BGE 125 I 300
125 I 300
28. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7.
Mai 1999 i.S. Abd-Allah Lucien Meyers gegen Gemeinde Hausen a.A. und
Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 53 Abs. 2 BV, Art. 49 BV und Art. 50 BV, Art. 9 EMRK und Art. 14
EMRK, Art. 18 UNO-Pakt II; Anspruch auf «ewige Todesruhe» auf einem
öffentlichen Friedhof.
Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung der Rüge einer
Verletzung von Art. 53 Abs. 2 BV (E. 1a); aktuelles Interesse des
Betroffenen an deren Behandlung (E. 1b).
Weder aus dem Anspruch auf ein schickliches Begräbnis (Art. 53 Abs. 2
BV) noch aus der Religions- und Kultusfreiheit (Art. 49 u. 50 BV) ergibt
sich ein Recht darauf, in einem öffentlichen Friedhof eine nach den Regeln
des Islams ausgestaltete - insbesondere auf unbeschränkte Zeit garantierte
- Grabstätte zugesichert zu erhalten (E. 2 u. 3).
Soweit eine Zürcher Gemeinde freiwillig auch auswärts wohnhaften
Personen Grabstätten gewährt, kann sie dieses Angebot im Rahmen des
Gleichbehandlungsgebots und des Willkürverbots den ihr angezeigt
erscheinenden Einschränkungen unterwerfen (E. 4).
Sachverhalt
Der in Kappel am Albis wohnhafte Abd-Allah Lucien Meyers (geb. 1949)
stellte am 17. Dezember 1995 bei seiner Heimatgemeinde Hausen am Albis
für sich und seine Familie das Gesuch, dereinst in deren Friedhof nach
islamischem Ritus beigesetzt zu werden. Der Gemeinderat von Hausen a.A.
hielt am 20. August 1996 fest, dass mit Ausnahme der Erstreckung der
Ruhefrist auf unbestimmte Zeit alle Forderungen der Muslime, zum Teil
allerdings mit Kompromissen seitens der Betroffenen, erfüllt werden
könnten. Dem Gesuchsteller werde anerboten, für sich und seine Familie
ein Familiengrab mitsamt vier Grabstellen auf die Dauer von vorerst 50
Jahren mit Verlängerungsmöglichkeit um weitere 20 Jahre zu mieten. Eine
unbeschränkte Erstreckung der Ruhefrist müsse im gegenwärtigen Zeitpunkt
jedoch ebenso abgelehnt werden wie eine räumliche Zusammenfassung der
Gräber für Muslime innerhalb der bestehenden Anlage bzw. die Schaffung
eines ausschliesslich für Moslems bestimmten Friedhofs.
Abd-Allah Lucien Meyers gelangte hiergegen erfolglos an den
Bezirksrat Affoltern. Gegen dessen Entscheid vom 6. Januar 1997
rekurrierte er an den Regierungsrat des Kantons Zürich mit dem Antrag,
den Gemeinderat Hausen a.A. anzuweisen, ihm und seiner Familie
vier Grabstellen auf dem Gemeindefriedhof zur Verfügung zu stellen,
unter Gewährung der räumlichen Gruppierung der islamischen Gräber,
der ewigen Todesruhe sowie, soweit möglich, unter Berücksichtigung der
übrigen, nicht zwingenden Bedingungen der islamischen Beerdigung. Der
Regierungsrat wies den Rekurs am 17. September 1997 ab, soweit er darauf
eintrat. Er bezweifelte, ob die von Abd-Allah Lucien Meyers als zwingend
bezeichneten Bedingungen der islamischen Bestattung tatsächlich für
alle Muslime unabhängig vom Grad ihrer Gläubigkeit verbindlich seien,
verzichtete aber darauf, die Frage näher abzuklären. Auf das Begehren,
die nicht zwingenden Bestimmungen «soweit möglich» zu berücksichtigen,
trat er mangels hinreichender Bestimmtheit des Ersuchens nicht ein. Im
Übrigen hielt er fest, dass der durch Art. 53 Abs. 2 BV gewährleistete
Anspruch auf schickliche Beerdigung nach den kantonalen Vorschriften nur
gegenüber der Wohngemeinde bestehe, es aber in der Befugnis der Gemeinden
