BGE 125 V 80
125 V 80
12. Urteil vom 12. März 1999 i.S. Visana gegen Eidg. Departement des
Innern Regeste
Art. 13 Abs. 3 KVG: Entzug der Bewilligung zur Durchführung
der sozialen Krankenversicherung in acht Kantonen auf Ersuchen der
Krankenkasse.
- Der Bewilligungsentzug umfasst neben der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung zwangsläufig auch die freiwillige
Taggeldversicherung gemäss Art. 67 ff. KVG.
- Wird die Bewilligung auf Ersuchen der Krankenkasse entzogen,
entspricht es dem Regelungsziel von Art. 13 Abs. 3 KVG, dass
der Versicherer für eine bestimmte Zeit von der Durchführung der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung ausgeschlossen werden kann. Im
vorliegenden Fall wurde die vom Eidg. Departement des Innern verfügte Dauer
des Bewilligungsentzuges (zehn Jahre) als bundesrechtskonform erachtet.
Art. 60 Abs. 1 KVG; Art. 78 Abs. 4 KVV: Reserveverwendung bei Rückzug
von der Durchführung der sozialen Krankenversicherung. Es besteht
keine gesetzliche Grundlage für eine Verpflichtung der Krankenkasse,
für alle vom Entzug der Bewilligung betroffenen Versicherten den Betrag,
der den gesetzlichen Reserven gemäss Art. 78 Abs. 4 KVV entspricht (15%
des jeweiligen kantonalen Prämiensolls per Ende 1998), an die Gemeinsame
Einrichtung KVG zu bezahlen. Die Auffassung, die Kasse müsse jedem
(erzwungenermassen) austretenden Versicherten eine Reserve mitgeben,
widerspricht den Grundsätzen des Umlageverfahrens; denn es werden für
und bezogen auf die einzelnen Versicherten keine Reserven gebildet.
Art. 110 Abs. 1 OG: Ausdehnung des Schriftenwechsels auf andere
Beteiligte. Abweisung des Gesuchs von drei Krankenkassen und der vom
Bewilligungsentzug betroffenen Kantone um Beiladung, da eine Rückwirkung
des Urteils auf die Rechtsbeziehungen zwischen Parteien und Gesuchstellern
nicht in Frage steht.
Sachverhalt
A.- Nach Kontakten mit dem Bundesamt für Sozialversicherung (BSV)
im Frühsommer 1998 fasste der Stiftungsrat der Krankenkasse Visana
(nachfolgend: Visana) an seiner Sitzung vom 30. Juli 1998 den Beschluss,
sich in den acht Kantonen Appenzell I.Rh., Appenzell A.Rh., Genf,
Glarus, Graubünden, Jura, Neuenburg und Thurgau aus der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung zurückzuziehen. Am 26. August 1998 reichte die
Visana zusammen mit den Prämientarifen für 1999 dem BSV das schriftliche
"Gesuch um Bewilligung der Sistierung der Durchführung der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung" in den erwähnten Kantonen ein. Zwecks Gewährung
des rechtlichen Gehörs beraumte das BSV mit Schreiben vom 26. August
1998 eine Besprechung mit der Visana auf den 3. September 1998 an. Am
16. September 1998 verfügte das Eidg. Departement des Innern (EDI) den
Entzug der Bewilligung der Visana "für die Durchführung der sozialen
Krankenversicherung nach Art. 1 Abs. 1 KVG" in den acht Kantonen "per
31. Dezember 1998", wobei das Dispositiv im Einzelnen Folgendes anordnete:
1. Bewilligungsentzug 1.1 Entzug der Bewilligung der Stiftung Visana
per 31. Dezember 1998 zur
Durchführung der sozialen Krankenversicherung gemäss Art. 1 Abs. 1
KVG in
den acht Kantonen.
1.2 Feststellung, dass in der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung
das Versicherungsverhältnis der betroffenen Versicherungspflichtigen
mit
dem Bewilligungsentzug per 31. Dezember 1998 endet.
1.3 In der freiwilligen Taggeldversicherung (nach Art. 67 ff. KVG)
beschränkt sich der Bewilligungsentzug auf Einzelversicherte mit
Wohnsitz
in einem der acht Kantone; gegenüber Kollektivversicherten gilt der
Bewilligungsentzug, sofern einer der acht Kantone "Standortkanton des
Vertragsnehmers" ist.
2. Auflagen 2.1 Keine Bewilligungserteilung an die Visana zur
Durchführung der
sozialen Krankenversicherung gemäss Art. 1 Abs. 1 KVG vor dem 1. Januar
2009 in den acht Kantonen.
2.2 Verpflichtung der Visana, für alle vom Bewilligungsentzug
betroffenen
Versicherten (massgeblicher Bestand: 31. Dezember 1998) denjenigen
Betrag
an die Gemeinsame Einrichtung KVG zu bezahlen, der den gesetzlichen
Reserven gemäss Art. 78 Abs. 4 KVV per 31. Dezember 1998 entspricht,
somit
15% des jeweiligen kantonalen Prämiensolls, fällig am 15. Januar 1999;
Weisung an die Gemeinsame Einrichtung KVG bezüglich Verwendung dieses
Betrages.
2.3 Anpassung aller Bestimmungen über das Tätigkeitsgebiet durch die
Visana per 1. Januar 1999 in sämtlichen betroffenen Erlassen,
Einreichung
der geänderten Bestimmungen bis zum 31. Oktober 1998.
