BGE 125 I 369
125 I 369
34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 30.
Juni 1999 i.S. Verein «Scientology Kirche Basel und M. gegen Regierungsrat
und Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 2-8 UWG, Art. 4 BV und Art. 49 BV sowie
Art. 9 EMRK; kantonales Übertretungsstrafrecht: Verbot des unlauteren oder
täuschenden Anwerbens auf öffentlichem Grund und Ermächtigung der Polizei,
Anwerbende wegzuweisen. Abstrakte Normenkontrolle.
Beschwerdelegitimation eines Vereins «Scientology-Kirche» und seines
Mitglieds (E. 1).
Die kantonale Regelung ist kein gegen Art. 4 BV verstossendes
Einzelfallgesetz (E. 3).
Verhältnis der kantonalen Norm zum Bundesgesetz gegen den unlauteren
Wettbewerb (E. 4).
Die umstrittene Vorschrift kann einen Eingriff in die Religionsfreiheit
bewirken. Sie ist im vorliegenden Fall nicht auf ihre Vereinbarkeit
mit anderen Grundrechten zu prüfen (E. 5). Die Bestimmung ist nicht zu
unbestimmt (E. 6), dient einem öffentlichen Interesse und kann verfassungs-
und verhältnismässig ausgelegt und angewandt werden (E. 7).
Sachverhalt
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt überwies am 12. Juni 1996
dem Regierungsrat eine Motion «betreffend Scientology: Forderung nach
Massnahmen für einen hinreichenden Konsumentinnen-Konsumentenschutz». Darin
wurden die Scientology-Organisation und ihre Praktiken, insbesondere bei
der Mitgliederwerbung, kritisiert. Es wurde gewünscht, die Regierung
solle u.a. ein Gesetz vorlegen, das es Personen «mit offensichtlich
und erwiesenem sektiererischem Verhalten verbietet, mit aggressiven,
suggestiven und rücksichtslosen Methoden neue Anhängerinnen und Anhänger
auf öffentlichem Grund zu rekrutieren...».
Aufgrund dieser Motion verabschiedete der Regierungsrat am 7. Juli
1998 den Ratschlag Nr. 8838 «betreffend Ergänzung des kantonalen
Übertretungsstrafrechts ... mit einer Norm betreffend Anwerbung
auf Allmend». Er schlug darin eine Strafnorm gegen aufdringliche
Anwerbemethoden auf der Allmend vor. Ebenso wollte er die Polizei mit
einer Norm ermächtigen, Anwerbende wegzuweisen, wenn sie aufdringliche
oder widerrechtliche, insbesondere täuschende oder sonst unlautere
Methoden benutzen.
Der Regierungsrat betonte in seinem Ratschlag, ein Einzelfallgesetz
gegen die Scientologen wäre unzulässig. Daher sollten alle aufdringlichen
Formen der Anbahnung von Kundenbeziehungen im Bereich der Allmend
unterbunden werden. Er analysierte die Verfassungsmässigkeit seines
Vorschlags und kam zum Schluss, dieser sei «grundrechtskompatibel». Er
gehe jedoch «gesetzgeberisch an die Grenzen, die mit unserem freiheitlichen
Rechtsstaat und unserer liberalen Grundauffassung noch vertretbar sind.»
Am 16. September 1998 fügte der Grosse Rat in das kantonale
Übertretungsstrafgesetz vom 15. Juni 1978 (ÜStG/BS, SG 253.100) folgenden
neuen § 23a ein:
«(Nach diesem Gesetz wird bestraft:) § 23a Anwerbung auf Allmend Wer
durch täuschende oder unlautere Methoden Passantinnen und Passanten
auf
der Allmend anwirbt oder anzuwerben versucht. Die Polizei ist befugt,
Anwerbende von einzelnen Orten oder generell wegzuweisen, wenn
Anzeichen
dafür bestehen, dass bei der Anwerbung widerrechtliche, insbesondere
täuschende oder sonst unlautere Methoden angewendet oder Passantinnen
und
Passanten in unzumutbarer Weise belästigt werden».
Diese Gesetzesänderung wurde am 19. September 1998 im Kantonsblatt
publiziert. Das Referendum wurde nicht ergriffen. Der Erwahrungsbeschluss
wurde am 7. November 1998 publiziert, und die Änderung ist am 25. November
1998 in Kraft getreten.
Mit Eingabe vom 19. Oktober 1998 erheben der Verein «Scientology
Kirche Basel» und M. staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die
Änderung des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom 16. September 1998
(§ 23a) sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass
zwecks einer abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (Art. 88 OG), wer
durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell,
das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später
einmal, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (BGE 125
I 173 E. 1b mit Hinweis). Die Beschwerdeführerin M. ist Einwohnerin des
Kantons Basel-Stadt und Mitglied des Vereins «Scientology Kirche Basel»,
dessen Anwerbemethoden Anlass zur Gesetzesänderung gaben. Es besteht eine
gewisse Wahrscheinlichkeit, dass sie einmal gestützt auf die umstrittene
Vorschrift bestraft oder von der Polizei weggewiesen werden könnte. Sie
ist somit zur Beschwerde legitimiert.
Vereine können die Verletzung von Freiheitsrechten ihrer Mitglieder mit
staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, wenn sie nach ihren Statuten
die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen
ihrer Mitglieder zu wahren haben, und die Mehrheit oder zumindest eine
Grosszahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell
betroffen ist (BGE 123 I 221 E. 2 S. 225 mit Hinweisen). Nach Art. 3
lit. o seiner Statuten bezweckt der beschwerdeführende Verein u.a., die
Glaubensansichten seiner Mitglieder zu verteidigen. Da diese Mitglieder
selbst beschwerdebefugt sind, ist es auch der Verein, dem sie angehören.
b) Es ist zu prüfen, ob ein Verein «Scientology Kirche» und die
Beschwerdeführerin, soweit sie sich auf ihre Tätigkeit als «Scientologin»
beruft, legitimiert sind, eine Verletzung der Religionsfreiheit
geltend zu machen. Eine juristische Person selbst kann sich auf dieses
Grundrecht berufen, wenn sie nach ihren Statuten ein religiöses oder
kirchliches Ziel verfolgt (BGE 118 Ia 46 E. 3b S. 52 mit Hinweisen). Nach
Art. 3 seiner Statuten hat der beschwerdeführende Verein u.a. zum
Zweck, «für die Reinheit ... der Scientology Religion» einzutreten,
sie vorzustellen und zu praktizieren, Gottesdienste abzuhalten und
eine religiöse Gemeinschaft zu errichten. An der Qualifikation von
«Scientology» als Religion können jedoch Zweifel bestehen angesichts der
psychologischen Methoden, die «Scientologen» propagieren, und weil von
ihnen diese Methoden und andere Leistungen und Güter gegen Entgelt als
religiöse angeboten werden, dieselben aber auch auf dem Markt der nicht
religiösen Güter und Dienstleistungen erhältlich sind. Der Staat ist
aufgrund der Religionsfreiheit zur Unparteilichkeit gegenüber den in einer
pluralistischen Gesellschaft auftretenden religiösen und weltanschaulichen
Überzeugungen verpflichtet (vgl. BGE 125 I 347 E. 3a S. 354 mit Hinweisen).