liege, Grabbewilligungen auch an Auswärtige zu erteilen; beim Erlass
diesbezüglicher Vorschriften bzw. bei der entsprechenden Bewilligungspraxis
seien die Gemeinden in erster Linie an die Schranken des Willkürverbots
und der Rechtsgleichheit gebunden. Ihnen sei es in diesem Rahmen nicht
verwehrt, die Aufnahme vom vorhandenen Platzangebot abhängig zu machen
oder Auswärtigen hinsichtlich allfälliger Sonderwünsche weniger weit
entgegenzukommen als Ortsansässigen. Selbst wenn sich erwiese, dass die
Gemeinde Hausen a.A. ihren eigenen Einwohnern islamischen Glaubens entgegen
der kommunalen Regelung von Verfassungs wegen eine zeitlich unbeschränkte
Grabnutzung zu gewähren hätte, wäre sie deshalb nicht verpflichtet, das
gleiche Recht auch auswärts wohnhaften Muslimen einzuräumen. Ebenso wenig
sei sie gehalten, für diese einen separaten Friedhof bzw. Friedhofteil
zur Verfügung zu stellen. Die gerügten Grundrechtsverletzungen seien
zum Vornherein unbehelflich, da ein Anspruch auf Bestattung nur in
der Wohngemeinde bestehe. Im Übrigen wäre - so der Regierungsrat -
der Rekurs auch dann abzuweisen, wenn der Bestattungsanspruch in
dieser zur Diskussion stünde: Religionsgemeinschaften, welche die auf
öffentlichen Friedhöfen gebräuchliche Bestattungsart aus religiösen
Anschauungen oder Kultusgründen ablehnten, könnten sich nicht über eine
Verletzung der Religions- und Kultusfreiheit beschweren, zumal der
Kanton Zürich konfessionelle Sonderfriedhöfe zulasse. Zwar werde in
Gemeinden, wo die Angehörigen der betreffenden Religionsgemeinschaft
eine kleine Minderheit bildeten, ein Sonderfriedhof kaum je zur
Verfügung stehen. Die Möglichkeit, in den öffentlichen Friedhöfen nach
der Religionszugehörigkeit getrennte Grabfelder anzulegen, widerspreche
aber der geltenden kantonalen Bestattungsverordnung. Soweit nur einzelne
muslimische Familien betroffen seien, könne die aus religiösen Gründen
gewünschte Abgrenzung im Rahmen der Belegung von Familiengräbern erreicht
werden. Schliesslich bestehe die Möglichkeit, dass sich die islamischen
Glaubensangehörigen mehrerer Gemeinden zur Errichtung eines gemeinsamen
eigenen Friedhofs zusammenschlössen, um alsdann die Grabnutzungsdauer
selber zu regeln. Bei öffentlichen Friedhöfen betrage die durch das
kantonale Recht vorgeschriebene minimale Ruhefrist 20 Jahre, wobei die
Gemeinden diese Dauer insbesondere im Hinblick auf Privatgräber ausdehnen
könnten. Die Einräumung eines Anspruchs auf eine zeitlich unbeschränkte
Grabnutzung jedoch käme der Veräusserung einer im Gemeingebrauch stehenden
Sache gleich, wogegen wichtige öffentliche Interessen sprächen. Mit Blick
auf die Möglichkeit der Errichtung von Sonderfriedhöfen erweise sich die
Nichtgewährung der ewigen Grabesruhe in öffentlichen Friedhöfen nicht als
unverhältnismässig. Im Übrigen sei der Ablauf der Ruhefrist keineswegs
mit einer Exhumation der Leiche verbunden. Abgeräumt werde lediglich
der an der Oberfläche sichtbare Grabschmuck. Dem Begrabenen bleibe die
Totenruhe in der Erde auch dann erhalten, wenn über ihm eine weitere
Leiche der Erde übergeben werde. Eine derartige Wiederbelegung (ohne
Exhumation) erscheine auch nach islamischem Ritus möglich. Insofern könne
die ewige bzw. ungestörte Grabesruhe auch in einem öffentlichen Friedhof
gewährt werden, wenn die Wiederbelegung unter Rücksichtnahme auf die in den
bestehenden Gräbern bereits Bestatteten nach islamischem Brauch erfolge.
