BGE 125 I 182
125 I 182
19. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18.
Februar 1999 i.S. Association du Transport Aérien International (IATA)
gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Emissionsabhängige Landegebühr für den Flughafen Zürich.
Die emissionsabhängige Landegebühr verstösst weder gegen
eidgenössisches Luftfahrt- und Umweltrecht (E. 2) noch gegen das
Übereinkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) (E. 3).
Die Abgabe ist eine Lenkungskausalabgabe; sie hat als solche
eine genügende gesetzliche Grundlage in Art. 39 LFG und verletzt das
Kostendeckungsprinzip nicht (E. 4).
Sie verletzt auch nicht die Handels- und Gewerbefreiheit, die
Rechtsgleichheit oder das Willkürverbot (E. 5 und 6).
Kostenfolgen (E. 7).
Sachverhalt
Gestützt auf die Gebührenordnung vom 1. November 1993 für den
Flughafen Zürich werden für Landungen auf dem Flughafen Zürich Gebühren
erhoben. In der ursprünglichen Version bemassen sich diese Gebühren nach
dem Höchstabfluggewicht des Flugzeugs und einem nach verschiedenen Klassen
abgestuften Lärmzuschlag. Am 20. August 1997 beschloss der Regierungsrat
des Kantons Zürich eine Änderung der Gebührenordnung. Dadurch wurden die
in Art. 5 der Gebührenordnung enthaltenen gewichtsabhängigen Gebühren um
durchschnittlich 5% reduziert. Dafür wurde ein neuer Art. 5c eingefügt,
welcher wie folgt lautet:
«Auf dem Flughafen Zürich wird ein Emissionszuschlag zur geschuldeten
Landegebühr erhoben.
Der Zuschlag richtet sich nach der Klasseneinteilung der Triebwerke
und
ist
in Prozenten der gewichtsabhängigen Landegebühren wie folgt festgelegt:
Emissionsklassen Zuschlag in % der gewichtsabhängigen
Landgebühr
Klasse I 40%
Klasse II 20%
Klasse III 10%
Klasse IV 5%
Klasse V Kein Zuschlag
Massgebend für die Zuteilung der Strahltriebwerke in die
Emissionsklassen
ist der Triebwerksemissionsfaktor TEF. Dieser ist der Quotient der
Schadstoff-Fracht im Lande- und Startzyklus (LTO-Zyklus) geteilt
durch den
Triebwerkschub.
Datengrundlage für die Schadstoff-Fracht sind die
Emissionsdatenblätter
der
International Civil Aviation Organisation (ICAO).
Die Klasseneinteilung ergibt sich aus Anhang IIa. Massgebend für
die Zuteilung der Wellentriebwerke (Turbopropeller-,
Kolbenmotoren- und Helikoptertriebwerke) in die Emissionsklassen
ist der
Triebwerksemissionsfaktor TEF. Dieser ist der Quotient der
Schadstoff-Fracht im Lande- und Startzyklus (LTO-Zyklus) geteilt
durch die
Triebwerksleistung.
Datengrundlage für die Schadstoff-Fracht sind die
Emissionsdatenblätter
der amerikanischen Umweltschutzbehörde EPA (Environmental Protection
Agency) oder der Herstellerfirma.
Die Klasseneinteilung ergibt sich aus Anhang IIb. Neue oder
nachträglich umgerüstete Triebwerke, für die keine
Emissionsdatenblätter vorliegen, werden bis zur entsprechenden
Vorlage der
Emissionsklasse III zugeteilt.
Der Emissionszuschlag entfällt in denjenigen Fällen, in denen keine
gewichtsabhängigen Landegebühren zu entrichten sind.»
Schliesslich wurde durch eine Änderung von Art. 14 der Gebührenordnung
die Transferpassagiergebühr reduziert.
Die Änderung wurde auf den 1. September 1997 in Kraft gesetzt.
Die Association du Transport Aérien International (IATA) erhebt
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss vom 20. August
1997 aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin rügt in verschiedener Hinsicht eine
Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Die aus Art. 2 ÜbBest. BV abgeleitete derogatorische Kraft des
Bundesrechts ist ein verfassungsmässiges Individualrecht (BGE 123 I 221 E.
II.3d S. 238, 313 E. 2b S. 317, mit Hinweisen). Der Einzelne kann sich
gestützt darauf dagegen wehren, durch bundesrechtswidrige kantonale
Erlasse beschwert zu werden.