2.4 Jederzeitige Gewährleistung der Versichertenrechte durch
die Visana
(namentlich Recht auf freie Wahl des Versicherers) und individuelle
Information aller betroffenen Versicherten; ausdrückliches Verbot, im
Rahmen dieses Rückzuges bis am 31. Dezember 1998 direkt oder indirekt
Versicherte gemäss Ziff. 1.1 anderen Versicherern zu vermitteln.
2.5 Verpflichtung der Visana, aus der freiwilligen
Taggeldversicherung
ausscheidende Versicherte über ihr Recht auf Freizügigkeit oder -
im Falle
der Kollektivversicherten - über ihr Recht auf Übertritt in die
Einzelversicherung aufzuklären.
2.6 Verpflichtung der Visana, sämtliche Informationsmittel an die
betroffenen Versicherten der Aufsichtsbehörde vor deren Einsatz
zur Prüfung
zuzustellen. Zurverfügungstellung der Publikationswege der Visana
für die
direkte und persönliche Information der betroffenen Versicherten
durch die
Aufsichtsbehörde.
2.7 Verpflichtung der Visana, die korrekte Abwicklung des Rückzuges
einschliesslich Berechnung der Reservezahlungen durch eine
qualifizierte
Revisionsstelle in näher umschriebener Weise auf eigene Kosten
mit Pflicht
zur Zwischenberichterstattung per 30. November 1998 überprüfen
zu lassen.
2.8 Verpflichtung der Visana, für vor dem 1. Januar 1999 erfolgte
Behandlungen aus eigenen Rückstellungen nach Massgabe der
bundesrechtlichen
Vorschriften zu Gunsten der Versicherten zu leisten.
2.9 Verpflichtung der Visana, Leistungen an Versicherte zu erbringen,
die
mangels Erfassung durch die Beitrittskontrolle noch nicht einem neuen
Versicherer zugewiesen werden konnten.
2.10 Verpflichtung der Visana, die für die Beitrittskontrolle per 1.
Januar 1999 notwendigen Versichertendaten der Aufsichtsbehörde und
den mit
der Einhaltung der Beitrittskontrolle betrauten kantonalen Stellen zur
Verfügung zu stellen.
3. Aufschiebende Wirkung einer allfälligen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde 3.1 "Die aufschiebende Wirkung einer
eventuellen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische
Versicherungsgericht
sollte sich gestützt auf Art. 111 in Verbindung mit Art. 132 OG auf die
vorstehende Ziff. 2.2 des Dispositivs beschränken."
B.- Die Visana führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem
Rechtsbegehren um Aufhebung der Ziffern 1.3 (Weiterführung der freiwilligen
Taggeldversicherung in einer geschlossenen Abteilung zu gestatten), 2.1,
2.2, 2.3 (soweit die freiwillige Taggeldversicherung betreffend), 2.4,
2.5, 2.6 (eventualiter mit der Präzisierung, dass nur die Zeitschrift
"Forum" bis 31. Dezember 1998 kostenlos zur Verfügung zu stellen sei),
2.7 (eventualiter mit der Präzisierung, dass im Falle der Abweisung des
Antrages zu Auflage 2.2 die Revision durch die Firma X im Rahmen der
ordentlichen Jahresrevision durchzuführen sei), 2.9 und 2.10 (soweit die
freiwillige Taggeldversicherung betreffend).
Ferner ersuchte sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung mit Bezug
auf Ziff. 1.3 der Verfügung sowie für verschiedene Auflagen.
Mit Verfügung vom 2. Dezember 1998 stellte der Präsident des Eidg.
Versicherungsgerichts fest, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
aufschiebende Wirkung habe, soweit sie sich gegen Dispositiv-Ziff. 2.2
der angefochtenen Departementsverfügung richtet und erteilte der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufschiebende Wirkung, soweit sie sich gegen
Dispositiv-Ziff. 1.1 und 1.3 sowie 2.3 der Departementsverfügung betreffend
die freiwillige Taggeldversicherung nach Art. 67 KVG richtet. Soweit weiter
gehend, wies er das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.
Nach Erlass dieser Verfügung zur materiellen Stellungnahme
aufgefordert, liess sich das EDI am 22. Dezember 1998 mit dem Antrag auf
Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vernehmen.
C.- Auf die Vorbringen der Parteien und die Beiladungsgesuche der
Krankenkassen CSS Versicherung, SWICA Gesundheitsorganisation und Helsana
Versicherungen AG (aus dem am 2. Dezember 1998 beurteilten Verfahren [BGE
124 V 393]) und der acht Kantone gemäss dem nachträglich eingegangenen
Schreiben vom 11. Januar 1999 wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
Bezug genommen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde).
Erwägung 2
2.- (Beschwerdelegitimation).