Eine Gruppierung kann sich jedoch nur auf dieses Grundrecht berufen,
wenn sie eine genügend grundsätzliche, gesamtheitliche Sicht der Welt
zum Ausdruck bringt (BGE 119 Ia 178 E. 4b S 183).
Nach der Praxis des Bundesgerichts und der Strassburger Organe kann
sich ein Verein «Scientology Kirche» auf Art. 49 BV bzw. auf Art. 9 EMRK
berufen (BGE 118 Ia 46 E. 3b S. 52; Entscheid der Europäischen Kommission
für Menschenrechte [EKMR] i.S. Church of Scientology c. Schweden vom 5. Mai
1979, Décisions et Rapports, Band 16 (1979), S. 68, Ziff. 2, S. 76). Im
Ausland haben Gerichte die Frage, ob «Scientology» eine Religion ist,
unterschiedlich beantwortet. Das deutsche Bundesarbeitsgericht hat diese
Frage mit ausführlicher Begründung verneint (BAGE 79, 319 S. 337-355). Das
deutsche Bundesverfassungsgericht hat die Frage mehrmals offengelassen
(Beschluss vom 28. August 1992, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
(NVwZ) 1993 S. 357 f.; Beschluss vom 7. Mai 1997 in: Neue Juristische
Wochenschrift 1997 S. 2669 f.). Das Hamburger Oberverwaltungsgericht hat
«Scientology» hingegen als Religionsgemeinschaft anerkannt (vgl. Beschluss
vom 24. August 1994, in NVwZ 1995 S. 498). Implizit hat das deutsche
Bundesverwaltungsgericht gleich entschieden (vgl. Beschluss vom 16. Februar
1995, in: NVwZ 1995 S. 473-475). Die italienische «Corte suprema di
cassazione» hat mit ausführlicher Begründung zweimal Entscheide aufgehoben,
die «Scientology» die Religionseigenschaft absprachen. Dabei hat sie
alle üblicherweise gegen eine solche Religionseigenschaft vorgebrachten
Argumente für nicht stichhaltig befunden (vgl. Entscheide der Corte suprema
di cassazione vom 9. Februar 1995, wiedergegeben in: Il Foro Italiano,
Raccolta di giurisprudenza, Band 118 (1995), Teil II, S. 689-730, insb.
697-700, und vom 8. Oktober 1997, zusammengefasst in: Repertorio del
Foro Italiano, 1997, S. 1869, N. 15). Das Spanische Tribunal supremo de
justicia hat hingegen Scientology die Religionseigenschaft abgesprochen
(vgl. Entscheid i.S. Lourdes c. Ministerio de Justicia vom 25. Juni 1990,
zusammengefasst in: Repertorio del Foro Italiano, 1992, S. 784 N. 275).
Verschiedene US-amerikanische Urteile anerkannten «Scientology» implizit
als Religionsgemeinschaft (vgl. Urteile der United States Court of Claims
i.S. The Founding Church of Scientology v. The United States vom 16. Juli
1969 und der United States Court of Appeals, Ninth Circuit, i.S. Church
of Scientology of California v. Commissioner of Internal Revenue vom
28. Juli 1987, in denen ihr jedoch der Status einer steuerprivilegierten
Religionsgemeinschaft verweigert wurde, weil ein zu umfangreicher Teil
ihres Einkommens dem Religionsgründer und seiner Familie zugute kam).
Diese im Ausland unterschiedlichen Beurteilungen der Frage,
ob «Scientology» eine Religion ist, ändern nichts daran, dass im
vorliegenden Fall gestützt auf die erwähnte Praxis des Bundesgerichts und
der Strassburger Organe auf die Rüge der Verletzung der Religionsfreiheit
einzutreten ist. Ob die von «Scientology» vertretenen Lehren und deren
Praktiken in jeder Hinsicht religiösen Charakter haben und damit dem
Schutz der Religionsfreiheit unterstehen, ist damit nicht entschieden.
c) Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
Erwägung 2
2.- Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kantonaler Erlasse prüft
das Bundesgericht frei, ob diese verfassungsmässige Rechte verletzen (BGE
123 I 112 E. 2a S. 116; 123 I 313 E. 2b S. 317, je mit Hinweisen). Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei dieser Prüfung massgebend, ob
der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen
werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien
vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur
auf, sofern sie sich einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung
entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich ist. Es ist mitzuberücksichtigen, unter welchen Umständen und
von wem die betreffende Bestimmung anzuwenden ist. Der Verfassungsrichter
hat die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt
zu untersuchen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer
Anwendung miteinzubeziehen, um das Risiko einer Verfassungsverletzung
möglichst gering zu halten (BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 f. mit Hinweisen).
Dabei dürfen auch die Erklärungen der Behörden über die beabsichtigte
künftige Anwendung der Vorschrift berücksichtigt werden (BGE 118 Ia 427 E.
3b S. 433 mit Hinweis).
Erwägung 3
3.- a) Die angefochtene Bestimmung besteht aus zwei Sätzen. Der
erste enthält eine Strafnorm, der zweite eine Ermächtigung der Polizei
einzuschreiten, wenn Anzeichen für eine Verletzung der Strafnorm bestehen
oder Passanten in unzumutbarer Weise belästigt werden. Ziel des § 23a
ÜStG ist es, Passanten auf der Allmend vor täuschenden, unlauteren oder
aggressiven Anwerbemethoden zu schützen. Der Begriff Allmend wird in Basel
als Synonym für den öffentlichen Grund gebraucht (vgl. ALEXANDER RUCH,
Bau- und Raumplanungsrecht, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts
des Kantons Basel-Stadt, 1984, S. 577 f.).