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von bundesrechtlichen
Verfahrensvorschriften beim Erlass der neuen Gebührenordnung. Das
durchgeführte Vernehmlassungsverfahren habe entgegen der Vorschrift von
Art. 35 Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur
der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) nicht sechs, sondern nur knapp drei
Monate gedauert; sodann sei die vorgesehene Änderung in Verletzung
von Art. 35 Abs. 2 VIL nicht im Informationszirkular für die Luftfahrt
(AIC) bekannt gegeben und die beschlossene Änderung entgegen Art. 34 VIL
nicht im Luftfahrthandbuch (AIP) veröffentlicht worden.
aa) Die Beschwerdeführerin rügt damit nicht einen inhaltlichen
Widerspruch zwischen der angefochtenen kantonalen Regelung und dem
Bundesrecht, sondern eine Verletzung spezieller bundesrechtlicher
Verfahrens- und Publikationsvorschriften beim Erlass der angefochtenen
Regelung. Darin liegt an sich keine Verletzung verfassungsmässiger Rechte,
die mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden könnte. Jedenfalls
führen aber solche Mängel nicht zu einer Bundesrechtswidrigkeit des
streitigen Erlasses als solchen und damit nicht automatisch zu seiner
Aufhebung, sondern, sofern der Mangel behebbar ist, allenfalls zu seiner
einstweiligen Nichtanwendung, bis der entsprechende Mangel behoben ist
(vgl. BGE 120 Ia 1 E. 4f S. 10).
bb) Art. 35 Abs. 1 VIL lautet in deutscher Sprache: «Will der
Flughafenhalter die Flughafengebühren ändern, so orientiert er sechs Monate
vor dem Inkrafttreten der vorgesehenen Änderung das Bundesamt und hört
die betroffenen Flughafenbenützer an». Grammatikalisch bezieht sich dabei
die Frist von sechs Monaten nicht zwingend auf die Anhörung der Benützer.
Dasselbe gilt für die italienische Fassung («Se l'esercente dell'aeroporto
intende modificare le tariffe, ne informa sei mesi prima dell'entrata in
vigore delle modifiche, l'ufficio e consulta gli utenti dell'aeroporto
in questione»). Demgegenüber ergibt sich aus der französischen Version
sprachlich eindeutig, dass auch die Anhörung der Benützer sechs Monate
vor dem Inkrafttreten erfolgen muss («Lorsque l'exploitant de l'aéroport
veut modifier les tarifs, il en informe l'office et consulte les usagers
concernés six mois avant l'entrée an vigueur des modifications»). Indessen
kann offen bleiben, welche Sprachversion zutreffend ist; selbst wenn
die französische Fassung zu Grunde gelegt wird, erweist sich die Rüge der
Beschwerdeführerin als unbegründet: Die Verordnung legt nämlich nicht fest,
in welcher Form die Anhörung zu erfolgen hat. Auch aus der französischen
Fassung ergibt sich sodann nicht, dass die Vernehmlassungsdauer sechs
Monate betragen müsse, sondern nur, dass die Anhörung sechs Monate vor
dem Inkrafttreten erfolgen müsse.
Vorliegend orientierte der Kanton bereits im September 1996 an einer
Sitzung des Airline Operators Committee, welches die in Zürich vertretenen
Luftfahrtgesellschaften umfasst, über die beabsichtigte Einführung einer
Emissionsabgabe, wobei auch eine Diskussionsmöglichkeit bestand. Ferner
wurde am 14. November 1996 im Informationszirkular für die Luftfahrt (AIC)
auf die beabsichtigte Einführung von Emissionsabgaben auf dem Flughafen
Zürich hingewiesen. Sodann wurde das Board of Airline Representatives
in Switzerland an einer Sitzung vom 6. März 1997 über die vorgesehenen
Emissionsabgaben informiert; vorgängig war eine Broschüre verteilt
worden, welche das Gebührenkonzept detailliert vorstellte. Schliesslich
wurde am 12. Mai 1997 das offizielle Vernehmlassungsverfahren eröffnet,
an welchem sich unter anderem auch die Beschwerdeführerin mit einer
Eingabe beteiligte. Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden,
das durchgeführte Konsultationsverfahren habe die in der Verordnung
festgelegten Anhörungsrechte der Interessierten verletzt. Dass
der Regierungsrat schliesslich anders entschieden hat als von der
Beschwerdeführerin beantragt, verletzt diese Rechte nicht.
