BGE 125 I 347
125 I 347
32. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21.
Juni 1999 i.S. X. und Mitbeteiligte gegen Staatsrat des Kantons Freiburg
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV, Art. 27 BV und Art. 49 BV; Art. 9 EMRK; Konfessionelle
Neutralität der Schule.
Art. 27 Abs. 3 und Art. 49 BV verlangen eine konfessionelle Neutralität
der öffentlichen Schule. Der Zugang zu einer öffentlichen Schule darf
nicht von der Konfessionszugehörigkeit abhängig gemacht werden (E. 4).
Selbst wenn konfessionelle Schulen zulässig wären, wäre es
verfassungswidrig, nur den Angehörigen einer bestimmten Konfession den
Unterricht in einer Minderheitensprache anzubieten (E. 5).
Sachverhalt
1836 wurde die «Freie Primar- und Sekundarschule Freiburg» als
reformierte Privatschule gegründet. Der Besuch war reformierten Kindern
vorbehalten. Der Unterricht erfolgte zunächst auf Deutsch, später
auch auf Französisch. 1870 wurde die Schule staatlich anerkannt.
Am 17. Mai 1884 erliess der Kanton Freiburg ein Gesetz über das
Primarschulwesen. Nach den Art. 115-119 dieses Gesetzes waren nebst
den öffentlichen Schulen, welche jede Gemeinde unterhalten musste, auch
freie Schulen zulässig; diese konnten unter bestimmten Voraussetzungen
mit Genehmigung des Staatsrates den Status einer öffentlichen Schule
erhalten. Gestützt darauf genehmigte der Staatsrat des Kantons Freiburg am
1. Mai 1885 das Organisationsreglement für die öffentliche Primarschule
des freien Schulkreises Freiburg. Nach diesem Reglement war der Zweck
der Schule, Kindern protestantischer Bewohner des freien Schulkreises
Freiburg Unterricht und Erziehung in christlichem Sinne zuteil werden
zu lassen. Zum freien Schulkreis Freiburg gehörten die Pfarrgemeinde
Freiburg sowie eine Anzahl weiterer Pfarrgemeinden und Ortschaften. Seit
1970 bzw. 1974 werden in der Freien Öffentlichen Schule Freiburg auch
Kinder aus den freien öffentlichen Schulkreisen Ferpicloz und Corjolens
unterrichtet. Seit Jahrzehnten werden auch nicht-reformierte Kinder
aufgenommen, namentlich deutschsprachige katholische Kinder aus den
mehrheitlich französischsprachigen Gemeinden rund um Freiburg.
Mit Gesetz vom 10. Mai 1972 über das Statut der freien Schulen und
der freien öffentlichen Schulen wurden die Art. 115-119 des Gesetzes von
1884 durch neue Art. 115-119quater ersetzt, welche später durch Gesetz
vom 19. November 1975 geändert wurden. Die neuen Art. 116, 118 Abs. 1,
Art. 119 und 119bis lauten wie folgt:
Art. 116 1Die freien Schulen können dem Staatsrat beantragen,
in den Genuss des
Status der öffentlichen Schulen zu gelangen. Diesem Antrag wird
nur Folge
gegeben, wenn das öffentliche Interesse es rechtfertigt. In diesem
Falle
müssen die Schulstatuten die örtliche und personelle Begrenzung
des freien
öffentlichen Schulkreises festlegen. Die Statuten unterliegen der
Genehmigung des Staatsrates.
2Die freien öffentlichen Schulen sind den Gesetzen und übrigen
Vorschriften unterworfen, die für die öffentlichen Schulen gelten,
insbesondere bezüglich der Ernennung und Besoldung des Lehrpersonals,
des
Unterrichts, der Disziplin, des Schulbesuches und der
Schulzusammenlegungen.
3 Die freien öffentlichen Schulen unterstehen ausserdem der
Gesetzgebung
über die Gemeinden, insofern ihre besondere rechtliche Situation
dem nicht
widerspricht.
Art. 118 Abs. 1 1Die Gehälter und die Sozialzulagen der Lehrerschaft
der freien
öffentlichen Schulen gehen gemäss den für die öffentlichen Schulen
geltenden Bestimmungen zu Lasten der Gemeinden und des Staates.
Art. 119 1Alle übrigen Schullasten der freien öffentlichen Schulen
der Primar- und
der Orientierungsstufe werden vom Departement der Gemeinden und
Pfarreien
auf die Gemeinden des Schulkreises verteilt, und zwar zur einen
Hälfte im
Verhältnis zur Anzahl Schüler, die in jeder Gemeinde wohnhaft sind
und die
freie öffentliche Schule besuchen, zur anderen Hälfte im Verhältnis zur
Anzahl Einwohner, die gleichen Bekenntnisses sind wie die Mitglieder
des
Schulkreises und die gemäss der letzten eidgenössischen oder kantonalen
Volkszählung in diesen Gemeinden wohnen.