Erwägung 3
3.- a) Wie aus der Präsidialverfügung vom 2. Dezember 1998 hervorgeht,
liegen im Streit
- der vom EDI verfügte Entzug der Bewilligung zur Durchführung der
freiwilligen Taggeldversicherung ab 1. Januar 1999 und
- die getroffenen Auflagen gemäss Ziff. 2.1, 2.2, 2.3 (soweit die
freiwillige Taggeldversicherung betreffend), 2.4, 2.5, 2.6
(eventualiter
mit der Präzisierung, dass nur die Zeitschrift "Forum" bis 31. Dezember
1998 kostenlos zur Verfügung zu stellen sei), 2.7 (eventualiter mit der
Präzisierung, dass im Falle der Abweisung des Antrages zur Auflage
2.2 die
Revision durch die Firma X im Rahmen der ordentlichen Jahresrevision
durchzuführen sei), 2.9 und 2.10 (soweit die freiwillige
Taggeldversicherung betreffend).
b) Diese im Streit liegenden verfügten Punkte des Bewilligungsentzuges,
an welchen das EDI gemäss seiner Vernehmlassung nach wie vor festhält,
sind nachfolgend auf ihre Bundesrechtsmässigkeit, einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, zu prüfen (Art. 104 lit. a
OG). Soweit sich Sachfragen stellen, ist das Eidg. Versicherungsgericht zur
Prüfung der Sachverhaltsfeststellung befugt, weil das Departement keine
gerichtliche Vorinstanz ist. Hingegen scheidet eine gerichtliche Prüfung
der getroffenen Anordnungen auf ihre Angemessenheit hin (zum Unterschied
gegenüber der Prüfung auf Ermessensmissbrauch oder -überschreitung siehe
BGE 114 V 316 Erw. 5a und 116 V 310 Erw. 2 im Vergleich zu BGE 110 V 365
Erw. 3b) aus, weil es hier nicht um die Bewilligung oder Verweigerung
von Versicherungsleistungen geht (Art. 132 OG). Schliesslich ist das
Eidg. Versicherungsgericht an die Anträge der Beschwerdeführerin gebunden,
kann also insbesondere nicht zu ihrem Nachteil über sie hinausgehen. Das
betrifft namentlich die Pflicht zur Ablieferung der in Ziff. 2.2 der
Verfügung angeordneten 15% des jeweiligen kantonalen Prämiensolls, handelt
es sich doch hiebei nicht um Abgaben im Sinne von Art. 114 Abs. 1 OG.
Erwägung 4
4.- Zu prüfen ist zunächst, ob das EDI zu Recht den Bewilligungsentzug
auf die freiwillige Taggeldversicherung nach den Art. 67-77 KVG erstreckt
hat (Dispositiv-Ziff. 1.3 der Departementsverfügung).
a) Schon in der angefochtenen Verfügung hat das EDI
Dispositiv-Ziff. 1.3 damit begründet, die Bewilligungserteilung nach
Art. 13 Abs. 1 KVG beziehe sich auf die Durchführung der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung und der freiwilligen Taggeldversicherung
nach den Art. 67-77 KVG, weil diese beiden Versicherungssparten
gemäss Art. 1 Abs. 1 KVG zusammen die soziale Krankenversicherung
bildeten. Die gleiche Betrachtungsweise habe folgerichtig auch beim
Bewilligungsentzug nach Art. 13 Abs. 3 KVG zu gelten. In der Vernehmlassung
zur aufschiebenden Wirkung wird dies mit dem Hinweis verdeutlicht, die
freiwillige Taggeldversicherung sei ein "unabdingbarer Bestandteil der
sozialen Krankenversicherung", würden doch beide Versicherungsarten
"nach dem klaren Wortlaut von Art. 1 KVG eine Einheit bilden"; eine
Aufsplitterung des Bewilligungsentzuges auf einzelne Bestandteile
der sozialen Krankenversicherung sei gesetzlich nicht vorgesehen,
dies im Unterschied zu einer gebietsweisen Beschränkung der Tätigkeit
auf einzelne Kantone, wie dies etwa Art. 4 Abs. 2 KVG regle. In der
materiellen Vernehmlassung begründet das Departement diese "einheitliche
Behandlung der Tätigkeiten" damit, dass "Rosinen picken" verhindert werden
soll. So könnte etwa durch den Abschluss von Kollektiv-Taggeldverträgen mit
Arbeitgebern ein andauernder Neuzugang an Zusatzversicherten sichergestellt
werden. Diese Möglichkeit sei im Geschäftsbereich der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung infolge des Kollektivvertragsverbotes nicht
gegeben. Dass die beiden Versicherungen bei verschiedenen Anbietern
abgeschlossen werden können, vermöge hieran nichts zu ändern. Auch
diese seien gehalten, beide zur sozialen Krankenversicherung gehörenden
Versicherungsarten anzubieten, und verpflichtet, Gesuchsteller aufzunehmen.
Die Fortführung des Versichertenbestandes in einer geschlossenen
Abteilung habe "zwei gravierende Nachteile": Zum einen wäre der Anspruch
auf Freizügigkeit zu einem späteren Zeitpunkt nicht geregelt; zum andern
würden in der geschlossenen Abteilung mit der Zeit infolge Nichterneuerung
des Versichertenbestandes und des damit verbundenen Risikoanstiegs die
Prämien ansteigen.