cc) Gemäss Art. 34 VIL lässt der Flughafenhalter die Flughafengebühren
im Luftfahrthandbuch (AIP) veröffentlichen. Vorliegend erfolgte diese
Veröffentlichung unbestritten in der AIP-Ausgabe vom 30. September
1997, mithin erst einen Monat nach Inkrafttreten. Es ist ein Gebot der
Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsätzlich vor ihrem
Inkrafttreten publiziert werden müssen (BGE 120 Ia 1 E. 4b S. 8; 104 Ia
167 E. 2 S. 169 f.; vgl. Art. 6 Publikationsgesetz vom 21. März 1986, SR
170.512). Ausnahmsweise ist freilich eine rückwirkende Inkraftsetzung eines
Erlasses zulässig, wenn die Rückwirkung ausdrücklich angeordnet oder nach
dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, sie zudem zeitlich mässig und durch
triftige Gründe gerechtfertigt ist, keine stossenden Rechtsungleichheiten
zur Folge hat und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellt (BGE
122 V 405 E. 3b/aa S. 408; 119 Ia 254 E. 3b S. 258). Vorliegend ergibt
sich klar aus dem Text der angefochtenen Änderung, dass sie am 1. September
1997 in Kraft treten soll. Das ist eine zeitlich mässige Rückwirkung, die
weder stossende Rechtsungleichheiten schafft noch in wohlerworbene Rechte
eingreift. Fraglich könnte sein, ob sie aus triftigen Gründen erfolgt,
kommt es doch für die Erreichung des Zwecks nicht wesentlich darauf an, ob
die Regelung einen Monat früher oder später in Kraft tritt. Nachdem aber
bereits in der AIC-Information vom 14. November 1996 darauf hingewiesen
worden war, dass die Regelung auf den 1. September 1997 in Kraft treten
werde, den Interessierten der wesentliche Inhalt bereits vorgängig durch
das Konsultationsverfahren bekannt war und die angefochtene Regelung
zudem am 21. August 1997 im AIC publiziert wurde, kann vorliegend darauf
verzichtet werden, insoweit die Beschwerde gutzuheissen, was ohnehin
höchstens zur Folge haben könnte, dass das Inkrafttreten der angefochtenen
Regelung um einen Monat hinausgeschoben würde (vgl. vorne E. 2b/aa).
c) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 39 des
Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG; SR 748.0)
und Art. 32 VIL.
aa) Gemäss Art. 39 Abs. 2 LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993, in
Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010) berücksichtigt der Flugplatzhalter
bei der Gestaltung der Flugplatzgebühren auch die unterschiedliche
Lärmerzeugung und Schadstoffemission der Luftfahrzeuge. Nach Art. 32
Abs. 2 VIL sind emissionsarme Luftfahrzeuge bevorzugt zu behandeln. Die
angefochtene Regelung bezweckt gerade, diese Vorgabe zu erfüllen, was
grundsätzlich nicht bundesrechtswidrig ist. Bundesrechtswidrig wäre im
Gegenteil ein Gebührensystem, welches auf die Emissionen keine Rücksicht
nimmt.
bb) Die Beschwerdeführerin bringt freilich unter Hinweis auf die
Botschaft zur Revision des Luftfahrtgesetzes (BBl 1992 I 607, 626) vor, die
Einführung der emissionsabhängigen Gebühren stehe unter der Voraussetzung,
dass entsprechende gesicherte Unterlagen bestehen und eine Abstufung
notwendig sei. Es bestünden jedoch keine zuverlässigen Daten, welche
die Notwendigkeit und Wirksamkeit der Emissionsabgabe begründeten. Diese
Rüge geht offensichtlich fehl. Art. 39 Abs. 2 LFG verlangt zwingend und
sowohl für den Kanton Zürich als auch für das Bundesgericht verbindlich
(Art. 113 Abs. 3 BV) die Berücksichtigung der Schadstoffemissionen bei
der Ausgestaltung der Gebühren, ohne dies an besondere Voraussetzungen zu
knüpfen. Es versteht sich, dass die Ausgestaltung des emissionsabhängigen
Gebührensystems sich soweit möglich auf wissenschaftliche Daten über die
Schädlichkeit der Emissionen und die Wirksamkeit der Massnahmen abstützen
soll. Das kann jedoch nicht bedeuten, dass die emissionsabhängige Abstufung
erst dann zulässig wäre, wenn diese Daten mit letzter wissenschaftlicher
Genauigkeit und Zuverlässigkeit vorliegen, wäre doch sonst überhaupt nie
eine emissionsabhängige Abgabe möglich.
cc) Unverständlich ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die
angefochtene Gebührenordnung bevorzuge in Widerspruch zu Art. 32 VIL die
emissionsarmen Flugzeuge nicht, da keine Rückerstattung vorgesehen sei.