2Der Staatsrat regelt die Verteilung der Lasten betreffend die
Schüler,
welche in einer Gemeinde wohnhaft sind, die nicht zum Schulkreis einer
freien öffentlichen Schule gehört.
Art. 119bis 1Der Bau oder Umbau eines Schulgebäudes und alle andern
Investitionsausgaben sind einerseits vom freien öffentlichen
Schulkreis und
andrerseits von den Gemeindeversammlungen der den Schulkreis bildenden
Gemeinden zu beschliessen.
2Erfolgt keine Einigung, entscheidet der Staatsrat, nach Anhören der
Vertreter des Schulkreises und der Gemeinden.
3Die Kosten werden nach Abzug des Staatsbeitrages gemäss den
Bestimmungen
des Artikels 119 aufgeteilt.
Am 18. Juni 1973 erliess der Staatsrat des Kantons Freiburg einen
Ausführungsbeschluss zum genannten Gesetz, welcher vorsieht, dass auch
bereits bestehende freie öffentliche Schulen, welche in der Stellung
einer öffentlichen Schule verbleiben wollen, ihre Statuten dem Staatsrat
zur Genehmigung zu unterbreiten haben.
Gestützt darauf genehmigte der Staatsrat am 29. November 1976 die
revidierten Statuten der Freien Öffentlichen Primar- und Sekun- darschule
Freiburg vom 20. September 1974.
Die Schule ist nach Art. 1 dieser Statuten eine öffentliche
Körperschaft im Sinne von Art. 59 ZGB. Sie bezweckt gemäss Art. 2 die
Führung einer Primar- und Sekundarschule auf christlicher Grundlage. Art. 6
der Statuten lautet:
Artikel 6 Mitglied der Freien Öffentlichen Primar- und Sekundarschule
Freiburg
werden:
a) Im Prinzip alle Personen, die der evangelisch-reformierten Kirche
angehören und im Schulkreis wohnhaft sind, mit Ausnahme jener Eltern,
welche ihre Kinder in die öffentliche Primarschule schicken.
b) Andersgläubige oder religionslose Eltern, welche ihre Kinder auf
Gesuch oder auf eine spezielle Abmachung hin in der Freien Öffentlichen
Schule unterrichten lassen.
Gemäss Art. 18 der Statuten werden sämtliche Lasten des Unterrichts,
des Betriebes und des Unterhaltes vom Staat und den Gemeinden
getragen. Alle übrigen Kosten sind vom Schulkreis direkt zu tragen,
welcher sich die dazu erforderlichen Mittel durch Mitgliederbeiträge,
Zinsen, Spenden usw. beschafft (Art. 19). Das Budget wird den betroffenen
politischen Gemeinden jeweils rechtzeitig vorgelegt und die Rechnung mit
den Elementen für die zu verteilenden Schullasten dem Departement der
Gemeinden und Pfarreien unterbreitet (Art. 20). Eine Statutenänderung kann
nur von der Mitgliederversammlung vorgenommen werden (Art. 21). Für alle
in den Statuten nicht speziell geregelten Punkte gelten die einschlägigen
gesetzlichen Bestimmungen (Art. 23).
Am 23. Mai 1985 erliess der Kanton Freiburg ein neues
Schulgesetz. Dessen Art. 7-11 lauten wie folgt:
Art. 7 1Der Unterricht wird in den Schulkreisen, deren Amtssprache
Französisch
ist, auf französisch und in den Schulkreisen, deren Amtssprache Deutsch
ist, auf deutsch erteilt.
2Gehören einem Schulkreis entweder eine Gemeinde mit französischer
und
eine Gemeinde mit deutscher Amtssprache oder eine zweisprachige
Gemeinde
an, so gewährleisten die Gemeinden des Schulkreises den unentgeltlichen
Besuch der öffentlichen Schule in beiden Sprachen.
Art. 8 Die Schüler besuchen die Schule des Schulkreises, dem ihr
Wohnsitzort
oder
ihr vom Erziehungsdepartement (nachfolgend: das Departement)
anerkannter
ständiger Aufenthaltsort angehört.
Art. 9 1Der Schulinspektor kann aus sprachlichen Gründen einem
Schüler erlauben,
die Schule eines anderen Schulkreises zu besuchen.
2Der Schulinspektor kann in anderen Fällen einen Schüler ermächtigen
oder
verpflichten, die Schule eines anderen Schulkreises zu besuchen,
wenn es
dessen Interesse erfordert.
3 Im Entscheid wird vermerkt, welcher Schulkreis den Schüler
aufzunehmen
hat.
Art. 10 Im Falle eines Schulkreiswechsels können die Gemeinden,
die einen Schüler
in ihren Schulkreis aufnehmen, von den Gemeinden des Schulkreises,
in dem
der Schüler seinen Wohnsitz oder ständigen Aufenthaltsort hat, eine
angemessene Beteiligung an den Kosten für die Errichtung und den
Betrieb
ihrer Schule, mit Ausnahme ihres Anteils an den gemeinsamen
Schulkosten,
verlangen.