b) Die Beschwerdeführerin wendet hiegegen ein, die freiwillige
Taggeldversicherung müsse nicht zwingend (und auch nicht beim gleichen
Versicherer) abgeschlossen werden, wie dies bei der obligatorischen
Krankenversicherung der Fall sei (Art. 67 Abs. 1 und 2 KVG); nach Art. 68
Abs. 2 KVG würden auch Versicherer anerkannt, die nur die freiwillige
Taggeldversicherung anbieten. Im Weitern hätten zwar Personen, welche die
Taggeldversicherung wechseln wollten, dem neuen Versicherer gegenüber einen
Anspruch auf die Weiterführung der bisherigen Versicherungsdeckung. Es
sei aber nicht zu verkennen, dass die neuen Versicherer erfahrungsgemäss
die Taggeldversicherung nur mit einem tiefen maximalen Taggeld anbieten
und für höhere Leistungen auf die Zusatzversicherung verweisen würden,
wo die Prämien risikogerecht abgestuft und Ausschlüsse angebracht
werden könnten, womit Art. 70 Abs. 4 KVG unterlaufen würde. Für
ein zwingendes Zusammengehören beider Versicherungssparten gebe es
keine gesetzliche Grundlage. Dies sei auch sachlich nicht nötig und
entspreche nicht den mit der freiwilligen Taggeldversicherung nach
KVG verbundenen legislatorischen Absichten (Recht auf Abschluss der
Versicherung, zeitliche Beschränkung von Vorbehalten). Die Weiterführung
des bisherigen Taggeldversichertenbestandes in geschlossener Abteilung,
d.h. ohne Neuaufnahmen, diene dem Schutz dieser versicherten Personen,
sei doch deren Risiko, eine entsprechende Versicherungsdeckung anderwärts
nicht mehr "zum gleichen Preis" abschliessen zu können, sehr gross.
c) aa) Nach Art. 1 Abs. 1 KVG regelt das Gesetz die soziale
Krankenversicherung (erster Satz). Sie umfasst die obligatorische
Krankenpflegeversicherung und eine freiwillige Taggeldversicherung (zweiter
Satz). Die obligatorische Krankenpflegeversicherung ist im 2. Titel (Art.
3-66 KVG) geregelt, dies in den Kapiteln Versicherungspflicht (Art. 3-10
KVG), Organisation (Art. 11-23 KVG), Leistungen (Art. 24-34 KVG),
Leistungserbringer (Art. 35-59 KVG) und im 5. Kapitel über die Finanzierung
(Art. 60-66 KVG). Der 3. Titel über die freiwillige Taggeldversicherung
umfasst die Art. 67-77 KVG, bevor dann das Gesetz in den restlichen Titeln
die Koordinationsregeln (4.), Verfahren, Rechtspflege, Strafbestimmungen
(5.) und die Schlussbestimmungen (6.) regelt. Art. 68 Abs. 3 KVG erklärt
die Art. 11-17 über die Versicherer, also auch den Art. 13 über die
Bewilligung, für die Taggeldversicherer als sinngemäss anwendbar.
bb) Schon diese Gesetzessystematik spricht für den vom EDI vertretenen
Standpunkt, nicht für die Betrachtungsweise der Visana. Hinzu kommt,
dass der für die Taggeldversicherung ausdrücklich als sinngemäss
anwendbar erklärte Art. 13 Abs. 1 KVG lautet: Das Departement bewilligt
den Versicherungseinrichtungen, welche die Anforderungen dieses Gesetzes
erfüllen (Versicherer), die Durchführung der sozialen Krankenversicherung
(erster Satz). Auch Abs. 2 spricht von der sozialen Krankenversicherung
(lit. a), ebenso Abs. 3, welcher als Gegenstand des Bewilligungsentzuges
die Durchführung der sozialen Krankenversicherung bezeichnet. Die
Verwendung des Oberbegriffes der sozialen Krankenversicherung
(obligatorische Krankenpflege- und freiwillige Taggeldversicherung)
findet in weiteren Bestimmungen des Gesetzes ihre Entsprechung, z.B. bei
der Begriffsumschreibung der Krankenkassen, wo wiederum auf die soziale
Krankenversicherung Bezug genommen wird, und nicht auf die eine oder
andere der beiden Sparten der sozialen Krankenversicherung (Art. 12
Abs. 1 KVG). Dass sich bei den übrigen Versicherern, also den privaten
Versicherungseinrichtungen im Sinne von Art. 11 lit. b KVG, keine analoge
Bestimmung findet, versteht sich aus systematischen Gründen von selbst,
unterliegen doch die privaten Versicherer dem KVG nur insofern, als sie
obligatorische Krankenpflegeversicherung nach den Art. 3 ff. betreiben
(vgl. Ingress zu Art. 11 KVG: "Die obligatorische Krankenpflegeversicherung
wird betrieben durch: [...]").
cc) Wortlaut und Systematik sprechen daher eindeutig für die vom EDI
vertretene Auffassung, wogegen die Hinweise der beschwerdeführenden Kasse
auf Art. 67 Abs. 1 und 2 sowie Art. 68 KVG nicht durchzudringen vermögen.