Abd-Allah Lucien Meyers hat beim Bundesgericht hiergegen
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den Beschluss
des Regierungsrats aufzuheben. Er macht geltend, dieser verletze Art. 4,
49, 50 und 53 Abs. 2 BV sowie Art. 9 in Verbindung mit Art. 14 EMRK und
Art. 18 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche
und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt,
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Der angefochtene Rekursentscheid ist gemäss Beschluss
des Verwaltungsgerichts vom 20. Mai 1998 kantonal letztinstanzlich
(Art. 86 Abs. 1 OG). Ein anderes eidgenössisches Rechtsmittel als
die staatsrechtliche Beschwerde (Art. 84 Abs. 2 OG) steht nur insoweit
offen, als die Verletzung von Art. 53 Abs. 2 BV beim Bundesrat geltend zu
machen wäre (Art. 73 Abs. 1 lit. a Ziff. 4 VwVG). Da das Hauptgewicht der
vorliegenden Eingabe indessen auf der behaupteten Missachtung von Art. 49
und 50 BV liegt, ist die entsprechende Rüge, wovon auch der Bundesrat
ausgeht, im Sinne einer Kompetenzattraktion im vorliegenden Verfahren zu
behandeln (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 1 zur Abgrenzung hinsichtlich Art. 27
Abs. 3 BV; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2.
Aufl., Bern 1994, S. 284 und 312).
b) Durch die teilweise Ablehnung des Gesuchs um Gewährung
einer gemäss den islamischen Regeln ausgestalteten Grabstätte in
einem öffentlichen Friedhof ist der Beschwerdeführer (potentiell)
in verfassungsrechtlich geschützten Interessen betroffen und deshalb
zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Auch wenn
sich die Verhältnisse bis zu seinem Ableben oder demjenigen seiner
Familienmitglieder noch ändern können, verfügt er doch bereits heute über
ein aktuelles praktisches Interesse daran, Klarheit hinsichtlich seines
Grabanspruchs zu erhalten. Dass er den Anspruch ausschliesslich gegen seine
Heimatgemeinde geltend gemacht hat, obwohl ihm ein solcher gegebenenfalls
nur gegen seine Wohngemeinde zustünde (vgl. § 79 des Zürcher Gesetzes vom
4. November 1962 über das Gesundheitswesen [Gesundheitsgesetz] bzw. §
19 der kantonalen Verordnung vom 7. März 1963 über die Bestattungen
[Bestattungsverordnung]), ändert hieran nichts: Ergäbe sich der von
ihm geltend gemachte Anspruch aus Art. 53 Abs. 2 BV (in Verbindung mit
Art. 49 und Art. 50 BV), gälte dieser kraft Bundesrechts gegenüber allen
möglichen künftigen Wohngemeinden. Der Regierungsrat hat sich in seiner
Eventualbegründung als oberste kantonale Behörde im Sinne von Art. 53
Abs. 2 BV zudem eingehend mit der Frage auseinander gesetzt und insofern
einen Feststellungsentscheid getroffen; unter diesen Umständen erschiene
es überspitzt formalistisch, vom Beschwerdeführer noch zu verlangen,
vorerst einen analogen Entscheid bei seiner derzeitigen Wohngemeinde zu
erwirken. Die Frage nach der Schicklichkeit des Begräbnisses von Muslimen
kann sich jederzeit in gleicher Art wieder stellen, weshalb auch ein
öffentliches Interesse an deren Behandlung besteht. Die Beschwerde ist
somit grundsätzlich an die Hand zu nehmen.