Art. 11 Wird der Besuch der Schule eines anderen Kreises aus
sprachlichen Gründen
erlaubt, entscheiden die Gemeinden des Schulkreises, in dem der Schüler
seinen Wohnsitz oder ständigen Aufenthaltsort hat, über die
Unentgeltlichkeit.
Art. 132 des Schulgesetzes lautet sodann:
Für die freien öffentlichen Schulen, die bei Inkrafttreten des
vorliegenden Gesetzes bestehen, gelten nach wie vor die Art. 116, 117,
118 Abs. 1 und 119 bis 119quater des Gesetzes vom 17. Mai 1884 über das
Primarschulwesen und die Art. 49 Abs. 2 bis 4 des Gesetzes vom 14. Februar
1951 über den Mittelschul- und Sekundarunterricht.
In der Folge forderte der Staatsrat des Kantons Freiburg wiederholt die
Freie Öffentliche Schule Freiburg auf, Art. 6 lit. b ihrer Statuten dahin
zu ändern, dass andersgläubige oder religionslose Eltern in Zukunft nur
noch Mitglied der Schule werden können, wenn sie im Schulkreis wohnhaft
sind und die Kinder gemäss Schulgesetz in die Schule aufgenommen werden.
Die Schulversammlung der Schule lehnte jedoch am 4. Februar 1991 eine
entsprechende Statutenänderung ab.
Mit Beschluss vom 3. September 1991 erwog der Staatsrat des Kantons
Freiburg, die freien öffentlichen Schulen dienten in erster Linie den
religiösen Minderheiten. Die Mitgliedschaft in einer solchen Schule
bestimme sich daher gemäss Art. 116 Abs. 1 des Primarschulgesetzes
nach einem örtlichen und einem persönlichen Kriterium. Da die freien
öffentlichen Schulen konfessionell seien, sei das persönliche Kriterium für
die Zugehörigkeit zur Schule die Angehörigkeit zur betreffenden Konfession.
Kinder einer anderen Konfession könnten nur ausnahmsweise in eine solche
Schule zugelassen werden, wenn besondere Gründe dies rechtfertigten. Der
Wechsel von der öffentlichen in eine freie öffentliche Schule stelle für
diese Kinder einen Schulkreiswechsel dar. Dieser sei in den Art. 8-11 des
Schulgesetzes von 1985 geregelt, welche Bestimmungen gemäss Art. 116 Abs. 2
des Primarschulgesetzes von 1884 auch für die freien öffentlichen Schulen
gälten. Danach unterliege der Wechsel des Schulkreises der Genehmigung
durch den Schulinspektor. Der Wechsel könne aus sprachlichen Gründen oder
wenn das Interesse des Kindes es gebiete, bewilligt werden. Werde der
Wechsel aus sprachlichen Gründen bewilligt, so könne die Wohnsitzgemeinde
darüber entscheiden, ob und in welchem Umfang sie die Kosten des
Schulbesuchs in einem andern Kreis den Eltern auferlegen wolle. Diese den
Gemeinden zustehende Kompetenz, über die Unentgeltlichkeit des Besuchs
einer anderen Schule zu entscheiden, sei ein wesentliches Element des
neuen Schulgesetzes. Die Aufnahmebedingungen der Freien Öffentlichen
Schule Freiburg seien daher nicht gesetzeskonform: Es könne nicht den
freien öffentlichen Schulen zustehen, selber bzw. durch Vereinbarung
mit den Gemeinderäten über die Aufnahme von Kindern zu entscheiden,
weil dadurch den Gemeindelegislativen die Möglichkeit genommen werde,
über die Unentgeltlichkeit zu entscheiden. Der Genehmigungsbeschluss
des Staatsrates von 1976 sei daher dahin zu ändern, dass die Statuten in
Übereinstimmung mit der geänderten Gesetzeslage zu bringen seien. Demgemäss
beschloss der Staatsrat in Art. 1 seines Beschlusses, Art. 6 lit. b der
Statuten der Freien Öffentlichen Schule Freiburg wie folgt abzuändern:
«Andersgläubige oder religionslose Eltern, die im Schulkreis wohnhaft
sind und deren Kinder in die freie öffentliche Schule gemäss dem
Schulgesetz aufgenommen werden.»
X. und 137 Mitbeteiligte erhoben am 11. Oktober 1991 staatsrechtliche
Beschwerde (2P.271/1991) an das Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 1 des
Staatsratsbeschlusses vom 3. September 1991 aufzuheben. Sie rügen eine
Verletzung von Art. 4, 49 und 116 BV, Art. 9 EMRK, Art. 2 und 21 KV/FR,
der Gemeindeautonomie sowie der politischen Rechte.