Insbesondere Art. 68 Abs. 2 KVG regelt einzig den Spezialfall der Betriebs-
oder Verbandskrankenkassen. Wenn sodann Art. 67 Abs. 2 KVG erlaubt,
für die freiwillige Taggeldversicherung einen anderen Versicherer zu
wählen als denjenigen für die obligatorische Krankenpflegeversicherung,
so präjudiziert dies keineswegs die Antwort auf die hier allein streitige
Frage, ob es zulässig sei, dass sich eine Krankenkasse (in einzelnen
Kantonen) auf die Durchführung der freiwilligen Taggeldversicherung
beschränken will. Vielmehr ist die Anerkennungsvoraussetzung nach Art. 13
Abs. 2 lit. d KVG gebührend zu würdigen, wonach die Versicherer "auch" die
Einzeltaggeldversicherung nach diesem Gesetz durchführen müssen. Dieser
Wortlaut zeigt klar, dass die freiwillige Taggeldversicherung ein
Akzessorium der obligatorischen Krankenpflegeversicherung darstellt,
hinsichtlich dessen die Versicherer alle gesetzlich angeordneten Pflichten
treffen (insbesondere die gesetzliche Kontrahierungspflicht nach Art. 68
Abs. 1 KVG). Umgekehrt nun das Akzessorium der (im Übrigen dann noch in
geschlossener Abteilung geführten) freiwilligen Taggeldversicherung zur
einzigen Aktivität der Kasse im Rahmen der sozialen Krankenversicherung
machen zu wollen, entspricht nicht den Regelungsabsichten des Gesetzgebers,
wie sie in der Gesetzeskonzeption ihren Niederschlag gefunden haben.
dd) Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sich gegen
Dispositiv-Ziff. 1.1 und 1.3 der Departementsverfügung betreffend die
freiwillige Taggeldversicherung richtet, ist sie somit unbegründet. Damit
sind auch die Anträge der beschwerdeführenden Kasse zu Dispositiv-Ziff. 2.3
(Anpassung der Reglemente) und 2.10 (Meldepflicht), welche laut
Rechtsbegehren nur bezüglich der freiwilligen Taggeldversicherung
angefochten waren, ohne Weiteres abzuweisen. Die Visana wird daher auch
im Bereich der freiwilligen Taggeldversicherung ihre Bestimmungen über
das Tätigkeitsgebiet anzupassen und die angeordneten Meldepflichten zu
erfüllen haben. In zeitlicher Hinsicht wird das EDI unter Berücksichtigung
des Umstandes, dass der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Visana
betreffend den Entzug der Bewilligung zur Durchführung der freiwilligen
Taggeldversicherung aufschiebende Wirkung erteilt worden ist, die
betreffenden Versicherungsverhältnisse in diesem Bereich somit bisher noch
nicht aufgehoben worden sind (Präsidialverfügung vom 2. Dezember 1998),
neu zu verfügen haben.
Erwägung 5
5.- Zu prüfen ist weiter die verfügte Sperrfrist von zehn Jahren,
wonach der Visana vor dem 1. Januar 2009 keine neue Bewilligung zur
Durchführung der sozialen Krankenversicherung in den acht Kantonen erteilt
wird (Dispositiv-Ziff. 2.1).
a) Nach Art. 13 Abs. 3 KVG entzieht das Departement einem Versicherer
die Bewilligung zur Durchführung der sozialen Krankenversicherung, wenn er
(1) darum ersucht oder (2) die gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr
erfüllt (erster Satz).
Nach dem Gesagten steht fest, dass die Voraussetzung (1) zum Entzug
der Durchführungsbewilligung erfüllt ist: In Bezug auf die obligatorische
Krankenpflegeversicherung Voraussetzung (1), weil die Visana darum ersucht
hat, welcher Entzug sich entsprechend den vorstehenden Darlegungen auch
auf die freiwillige Taggeldversicherung erstreckt.
Nun schweigt sich das Gesetz, seinem Wortlaut nach, darüber aus,
ob es zulässig sei, den Bewilligungsentzug, wie verfügt, zum Voraus für
eine feste Zeit auszusprechen.
b) Die beschwerdeführende Kasse bestreitet, dass für eine belastende
Auflage, wie sie die zehnjährige Sperrfrist darstelle, eine gesetzliche
Grundlage bestehe. Sie erfülle die Voraussetzungen nach wie vor und hätte
deshalb gegebenenfalls Anspruch auf eine Bewilligungserteilung. Sofern
sie sich nicht gesetzmässig verhalte, könne das BSV auf dem Aufsichtsweg
mit Hilfe von Weisungen (Art. 21 Abs. 4 KVG) korrigierend eingreifen. Auf
Erfahrungswerte lasse sich die Dauer der zehnjährigen Sperrfrist nicht
abstützen. In den ersten Gesprächen mit dem BSV sei von einer Sperrfrist
zwischen drei bis fünf Jahren die Rede gewesen. Dass die Sperrfrist dann,
nachdem das BSV die Vertreter der acht Kantone und des Konkordats der
schweizerischen Krankenversicherer, d.h. der Konkurrenz, empfangen habe,
auf zehn Jahre festgelegt worden sei, erhärte den Verdacht, dass hier auf
Druck von aussen entschieden worden sei. Der Vorwurf rechtsmissbräuchlichen
Verhaltens an die Visana (Verwendung des Rückzuges dazu, um schlechte
Risiken an die Konkurrenz abzugeben, nachher wieder am Markt aufzutreten
und gute Risiken zu akquirieren) gehe an der Sache vorbei, bestehe doch
auf Grund der gesetzlichen Aufnahmeverpflichtung gar keine Möglichkeit,
unter den Bewerbern auszuwählen. Im Übrigen sei die Dauer der Sperrfrist
unangemessen lang.