b) Die umstrittene Bestimmung richtet sich nach ihrem Wortlaut
nicht speziell an Religionsgemeinschaften oder an Scientologen. Die
Beschwerdeführer machen aber geltend, sie ziele nach ihrer
Entstehungsgeschichte eindeutig auf Scientologen ab und sei daher ein
Einzelfallgesetz, das sie in Verletzung von Art. 4 BV diskriminiere. Dass
die Norm in Folge einer Motion ausgearbeitet wurde, die namentlich gegen
die Praktiken der Scientologen gerichtet war, macht sie aber nicht zum
Einzelfallgesetz. Der Gesetzgeber wird häufig aufgrund von einzelnen
Ereignissen tätig. Solange das Ergebnis, wie im vorliegenden Fall,
ein generell-abstrakter Erlass ist, ist dagegen nichts einzuwenden. Die
angefochtene Bestimmung diskriminiert nach ihrem Wortlaut keine bestimmte
Gemeinschaft oder Personengruppe. Soweit die Beschwerdeführer eine
rechtsungleiche Handhabung befürchten oder Beispiele eines Einschreitens
der Polizei gegen Scientologen anführen, betrifft dies eine Frage der
konkreten Rechtsanwendung, auf die im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
nicht weiter einzugehen ist. Die Rüge, die angefochtene Bestimmung verletze
Art. 4 BV, erweist sich somit als unbegründet.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer bringen vor, § 23a ÜStG verstosse gegen
Art. 2 ÜbBest. BV, weil das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb
vom 19. Dezember 1986 (UWG; SR 241) unlauteres, insbesondere täuschendes
Geschäftsgebaren und besonders aggressive Methoden bei der Anwerbung von
Kunden verbiete und diesen Bereich abschliessend regle.
a) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2
ÜbBest. BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung
abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In
Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die
Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und
Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen
oder vereiteln (BGE 125 II 56 E. 2b S. 58 mit Hinweis). Art. 335 Ziff. 1
Abs. 1 StGB behält den Kantonen zwar das Übertretungsstrafrecht vor,
aber nur soweit es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist.
b) Wie die hier umstrittene Norm regelt auch das UWG die Zulässigkeit
von Werbemethoden. Zu prüfen ist, ob es den von der angefochtenen
Bestimmung anvisierten Sachbereich abschliessend regelt. Art. 2 UWG
definiert unlauteres Geschäftsgebaren, welches das Verhältnis zwischen
Mitbewerbern oder zwischen Anbietern und Abnehmern beeinflusst. Die
Art. 3-8 UWG zählen Einzeltatbestände auf. Insbesondere die in Art. 2 und
3 UWG verwendeten unbestimmten Gesetzesbegriffe kommen zum Teil ebenfalls
in § 23a ÜStG und im Ratschlag des Regierungsrats vor. Das UWG ist freilich
nur auf Tätigkeiten anwendbar, die auch wirtschaftlichen Charakter haben,
nicht aber auf den reinen Ideenwettbewerb zwischen Weltanschauungen oder
das Streben nach der letzten Wahrheit unter den Religionsgemeinschaften
und gegenüber (potentiellen) Gläubigen.
c) aa) Die Beschwerdeführer erklären ausführlich, warum ihre
Mitgliederwerbung auch - in untergeordneter Weise - wirtschaftlichen
Charakter habe. Im Hinblick auf spätere Mitgliederbeiträge und den späteren
Kauf von religiösen Schriften und Gütern ziele diese Mitgliederwerbung
auch auf die Deckung der Unkosten des Vereins ab. Daher falle sie
unter das UWG. Die kantonalen Behörden sind hingegen der Auffassung,
das Werben um Mitglieder für einen Verein mit hauptsächlich ideellem
Zweck könne in keinem Fall eine wirtschaftliche, wettbewerbsrelevante
Tätigkeit sein, die unter das UWG falle. Diese Ansicht liegt auch einem
von den Beschwerdeführern eingereichten Urteil des Bezirksgerichts Zürich
vom 6. September 1994 zugrunde. Es sprach Scientologinnen vom Vorwurf
der Benützung öffentlichen Grundes zu (gewerblichen) Sonderzwecken frei,
weil deren Anwerbung mittels Umfragen auf öffentlichem Grund keine
kommerzielle Tätigkeit sei und nicht in genügendem Zusammenhang mit
späteren Verkäufen stehe.
bb) Es kann offen bleiben, welche Auffassung zutrifft. Das UWG
kann zwar auch auf Vereine mit ideeller, politischer oder religiöser
Zielsetzung anwendbar sein (vgl. URS SAXER, Die Anwendung des UWG auf
ideelle Grundrechtsbetätigungen: eine Problemskizze, AJP 1993 S. 604
ff.). Vom Bundesgericht wurde es bereits auf Journalisten und auf
Tierschützer angewandt (BGE 117 IV 193 und 123 IV 211 E. 2 S. 214) und
vom Zürcher Obergericht auf den Abstimmungskampf von Verkehrsverbänden
(Entscheid vom 31. Oktober 1991 i.S. VCS, in: SMI 1991 S. 247 ff.). Dies
heisst aber nicht, dass das UWG das Verhältnis zwischen solchen Vereinen
oder zwischen ihnen und ihrem Zielpublikum umfassend und abschliessend
regeln würde, sodass kantonales Recht in diesem Bereich ausgeschlossen
wäre. Vielmehr schützt das UWG nur den wirtschaftlichen Wettbewerb und
dessen Lauterkeit (vgl. JÜRG MÜLLER in: Schweizerisches Immaterialgüter-
und Wettbewerbsrecht, Band V/1, 2. Auflage, 1998, S. 4-16 und 20-28). Ein
Kanton darf, auch gegenüber Wirtschaftssubjekten, andere Ziele verfolgen.
Zum Beispiel darf er zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
oder von Passanten gegenüber Gewalt oder Belästigungen legiferieren. Die
angefochtene Norm zielt nicht darauf ab, die Lauterkeit im wirtschaftlichen
Wettbewerb zwischen Religionsgemeinschaften sicherzustellen, sondern
bezweckt, Passanten auf öffentlichem Grund zu schützen. Dass Verstösse
gegen § 23a ÜStG von Amtes wegen, Verletzungen des UWG aber nur auf Antrag
bestraft werden, ist eine logische Konsequenz dieses Unterschieds in Bezug
auf den Schutzzweck. Darin liegt keine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV.
Immerhin wird bei der Anwendung des § 23a ÜStG zu beachten sein, dass
der Verkauf von Kursen, Geräten und Publikationen durch Scientologen und
die Werbung dafür wirtschaftliche Tätigkeiten sind.
Nach der Praxis der Strassburger Organe können sich Scientologen bei
dieser Werbung nicht auf die Religionsfreiheit berufen (vgl. Entscheid
der EKMR i.S. Church of Scientology, aaO, Ziff. 4, S.78). Die Praxis
der deutschen Gerichte zu dieser Frage ist nuancierter. Das deutsche
Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass eine Berufung auf die
Religionsfreiheit nur dann ausgeschlossen ist, wenn die Glaubenslehre nur
als Vorwand für die Verfolgung wirtschaftlicher Zwecke dient (BVerwGE 90,
112 S. 116-118). Das Hamburger Oberverwaltungsgericht hat eine Berufung
auf die Religionsfreiheit in dieser Situation in einem Fall ausgeschlossen
(vgl. Urteil vom 6. Juli 1993, in: NVwZ 1994 S. 192), in einem anderen
entschieden, dass die Religionsfreiheit berücksichtigt werden muss, aber
zurückgedrängt wird, soweit dies zum Schutz kollidierender Rechtsgüter
Dritter erforderlich ist (Beschluss vom 16. Februar 1995 in: NVwZ 1995 S.