Parallel dazu erhoben sie Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat wegen
Verletzung von Art. 27 Abs. 2 und 3 BV mit dem Rechtsbegehren, Art. 1 des
Staatsratsbeschlusses vom 3. September 1991 aufzuheben und festzustellen,
dass für Schüler, welche die Freie Öffentliche Schule Freiburg besuchen und
im Schulkreis dieser Schule wohnhaft sind, kein Schulgeld erhoben werden
dürfe. Mit Meinungsaustausch gemäss Art. 96 Abs. 2 OG bzw. Art. 8 Abs. 2
des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) kamen
das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement und das Bundesgericht
überein, dass das Bundesgericht auch die beim Bundesrat erhobenen Rügen
zu beurteilen habe.
Mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Bundesgerichts vom 15. April 1993 wurde das Verfahren mit Rücksicht
auf laufende Verhandlungen zwischen den Parteien und weiteren Beteiligten
sistiert. Die Sistierung wurde in der Folge mehrmals verlängert.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 6 lit. a der Statuten der Freien Öffentlichen
Schule Freiburg haben Evangelisch-Reformierte, die im Schulkreis
der Freien Öffentlichen Schule Freiburg wohnhaft sind, Wahlfreiheit
zwischen dem Besuch dieser Schule und der ordentlichen öffentlichen
Schule. Gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführer wurden aber nach
der Praxis, wie sie vor dem angefochtenen Beschluss bestand, auch
Angehörige anderer Konfessionen auf blosses Gesuch hin aufgenommen. Der
Staatsrat gesteht zu, dass sich die Freie Öffentliche Schule Freiburg
mehr und mehr den Schülern nicht-reformierter Eltern geöffnet habe und
das Aufnahmeverfahren in die Nähe der ordentlichen öffentlichen Schule
gebracht worden sei. Faktisch bestand somit auch für nicht-reformierte
Kinder, die im örtlichen Schulkreis der Freien Öffentlichen Schule Freiburg
wohnten, weitgehend Wahlfreiheit zwischen dem Besuch dieser Schule und
der öffentlichen Schule. Davon machten namentlich deutschsprachige Eltern
in den mehrheitlich französischsprachigen Gemeinden Gebrauch, in denen
die öffentliche Schule auf Französisch geführt wird. Sie konnten dadurch
ohne Kostenfolgen ihre Kinder auf Deutsch unterrichten lassen.
b) Der Staatsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, die freien
öffentlichen Schulen seien grundsätzlich konfessionell. Nicht-reformierte
Kinder könnten diese Schulen daher nur ausnahmsweise besuchen.
Dementsprechend bezweckt und bewirkt die vom Staatsrat angeordnete
Statutenänderung, dass das praktisch freie Wahlrecht zwischen den
beiden Schulen nur noch für Reformierte besteht. Für Angehörige
anderer Konfessionen oder Konfessionslose ist der Besuch der Freien
Öffentlichen Schule Freiburg nur mit Genehmigung des Schulinspektors
zulässig. Wird diese Genehmigung aus sprachlichen Gründen erteilt, können
die Wohngemeinden zudem gemäss Art. 11 des Schulgesetzes von den Eltern
die Bezahlung eines Schulgeldes verlangen. Das hat insbesondere zur Folge,
dass nicht-reformierte Angehörige der deutschsprachigen Minderheiten
in den mehrheitlich französischsprachigen Gemeinden ihre Kinder nicht
mehr ohne weiteres und nicht mehr unbedingt unentgeltlich auf Deutsch
unterrichten lassen können. Die Beschwerdeführer erblicken darin eine
Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit, der Sprachenfreiheit, der
Rechtsgleichheit sowie von Art. 27 Abs. 2 und 3 BV. Ferner rügen sie die
Sachverhaltsfeststellung des Staatsrates, wonach die Freie Öffentliche
Schule Freiburg konfessionell sei, als willkürlich. Zudem beanstanden
sie eine Verletzung der Gemeindeautonomie der Freien Öffentlichen Schule
Freiburg, eine Verletzung des Stimmrechts der Mitglieder dieser Schule
und eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts.
Erwägung 3
3.- a) Die in Art. 49 Abs. 1 BV und Art. 9 EMRK gewährleistete
Glaubens- und Gewissensfreiheit schützt das Recht, eine religiöse
Überzeugung zu haben, zu äussern, zu verbreiten oder zu praktizieren oder
gemäss einer religiösen Überzeugung zu handeln (BGE 123 I 296 E. 2b/aa
S. 300; 119 Ia 178 E. 4c S. 184; 118 Ia 46 E. 4c S. 56). Dazu gehört
auch das Recht, einer bestimmten Konfession oder Religionsgemeinschaft
anzugehören oder nicht anzugehören, ebenso die Freiheit, die Konfession
oder Religionsgemeinschaft zu wechseln (BGE 123 I 296 E. 2b/aa S. 301;
116 Ia 252 E. 5a S. 257 f.; 104 Ia 79 E. 3 S. 84; FLEINER/GIACOMETTI,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949, S. 317; ULRICH HÄFELIN,
Kommentar BV, Rz. 52-54 zu Art. 49; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 412;
PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz,
Diss. Zürich 1988, S. 213 f.; vgl. auch Art. 15 Abs. 3 und 4 der
neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999, nBV). Die Glaubens- und
Gewissensfreiheit schützt in erster Linie vor staatlichem Zwang. Darüber
hinaus enthält sie aber auch eine Verpflichtung des Staates zu religiöser
und konfessioneller Neutralität (BGE 124 I 247 E. 7b S. 253; 123 I 296 E.