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 53 Abs. 2 BV steht die Verfügung über die
Begräbnisplätze den bürgerlichen Behörden zu, welche dafür zu sorgen
haben, dass jeder Verstorbene schicklich beerdigt werden kann. Aus
dieser Bestimmung ergibt sich ein über den Tod hinaus wirkendes
verfassungsmässiges Recht jedes Einzelnen auf ein schickliches
Begräbnis (BGE 97 I 221 E. 4b S. 229, mit Hinweisen; DETLEV CH. DICKE,
in Kommentar BV, Art. 53 N. 10; PETER KARLEN, Das Grundrecht der
Religionsfreiheit in der Schweiz, Zürich 1988, S. 380 f.; ALBERT MÄCHLER,
Das Begräbnisswesen nach schweizerischem Bundesrecht, Diss. Bern 1892,
S. 43 ff., 59 ff.; WILHELM SPÖNDLIN, Rechtsverhältnisse an Friedhöfen,
unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechtes, Zürich 1910,
S. 29/30). Das entsprechende Gebot beruht auf dem Gedanken, dass auch
dem toten menschlichen Körper Achtung gebührt. Welche Bestattungsart
und welche Handlungen als Ausdruck von Achtung oder Missachtung zu
gelten haben, ist eine Frage der Sitte und des Ortsgebrauchs. Einen
Verstoss gegen die Schicklichkeit kann etwa die Beerdigung zur Unzeit,
die Verweigerung des Glockengeläutes oder eine diskriminierende räumliche
Aussonderung des Grabplatzes darstellen (WALTHER BURCKHARDT, Kommentar zur
schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Bern 1931, S. 492 ff.; DICKE,
aaO, Art. 53 N. 10; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
4. Aufl., Zürich 1998, N. 1235 S. 419; KARLEN, aaO, S. 380; MÄCHLER, aaO,
S. 44; SPÖNDLIN, aaO, S. 27; VEB 36/1972 Nr. 2 S. 13). Schicklichkeit
bedeutet Gleichbehandlung, nicht in einem absoluten Sinne, aber im Sinne
der Nichtdiskriminierung (NICCOLÒ RASELLI, Schickliche Beerdigung für
«Andersgläubige», in: AJP 1996 S. 1105), was sich aus der Natur von Art. 53
Abs. 2 BV als Laisierungsvorschrift ergibt. Der Anspruch ist verletzt,
«wenn dem Toten das verweigert wird, was der herrschende Gebrauch zur
Ehre der Toten fordert» (BURCKHARDT, aaO, S. 492). Kultushandlungen
(bzw. eine kirchliche Bestattung) sind für eine schickliche Beerdigung
nicht erforderlich (MÄCHLER, aaO, S. 97; KARLEN, aaO, S. 380), während
andererseits aber auch kein Verstoss gegen das entsprechende Gebot
vorliegt, falls ein Toter nach einem speziellen Ritus seiner eigenen
Religion beerdigt wird (VEB 36/1972 Nr. 2 S. 13/14). Der Staat darf die
Durchführung eines religiösen Begräbnisses (aufgrund von Art. 49 und 50
BV) nicht verbieten; er ist aber umgekehrt aufgrund von Art. 53 Abs. 2
BV nur verpflichtet, dafür zu sorgen, dass jeder Verstorbene (zumindest)
schicklich beerdigt werden kann (BURCKHARDT, aaO, S. 492; KARLEN, aaO,
S. 381/382; BGE 97 I 221 E. 4d S. 231). Eine abweichende Meinung vertritt
RASELLI (aaO, S. 1108 ff.), indem er aus dem Gebot der schicklichen
Beerdigung eine Pflicht der Behörden ableitet, dafür zu sorgen, dass
für Angehörige einer religiösen Minderheit, die über keine eigenen
Sonderfriedhöfe verfügt, die Bestattung auf öffentlichen Friedhöfen
nach den betreffenden speziellen religiösen Vorschriften erfolgen kann
(vgl. auch Christoph Winzeler, Fremde Religionen in der Schweiz, ZSR
NF 117/1998 I 260 f.). Eine solche Leistungspflicht des Staates könnte
allenfalls, was noch zu prüfen sein wird, im Lichte von Art. 49/50
BV bestehen, jedoch nicht (allein) aufgrund des in Art. 53 Abs. 2 BV
statuierten Minimalanspruchs auf schickliche Beerdigung. Dieser hat
neben der Religions- und Kultusfreiheit eigenständige Bedeutung. Die neue
Bundesverfassung vom 18. April 1999 enthält keine entsprechende Bestimmung
mehr, davon ausgehend, dass die explizite Garantie der Menschenwürde (Art.
7) auch das Recht auf ein schickliches Begräbnis in sich schliesse (vgl.