473).
Jedenfalls darf der Kanton eine solche Werbung für Produkte
und Dienstleistungen auf öffentlichem Grund regeln und Passanten vor
unzumutbaren Belästigungen schützen. Welche Methoden dabei täuschend oder
unlauter sind, regelt allerdings das UWG abschliessend. Der erste Satz der
angefochtenen Regelung kann daher nur auf die Anwerbung von Mitgliedern,
nicht aber auf die Werbung für Produkte und Leistungen angewandt werden.
Die nicht immer leichte Unterscheidung zwischen vom UWG geregelten
Tätigkeiten und solchen, die unter § 23a ÜStG fallen, obliegt in erster
Linie den Strafbehörden. Für die Befugnis der Polizei einzuschreiten,
wenn widerrechtliche Tätigkeiten auf öffentlichem Grund Polizeigüter
gefährden, spielt es hingegen keine Rolle, ob die betreffende Tätigkeit
unter das UWG oder das ÜStG fällt.
Damit verletzt die umstrittene Norm Art. 2 ÜbBest. BV nicht. Sie
verfolgt einen anderen Schutzzweck als das UWG. Im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle kann davon ausgegangen werden, dass die kantonalen
Behörden bei Überschneidungen zwischen § 23a ÜStG und dem UWG die
Abgrenzung bundesrechtskonform vornehmen werden.
Erwägung 5
5.- a) Die umstrittene Bestimmung ist im vorliegenden Verfahren im
Folgenden auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 49 BV und Art. 9 EMRK zu prüfen.
Der beschwerdeführende Verein versteht sich als Religionsgemeinschaft
und in der Beschwerde wird eine Verletzung der in der BV und der EMRK
garantierten Religionsfreiheit gerügt. Dabei wird geltend gemacht,
§ 23a ÜStG verletze nicht nur die darin enthaltene Glaubens- und
Gewissensfreiheit im engeren Sinne (Art. 49 BV), sondern auch die
Kultusfreiheit (Art. 50 BV). Letzteres Vorbringen ist jedoch nicht
substanziiert, da die Beschwerdeführer nicht darlegen, inwiefern das
Anwerben Bestandteil des Kultus der Scientologen wäre. Insofern ist auf die
staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
b) Die Beschwerdeführer berufen sich auch auf die Versammlungsfreiheit,
die Meinungsäusserungsfreiheit und die persönliche Freiheit. Diese
Grundrechte weisen zum Teil Schutzbereiche auf, die im vorliegenden Fall
im Grundrecht der Religionsfreiheit aufgehen. In diesem Sinn schützt die
Religionsfreiheit die Äusserung religiöser Auffassungen (BGE 62 I 218 E. 1
S. 222) und sie ist für religiöse Versammlungen massgebend (BGE 49 I 138 E.
4a S. 151), soweit § 23a ÜStG überhaupt Versammlungen zum Gegenstand hat.
Gleich verhält es sich mit der persönlichen Freiheit: gewisse Komponenten
dieses Grundrechts fallen - soweit es um religiöse Betätigungen geht
- unter den Schutz der Religionsfreiheit. Es ist weder dargetan noch
ersichtlich, inwiefern durch die erhobenen Rügen Schutzbereiche betroffen
sind, welche die Religionsfreiheit nicht miteinschliesst, sondern
die nur von einem anderen Grundrecht erfasst werden, auf das sich die
Beschwerdeführer berufen. Die angefochtene Regelung ist demnach in Bezug
auf die Beschwerdeführer nur unter dem Aspekt der Religionsfreiheit zu
prüfen. Die Verfassungsmässigkeit der vom Kanton beabsichtigten Anwendung
der angefochtenen Regelung auf andere Gruppierungen und das Anwerben für
andere ideelle Zwecke kann erst im Einzelfall und auf Beschwerde solcher
Betroffener hin geprüft werden.
c) Es ist unbestritten, dass § 23a ÜStG in den Schutzbereich der
Glaubens- und Gewissensfreiheit eingreifen kann, wenn er auf das Anwerben
religiöser Gruppierungen angewandt wird. Das Bundesgericht hat schon früh
das Recht, für Glaubensansichten zu werben, um neue Anhänger zu gewinnen,
als Aspekt der Glaubens- und Gewissensfreiheit angesehen (BGE 57 I 112
E. 2 S. 116;
118 Ia 46
E. 4c S. 56 f. mit Hinweisen; ebenso, in Bezug auf Art. 9 EMRK,
der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Urteil i.S.
Kokkinakis c. Griechenland vom 25. Mai 1993, Serie A, Band 260, Ziff. 31,
bestätigt im Urteil i.S. Larissis c. Griechenland vom 24. Februar 1998,
Recueil des arrêts et décisions 1998-I S. 362, Ziff. 38, S. 378). Die
Religionsfreiheit schützt jedoch nicht das Anwerben unter religiösem
Deckmantel, das in Wirklichkeit materielle oder soziale Ziele verfolgt
(vgl. Urteil des EGMR i.S. Larissis, aaO, Ziff. 45). Die angefochtene
Bestimmung schützt andererseits auch die Religionsfreiheit des Publikums,
nämlich dessen negative Religionsfreiheit, oder Freiheit, keiner Religion
anzugehören.
d) Da § 23a ÜStG in die Religionsfreiheit eingreift, ist im Folgenden
zu prüfen, ob er die Anforderungen für einen Eingriff in Grundrechte
erfüllt. Dazu muss er eine genügende gesetzliche Grundlage bieten,
einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen, der vorgesehene
Eingriff muss verhältnismässig sein und er darf nicht in den Kerngehalt
des Grundrechts eingreifen (BGE 123 I 221 E. 4 S. 226; 117 Ia 472 E. 3d
S. 479 mit Hinweisen).
Erwägung 6
6.- Die angefochtene Norm ist ein formelles Gesetz und sie stellt
generellabstrakte Regeln auf. Es fragt sich jedoch, ob sie, wie die
Beschwerdeführer geltend machen, zu unbestimmt ist, um als Grundlage für
Eingriffe in Grundrechte zu dienen.