c) aa) Mit dieser Kritik an der durch das EDI verfügten Sperrfrist
dringt die Visana weder im Grundsatz noch im Masslichen durch. Zwar ist ihr
durchaus zuzugestehen, dass Art. 13 Abs. 3 KVG sich darüber ausschweigt, in
welchem zeitlichen Rahmen ein Entzug der Durchführungsbewilligung (EUGSTER,
Krankenversicherungsrecht, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
[SBVR], Rz. 52 ff.) zu verfügen ist. Die Antwort ergibt sich aber aus
dem Regelungsgehalt dieser Bestimmung: Dort, wo die Krankenkasse die
gesetzlichen Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt (Variante 2), ist
der Bewilligungsentzug mindestens so lange aufrechtzuerhalten, als dies
zutrifft. Bei dieser Variante des Bewilligungsentzugs wird ein neues Gesuch
um Erteilung der Durchführungsbewilligung mit Aussicht auf Erfolg somit
erst gestellt werden können, wenn die Krankenkasse Abhilfe geschaffen
und den gesetzmässigen Zustand wiederhergestellt hat, d.h. sich nunmehr
darüber auszuweisen vermag, dass sie die gesetzlichen Voraussetzungen
erfüllt. Bei dieser Variante des Bewilligungsentzuges wäre die Anordnung
einer Sperrfrist in der Tat problematisch, weil das Departement nicht
zum Voraus wissen kann, ob, und bejahendenfalls ab welchem Zeitpunkt,
die Krankenkasse durch entsprechende Dispositionen die Voraussetzungen
zur Wiedererteilung der Durchführungsbewilligung schafft.
bb) Bei der hier vorliegenden Variante (1) des Bewilligungsentzuges
auf Gesuch der anerkannten Krankenkasse hin ("wenn er [der Versicherer]
darum ersucht"), verhält es sich grundlegend anders. Diese Art des
Bewilligungsentzuges, welche sich allein auf das Ersuchen der Krankenkasse
stützt, ist ja nicht daran gebunden, dass die Durchführungsvoraussetzungen
nach Art. 13 Abs. 2 lit. a-e KVG nicht (mehr) erfüllt sind. Mit anderen
Worten ist es allein die Erklärung der Krankenkasse, sie ersuche um
Entzug der Durchführungsbewilligung, welche diese Rechtsfolge eintreten
lässt. Bei dieser Variante des Bewilligungsentzuges ist es durchaus
zulässig, ja geboten, dass das Departement den Motiven Beachtung schenkt,
welche dem Ersuchen der Kasse um Entzug der Durchführungsbewilligung
zu Grunde liegen. Diese liegen im Falle der Visana auf der Hand: Ihre
Versichertenstruktur wies in den acht Kantonen eine dermassen ungünstige
Risikoselektion auf, dass für eine kostendeckende Versicherungsdurchführung
massivste Prämienerhöhungen erforderlich gewesen wären, mit denen die
Visana gegenüber ihren Mitkonkurrentinnen im Bereich der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung nicht mehr hätte mithalten können. Die Visana
stand somit unternehmerisch vor zwei möglichen Entscheidungen: entweder
kostengebotene Heraufsetzung der Prämien und damit - unter dem Vorbehalt,
dass die stark erhöhten Prämien vom BSV überhaupt genehmigt worden wären -
Inkaufnahme einer Massenabwanderung von Versicherten in den acht Kantonen
zu den anderen Kassen; oder der vom Departement bewilligte Teilrückzug,
welcher darin besteht, sich in den acht Kantonen aus der sozialen
Krankenversicherung zurückzuziehen, was die zurückbleibenden Versicherten
zwingt, zu einem andern die obligatorische Krankenpflegeversicherung im
Kanton noch durchführenden Versicherer zu ziehen (oder einem solchen
zugewiesen zu werden). Werden diese Zusammenhänge erkannt, kann es
keinesfalls in das Belieben der Visana gestellt werden, schon nach
kurzer Zeit auf von ihr zu Lasten des KVG-Systems bereinigter Grundlage
wieder die obligatorische Krankenpflegeversicherung anzubieten. Dass die
Visana bei Gelegenheit einer solchen "zweiten Runde" allfällige schlechte
Risiken wieder aufnehmen müsste, ändert nichts daran, dass sie sich eines
über Jahre hinweg angesammelten, bei ihr konzentrierten risikomässig
ungünstigen Versichertenbestandes zu Lasten der Versicherten und der
anderen Versicherer entledigen konnte. Das ist ein gegen die Intentionen
des Gesetzes gerichtetes Verhalten, dem nur mit einem auf gewisse Dauer
angelegten Bewilligungsentzug begegnet werden kann.
cc) Es entspricht daher nicht dem Wortlaut, wohl aber dem mit
Art. 13 Abs. 3 KVG anvisierten Regelungsziel, dass ein Versicherer dort,
wo er auf sein Gesuch hin das Bewilligungsentzugsverfahren auslöst,
für eine bestimmte Zeit von der Durchführung der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung ausgeschlossen werden kann. Was die Dauer
als solche anbelangt (zehn Jahre), vermögen sämtliche Einwendungen
der Visana die verfügte Sperrfrist vielleicht als lang, allenfalls als
unangemessen lang, keinesfalls aber als ermessensmissbräuchlich erscheinen
zu lassen, mit welcher Form der rechtsfehlerhaften Ermessensausübung die
Beschwerdeführerin im Lichte der hier gegebenen Kognition (Erw. 3b hievor)
einzig zu hören ist.