4b/bb S. 308; 118 Ia 46 E. 4e/aa S. 58; 116 Ia 252 E. 5e S. 260; 113
Ia 304 E. 3c S. 307; Urteil des Bundesgerichts vom 2. September 1997
i.S. U., publiziert in RDAF 1998 I 162, E. 4; KARLEN, aaO, S. 188;
KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994,
S. 120). Diese Neutralitätspflicht ist zwar nicht absolut. Namentlich ist
es nach schweizerischem Staatsrecht zulässig, dass die Kantone einzelne
Religionsgemeinschaften öffentlichrechtlich anerkennen und insoweit in
der Wahrnehmung religiöser Tätigkeiten staatlich unterstützen (BGE 116
Ia 252 E. 5d S. 258 f.; 103 Ia 242 E. 3b S. 245; 102 Ia 468 E. 3b S. 473
ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 24. Oktober 1994 i.S. B., publiziert
in RDAT 1995 I n. 48 S. 119, E. 2b; HÄFELIN, aaO, Rz. 38-41 zu Art. 49;
KARLEN, aaO, S. 328 f.). Im Übrigen ergibt sich jedoch unmittelbar aus
Art. 49 BV die Pflicht des Staates, alle religiösen Bekenntnisse gleich zu
behandeln. Der Staat darf niemanden aufgrund seiner Konfession oder sonst
wie aus religiösen Motiven bevorzugen bzw. benachteiligen oder die Ausübung
bürgerlicher und politischer Rechte von einer Konfessionszugehörigkeit
abhängig machen (BGE 123 I 296 E. 4b/bb S. 308 f.; 116 Ia 252 E. 5e S. 260;
113 Ia 304 E. 3c S. 307; RDAF 1998 S. 162, E. 4; ZBl 96/1995 S. 570,
E. 2c; KARLEN, aaO, S. 191, 195 f.). Namentlich hat er, unter Vorbehalt
der begründeten Sonderregelung für die Landeskirchen, bei der Gewährung
staatlicher Leistungen die religiöse Neutralität zu beachten und darf
nicht Angehörigen bestimmter Konfessionen Sonderrechte gewähren, die er
anderen Konfessionen verweigert (BGE 125 I 300 E. 3c S. 310; 123 I 296
E. 4b/bb S. 308; 118 Ia 46 E. 4e/aa S. 58).
b) Dieser allgemeine Grundsatz hat eine besondere Bedeutung und
verfassungsrechtliche Verankerung im Bereich der öffentlichen Schule: Nach
Art. 27 Abs. 2 BV müssen Primarschulen unter staatlicher Leitung stehen.
Gemäss Art. 27 Abs. 3 BV sollen ferner die öffentlichen Schulen von den
Angehörigen aller Bekenntnisse ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubens-
und Gewissensfreiheit besucht werden können. Dies gilt - anders als
Art. 27 Abs. 2 BV - nicht nur für die Primarschulen, sondern für alle
öffentlichen Schulen (BGE 107 Ia 261 E. 2b S. 264, mit Hinweisen; HÄFELIN,
aaO, Rz. 55 zu Art. 49). Als öffentliche Schulen im Sinne von Art. 27
Abs. 3 BV gelten jedenfalls alle Schulen, die von einem öffentlichen
Gemeinwesen getragen werden (BORGHI, Kommentar BV, Rz. 65 zu Art. 27;
HÄFELIN, aaO, Rz. 55 zu Art. 49; HERBERT PLOTKE, Schweizerisches
Schulrecht, Bern 1979, S. 55), allenfalls auch Schulen mit privater
Trägerschaft, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen und von Rechts
wegen allen Interessenten offen stehen (PLOTKE, aaO, S. 55 f.; ders.,
Bildung und Schule in den kantonalen Verfassungen, ZSR Beiheft Nr. 17,
1994, S. 5-118, 57 ff.). Als öffentlich müssen formal private Schulen
namentlich dann gelten, wenn sie im Wesentlichen vom Staat finanziert
werden, da sonst ein Kanton die Bestimmung von Art. 27 Abs. 3 BV umgehen
könnte (HILDEGARD MAERKI, Das Prinzip des obligatorischen, unentgeltlichen
und genügenden Primarunterrichts gemäss Artikel 27 der Bundesverfassung,
Diss. Zürich 1947, S. 70; vgl. auch BORGHI, aaO, Rz. 67 zu Art. 27, sowie
den Entscheid des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 8. November
1935, ZBl 39/1938 S. 239 f.).
c) Die Freie Öffentliche Schule Freiburg wurde zwar ursprünglich als
Privatschule gegründet, ist aber seit mehr als hundert Jahren öffentlich
anerkannt. Sie wird von einer öffentlichrechtlichen Körperschaft
getragen und praktisch vollumfänglich vom Staat und den politischen
Gemeinden finanziert. Sie ist sodann den Gesetzen und übrigen Vorschriften
unterworfen, die für die öffentlichen Schulen gelten. Ausserdem untersteht
sie der Gesetzgebung über die Gemeinden. Sie ist daher eine öffentliche
Schule im Sinne von Art. 27 Abs. 3 BV und hat die daraus und aus Art. 49
BV fliessenden Anforderungen zu beachten.