Durch die angefochtene Regelung wird die gesamte Landegebühr für
die schadstoffärmsten Flugzeuge (Klasse V) um 5% reduziert, für die
Klasse IV bleibt sie unverändert und für die übrigen Klassen wird sie
abgestuft erhöht. Darin liegt gerade die von Art. 32 Abs. 2 VIL geforderte
Bevorzugung der emissionsarmen Flugzeuge.
dd) Dass es für einige Flugzeugtypen technisch nicht möglich ist,
neue, emissionsarme Motoren zu verwenden, kann an der Zulässigkeit dieser
Ordnung nichts ändern. Lenkungsabgaben bezwecken gerade, Anreize zu
schaffen für technische Erneuerungen, die bisher nicht eingeführt wurden
bzw. sonst möglicherweise nicht verwirklicht würden. Hinzu kommt, dass
die angefochtene Regelung nicht die Einführung emissionsarmer Motoren
vorschreibt, sondern diese bloss finanziell bevorzugt. Dass dadurch
Fluggesellschaften bevorteilt werden, die bisher bereits solche Triebwerke
verwendet haben, ist gerade der Sinn der angefochtenen Regelung. Es liegt
in der Natur aller rechtlichen Vorschriften, dass sie diejenigen härter
treffen, die sich bisher nicht schon so verhalten haben, wie die Regelung
neu vorsieht. Daraus auf die Unzulässigkeit von Vorschriften zu schliessen,
würde jede staatliche Gesetzgebung verunmöglichen.
ee) Auf die im Zusammenhang damit vorgebrachte Rüge, die angefochtene
Regelung sei diskriminierend bzw. fiskalisch motiviert, ist im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen einzugehen (E. 3b und 4h/i).
d) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von eidgenössischem
Umweltrecht; die Triebwerksemissionen von Flugzeugen seien
durch die Verordnung vom 10. Januar 1996 über die Emissionen von
Luftfahrzeugen (VEL; SR 748.215.3) festgelegt, welche auf Anhang 16
des Übereinkommens vom 7. Dezember 1944 über die Internationale
Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen; SR 0.748.0; AS 1971 1305)
verweise. Diese Emissionsbegrenzung genüge den Anforderungen von
Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR
814.01). Weitergehende Massnahmen dürften daher nur nach Massgabe von
Art. 31 ff. der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV;
SR 814.318.142.1) eingeführt werden. Die Voraussetzungen dafür seien
jedoch nicht erfüllt, da der Bundesrat die fraglichen Abgaben abgelehnt
habe und die zürcherischen Behörden den Nachweis nicht erbracht hätten,
dass die Immissionen übermässig seien.
aa) Diese Rüge ist schon deshalb unbegründet, weil Art. 39 LFG,
welcher die emissionsabhängigen Flugplatzgebühren verbindlich vorschreibt,
jünger ist als Art. 11 USG und dieser Bestimmung daher vorgeht.