Erwägung 6
6.- Zu prüfen ist sodann die Rechtmässigkeit von Dispositiv-Ziff. 2.2
der Departementsverfügung. Danach hat die Visana für alle vom Entzug der
Bewilligung betroffenen Versicherten, welche am 31. Dezember 1998 bei ihr
versichert sind, den Betrag, der den gesetzlichen Reserven gemäss Art. 78
Abs. 4 KVV per 31. Dezember 1998 entspricht, an die Gemeinsame Einrichtung
KVG zu bezahlen, welche den Betrag gemäss Weisung der Aufsichtsbehörde
verwendet. Dieses Betreffnis entspricht 15% des jeweiligen kantonalen
Prämiensolls.
a) Diese Auflage hat das EDI in der angefochtenen Verfügung wie
folgt begründet:
"Im vorliegenden Zusammenhang ist von Bedeutung, dass kein
freiwilliger
Kassenwechsel der Versicherten vorliegt, wenn diese in den acht
Kantonen
die Visana infolge deren Aufgabe der Tätigkeit verlassen
müssen. Vielmehr
werden die Versicherten mit dem Rückzug der Visana aus den acht
Kantonen zu
einem Kassenwechsel gezwungen. Die anderen Versicherer werden
verpflichtet,
über 100'000 Versicherte aufzunehmen, welche zuvor bei der Visana
versichert waren. Die Pflicht, diesen Versicherten Versicherungsschutz
zu
gewähren, besteht von Gesetzes wegen und ungeachtet dessen, ob nun ein
Anteil an den Gesamtreserven der Visana auf die übernehmenden Kassen
weitergegeben wird oder nicht und diese damit im Markt besser,
schlechter
oder gleich gestellt werden wie bisher. Die Versicherer können die
Aufnahme
der bisherigen Visana-Versicherten nicht davon abhängig machen,
dass diesen
beim Wechsel Reserven der Visana mitgegeben werden.
Die Mittel der sozialen Krankenversicherung dürfen aber nur zu deren
Zwecken verwendet werden (Art. 13 Abs. 2 Bst. a KVG). Dieses
Zweckverwendungs-Gebot schliesst ein, dass bei der Verwendung die
Ziele des
KVG nicht verletzt werden. Wie oben erwähnt, ist ein Ziel des KVG, dass
Marktmechanismen nicht verfälscht werden.
Wenn die Visana nicht fusioniert und sich nur aus einem Teil des
bisherigen Tätigkeitsgebietes zurückzieht, so muss demnach auch
in Bezug
auf die Verwendung der Reserven sichergestellt sein, dass das gewählte
Vorgehen mit den Zielen des KVG in Einklang steht. Wenn nun aber die
in den
acht Kantonen verbleibenden Versicherer verpflichtet sind, die 100'000
Versicherten der Visana zu übernehmen, kann dies sowohl in den acht
Kantonen wie auch in den übrigen Kantonen zu Marktverfälschungen
führen,
indem die zur Übernahme verpflichteten Kassen zusätzlich belastet und
andererseits die Visana in ihrem Resttätigkeitsgebiet
ungerechtfertigterweise entlastet würde. Diese Möglichkeit ist umso
wahrscheinlicher, als die Visana in den betreffenden Kantonen
insbesondere
eine ungünstige Altersstruktur aufweist. Darum ist vorliegend im
Sinne des
gesetzlichen Zweckverwendungsgebotes und in Anlehnung an die
Regelung in
Art. 99 KVG vorzusehen, dass die Visana für alle vom Entzug der
Bewilligung
betroffenen Versicherten einen Betrag bezahlt, der den gesetzlichen
Reserven gemäss Art. 78 Abs. 4 KVV entspricht."
b) Diese in der materiellen Vernehmlassung noch näher begründete
Auffassung des Departementes wird von der Visana zu Recht als
gesetzwidrig gerügt. Auszugehen ist dabei vom Grundsatz, dass
auch das Aufsichtsrecht, namentlich bei der Anordnung von Auflagen,
vom Legalitätsprinzip beherrscht ist (MASTRONARDI, Grundbegriffe und
allgemeine Grundsätze der Verwaltungsorganisation, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Rz. 20 f.; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des
allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, S. 186 N. 733;
IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, S. 354,
Nr. 59 B II a; GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. I, S. 408).
aa) Fest steht, dass die Norm, welche den Bewilligungsentzug regelt
(Art. 13 KVG), keine Grundlage für eine solche Verpflichtung enthält.
bb) Zweitens ergibt sich keine entsprechende Befugnis des
Departements aus dem Aufsichtsrecht (Art. 21 KVG). Denn von Massnahmen
zur Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes (Art. 21 Abs. 5 lit. a
KVG) kann hier nicht die Rede sein, weil die Visana keine gesetzlichen
Vorschriften missachtet hat.
cc) Die Anforderungen an und die Eingriffe in den Finanzhaushalt
der Kasse sind in den Art. 60 KVG und Art. 78-88 KVV abschliessend
geregelt. Keine dieser Bestimmungen sieht eine entsprechende Verpflichtung
der Beschwerdeführerin vor.