Erwägung 4
4.- a) Art. 27 Abs. 3 und Art. 49 BV verlangen eine konfessionelle
Neutralität der öffentlichen Schulen (BGE 123 I 296 E. 4b/bb S. 308 f.;
116 Ia 252 E. 6 S. 260; BORGHI, aaO, Rz. 64 ff. zu Art. 27 BV; HÄFELIN,
aaO, Rz. 55 ff. zu Art. 49; HÄFELIN/HALLER, aaO, S. 420; PETER KARLEN,
Umstrittene Religionsfreiheit: zu aktuellen Streitfällen und den
Richtpunkten ihrer Beurteilung, ZSR 116/1997 I S. 193-211, 205). Im
Einzelnen ist streitig, was das bedeutet. Als verfassungswidrig gelten
Lehrinhalte und -methoden oder Organisationsformen, die konfessionell
ausgerichtet sind (BGE 123 I 296 E. 4b/bb S. 309; 119 Ia 178 E. 1c
S. 180; 116 Ia 252 E. 6b S. 261; BORGHI, aaO, Rz. 68 zu Art. 27; WALTHER
BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai
1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 200; FLEINER/GIACOMETTI, aaO, S. 329;
Häfelin, aaO, Rz. 56 zu Art. 49).
b) Umstritten ist, ob darüber hinaus Art. 27 Abs. 3 BV ein Verbot
konfessioneller öffentlicher Schulen enthält. Die Lehre geht mehrheitlich
davon aus, dass aufgrund von Art. 27 Abs. 3 BV die öffentlichen Schulen den
Angehörigen aller Konfessionen offen stehen sollen und konfessionelle bzw.
nach Konfessionen getrennte öffentliche Schulen daher verfassungswidrig
sind (BURCKHARDT, aaO, S. 201; FLEINER/GIACOMETTI, aaO, S. 352 f.; HÄFELIN,
aaO, Rz. 56 f. zu Art. 49; KARLEN, aaO [1988], S. 149, 390 f.; JOSEF
MARSCHALL, Das Prinzip der Konfessionslosigkeit der öffentlichen Schulen
in der Bundesverfassung, Diss. Zürich 1948, S. 213 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER,
Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl. Bern 1991,
S. 56; HERBERT PLOTKE, aaO [1979], S. 155, 158 f.; JAKOB SCHOLLENBERGER,
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Berlin 1905,
S. 259).
Andere Autoren sind demgegenüber der Ansicht, dass sich aus
Art. 27 Abs. 3 BV nicht ein Verbot konfessioneller Schulen, sondern
nur ein Diskriminierungsverbot Andersgläubiger ergebe (ANTOINE FAVRE,
Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl., Fribourg 1970, S. 299 f.;
THOMAS HOLENSTEIN, Die konfessionellen Artikel und der Schulartikel der
schweizerischen Bundesverfassung, Olten 1931, S. 281; ULRICH LAMPERT, Staat
und Kirche in der Schweiz, II. Band, Freiburg 1938, S. 460 ff.; GERALD
PETITJEAN, Die christliche Grundlegung der Schule, Diss. Basel 1972, S. 86
ff. WERNER A. RECHSTEINER, Die Volksschule im Bundesstaat, Diss. Zürich
1978, S. 655 f.). Soweit konfessionelle Schulen bestehen, müssten dann
jedoch aus Gründen der Rechtsgleichheit für jede Religionsgemeinschaft
besondere konfessionelle Schulen zur Verfügung gestellt werden (ULRICH
LAMPERT, Das schweizerische Bundesstaatsrecht, Zürich 1918, S. 164 f.;
PETITJEAN, aaO, S. 88 f.).
c) In verschiedenen Kantonen - unter anderem im Kanton Freiburg -
bestanden von alters her konfessionell getrennte Schulen für Katholiken
und Reformierte (vgl. BGE 2 188; BBl 1871 III 391; Salis, Schweizerisches
Bundesrecht, 2. Aufl., Bd. III [1903] Nr. 996, Bd. V [1904] Nr. 2478). Der
Bundesrat hat schon in seiner frühen Praxis ein solches System regelmässig
als verfassungswidrig erklärt (SALIS, aaO, Bd. V Nr. 2480, 2486-2489;
ebenso VEB 29 (1959/60) Nr. 51 [Justizabteilung]), doch scheint dies in der
Praxis nicht überall durchgesetzt worden zu sein (PLOTKE, aaO [1979], S.
