsel vom 3. November
1993 zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten betreffend die
Rechtshilfe in ergänzenden Verwaltungsverfahren bei strafbaren Handlungen
im Zusammenhang mit dem Angebot, dem Kauf und Verkauf von Effekten und
derivativen Finanzprodukten ("futures" und "options") (SR 0.351.933.66;
vgl. zur Internationalen Rechtshilfe mit den Vereinigten Staaten: BGE 120
Ib 251 E. 4 S. 253; für die Zeit vor dem Briefwechsel vom 3. November
1993: BGE 118 Ib 547 E. 2 S. 550 f.; 115 Ib 186 E. 3 S. 191; 109 Ib 47
E. 3a S. 50 f.; ROBERT ZIMMERMANN, aaO, N. 334). Die SEC könne heute auf
dem einen oder anderen Weg um die Mitarbeit der schweizerischen Behörden
ersuchen. Die Amtshilfe nach Art. 38 BEHG dürfe aber nicht dazu dienen, die
Bestimmungen über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen zu umgehen,
weshalb die Bankenkommission darauf achten müsse, dass die SEC vor einer
Weiterleitung zu Zwecken der Strafverfolgung die nach schweizerischem Recht
erforderlichen Bewilligungen einhole. Zudem habe die SEC Garantien dafür
zu bieten, dass einem negativen Entscheid der schweizerischen Behörden
nachgelebt werde (unveröffentlichtes Urteil vom 24. November 1999 i.S.
X., E. 2c u. 4c).
bb) Das Ersuchen der SEC stand vorliegend im Zusammenhang mit
auffälligen Kursverläufen im Vorfeld der Übernahme der Elsag Bailey Process
Automation N.V. durch die ABB. Hierin lag ein hinreichender Hinweis
auf eine allenfalls unzulässige Marktbeeinflussung, der die Erteilung
von Amtshilfe unter Aufsichtsbehörden rechtfertigte. Die verschiedenen
Transaktionen lassen sich äusserlich nicht in verdächtige und unverdächtige
aufteilen. Es ist Aufgabe der SEC und ihres Sekretariats, auf Grund eigener
Untersuchungen und gestützt auf die eingeholten Auskünfte die entsprechende
Ausscheidung zu treffen. Es bestand somit ein aufsichtsrechtlich relevanter
Grund, die schweizerischen Behörden um Amtshilfe nach dem Börsengesetz zu
ersuchen (vgl. BGE 125 II 65 E. 6b/bb S. 74). Ob die Beschwerdeführer
tatsächlich von Insiderinformationen profitiert haben, bildet nicht
Gegenstand des Amtshilfeverfahrens. Nachdem der verdächtige Kauf über ihr
Konto erfolgt ist, handelt es sich bei ihnen auch nicht um offensichtlich
unbeteiligte Dritte (Art. 38 Abs. 3 letzter Satz BEHG; vgl. BGE 120 Ib
251 E. 5 S. 254/255; 115 Ib 68 E. 4c S. 84; KÜNG/HUBER/KUSTER, aaO, Rz. 16
zu Art. 38 BEHG; SCHAAD, aaO, Rz. 133 zu Art. 38 BEHG; unveröffentlichtes
Urteile vom 24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E. 5c, und nicht publizierte