dd) Schliesslich lässt sich eine solche Verpflichtung auch
nicht, in Ergänzung des Gesetzes, aus allgemeinen Überlegungen zum
Finanzierungsverfahren der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
erreichen. Der Gedanke, die Kasse müsse jedem (erzwungenermassen)
austretenden Versicherten eine Reserve mitgeben, widerspricht diametral
den Grundsätzen des Umlageverfahrens; denn es werden für und bezogen
auf die einzelnen Versicherten keine Reserven gebildet (Art. 60 Abs. 1
KVG). Die gesetzliche Verpflichtung, ausreichende Reserven in Form von
Schwankungs- und Reservefonds sowie Rückstellungen in verordnungsmässig
näher umschriebener Weise (Art. 78 KVV) zu äufnen, dient dazu, die
Zahlungsfähigkeit der Kasse für den Fall sicherzustellen, dass die
laufenden Einnahmen die laufenden Ausgaben nicht decken. Sie kann so
wenig wie die übergangsrechtliche Bestimmung des Art. 99 KVG als Grundlage
herangezogen werden, um die weiter bestehende Kasse zu einer Zwangsabgabe
zu verpflichten, die im Gesetz nicht vorgesehen ist. Dispositiv-Ziff. 2.2
der Verfügung des EDI ist demnach bundesrechtswidrig (Erw. 3b hievor).
Erwägung 7
7.- Bei diesem Verfahrensausgang sind die nachfolgenden Auflagen
der Dispositiv-Ziff. 2.3 bis 2.10, soweit angefochten, ohne Weiteres
zu bestätigen, weil sie sich darauf beschränken, die ordnungsmässige
Vollziehung des Rückzuges der Visana aus den acht Kantonen sicherzustellen,
dies mit folgenden Ausnahmen und Präzisierungen:
a) Die Anordnung in Dispositiv-Ziff. 2.4 betreffend Vermittlungsverbot
bis 31. Dezember 1998 ist durch Zeitablauf gegenstandslos geworden.
b) Soweit sich Dispositiv-Ziff. 2.7 auf die Berechnung der
Reservezahlungen an die gemeinsame Einrichtung KVG bezieht, ist diese
Auflage ohne Weiteres aufzuheben, nachdem eine solche Pflicht der
beschwerdeführenden Visana nicht besteht.
Erwägung 8
8.- a) In dem mit Urteil vom 2. Dezember 1998 (BGE 124 V 393)
abgeschlossenen Verfahren stellten die drei Krankenkassen CSS Versicherung,
SWICA Gesundheitsorganisation und Helsana Versicherungen AG den - nicht
näher begründeten - Eventualantrag auf Beiladung in das vorliegende
Beschwerdeverfahren. Mit Eingabe vom 11. Januar 1999 beantragten ferner
der Kanton Thurgau sowie die anderen sieben vom Rückzug der Visana
betroffenen Kantone, sie seien als Verfahrensbeteiligte zum vorliegenden
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren zuzulassen. Zur Begründung wird im
Wesentlichen geltend gemacht, die Kantone seien vom Entscheid unmittelbar
betroffen, da sie die Einhaltung der Versicherungspflicht zu kontrollieren
und durchzusetzen hätten. Ferner trügen die Kantone die Hauptverantwortung
für die lückenlose Übertragung von rund 100'000 Versicherungsverhältnissen
von der Visana auf andere Kassen.
b) Angesichts des weiten Parteibegriffs ist das Institut
der Intervention (vgl. Art. 15 BZP) - worunter der Eintritt
interessierter Dritter in den Prozess zu verstehen ist - im
Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes überflüssig und daher nicht
vorgesehen (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 183;
KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, S. 190 N. 526; SALADIN, Verwaltungsverfahrensrecht
des Bundes, S. 187). Hingegen sieht Art. 110 Abs. 1 OG vor, dass der
Schriftenwechsel auf andere "Beteiligte" ausgedehnt werden kann. Eine
Pflicht zur Beiladung oder, als Korrelat dazu, ein Anspruch auf
Beiladung besteht jedoch nicht. Vielmehr entscheidet das Gericht, wer
als Beteiligter in den Schriftenwechsel einbezogen wird (KÖLZ/HÄNER, aaO,
S. 346 N. 979). Der Einbezug "Beteiligter" in den Schriftenwechsel hat den
Sinn, die Rechtskraft des Urteils auf den Beigeladenen auszudehnen, sodass
dieser in einem später gegen ihn gerichteten Prozess dieses Urteil gegen
sich gelten lassen muss. Das Interesse an einer Beiladung ist rechtlicher
Natur. Es muss eine Rückwirkung auf eine Rechtsbeziehung zwischen der
Hauptpartei und dem Mitinteressierten in Aussicht stehen (GYGI, aaO, S. 183
f.; KÖLZ/HÄNER, aaO, S. 191 N. 528; in diesem Sinne auch unveröffentlichte
Urteile K. vom 12. Januar 1993 und M. vom 13. März 1986).
c) Im Lichte dieser grundsätzlichen Überlegungen zu Bedeutung und
Tragweite von Art. 110 Abs. 1 OG sind die Beiladungsbegehren sowohl
der drei Krankenversicherer als auch der acht Kantone ohne Weiteres
abzulehnen. Denn eine rechtlich relevante Rückwirkung des vorliegenden
Prozessausgangs auf die Rechtsbeziehungen zwischen den Parteien und den
drei Krankenversicherern sowie den acht Kantonen in dem Sinne, dass auch
auf diese die Rechtskraft des heutigen Urteils auszudehnen wäre, steht
nicht in Frage.
Erwägung 9
9.- (Kosten und Parteientschädigung)