BBl 1997 I 141; BGE 123 I 112 E. 4b S. 118 f.).
b) Der Beschwerdeführer beruft sich vergeblich auf Art. 53 Abs. 2
BV für sein Anliegen, in einem öffentlichen Friedhof eine nach den
Regeln des Islams ausgestaltete, d.h. insbesondere auf unbeschränkte
Zeit garantierte Grabstätte zugesichert zu erhalten: Bezüglich der
Durchführung des Begräbnisses und der Gestaltung der Grabstätte wird ihm
nichts aufgezwungen oder zugemutet, was nach den hiesigen Anschauungen
mit dem Gebot der Schicklichkeit oder der Menschenwürde nicht vereinbar
wäre. Das gilt namentlich auch, was die Dauer der Aufrechterhaltung der
Grabstätte betrifft. Dass das Grab nach Ablauf einer bestimmten Ruhezeit
abgeräumt wird bzw. werden kann, hat nichts Entehrendes an sich, sondern
entspricht der auf allen öffentlichen Friedhöfen der Schweiz geltenden
Grundordnung (vgl. VEB 1930 Nr. 16 S. 30). Der Entscheid des Regierungsrats
verletzt Art. 53 Abs. 2 BV deshalb - unabhängig von der Unzuständigkeit
der angegangenen Bürgergemeinde (vgl. unten E. 4a) - nicht.
Erwägung 3
3.- a) Die vom Beschwerdeführer ebenfalls angerufenen Grundrechte
der Religions- und Kultusfreiheit (Art. 49 und 50 BV, vgl. zu deren
Inhalt BGE 123 I 296 E. 2b; 119 Ia 178 E. 4b-c) haben ihrerseits vorab
negative Funktion, indem sie die Ausübung des religiösen Glaubens vor
ungerechtfertigten staatlichen Eingriffen schützen; sie verpflichten den
Staat nur beschränkt dazu, dem Einzelnen die Ausübung dieser Freiheiten
auch aktiv zu ermöglichen oder zu erleichtern (KARLEN, aaO, S. 173 ff.;
BGE 97 I 221 E. 4d S. 230). Ein (bedingter) Anspruch auf staatliche
Leistungen kann etwa bestehen, soweit eine zulässige Religionsausübung
polizeilichen Schutz erfordert (BGE 97 I 221 E. 4d S. 230; KARLEN, aaO,
S. 176) oder die Durchführung einer Kultushandlung mit einem gesteigerten
Gemeingebrauch öffentlichen Grundes und mit entsprechenden Massnahmen
zur Verkehrsregelung verbunden ist (KARLEN, aaO, S. 177, mit Hinweisen;
BGE 108 Ia 41 ff.). Das Bedürfnis nach besonderen staatlichen Vorkehren
besteht sodann bei Sonderstatusverhältnissen, die für den Einzelnen
mit weitgehenden Freiheitsbeschränkungen verbunden sind, so dass der
Staat zur Ermöglichung oder Erleichterung der Religionsausübung besondere
Regelungen treffen und allenfalls sogar positive Leistungen erbringen muss
(KARLEN, aaO, S. 178 ff.). So kann etwa ein Anspruch auf Dispens vom
Schulunterricht bzw. Teilen davon bestehen, um speziellen religiösen
Verpflichtungen nachzukommen, soweit dies mit den Bedürfnissen des
Schulbetriebs vereinbar erscheint (BGE 114 Ia 129 ff. [Laubhüttenfest];
117 Ia 311 ff. [Schuldispens an Samstagen]; 119 Ia 178 ff. [Befreiung vom
Schwimmunterricht]). Im Strafvollzug müssen gemeinsame Gottesdienste auch
für Häftlinge organisiert werden, die nicht den Landeskirchen angehören,
falls dies ohne übermässige Belastung des Anstaltsbetriebs möglich ist
(BGE 113 Ia 304 ff.; vgl. zu diesem Themenkreis: URS JOSEF CAVELTI, Die
Religionsfreiheit bei Sonderstatusverhältnissen, in: Religiöse Minderheiten
und Recht, Freiburger Veröffentlichungen zum Religionsrecht, Freiburg 1998,
S. 39 ff.).
b) aa) Der Betrieb öffentlicher Friedhöfe ist mit derartigen
Sonderstatusverhältnissen insofern vergleichbar, als es sich
dabei ebenfalls um staatliche Einrichtungen handelt, die als solche
grundrechtskonform ausgestaltet sein müssen. Art. 53 Abs. 2 BV schliesst
nun aber nicht aus, dass neben den (in der Regel von den Gemeinden
getragenen) öffentlichen Friedhöfen konfessionelle Sonderfriedhöfe
bestehen, die den Angehörigen der betreffenden Religionsgemeinschaft
vorbehalten bleiben (BURCKHARDT, aaO, S. 491; DICKE, aaO, Art. 53, N.