E. 4 von BGE 125 II 83 ff.).
b) Zu Recht wenden die Beschwerdeführer jedoch ein, der Grundsatz der
Vertraulichkeit sei vorliegend nicht hinreichend gewährleistet, soweit
die Bankenkommission in Ziffer 6 des Dispositivs der SEC lediglich in
Erinnerung rufe, dass eine Weitergabe an Dritte nicht ohne ihre Zustimmung
erfolgen dürfe, weshalb die Amtshilfe nicht gewährt werden könne:
aa) Die Bankenkommission darf ausländischen Aufsichtsbehörden über
Börsen- und Effektenhändler nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und
sachbezogene Unterlagen nur übermitteln, soweit die Empfänger an das Amts-
oder Berufsgeheimnis gebunden sind (Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG) und die
Einhaltung des "Spezialitätsprinzips" und des "Prinzips der langen Hand"
gesichert erscheinen. Dies ist zurzeit im Verhältnis zu den Vereinigten
Staaten von Amerika - wie das Bundesgericht bereits festgehalten hat
(unveröffentlichtes Urteil vom 24. November 1999 i.S. X. c. EBK) - (noch)
nicht der Fall: Zwar sind die von der SEC im Rahmen hängiger Verfahren
erhaltenen Informationen und Unterlagen an sich vertraulich und kann
die Verletzung der entsprechenden Geheimhaltungspflichten durch deren
Mitarbeiter zu einer maximalen Busse von 1'000'000 US-Dollar oder einer
Freiheitsstrafe von bis zu 10 Jahren führen (unveröffentlichtes Urteil vom
24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E. 3a), doch ist die Vertraulichkeit der
Informationen und Dokumente ansonsten nicht genügend gewährleistet. Soweit
die Informationen sich einmal in den Händen der SEC befinden, deren
Anhörungen grundsätzlich öffentlich stattfinden (Section 21 des Securities
Act bzw. Section 22 des Securities Exchange Act), können sie einem
breiteren Publikum zugänglich werden. Section 24 (d) (1) des Securities
Exchange Act erlaubt hiervon zwar eine Ausnahme, wenn die SEC Informationen
von einer ausländischen Aufsichtsbehörde erhalten hat, falls diese in
nachvollziehbarer Weise dartut, dass die Veröffentlichung ihr eigenes Recht
verletzen würde. Das Bundesgericht hat jedoch entschieden, dass mit Blick
auf eine allfällige Beschwerde gegen einen solchen Entscheid (Section 25
[a] [1] des Securities Exchange Act) noch Unklarheiten bestünden, die von
der Bankenkommission auszuräumen seien, bevor allfällige nicht öffentlich
zugängliche Auskünfte und Unterlagen weitergeleitet werden dürften (Urteil
vom 24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E. 3b). Entgegen der Ansicht der
Bankenkommission in ihrer Duplik rechtfertigt es sich nicht, auf diese
Ausführungen zurückzukommen. Die Tatsache, dass - so die Bankenkommission -
vorliegend absehbar sei, dass die Informationen nach eingehender Prüfung
durch die SEC selber allenfalls im Rahmen einer "amended complaint" im
hängigen Verfahren vor dem US District Court of New York benützt würden,
und die Bankenkommission in Ziffer 4 des Dispositivs nur dies bewilligt
habe, ändert nichts daran, dass eine weitere, durch die Aufsichtszwecke
nicht gedeckte Verwendung gestützt auf die nicht eindeutigen Ausführungen
der SEC in ihrem Schreiben vom 17. november 1997 - auch hier - noch nicht
hinreichend ausgeschlossen erscheint.
bb) Art. 38 Abs. 2 BEHG will die Amtshilfe zwischen den
Aufsichtsbehörden soweit erleichtern, als dies mit den Voraussetzungen
der Internationalen Rechtshilfe vereinbar ist; diese darf aber nicht
umgangen werden. Die Bankenkommission muss die Kontrolle über die
herausgegebenen Informationen behalten ("Prinzip der langen Hand"). Sind
die aufsichtsrechtlichen Ermittlungen im Empfängerstaat genügend
fortgeschritten und zeichnet sich gestützt darauf die Notwendigkeit
einer Weiterleitung an einen Zweitempfänger ab, kann die Bankenkommission
ihre Zustimmung hierzu bereits unmittelbar in ihrem Amtshilfeentscheid
geben. Umgekehrt muss sie bei einer unklaren Ausgangslage von der
ausländischen Aufsichtsbehörde ausdrücklich verlangen, dass eine Weitergabe
ohne ihre Zustimmung unterbleibt (BGE 125 II 65 E. 9b/aa). Fehlen
hinreichende Zusicherungen hierzu, hat sie (vorerst) von der Amtshilfe