bb) Im Übrigen wären Art. 11 USG und Art. 31 ff. LRV offensichtlich
nicht verletzt. Nach den von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert
bestrittenen Angaben des Beschwerdegegners sind im Gebiet des Flughafens
Zürich die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid und Ozon überschritten
(vgl. auch BGE 124 II 293 E. 22 und 24, S. 339 und 341). Die Emissionen
müssen deshalb weiter reduziert werden (Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 13, 14 und 44a USG; Art. 31 ff. LRV; BGE 124 II 75 E. 7b S. 83,
272 E. 4a S. 279, 293 E. 24 S. 341). Der Regierungsrat des Kantons
Zürich hat am 19. Juni 1996 einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31
ff. LRV erlassen, welcher unter anderem die Einführung der hier streitigen
Abgaben vorsieht (vgl. BGE 124 II 293 E. 24a S. 342). Die Massnahmenpläne
bedürfen keiner bundesrätlichen Genehmigung, weshalb es unerheblich ist,
ob der Bundesrat die Abgabe ablehnt oder nicht. Auch ein Antrag an den
Bundesrat nach Art. 34 Abs. 1 LRV ist nicht erforderlich, nachdem Art. 39
LFG die Einführung der emissionsbezogenen Gebühren dem Flugplatzhalter,
vorliegend also dem Kanton Zürich, ausdrücklich zur Pflicht macht. Dass der
Emissionszuschlag nur einen kleinen Teil der gesamten Luftverunreinigung
zu beeinflussen vermag, stellt seine Rechtmässigkeit nicht in Frage,
wäre doch sonst praktisch jede Umweltschutzmassnahme unzulässig. Es
gibt kaum Massnahmen, die für sich allein einen wesentlichen Teil der
Umweltbelastung vermeiden könnten. Das Ziel der Luftreinhaltung kann
nur mit einer Kombination zahlreicher verschiedener Massnahmen erreicht
werden, die je für sich nicht ausschlaggebend sind, aber gesamthaft die
Immissionen auf das zulässige Mass zu reduzieren bezwecken (vgl. BGE 120
Ib 436 E. 2c/cc S. 445).
cc) Unbehelflich ist die Kritik der Beschwerdeführerin, wonach
die Ausgestaltung der streitigen Abgabendifferenzierung auch auf die
Emissionen von flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) Bezug nehme, die
Luftreinhalteverordnung aber dafür keine Immissionsgrenzwerte enthalte
und es deshalb per definitionem keine übermässigen VOC-Immissionen
im Sinne des Umweltrechts geben könne. Die unter anderem durch den
Luftverkehr emittierten VOC sind zusammen mit Stickstoff Vorläuferstoffe
für die Bildung von Ozon (vgl. Bundesamt für Zivilluftfahrt/Bundesamt
für Militärflugplätze, Die Auswirkungen der Luftfahrt auf die Umwelt,
Synthese, Mai 1993, S. 50 ff.; BGE 121 I 334 E. 11a S. 350), für welches
die Luftreinhalteverordnung Immissionsgrenzwerte festlegt (Anhang 7
LRV). Die Reduktion der VOC-Emissionen ist geeignet, die übermässige
Ozonbelastung zu reduzieren. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die
Abstufung der Klassen auch auf die VOC-Emissionen Bezug nimmt.
dd) Dass die auf VOC-Emissionen basierende Ausgestaltung der
Landegebühr deshalb unzulässig sei, weil bereits Art. 35a USG eine
Lenkungsabgabe auf VOC enthalte, ist unzutreffend: Die im Luftverkehr
verwendeten Treibstoffe sind von dieser Lenkungsabgabe befreit (Art. 35a
Abs. 3 lit. a USG). Auch gibt es für kantonale Lenkungsabgaben keine
Art. 41ter Abs. 2 BV entsprechende Bestimmung, wonach eine Befreiung von
bundesrechtlichen Abgaben eine gleichgeartete kantonale Abgabe unzulässig
machen würde.
ee) Die Rüge, die angefochtene Massnahme verstosse gegen Art. 11 Abs. 2
USG, weil sie technisch nicht möglich und wirtschaftlich nicht tragbar sei,
stösst schon deshalb ins Leere, weil die vorliegend zum Tragen kommenden
verschärften Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 3 USG über die in Art.
11 Abs. 2 enthaltenen Kriterien hinaus erfolgen müssen (BGE 124 II 272 E.
3d/cc S. 278 f.; 120 Ib 436 E. 3b S. 454; ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 1998, N. 43 und 43a zu Art. 11).
ff) Schliesslich verstösst die Abgabe auch nicht gegen Art. 12
USG: Diese Bestimmung ist nur abschliessend für die direkt auf das
Umweltschutzgesetz gestützten Massnahmen (BGE 120 Ib 436 E. 2a/aa S. 440
f.), schliesst aber weitere, auf andere Bestimmungen gestützte Vorkehren
nicht aus (vgl. BGE 123 I 175 E. 3f S. 190 f.; 121 I 334 E. 4c und 7,
S. 343 und 346; 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.; SCHRADE/LORETAN, aaO, N. 10
zu Art. 12; THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 1998,
N. 27 zu Art. 44a).
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Bestimmungen des
Chicago-Übereinkommens und entsprechender Bestimmungen in bilateralen
Luftverkehrsabkommen.