8; KARLEN, aaO, S. 379, 385; MÄCHLER, aaO, S. 55; SPÖNDLIN, S. 81
ff.). Diese Möglichkeit ist insbesondere für jene Religionsgemeinschaften
von Bedeutung, deren spezifischen religiösen Anliegen in öffentlichen
Friedhöfen nicht oder nicht hinreichend Rechnung getragen werden kann
(KARLEN, aaO, S. 385). Als Beispiel hiefür können die jüdischen Friedhöfe
genannt werden. Nach israelitischer Anschauung dürfen die Gebeine eines
Toten nicht ausgegraben oder in ein anderes Grab verbracht werden, was mit
dem in öffentlichen Friedhöfen betriebenen Gräberturnus unvereinbar ist und
die Anlage eigener Friedhöfe erfordert (FRITZ WYLER, Die staatsrechtliche
Stellung der israelitischen Religionsgenossenschaften in der Schweiz,
Diss. Zürich 1929, S. 122; PETER REMUND, Die rechtliche Organisation des
Bestattungswesens im Aargau, Aarau 1948, S. 132; SPÖNDLIN, aaO, S. 85;
KARLEN, aaO, S. 379; RASELLI, aaO, S. 1103).
bb) Wieweit der in öffentlichen Friedhöfen vorgesehene Gräberturnus
auch mit den religiösen Regeln des Islams in Konflikt geraten kann, wie
dies der Beschwerdeführer geltend macht, bedarf vorliegend keiner weiteren
Erörterungen (zum Bedürfnis nach islamischen Sonderfriedhöfen: vgl. JEAN-
FRANÇOIS MAYER, La liberté religieuse en Suisse, in: Conscience et Liberté,
1998 No 55, S. 21 f.). Der angefochtene Rekursentscheid des zürcherischen
Regierungsrats hält nämlich selbst dann vor der Verfassung stand, wenn
auf die Ausführungen des Beschwerdeführers abgestellt wird: Die von den
Gemeinden betriebenen öffentlichen Friedhöfe beruhen regelmässig auf
dem Prinzip des Gräberturnus. Nach Ablauf bestimmter Ruhefristen werden
die Gräber abgeräumt und neu belegt. Ohne diese Möglichkeit würden die
öffentlichen Friedhöfe im Laufe der Zeit immer grössere Flächen einnehmen,
oder aber der ordnungsgemässe Weiterbetrieb der bestehenden Friedhöfe wäre
wegen Platzmangels gefährdet. Würden in öffentlichen Friedhöfen Grabstellen
auf Wunsch hin bzw. gegen entsprechendes Entgelt auf unbeschränkte Zeit zur
Verfügung gestellt, liefe dies auf eine permanente Sondernutzung hinaus,
welche das zuständige Gemeinwesen in seinem Verfügungsrecht über die
Friedhofanlage übermässig einschränkte. Wohl ist es in der Regel möglich,
dass in öffentlichen Friedhöfen die Dauer eines Grabs durch Vertrag
oder Konzession mehr oder weniger lang über die ordentliche Ruhefrist
hinaus verlängert wird (SPÖNDLIN, aaO, S. 54 f.). Eine Verpflichtung des
Gemeinwesens, bestimmte Gräber auf «ewige Zeit» zu bewahren, ginge jedoch
über die in öffentlichen Friedhöfen bisher üblichen Sonderregelungen weit
hinaus, und eine derartige Garantie dürfte vom Gemeinwesen im Hinblick auf
nicht voraussehbare mögliche künftige Sachzwänge auch kaum vorbehaltlos
abgegeben werden. Jedenfalls würde durch die Bewilligung «ewiger»
Grabstätten ein wachsender Teil der Friedhofsfläche der ordentlichen,
turnusgemässen Nutzung entzogen, was mit dem Konzept der öffentlichen
Friedhöfe nicht vereinbar wäre; dies selbst dann nicht, wenn die auf
unbeschränkte Zeit bewilligten Gräber, wie vom Beschwerdeführer angeregt,
jeweils für die Belegung in mehreren horizontalen Schichten konzipiert
würden.