abzusehen (vgl. KÜNG/HUBER/LUTZ, aaO, Rz. 14 in fine zu Art. 38 BEHG). Die
Erklärungen der ausländischen Aufsichtsbehörde haben hinreichende Garantien
dafür zu bieten, dass auf die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes und
jenes der "langen Hand" vertraut werden kann. Nach der Rechtsprechung ist
nicht erforderlich, dass der ersuchende Staat völkerrechtlich verbindlich
garantiert, dass er sich an die Bedingungen hält, unter denen die
Schweiz Amtshilfe leistet. Das schweizerische Recht verlangt in Art. 38
Abs. 2 BEHG lediglich, dass die ersuchende Behörde die Informationen
ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen bzw. des
Effektenhandels verwendet und die erhaltenen Angaben nicht ohne vorgängige
Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde weiterleitet. Das Gesetz
sieht nicht vor, dass Amtshilfe nur geleistet werden dürfte, falls die
Gesetzgebung des ersuchenden Staates ihrerseits ausdrückliche Garantien
enthält und die ersuchende Behörde eine entsprechende für ihren Staat
völkerrechtlich verbindliche Erklärung abgibt. Solange ein ersuchender
Staat sich effektiv an den Spezialitätsvorbehalt hält und auch sonst keine
Anzeichen bestehen, dass er dies im konkreten Fall nicht tun würde, steht
der Amtshilfe unter diesem Gesichtspunkt nichts entgegen. Bloss falls
die ausländische Aufsichtsbehörde tatsächlich nicht in der Lage ist,
dem Spezialitätsvorbehalt nachzukommen, ist die Bankenkommission nicht
mehr befugt, ihr Amtshilfe zu leisten (unveröffentlichtes Urteil vom 29.
Oktober 1998 i.S. X. c. EBK, E. 7). Wie das Bundesgericht im Urteil vom 24.
November 1999 festgehalten hat, bestehen insofern bei der Zusicherung
der SEC vom 17. November 1997, auf welche die Bankenkommission auch im
vorliegenden Fall Bezug nimmt, noch Unklarheiten, wenn deren Präsident
erklärt:
"We confirm that we will ask the SFBC's [d.h. der Eidgenössische
Bankenkommission] prior consent before disclosing non-public
information
received from the SFBC, except in the unlikely instance where seeking
prior consent is not possible, such as where it is prohibited or an
immediate reponse is required. If the SFBC withholds its consent to the
disclosure where disclosure is mandatory, the SEC will take all
reasonable
steps to resist disclosure including, if possible and appropriate, by
employing legal means to challenge the order or by explaining to the
requesting authority the reasons for the SFBC not consenting and the
negative consequences disclosure might have on future cooperation"
[Hervorhebung durch das Gericht].
cc) Die SEC behält sich mit dieser Formulierung ausdrücklich
vor, in jenen Fällen, in denen eine Zustimmung nicht möglich oder
nach dem amerikanischen Recht unzulässig wäre bzw. die nachsuchende
Behörde eine sofortige Antwort verlangen würde, von der Einholung der
Zustimmung abzusehen. Die SEC legt nicht weiter dar, um welche konkreten
Situationen es sich dabei handeln könnte und an wen in diesem Rahmen die
Unterlagen weitergegeben würden. Ihre Beurteilung, dass solche Fälle
kaum eintreten dürften ("except in the unlikely instance where..."),
garantiert der Bankenkommission keinen genügenden Handlungsspielraum
und könnte sie auf eine weite amerikanische Auslegung des Verzichts auf
das Zustimmungserfordernis verpflichten (unveröffentlichtes Urteil vom
24. November 1999 i.S. X., E. 4d). Das Schreiben vom 17. November 1997
bildet in seiner Formulierung damit keine eindeutige, der SEC gegenüber
anrufbare Erklärung auf "best efforts" oder "best endeavour". Sie ist auch
hinsichtlich der von der SEC einsetzbaren Zwangsmittel so unklar, dass die
vorliegend verlangten Informationen auf dem Amtshilfeweg bis zur weiteren
Klärung nicht herausgegeben werden dürfen. Die Erklärungen hinsichtlich
der Verwendung der von der Bankenkommission zur Weiterleitung an die SEC
beschafften Informationen und Unterlagen in ihrem eigenen Verfahren,
aber auch hinsichtlich einer allfälligen Mitteilung an Zweitempfänger
genügen den Anforderungen von Art. 38 Abs. 2 BEHG nicht.