a) Eine Beschwerde wegen Verletzung von Staatsvertragsrecht im Sinne
von Art. 84 Abs. 1 lit. c OG ist nur zulässig, wenn die staatsvertragliche
Bestimmung, deren Verletzung gerügt wird, direkt anwendbar ist. Das ist
dann der Fall, wenn die Norm inhaltlich hinreichend bestimmt und klar
ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheids zu bilden (BGE 124 III
90 E. 3a S. 91; 120 Ia 1 E. 5b S. 11; je mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die emissionsabhängige Abgabe
führe zu einer unzulässigen Diskriminierung.
aa) Nach Art. 15 Chicago-Übereinkommen muss jeder Flughafen, der
den inländischen Luftfahrzeugen zur öffentlichen Benutzung offen steht,
auch den Luftfahrzeugen aller anderen Vertragsstaaten unter einheitlichen
Bedingungen offen stehen. Die Gebühren, die für die Benutzung der Flughäfen
auferlegt werden, dürfen für Luftfahrzeuge, die im internationalen
Fluglinienverkehr eingesetzt sind, nicht höher sein als die Gebühren für
entsprechende inländische Luftfahrzeuge. Diese Bestimmung ist hinreichend
klar, um direkt angewendet zu werden, räumt sie doch einen Rechtsanspruch
auf diskriminierungsfreie Behandlung ein (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 6 S. 377;
112 Ib 183 E. 3). Auf die Rüge ist daher einzutreten.
bb) Die angefochtene Regelung behandelt sämtliche
Luftfahrtgesellschaften gleich. Eine rechtliche Diskriminierung liegt
klarerweise nicht vor.
cc) Eine Regelung, welche rechtlich unterschiedslos gilt, kann unter
Umständen eine unzulässige faktische Diskriminierung darstellen, wenn
sie im Ergebnis ausländische Unternehmen benachteiligt, ohne dass sich
das durch einen sachlichen Grund rechtfertigen lässt (vgl. im Bereich
technischer Handelshemmnisse BGE 118 Ib 367 E. 6b S. 378). Das kann
auch bei ökologisch motivierten Abgaben der Fall sein (OLE KRISTIAN
FAUCHALD, Environmental Taxes and Trade Discrimination, London 1998,
S. 215 ff.). Eine Diskriminierung liegt jedoch nicht immer schon dann
vor, wenn verschiedene Rechtsunterworfene durch eine bestimmte staatliche
Massnahme faktisch unterschiedlich betroffen werden, müsste doch sonst
praktisch jede Rechtsvorschrift als diskriminierend betrachtet werden
(vgl. BGE 118 Ib 367 E. 6b S. 379; 112 Ib 183 E. 3b).
dd) Art. 15 des Chicago-Übereinkommens bezweckt, Diskriminierungen
zwischen in- und ausländischen Luftfahrtunternehmen zu verhindern
(vgl. Günter Heuberger, Die Luftverkehrsabkommen der Schweiz,
Diss. Zürich 1992, S. 488). Dasselbe gilt für die in verschiedenen
bilateralen Luftverkehrsabkommen enthaltenen Diskriminierungsverbote. Die
Beschwerdeführerin macht indessen nicht geltend, durch die angefochtene
Regelung würden spezifisch schweizerische Unternehmen gegenüber
ausländischen bevorzugt. Sie räumt im Gegenteil ein, dass auch die grösste
schweizerische Luftfahrtgesellschaft Emissionsabgaben zu bezahlen hat und
dass praktisch alle Gesellschaften von der Abgabe betroffen sind. Sie weist
bloss generell darauf hin, kleinere oder finanzschwächere Gesellschaften
würden durch die angefochtene Regelung benachteiligt oder könnten
Zürich nicht mehr anfliegen, da nur grosse und wirtschaftlich starke
Luftfahrtgesellschaften in der Lage seien, ihre Flotte den neuen Abgaben
anzupassen. Art. 15 des Chicago-Übereinkommens bezweckt indessen nicht den
Schutz von kleineren gegenüber grösseren Unternehmen. Dass sich Abgaben
für unterschiedliche Rechtsunterworfene je nach deren wirtschaftlicher
Stärke unterschiedlich auswirken, liegt in ihrer Natur und stellt keine
unzulässige Diskriminierung dar. Der Emissionszuschlag kann somit nicht
als diskriminierend betrachtet werden.
c) Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Regelung widerspreche
den Empfehlungen des Rates der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation
(ICAO).