Die Beschränkung derartiger Ausnahmen auf Angehörige jener
Religionsgemeinschaften, deren Regeln die Wiederbelegung von Gräbern mehr
oder weniger strikte ausschliessen, könnte zwar dazu führen, dass sich
solche Fälle (schon wegen der damit verbundenen finanziellen Folgen)
zahlenmässig in Grenzen hielten und die konzeptgemässe Nutzung des
öffentlichen Friedhofs entsprechend wenig beeinträchtigt würde. Die
Gewährung von Sonderrechten oder Sonderleistungen in öffentlichen
Friedhöfen zugunsten bestimmter Konfessionen oder Religionen widerspräche
jedoch als solche gerade wiederum dem Gebot der Gleichbehandlung
(BURCKHARDT, aaO, S. 492; KARLEN, aaO, S. 179 f.). Der Umstand, dass
der Beschwerdeführer bereit wäre, ein der verlangten Sondernutzung
entsprechendes Entgelt zu zahlen, ändert nichts. Wenn die besonderen
Vorschriften einer Religionsgemeinschaft die Benützung eines öffentlichen
Friedhofs wegen des dort geltenden Prinzips des Gräberturnus nicht
erlauben, können die entsprechenden religiösen Anliegen nur im Rahmen
eines Sonderfriedhofs realisiert werden (vgl. E. 3b/aa). Diese Lösung liegt
umso näher, wenn die Vorschriften der betreffenden Religionsgemeinschaft,
wie hier geltend gemacht, überdies eine räumliche Abtrennung von den
Gräbern Andersgläubiger gebieten.
Wenn aufgrund des heutigen Zustands Angehörige der islamischen Religion
fernab der Schweiz in islamischen Ländern beigesetzt werden, mag dies für
die Betroffenen mit hohen persönlichen und finanziellen Opfern verbunden
sein, vor allem falls es sich um in der Schweiz niedergelassene Familien
handelt. Es obliegt aber vorab der betreffenden Religionsgemeinschaft, sich
um die Errichtung eigener (privater) Sonderfriedhöfe zu bemühen. Neben
dem Erwerb eines geeigneten Areals dürfte dies auch raumplanerische
und baurechtliche Massnahmen nötig machen. Ob und inwieweit bei der
Realisierung eines solchen Vorhabens seitens der interessierten
Glaubensgemeinschaft allenfalls gestützt auf Art. 49/50 BV eine
behördliche Intervention oder Unterstützung im Sinne einer «Pflicht zur
Verwirklichungsbeihilfe» (vgl. MARTIN PHILIPP WYSS, Vom Umgang mit dem
Transzendenten, in: recht 16/1998 S. 178 ff.) verlangt werden könnte,
ist vorliegend nicht näher zu prüfen, da kein derartiges Projekt zur
Diskussion steht; im Rahmen der damit verbundenen Interessenabwägungen
wäre dem konstitutiven Gehalt der Religionsfreiheit wohl zumindest
in dem Sinne Rechnung zu tragen, als der Staat die entsprechende
private Initiative nicht ohne triftige Gründe vereiteln dürfte. Der
blosse Umstand, dass ein derartiger Sonderfriedhof den Angehörigen der
islamischen Religion - jedenfalls im Kanton Zürich - bis anhin nicht
zur Verfügung steht, begründet dagegen noch keinen Anspruch auf ewige
Grabstellen in öffentlichen Friedhöfen. Wohl mögen an der Befolgung
der islamischen Regeln interessierte Personen durch die Nichtgewährung
ewiger Grabstätten in öffentlichen Friedhöfen anders und stärker
betroffen sein als Angehörige anderer Religionen, doch liegt hierin,
weil die auferlegte Beschränkung (Gräberturnus) auf wichtigen sachlichen
Gründen beruht und im Übrigen die Möglichkeit der Errichtung eigener
Sonderfriedhöfe besteht, keine unzulässige Diskriminierung (a.M. RASELLI,
aaO, S. 1109; vgl. auch WINZELER, aaO, S. 260 f.). Damit ist nicht gesagt,
dass es einer Gemeinde verwehrt wäre, in öffentlichen Friedhöfen solchen
Anliegen in Einzelfällen freiwillig zu entsprechen, soweit das Gebot der
Gleichbehandlung der Religionen dafür Raum lässt, was hier keiner weiteren
Abklärung bedarf. Jedenfalls verstösst die Ablehnung des Begehrens um ein
«ewiges Grabrecht» in einem öffentlichen Friedhof nicht gegen die Garantien
von Art. 49 und 50 BV. Die Verweigerung einer derartigen Sonderleistung,
die sowohl den Rahmen des kommunalen Friedhofreglements wie auch das ihm
zugrunde liegende Nutzungskonzept sprengt, bedarf entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers auch keiner expliziten formellgesetzlichen Grundlage.