c) Hieran ändert nichts, dass bereits eine "enforcement action"
beim United States District Court of the Southern District of New York
hängig ist und nur insofern in Ziffer 4 des Dispositivs nach vertieften
Abklärungen durch die SEC eine Weiterleitung bewilligt worden sei, womit
klar erscheine, inwiefern eine Weiterverwendung beabsichtigt werde.
aa) Nach Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG dürfen die nicht öffentlich
zugänglichen Informationen nicht ohne vorgängige Zustimmung der
schweizerischen Aufsichtsbehörde oder aufgrund einer generellen
Ermächtigung in einem Staatsvertrag "an zuständige Behörden und an
Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden Aufsichtsaufgaben
betraut sind", weitergeleitet werden; das Gesetz schliesst damit
jegliche Weitergabe durch den Zweitempfänger an einen Dritten aus
(unveröffentlichtes Urteil vom 24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E.
4a; SCHAAD, aaO, Rz. 101 zu Art. 38 BEHG; ALTHAUS, aaO, S. 91). Sollten
die in Amtshilfe gelieferten Informationen tatsächlich im amerikanischen
Verfahren nicht nur parteiöffentlich sein, sondern generell dem Publikum
zugänglich gemacht werden, würde Art. 38 BEHG missachtet. Selbst wenn mit
der Bankenkommission davon auszugehen wäre, dass es sich bei der Ergänzung
der "enforcement action" beim United States Court of the Southern District
of New York um eine Weitergabe im Sinne von Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG an
eine andere mit öffentlichen Aufsichtsaufgaben betraute Behörde handelt,
wäre eine solche doch an das Bestehen eines Amts- (oder Berufsgeheimnisses)
auch für diese gebunden. Zwar hat das Bundesgericht die Frage bisher offen
gelassen, ob die Zweitbehörde einer entsprechenden Geheimhaltungspflicht
unterworfen sein muss (unveröffentlichtes Urteil vom 23. Juli 1999
i.S. X. c. EBK, E. 2); dies ist jedoch - mit der Doktrin - wohl eher zu
bejahen (AMY, aaO, S. 399; SCHAAD, aaO, Rz. 92 zu Art. 38 BEHG; unklar:
PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 1997, S. 208 Rz. 298;
BEAT KLEINER, in: BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen
Bankengesetz, Rz. 14 zu Art. 23sexies). Die Frage braucht aber auch
hier nicht abschliessend entschieden zu werden. Auf jeden Fall ist nicht
ersichtlich, wie die Prinzipien der Vertraulichkeit, der langen Hand und
der Spezialität eingehalten werden könnten, wenn die übermittelten Daten
unmittelbar durch ein öffentliches Verfahren vor der Zweitbehörde ohne
weiteres allgemein zugänglich werden.
bb) Das Gleiche gilt, soweit sich die SEC nach ihrem Schreiben
vom 15. März 1999 vorbehält, die von der Bankenkommission gelieferten
Informationen im Falle eines "litigation release" über Internet dem
Publikum zu öffnen, wenn sie ausführt:
"When the SEC files an enforcement action, the names of defendants
and
the other information contained in the complaint or amended complaint
become part of the public record and therefore are available to any
interested party. In addition, it is the SEC's practice to issue a
litigation release, and such releases are available on the SEC website.
We believe that such public releases serve important protective
and educational functions for the market and for investors. Because the
SEC has performed all of the careful analysis and screening that is
described in the above paragraphs prior to filing the case, we believe
that it is important to alert the public to the possibility that
securities violations have occurred".