158 f.).
d) Das Bundesgericht hatte bisher nicht ausdrücklich zu entscheiden, ob
ein System mit konfessionell getrennten öffentlichen Schulen zulässig ist.
Seine Rechtsprechung geht jedoch davon aus, dass gestützt auf Art. 49 und
27 BV die öffentlichen Schulen das Gebot der konfessionellen Neutralität
zu beachten haben; diese soll den Respekt der verschiedenen Überzeugungen
garantieren und die Kinder bzw. die Eltern, die über deren religiöse
Erziehung entscheiden (Art. 303 ZGB), vor unerwünschten konfessionellen
Beeinflussungen bewahren. Zudem dient das Gebot der konfessionellen
Neutralität der Schule auch dem religiösen Frieden (BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309; 116 Ia 252 E. 6 S. 260). Öffentliche Schulen müssen
Angehörige sämtlicher Konfessionen ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubens-
und Gewissensfreiheit aufnehmen (BGE 116 Ia 252 E. 6a S. 260).
e) Ein System mit konfessionell getrennten öffentlichen Schulen
ist mit diesen Grundsätzen nicht vereinbar. Es negiert das Gebot der
konfessionellen Neutralität und verhindert den im Lichte des religiösen
Friedens erwünschten Kontakt zwischen Kindern verschiedener Konfessionen.
Zudem müssten aus Gründen der Gleichbehandlung sämtlichen Bekenntnissen
je eigene, gleichwertige Schulen angeboten werden, denn es wäre mit
der konfessionellen Neutralität des Staates nicht vereinbar, einzelnen
Glaubensrichtungen den Besuch einer konfessionellen öffentlichen Schule
zu ermöglichen, anderen aber nicht (vorne E. 3a und 4b; BORGHI, aaO,
Rz. 72 zu Art. 27). Da die Glaubens- und Gewissensfreiheit auch die
Freiheit enthält, keine religiösen Überzeugungen zu haben, müssten
zudem auch konfessionslose öffentliche Schulen angeboten werden. Nachdem
selbst in früher konfessionell homogenen Regionen heute eine religiöse
Durchmischung festzustellen ist und zunehmend Angehörige von anderen als
den traditionellen Bekenntnissen in der Schweiz leben, müsste insgesamt
eine Vielzahl von Schulen geführt werden, was schon aus finanziellen
Gründen kaum denkbar erscheint. Zumindest wäre es in der Realität
nicht vermeidbar, dass zwischen den verschiedenen Schulen qualitative
Unterschiede bestünden, sei es in fachlicher Hinsicht, sei es bezüglich
äusserer Umstände des Schulbesuchs (Schulweg usw.). Wenn auch solche
Unterschiede zwischen verschiedenen Schulen aus praktischen Gründen nie
völlig vermeidbar sind und insoweit als unausweichlich in Kauf genommen
werden müssen, so ist es doch mit dem Gebot der konfessionellen Neutralität
nicht vereinbar, derartige Ungleichheiten im Schulunterricht von einem
konfessionellen Kriterium abhängig zu machen (KARLEN, aaO [1988],
S. 390 f.).
f) Die Beschwerdeführer behaupten nicht, die ordentlichen öffentlichen
Schulen im Kanton Freiburg seien konfessionell (katholisch) geprägt oder
ihr Besuch sei infolge einer konfessionellen Prägung nicht zumutbar. Ebenso
wenig wird geltend gemacht, der Unterricht an der Freien Öffentlichen
Schule Freiburg sei auf eine unzulässige Weise reformiert geprägt. Insofern
steht nicht ein eigentliches konfessionelles Schulsystem zur Diskussion.
Hingegen geht es darum, dass nach dem angefochtenen Entscheid der
Zugang zu einer öffentlichen Schule, welche von zahlreichen Eltern
offenbar als qualitativ höherwertig betrachtet wird, nur oder primär den
Angehörigen einer bestimmten Konfession offen steht. Der Staatsrat geht
im angefochtenen Entscheid von einer Konzeption aus, wonach die Freie
Öffentliche Schule Freiburg eine wenn auch nicht inhaltlich, so doch von
ihrem Benützerkreis her konfessionelle, reformierte Schule sei.
g) Eine solche Konzeption steht in Widerspruch zu den genannten
Grundsätzen. Als öffentliche Schule darf die Freie Öffentliche Schule
Freiburg den Zugang nicht von der Konfessionszugehörigkeit abhängig machen.
Indem der angefochtene Entscheid zur Folge hat, dass reformierte Schüler
ohne weiteres, andere aber nur unter einschränkenden Voraussetzungen
aufgenommen werden können, wird der Grundsatz der konfessionellen
Neutralität der öffentlichen Schulen verletzt.