c) Nichts anderes ergibt sich aus den vom Beschwerdeführer
mitangerufenen Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention
(Art. 9 und 14) sowie des Internationalen Paktes über bürgerliche und
politische Rechte (Art. 18): Zwar können sich aus diesen ebenfalls gewisse
staatliche Leistungspflichten ergeben (vgl. FROWEIN/PEUKERT, Europäische
Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996,
Rz. 21 ff. zu Art. 9 EMRK u. Rz. 40 zu Art. 14 EMRK; MARK E. VILLIGER,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993,
Rz. 587; MARTIN PHILIPP WYSS, aaO, S. 180, mit weiteren Hinweisen),
doch legt der Beschwerdeführer nicht dar (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG;
BGE 113 Ia 225 E. 2 S. 230) und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern
diese Garantien hier über die vom Bundesgericht aus Art. 49 und 50 BV
abgeleiteten hinausgingen (vgl. auch MARK E. VILLIGER, aaO, Rz. 579;
PETER KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, in ZSR NF 116/1997 I 199;
BGE 123 I 296 E. 2b/aa S. 301; 119 Ia 178 E. 3b S. 182 f.).
Erwägung 4
4.- a) Im vorliegenden Fall konnte der (bezüglich der unbeschränkten
Ruhefrist) abschlägige Bescheid der Gemeinde Hausen a.A. die angerufenen
Verfassungs- und Konventionsgarantien, wie der Regierungsrat zu Recht
festhält, schon deshalb nicht verletzen, weil die Erfüllung des geltend
gemachten Grabanspruches - wie bereits dargelegt - nach dem massgebenden
kantonalen Recht (§ 79 des Gesundheitsgesetzes) nicht der angegangenen
Bürgergemeinde (Heimatgemeinde), sondern der Wohngemeinde obläge. Der
Beschwerdeführer hätte sich für den angestrebten Grundsatzentscheid
an die für seinen Bestattungsanspruch heute zuständige Wohngemeinde
wenden müssen. Wenn die Gemeinde Hausen a.A. freiwillig auch auswärts
wohnhaften Personen Grabstätten gewährt, kann sie dieses Angebot im Rahmen
des Gleichbehandlungsgebots und des Willkürverbots den ihr angezeigt
erscheinenden Einschränkungen unterwerfen. Die Gemeinde Hausen a.A. hat
sich, wie sich aus den Akten ergibt, ernsthaft bemüht, den Anliegen
des Beschwerdeführers im Rahmen der geltenden Vorschriften so weit wie
möglich entgegenzukommen. Die verfassungsrechtlichen Einwendungen sind
daher, soweit es sich um den vom Regierungsrat geschützten Entscheid der
Gemeinde Hausen a.A. handelt, zum Vornherein unbegründet.
b) Nach dem Gesagten ist aber auch die im Rekursentscheid des
Regierungsrats enthaltene Eventualbegründung für den Fall, dass der
gleiche Grabanspruch gegenüber der Wohngemeinde geltend gemacht würde,
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Da es sich dabei lediglich
um Eventualausführungen handelt, die neben der Hauptbegründung (fehlende
Zuständigkeit der Bürgergemeinde) keine tragende Bedeutung haben, dringt
auch die Rüge, der Regierungsrat habe sich bei diesen Erwägungen, was
die Möglichkeit der Wiederbelegung islamischer Gräber betreffe, auf dem
Beschwerdeführer unbekannte Dokumente gestützt und dadurch seinen Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt, nicht durch; dasselbe gilt für den Einwand,
die Eventualerwägung beruhe auf einer unhaltbaren Beweiswürdigung.
c) Inwiefern darin, dass der Regierungsrat auf lit. c des bei ihm
gestellten Rekursbegehrens (Anweisung an die Gemeinde Hausen a.A.,
die Grabstellen «soweit möglich unter Berücksichtigung der andern,
nicht zwingenden Bedingungen der islamischen Beerdigung» zu gewähren)
mangels hinreichender Bestimmtheit dieses Antrags nicht eingetreten ist,
ein Verstoss gegen Art. 4 BV liegen soll, legt der Beschwerdeführer nicht
rechtsgenügend dar (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), weshalb insofern auf seine
Eingabe nicht weiter einzugehen ist.