Das Gebot der Bestimmtheit von Rechtsnormen darf nach der Praxis
des Bundesgerichts nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der
Gesetzgeber kann nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe
zu verwenden, die formal nicht eindeutig umschrieben werden können und
die an die Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellen;
denn ohne die Verwendung solcher Begriffe wäre er nicht in der Lage,
der Vielgestaltigkeit der Verhältnisse Herr zu werden (BGE 123 I 112
E. 7a S. 124 f.; 117 Ia 472 E. 3e S. 479 f., je mit Hinweisen).
In ähnlicher Weise hat sich der EGMR zur Frage der Bestimmtheit
der Gesetze geäussert. Er führt aus, es sei kaum möglich, ein Gesetz
zu formulieren, das jedes mögliche Ereignis abdecke. Daher sei es
unvermeidlich, dass viele Gesetze mehr oder minder vage Begriffe
enthielten, deren Auslegung und Anwendung der Praxis zu überlassen
seien (Urteil i.S. Müller c. Schweiz vom 24. Mai 1988, Serie A,
Band 133, Ziff. 29; Urteil i.S. Tolstoy c. Vereinigtes König- reich
vom 13. Juli 1995, Serie A, Band 316, Ziff. 37, und das vorzitierte
Urteil i.S. Kokkinakis, aaO, Ziff. 40). Eine ständige, reichhaltige
und publizierte Gerichtspraxis könne einen vagen gesetzlichen Begriff
genügend präzisieren, um seine Anwendung vorhersehbar zu machen (Urteil
i.S. Kokkinakis, a.a.O, Ziff. 40).
An den ersten Satz des § 23a ÜStG müssen in Bezug auf seine
Bestimmtheit höhere Anforderungen gestellt werden als an den zweiten
Satz, weil der erste Satz eine Strafnorm ist, die den aus Art. 4 BV
abgeleiteten Grundsatz «Keine Strafe ohne Gesetz» (BGE 120 Ia 31 E. 2b
S. 35 f.) verletzen würde, wenn sie zu unbestimmt wäre.
Im Folgenden ist zu prüfen, wie die für beide Sätze des § 23a ÜStG
zentralen Begriffe «täuschend», «unlauter» und «Anwerbung» zu verstehen
sind und ob sie, insbesondere für eine Strafnorm, genügend bestimmt sind.
a) Was täuschend ist, kann einer reichhaltigen Gerichtspraxis zu
Art. 146 StGB (Betrug; vgl. dazu etwa STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches
Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Auflage, 1997, S. 539-542 und 546;
MARTIN SCHUBARTH, Kommentar zum schweizerischen Strafrecht, N. 11-30 zu
Art. 148; GÜNTHER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil
I, 3. Auflage, 1983, S. 231-239) und zu Art. 28 OR (Absichtliche Täuschung;
vgl. dazu etwa BRUNO SCHMIDLIN, Berner Kommentar, N. 16-107 zu Art. 28 OR)
entnommen werden. Im Gegensatz zu Art. 146 StGB stellt die angefochtene
Norm in ihrem eingeschränkten Anwendungsbereich nicht nur die arglistige,
sondern jede Täuschung beim Anwerben auf öffentlichem Grund unter Strafe,
und weder eine Vermögensverfügung des Getäuschten ist notwendig, noch
dass er einen Vermögensschaden erleidet. Es ist den Kantonen aber nicht
verwehrt, Täuschungstatbestände, die nicht unter das StGB fallen, weil ein
Tatbestandselement des Art. 146 StGB fehlt, aus Gründen der öffentlichen
Ordnung unter Übertretungsstrafe zu stellen (BGE 70 IV 197).
b) Was unlautere Anwerbemethoden sind, ist schwieriger
auszumachen. Zwar definiert Art. 2 des UWG «unlauter und widerrechtlich
ist jedes täuschende oder in anderer Weise gegen den Grundsatz von Treu und
Glauben verstossende Verhalten». Auch der Kanton verweist zum Verständnis,
was «unlauter» sei, unter anderem auf das UWG.
aa) Zunächst ist dabei aber zu beachten, dass sich diese
Vorschrift des UWG auf wirtschaftliche, wettbewerbsrelevante Tätigkeiten
bezieht. Für das UWG ist der Wettbewerb lauter, wenn die Leistung eines
Wettbewerbsteilnehmers klar wahrgenommen werden kann, und das Adjektiv
betrifft dort die wirtschaftliche Leistung des Wettbewerbers (vgl. zum
Ganzen ALOIS TROLLER, Immaterialgüterrecht, Bd. II, 3. Auflage, 1985,
S. 909 f.). Beides lässt sich aber nicht einfach auf den Ideenwettbewerb
übertragen, in welchem die Leistung eines Teilnehmers nicht objektiv
bewertbar ist.
Sodann stellt Art. 23 UWG nicht eine Verletzung des allgemein lautenden
Art. 2 UWG, sondern nur Verletzungen der Einzeltatbestände in Art. 3 bis
6 UWG unter Strafe. Diese Einzeltatbestände können aber nicht einfach zum
Verständnis des § 23a ÜStG beigezogen werden, da dieser gerade nicht die
Lauterkeit im Geschäftsleben schützen will und darf (vgl. vorne E. 4c).
Viele Einzeltatbestände (z.B. Art. 3 lit. g und i UWG) können nicht auf
religiöse oder andere ideelle Angebote angewandt werden, da deren Wert
nicht quantifizierbar ist oder jedenfalls nicht quantifiziert werden darf.
Auch kann ein humanitärer oder sozialer Zweck Mittel heiligen, die,
wenn sie zu geschäftlichen Zwecken verwendet würden, als aggressive
Werbemethoden nach Art. 3 lit. h UWG verboten wären (so ausdrücklich
TROLLER, aaO, S. 946). Im wirtschaftlichen Wettbewerb ist es etwa
unlauter, den Vertragsschluss durch Appell an Dankbarkeits-, Anstands-
oder Peinlichkeitsgefühle des Konsumenten zu erlangen (vgl. Botschaft
zum UWG vom 18. Mai 1983, BBl 1983 II S. 1068), während dies bei der
Anwerbung für ideelle Zwecke üblich ist und grundsätzlich als erlaubt
betrachtet werden kann. In der Lehre wird auch vertreten, Art. 3 lit. h
UWG verbiete schon den Verkauf durch Ansprechen auf der Strasse an
sich (vgl. MÜLLER, aaO, S. 50 mit Hinweisen). Zu Recht pönalisiert die
angefochtene Übertretungsstrafnorm jedoch nicht das blosse Ansprechen
von Passanten, wenn dabei nicht besondere unzulässige Methoden angewandt
werden. In der Tat ergibt sich - wie vorne (E. 5c) dargestellt - aus
der Religionsfreiheit, dass religiöses Anwerben auf öffentlichem Grund
prinzipiell erlaubt ist; dies umfasst das Recht, Passanten anzusprechen.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass das UWG keine hinreichenden
Anhaltspunkte zum Verständnis des Begriffs «unlauter» in der angefochtenen
Bestimmung enthält, weil es auf den grundsätzlich andersartigen
wirtschaftlichen Wettbewerb zugeschnitten ist (vgl. MÜLLER, aaO, S. 4-16
und 20-28).