Erwägung 5
5.- a) Selbst wenn davon ausgegangen würde, konfessionelle öffentliche
Schulen seien zulässig, wäre der angefochtene Entscheid verfassungswidrig:
Denn auch in diesem Falle dürften nicht nach konfessionellen Kriterien
bestimmte Kategorien von Schülern bevorzugt oder benachteiligt werden,
sondern es müsste für alle Konfessionen eine gleichwertige Regelung zur
Verfügung gestellt werden. Aufgrund der Akten ist davon auszugehen,
dass die Freie Öffentliche Schule Freiburg besondere Strukturen und
Schulkonzepte kennt, die sie für einen Teil der Eltern zu einer gegenüber
der öffentlichen Schule bevorzugten Lehranstalt werden lassen. Unterhält
der Staat eine derartige Bildungseinrichtung, darf er ihren Besuch nicht
den Angehörigen einer bestimmten Konfession vorbehalten.
b) Der angefochtene Beschluss hat unter den gegebenen Umständen
insbesondere zur Folge, dass reformierte deutschsprachige Kinder aus den
mehrheitlich französischsprachigen Gemeinden ohne weiteres einen Unterricht
in deutscher Sprache besuchen können, andere deutschsprachige Kinder
jedoch nicht oder nur unter einschränkenden Voraussetzungen (Genehmigung
durch Schulinspektor, allenfalls Kostenpflicht). Die Konfession wird
dadurch im Ergebnis zum Kriterium dafür, ob deutschsprachige Kinder einen
(unentgeltlichen) Unterricht in ihrer Muttersprache besuchen können oder
nicht. Das Schulangebot ist damit für reformierte Kinder nicht gleichwertig
wie dasjenige für nicht-reformierte. Das widerspricht Art. 27 Abs. 3 und
Art. 49 BV und auch Art. 4 BV.
c) Dabei ist nicht entscheidend, ob und unter welchen Voraussetzungen
der Kanton verfassungsrechtlich verpflichtet ist, sprachlichen
Minderheiten einen Unterricht in ihrer Muttersprache anzubieten. Aufgrund
des Territorialitätsprinzips entspricht die Unterrichtssprache in
der öffentlichen Schule der Amtssprache des Einzugsgebiets; die
Sprachenfreiheit gibt sprachlichen Minderheiten grundsätzlich keinen
Anspruch darauf, in ihrer Muttersprache unterrichtet zu werden (BGE 122
I 236 E. 2d S. 239; 100 Ia 462 E. 2 S. 466; VPB 40 (1976) Nr. 37 E. 4
S. 46 f.). Hingegen kann sich in traditionell zwei- oder mehrsprachigen
Gebieten aus der Sprachenfreiheit ein Anspruch darauf ergeben, in einer
der mehreren traditionellen Sprachen unterrichtet zu werden, sofern dies
nicht zu einer unverhältnismässigen Belastung des Gemeinwesens führt
(BGE 122 I 236 E. 2d S. 240; 106 Ia 299 E. 2b/cc S. 306).
In welchen der hier zur Diskussion stehenden Gemeinden ein
verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht in deutscher
Sprache besteht, ist in diesem Verfahren nicht zu entscheiden. Auszugehen
ist davon, dass der Kanton im örtlichen Umfang des freien öffentlichen
Schulkreises Freiburg einen solchen Anspruch gewährt, dies aber nur
für reformierte Kinder. Er macht damit sein Leistungsangebot von einem
konfessionellen Kriterium abhängig, was nach dem Gesagten nicht zulässig
ist. Sofern der Kanton einen solchen Unterricht anbietet, muss er ihn
allen Schülern in den betreffenden Gemeinden zu gleichen Bedingungen und
unabhängig von der Konfessionszugehörigkeit zugänglich machen.
Erwägung 6
6.- Der angefochtene Entscheid verstösst somit gegen Art. 4, 27 und 49
BV und ist aufzuheben. Damit erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen
der Beschwerdeführer einzugehen. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, zu
entscheiden, wo die Kinder der Beschwerdeführer die Schule besuchen können.
Aus Art. 27 BV folgt kein Anspruch auf unentgeltlichen Besuch einer
Schule nach freier Wahl (vgl. BGE 122 I 236 E. 4d S. 245; 117 Ia 27 E. 6).
Das Gemeinwesen ist (unter Vorbehalt besonderer örtlicher Situationen oder
anderer Verhältnisse) nicht verpflichtet, den unentgeltlichen Schulbesuch
an einem anderen als dem Wohn- bzw. Aufenthaltsort zu ermöglichen
(VPB 59/1995 Nr. 58; 44/1980 Nr. 19, E. 6; BORGHI, aaO, Rz. 57 f. zu
Art. 27, mit Hinweisen). Auch soweit innerhalb einer Gemeinde mehrere
Schulen bestehen, sind die Kantone bzw. Gemeinden befugt, im Interesse
einer ökonomischen Planung die Kinder nach sachlichen Kriterien einer
bestimmten Schule zuzuweisen. Insofern haben die Beschwerdeführer
keinen Rechtsanspruch darauf, dass ihre Kinder unentgeltlich die Freie
Öffentliche Schule Freiburg besuchen können. Wenn und solange jedoch der
Kanton diese Möglichkeit den Reformierten zugesteht, kann er sie nicht
ohne Verfassungsverletzung anderen Schülern verweigern.