Werden die von der SEC verlangten Informationen jedermann - und somit
etwa auch in- und ausländischen Steuerbehörden - über Internet weltweit
zugänglich gemacht, ist nicht erkennbar, inwiefern die Bankenkommission
ohne zusätzliche Zusicherungen der SEC, wie sie das Bundesgericht im
Entscheid vom 24. November 1999 gefordert hat, die Kontrolle über die
Verwendung der gelieferten Daten wahren und das Prinzip der langen Hand
realisieren könnte. Dieses Vorgehen führt zu einer Weitergabe an jegliche
Dritte, was das Parlament ausdrücklich ausschliessen wollte, als es bei
der Beratung der Amtshilfe im Bankenbereich die entsprechende Möglichkeit
aus dem Gesetzestext strich (vgl. ALTHAUS, aaO, S. 91 mit Hinweis auf
die Materialien; SCHAAD, aaO, Rz. 101 zu Art. 38 BEHG; KLEINER, a.a.O,
Rz. 12 zu Art. 23sexies BankG). Dafür, dass es im Börsengesetz einen
anderen Wertentscheid getroffen hätte, bestehen keine Anhaltspunkte.
cc) Der Hinweis der Bankenkommission auf die Internationale
Rechtshilfe in Strafsachen, in deren Rahmen trotz des vom europäischen
abweichenden amerikanischen Rechtssystems der SEC bereits bisher
Unterlagen übermittelt worden seien (BGE 109 Ib 47 ff.), verkennt,
dass nach dem Rechtshilfeabkommen von 1973 und dem darauf ergangenen
Briefwechsel von 1993 andere, von beiden Vertragsparteien akzeptierte
Grundsätze gelten, welche mit der Amtshilfe nach Art. 38 BEHG nicht
umgangen werden dürfen. Bei der hier vorgesehenen Verwendung bestünde
unter den von der SEC bisher erteilten Zusicherungen ein nicht zu
unterschätzendes Risiko, dass die entsprechenden Übereinkommen verfahrens-
wie materiellrechtlich ausgehöhlt werden könnten. Würde die Amtshilfe -
wie von der Bankenkommission gefordert - generell grosszügiger gewährt als
die Rechtshilfe, liesse sich wegen der Öffentlichkeit des amerikanischen
"enforcement-action"-Verfahrens und den von der SEC im Hinblick hierauf
erlassenen "litigation releases" die Verwendung der übermittelten
Unterlagen für die vom Gesetzgeber innerstaatlich im Rahmen der banken-,
börsen- und anlagerechtlichen Amtshilfebestimmungen verfolgten Zwecke
nicht mehr realisieren. Dass letztlich auch im Rechtshilfeverfahren
ausgehändigte Unterlagen zu einem bestimmten Zeitpunkt öffentlich und
damit allgemein zugänglich werden können - beispielsweise durch eine in
den Medien veröffentlichte strafrechtliche Verurteilung, welche in einem
Drittstaat zu einem Steuerverfahren Anlass gibt - darf nicht dazu führen,
dass über die Amtshilfe das Rechtshilfeverfahren, das dem Betroffenen
qualifizierte Garantien bietet, unterlaufen wird. Eine Amtshilfe an
die SEC ist in Fällen wie dem vorliegenden damit nicht grundsätzlich
ausgeschlossen, doch müssen die nötigen Voraussetzungen gegeben sein,
was spezifische Auskünfte und Zusicherungen der SEC hinsichtlich der
Vertraulichkeit beispielsweise des "enforcement-action"-Verfahrens bedingt,
ansonsten der Rechtshilfeweg gemäss dem entsprechenden Abkommen und dem
Schriftenwechsel einzuschlagen ist.
Erwägung 7
7.- Da nach dem Gesagten die Möglichkeit der Wahrung des
Spezialitätsgrundsatzes, des Prinzips der langen Hand und der
Vertraulichkeit im Verhältnis zur ersuchenden Behörde gestützt auf die
vorliegenden Auskünfte zurzeit (noch) nicht hinreichend sichergestellt
erscheinen, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid aufzuheben, ohne dass die weiteren Vorbringen der
Beschwerdeführer noch zu prüfen wären. Diesem Ausgang des Verfahrens
entsprechend sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die
Eidgenössische Bankenkommission hat die Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 159 OG).