bb) Der Begriff «unlauter» kommt hingegen in der Rechtsordnung
auch ausserhalb des wirtschaftlichen Wettbewerbs vor. So sanktionieren
verschiedene Prüfungsordnungen unter dem Titel «Unlauterkeit» das Erwirken
der Zulassung zu einer Prüfung durch unrichtige oder unvollständige
Angaben (vgl. etwa Art. 23 der Verordnung über das eidgenössische
Patent für Ingenieur-Geometerinnen und Geometer, SR 211.432.261). Die
allgemeine Medizinalprüfungsverordnung (SR 811.112.1) sanktioniert
in Art. 45 eine Beeinflussung des Prüfungsergebnisses mit unlauteren
Mitteln. Das Bundesgericht selbst benutzt «unlauter» als Oberbegriff
für widerrechtliches, täuschendes oder sonstwie gegen Treu und Glauben
verstossendes Verhalten (vgl. BGE 123 II 595 E. 5a S. 607 zur Herkunft
von Geldern; BGE 109 II 123 E. 2b S. 125 zum Steigerungswettbewerb;
BGE 117 Ia 66 E. 1d/cc S. 67 zur Stimmrechtsbeschwerde wegen unlauterer
Beeinflussung der Willensbildung).
Bei diesem Verständnis des Begriffs unlauter werden mit der
angefochtenen Regelung nicht nur Anwerbemethoden, die durch die
übrige Rechtsordnung verboten sind (z.B. wucherisches, nötigendes
oder an Religionsunmündige gerichtetes Anwerben) unter Strafe
gestellt. Vielmehr richtet sich die umstrittene Bestimmung allgemein
gegen solche Anwerbemethoden, die gegen Treu und Glauben verstossen. Zur
Konkretisierung dieses Begriffs kann der Strafrichter auf Praxis und
Lehre zu Art. 2 ZGB zurückgreifen, und dabei hauptsächlich die Fälle
der Vertrauenshaftung bei sozialen Beziehungen ohne oder im Hinblick auf
eine rechtsgeschäftliche Bindung berücksichtigen (vgl. dazu insb. MAX
BAUMANN, Zürcher Kommentar, N. 109-133 und 144-191 zu Art. 2 ZGB). Wie
bei diesen Fällen von Vertrauenshaftung ist das Besondere an den
von § 23a ÜStG anvisierten Situationen, dass in der Regel noch keine
Sonderverbindung oder qualifizierte Beziehungsnähe zwischen Anwerbendem
und Anzuwerbendem besteht. Für die meisten Verstösse gegen Art. 2 ZGB
ist eine solche Beziehung nötig und in den vorerwähnten Bestimmungen,
in denen die Rechtsordnung den Begriff «unlauter» verwendet, ist sie
auch gegeben. Bei Anwerbeversuchen auf der Allmend dürfte sie aber
nur sehr selten vorhanden sein. Ohne eine solche Beziehung und wenn es
nicht zumindest um einen künftigen Vertragsschluss geht, dürften sich
aber Pflichten aus Treu und Glauben über das Verbot der absichtlichen
Täuschung hinaus nur ausnahmsweise ergeben (BGE 108 II 305 E. 2b S. 311).
cc) Auch welche Formen des Anwerbens unlauter sind, ist somit dank
anderer Bestimmungen der Rechtsordnung und der Praxis und Lehre dazu
genügend verständlich und bestimmt. Der Begriff ist daher entsprechend
verfassungskonform anwendbar.
c) Die Beschwerdeführer kritisieren, auch der Begriff des Anwerbens sei
zu unbestimmt. Sie selbst definieren diesen aber zutreffend als Anbahnung
von Kontakten zur Bevölkerung mit dem Ziel, neue Mitglieder oder Kunden zu
gewinnen. Somit ist auch der Begriff des Anwerbens genügend verständlich
und anwendbar, ohne die Verfassung zu verletzen.
d) Der zweite Satz des § 23a ÜStG erweist sich ebenfalls als
hinreichend bestimmt. Er kann als zulässiger Versuch verstanden werden, die
polizeiliche Generalklausel zu konkretisieren und ist jedenfalls bestimmter
als diese. Die Beschwerdeführer kritisieren sogar, er sei unnötig, weil die
polizeiliche Generalklausel genüge. Mit diesem Vorwurf widersprechen sie
sich aber selbst, wenn sie ihm gleichzeitig seine Unbestimmtheit vorwerfen.
Selbst wenn die polizeiliche Generalklausel als Grundlage für Wegweisungen
genügen sollte, würde dies einer gesetzgeberischen Konkretisierung
derselben nicht entgegenstehen. Es ist im Übrigen fraglich, ob die in §
23a ÜStG definierten Anwerbemethoden die öffentliche Ordnung derart schwer,
direkt und unmittelbar stören und ihre Unterbindung zeitlich genügend
dringend ist, dass der Kanton unmittelbar gestützt auf die polizeiliche
Generalklausel eingreifen könnte (BGE 121 I 334 E. 4c S. 343; 103 Ia 310 E.
3a S. 311 f.; 83 I 111 E. 2c S. 117).
Wie die einzelnen Elemente der Ermächtigung an die Polizei zu verstehen
sind, ist zusammen mit der Frage zu prüfen, ob sie im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sind (vgl. hinten E. 7b).
e) Es ergibt sich somit, dass § 23a ÜStG und die darin enthaltenen
Begriffe genügend bestimmt sind, um als gesetzliche Grundlage für
Eingriffe in Grundrechte zu dienen. Daher ist im Folgenden zu prüfen, ob
die vorgesehenen Eingriffe auch im überwiegenden öffentlichen Interesse
liegen und verhältnismässig sind.
Erwägung 7
7.- Es liegt im öffentlichen Interesse, Polizeigüter wie Ruhe,
Ordnung, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit sowie Treu und Glauben im
Geschäftsverkehr zu schützen. Dieses Ziel mit einer Übertretungsstrafnorm
zu verfolgen, widerspricht dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht. Art. 9
Ziff. 2 EMRK präzisiert ausdrücklich, dass eine Beschränkung der
Religionsfreiheit nicht nur zulässig ist, wenn sie im Interesse der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einer demokratischen Gesellschaft
notwendig ist, sondern auch dann, wenn dies in einer demokratischen
Gesellschaft zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist.
a) Es fragt sich zunächst, ob ein öffentliches Interesse an einem
Verbot täuschender oder unlauterer Anwerbemethoden auf öffentlichem Grund
besteht, und ob dieses Verbot verhältnismässig angewandt werden kann.
Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten Entscheid vom
27. Juni 1995 i.S. W. ausgeführt, dass die Anwerbemethoden der Scientologen
bekanntermassen diskutabel sind. Es liegen auch Strafurteile von kantonalen
Gerichten vor, die zum Teil vom Bundesgericht bestätigt wurden und in
denen die Verkaufsmethoden gewisser Scientologen als Betrug und Wucher
qualifiziert wurden (vgl. Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember
1994 in: Praxis 1996 Nr. 2 S. 4 mit Hinweisen; BGE 125 IV 109 ff.; 119
IV 210). Bei dieser Sachlage entspricht es einem öffentlichen Interesse,
wenn der Kanton auf der Allmend schon bei der Anwerbung durch Scientologen
oder durch andere Gruppierungen, die gleich vorgehen sollten, täuschende
und unlautere Praktiken unterbinden will. Personen, die sich einmal mit
einer Scientology-Organisation eingelassen haben, scheinen oft Mühe zu
haben, sich wieder von ihr zu lösen. Deren Werbung hat sich auch schon
an geistig Behinderte und wenig Bemittelte gerichtet (vgl. Entscheid des
Bundesgerichts vom 14. Dezember 1994 in: Praxis 1996 Nr. 2 S. 4).
Auch der EGMR hat entschieden, dass ein gesetzliches Verbot des
Missionierens («prosélytisme») mit betrügerischen Mitteln, unter Missbrauch
der Unerfahrenheit oder des Vertrauens des Angeworbenen oder in Ausnützung
von Geistesschwäche oder Unbedarftheit, ein legitimes gesetzgeberisches
Ziel verfolgt und eine in einer demokratischen Gesellschaft notwendige
Massnahme ist (Urteil i.S. Kokkinakis, aaO, Ziff. 44 und 48). Hingegen
wäre es unverhältnismässig, ein Anwerben ohne missbräuchlichen Druck zu
verbieten, wenn die Anzuwerbenden in keinem Abhängigkeitsverhältnis zum
Anwerbenden stehen und sich nicht verpflichtet fühlen, dem Anwerbenden
zuzuhören (Urteil i.S. Larissis, aaO, S. 381 f.).
Die Pönalisierung des Anwerbens mit täuschenden und unlauteren Methoden
durch den ersten Satz der angefochtenen Norm liegt somit im öffentlichen
Interesse, ist verhältnismässig und stellt eine in einer demokratischen
Gesellschaft notwendige Massnahme dar. Die Konkretisierung der Begriffe
«täuschend» und «unlauter» im Anwendungsfall (vgl. vorne E. 6a und b) gibt,
wie der Regierungsrat in seinem Ratschlag ausführt, den staatlichen Organen
Auslegungsfragen auf, die unvermeidbarerweise mit Werturteilen verbunden
sind. Diese Werturteile müssen sich an den betroffenen Grundrechten
orientieren. Aus dem Wesen der Religionsfreiheit ergibt sich zum Beispiel,
dass das Anwerben für eine Religion grundsätzlich nicht wegen deren
Inhalts als täuschend oder unlauter angesehen werden darf. Die Tatsachen,
über die getäuscht wird, müssen sich regelmässig ausserhalb des Inhalts
einer Religion befinden, da sich die Wahrheit von transzendenten Aussagen
definitionsgemäss einer Überprüfung durch staatliche Gerichte entzieht.
Einzig die Methode des Anwerbens für irgendeine Sache darf in einer
demokratischen Gesellschaft als täuschend oder unlauter angesehen werden,
wenn sie die Freiheit, sich für oder gegen diese Sache zu entscheiden,
nicht respektiert oder Personen betrifft, die sich nicht frei entscheiden
können. In diesem Fall ist eine Beschränkung der Religionsfreiheit zum
Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig. Diesen nicht immer
leichten Weg der verfassungsmässigen Auslegung zu gehen, kann insbesondere
den Gerichten, als juristisch geschulten Behörden durchaus zugetraut werden
(BGE 125 I 127 E. 10b S. 159). Solange keine Gerichtspraxis dazu besteht,
wird die Polizei von sich aus eine Anwerbemethode nur zurückhaltend als
täuschend oder unlauter betrachten können.
b) Der zweite Satz der angefochtenen Bestimmung ermächtigt die Polizei,
Anwerbende von einzelnen Orten oder generell wegzuweisen, wenn Anzeichen
dafür bestehen, dass bei der Anwerbung widerrechtliche, insbesondere
täuschende oder sonst unlautere Methoden angewendet oder Passantinnen
und Passanten in unzumutbarer Weise belästigt werden. Es ist zu prüfen,
wie diese Ermächtigung zu verstehen ist, ob sie im öffentlichen Interesse
liegt und ob sie verhältnismässig ist.
aa) Die Beschwerdeführer kritisieren die Befugnis, Anwerbende «von
einzelnen Orten oder generell wegzuweisen». Diese muss verfassungsmässig
und im Gesamtzusammenhang der Norm, die das Anwerben auf der Allmend
betrifft, ausgelegt werden. Daher kann sie nicht in dem Sinne wörtlich
verstanden werden, dass Anwerben-de, und haben sie auch die im ersten
Satz beschriebene Übertretung begangen, aus dem Kantonsgebiet oder von der
gesamten Allmend des Kantons weggewiesen werden dürften. Verfassungsmässig
ausgelegt kann der gerügte Passus nur bedeuten, dass die Polizei
in diesen Fällen eingreifen und das Anwerben entweder ganz (etwa bei
täuschendem Anwerben) oder zumindest an dieser Stelle (zum Beispiel wenn
die Belästigung für Passanten nur wegen der Schmalheit eines Trottoirs
unzumutbar ist) verbieten darf. Die Zuweisung eines anderen Ortes kann
aus der Sicht der Verhältnismässigkeit des Eingriffs in Grundrechte bei
belästigendem Anwerben geradezu geboten sein, zumal davon auszugehen ist,
dass es Orte auf der Basler Allmend gibt, an denen die Anwerbung nicht
zu einer unzumutbaren Belästigung von Passanten führt. Hingegen kann
täuschendes oder unlauteres Anwerben ganz generell verboten werden, und die
in solcher Weise Anwerbenden können «generell» von der Allmend weggewiesen
werden, soweit sie der unzulässigen Tätigkeit nachgehen. Ansonsten müsste
die Polizei Anwerbende an einen neuen Standort verfolgen, obwohl der
Standort für die Beantwortung der Frage, was täuschend oder unlauter ist,
keine Rolle spielt. Dass die Polizei bei der Anordnung von Wegweisungen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten hat, ergibt sich im
Übrigen nicht zuletzt aus Art. 7 des Gesetzes betreffend die Kantonspolizei
des Kantons Basel-Stadt vom 13. November 1996 (SG 510.100).
bb) Weiter beanstanden die Beschwerdeführer, dass die Polizei
Anwerbende bereits wegweisen darf, wenn «Anzeichen» für das umschriebene
Verhalten bestehen. Die Beschwerdeführer verstehen dies als Ermächtigung
der Polizei, auch dann einzuschreiten, wenn erst Anzeichen bestehen, dass
Anwerbende künftig unerlaubte Methoden anwenden werden. So kann die Norm
aber bereits aufgrund ihres Wortlauts nicht verstanden werden. Soweit sie
ein Eingreifen der Polizei erlaubt, wenn Passanten belästigt «werden» oder
gewisse Methoden angewandt «werden», handelt es sich bei diesem «werden»
um die Gegenwartsform des Passivs und nicht um eine Zukunftsform. Anders
als die Beschwerdeführer befürchten, darf die Polizei nicht schon bei
Vorbereitungshandlungen zu verbotenem Anwerben eingreifen. Der umstrittene
Satz bedeutet nichts anderes, als dass die Polizei eingreifen darf,
wenn aufgrund konkreter Anzeichen der dringende Verdacht besteht, dass
unerlaubte Methoden benutzt werden. Ob Anwerbende tatsächlich täuschende
oder unlautere Methoden anwandten, darf erst der Strafrichter nach einer
Straf-untersuchung entscheiden. Die Polizei darf auch, ausser in klaren
Wiederholungsfällen, nicht schon die Organisation, für die bestimmte
Personen anwerben, als Anzeichen dafür ansehen, dass dabei unlautere
Methoden angewandt werden.
cc) Dass Personen, die widerrechtliche Methoden anwenden,
im vorne definierten Sinne weggewiesen werden dürfen, ist nicht
zu beanstanden. Es entspricht der allgemeinen Aufgabe der Polizei,
für die Einhaltung der Rechtsordnung auf der Allmend zu sorgen. Die
Beschwerdeführer rügen, die generalpräventive Wirkung der Strafnorm genüge
und der zweite Satz sei daher unverhältnismässig. Sie verkennen dabei,
dass Strafnormen keine Alternative zum Eingreifen der Polizei sind,
sondern eine der möglichen Rechtfertigungen für ein solches Eingreifen
darstellen. Ausserdem bezweckt die in § 23a Satz 1 ÜStG enthaltene
Strafnorm selbst nicht direkt den Schutz des Publikums vor unzumutbaren
Belästigungen. Dieser im öffentlichen Interesse liegende Schutz wird nur
mit der in Satz 2 normierten Wegweisungsbefugnis der Polizei erreicht. Die
Beschwerdeführer kritisieren, die Wegweisungskompetenz der Polizei verletze
die Gewaltentrennung und gegen Wegweisungen bestünde kein Rechtsbehelf. Da
es aber die Aufgabe der Polizei ist, Polizeigüter zu schützen und bei
widerrechtlichem Verhalten auf der Allmend einzuschreiten, muss sie auch
vorfrageweise und vorläufig entscheiden können, ob Polizeigüter verletzt
oder gefährdet sind und ob das betreffende Verhalten widerrechtlich
ist. Das liegt im Wesen polizeilicher Aufgaben, in deren ordnungsgemässer
Erfüllung keine Verletzung verfassungsmässiger Rechte zu erblicken ist.
dd) Schliesslich bringen die Beschwerdeführer vor, die Kompetenz der
Polizei einzugreifen, wenn Passantinnen und Passanten «in unzumutbarer
Weise belästigt werden», sei zu unbestimmt. Bei diesem Anwendungsfall der
Ermächtigung handelt es sich um eine Konkretisierung der polizeilichen
Generalklausel, nach der es Aufgabe der Polizei ist, Einzelpersonen auf
der Allmend vor unzumutbaren Belästigungen zu schützen. Die Einschränkung,
dass die Polizei nicht bei jeder Belästigung, sondern nur bei solchen,
die als unzumutbar zu qualifizieren sind, eingreifen darf, stellt sicher,
dass ein objektiver Massstab angewandt wird. Es kann nicht allein auf das
subjektive Empfinden der Belästigten ankommen, auch wenn es sich um das
Empfinden einer Mehrheit des Publikums handeln sollte. Die blosse Tatsache,
dass Personen es als lästig empfinden, auf der Allmend angesprochen zu
werden, um sie von einer Sache zu überzeugen, darf nicht als Belästigung
ausgelegt werden, unabhängig davon, wie unbeliebt diese Sache in der
Öffentlichkeit ist. Die negative Religionsfreiheit schützt das Publikum
nicht vor der Konfrontation mit religiösen Überzeugungen anderer (BGE 118
Ia 46 E. 4c S. 56 f.; Peter Karlen, Umstrittene Religionsfreiheit, ZSR
1997 Band 1 S. 197). In der Öffentlichkeit darf jeder Mensch zumindest
im Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit und der politischen
Rechte auch unbeliebte Meinungen äussern. Die angesprochenen Personen
haben aber das Recht, diese Meinungen abzulehnen oder gar nicht auf
sie einzutreten. Sobald ein Passant oder eine Passantin dies kundtut -
aber auch erst dann -, hat der Anwerbende auf weitere Anwerbebemühungen
zu verzichten. Wird diese Grenze überschritten, dann stellt das Anwerben
eine unzumutbare Belästigung dar. Aus der negativen Religionsfreiheit
der Passanten ergibt sich, dass der Staat gegen ein solches übermässiges
Missionieren einschreiten darf.
c) § 23a ÜStG entspricht somit einem überwiegenden öffentlichen
Interesse und er sieht angesichts seiner Formulierung und der Grundrechte
Dritter einen verhältnismässigen Eingriff in die Grund-rechte der
Anwerbenden vor.
Erwägung 9
9.- a) Zusammenfassend ergibt sich, dass die staatsrechtliche
Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Die
angefochtene Norm kann im Hinblick auf die Beschwerdeführer und ihre Rügen
verfassungsmässig ausgelegt werden und sie verunmöglicht nur besonders
unerwünschte Formen des Anwerbens. Die Tatsache, dass gewisse Elemente
der Bestimmung auch verfassungswidrig ausgelegt werden könnten und dass es
insbesondere für die Polizei nicht leicht sein wird, den zweiten Satz in
der Praxis anzuwenden und zu erkennen, wann ein Anwerben täuschend oder
unlauter ist, kann nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen. Falls
bei der konkreten Anwendung des § 23a ÜStG verfassungsmässige Rechte
verletzt werden sollten, könnten sich die Beschwerdeführer wiederum mit
Rechtsmitteln dagegen zur Wehr setzen.