aa) Gemäss Art. 54 lit. l Chicago-Übereinkommen kann der Rat
der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO-Rat) gemäss
den Bestimmungen des Kapitels VI dieses Übereinkommens internationale
Normen und Empfehlungen annehmen. Von diesen Normen kann freilich gemäss
Art. 38 Chicago-Übereinkommen mindestens im Sinne einer Verschärfung
abgewichen werden (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom
3. September 1986 i.S. B., E. 2b; VPB 44.127 S. 595 f.; WERNER GULDIMANN,
Luftverkehrspolitik, Zürich 1996, S. 66; PETER BALTENSPERGER, Untersuchung
der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss.
Basel 1984, S. 46). Das gilt umso mehr für die Empfehlungen, die schon
grundsätzlich nicht rechtlich verbindlich sind (zit. Urteil vom 3.
September 1986, E. 2b). Ihre Missachtung kann von vornherein keinen
Verstoss gegen Völkerrecht im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV bzw.
Art. 84 Abs. 1 lit. c OG darstellen.
bb) Die von der Beschwerdeführerin zitierte «Council Resolution
on Environmental Charges and Taxes» vom 9. Dezember 1996 enthält
Empfehlungen über Umweltabgaben, aber keine Normen, wozu übrigens der
ICAO-Rat auf Grund von Art. 37 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 54 lit. l
Chicago-Übereinkommen kaum zuständig wäre. Es erübrigt sich daher, die
Vereinbarkeit der angefochtenen Regelung mit dieser Resolution zu prüfen.
d) Die Beschwerdeführerin leitet aus Art. 15 des Chicago-Über
einkommens ab, die Emissionsabgaben müssten einen Bezug zu den durch
die Emission verursachten Kosten haben, was vorliegend nicht erstellt
sei. Auf diese Rüge kann im Zusammenhang mit dem gebührenrechtlichen
Kostendeckungsprinzip eingegangen werden (hinten E. 4h/i). Weitergehende
Anforderungen an das Kostendeckungsprinzip ergeben sich aus dem
Chicago-Übereinkommen jedenfalls nicht.
e) Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung von
Anhang 16 des Chicago-Übereinkommens. Dieser Anhang lege Standards und
Prüfverfahren für Triebwerksemissionen fest. Die angefochtene Regelung
verletze diesen Anhang, da sie andere Werte festlege.
Es kann offen bleiben, ob Anhang 16 überhaupt unmittelbar anwendbar
ist, denn die angefochtene Regelung steht offensichtlich nicht
im Widerspruch dazu, selbst wenn - was übrigens fraglich erscheint
(vgl. GULDIMANN, aaO, S. 66) - strengere Vorschriften unzulässig sein
sollten. Sie schreibt nämlich nicht verbindlich tiefere Emissionsgrenzwerte
vor. Die polizeirechtliche Festlegung bestimmter Grenzwerte schliesst
nicht aus, dass freiwillige zusätzliche Massnahmen zur Emissionsreduktion
finanziell gefördert werden und dass dazu auf andere Kriterien abgestellt
wird als auf die polizeirechtlich massgebenden. Wie die Beschwerdeführerin
selber vorbringt, gibt es bisher keine ICAO-Normen als Grundlage für die
Bemessung von Emissionsabgaben. Die angefochtene Regelung kann daher auch
keine solchen Normen verletzen.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Gewaltentrennung
bzw. des Legalitätsprinzips im Abgaberecht.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche
Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz
die Kompetenz zur rechtssatzmässigen Festlegung einer Abgabe an den
Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen,
den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen (BGE 124
I 247 E. 3 S. 249, mit Hinweisen). Diese Anforderungen können, was
die Vorgaben über die Abgabenbemessung betrifft, für gewisse Arten von
Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt wird (BGE 124 I 11 E. 6a S. 19; 123 I 248 E. 2 S. 249, 254 E. 2a
S. 255; je mit Hinweisen). Das gilt insbesondere für kostenabhängige
Benützungsgebühren, zumal wenn die vom Staat erbrachte Leistung einen
Handelswert aufweist (BGE 121 I 230 E. 3e S. 236 und E. 3g/aa S. 238). Die
Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, sind
nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 121
I 230 E. 3g/aa S. 238, mit Hinweisen). Sie sind namentlich dann geringer,
wenn die Abgabe ein Entgelt für die freiwillige und kommerzielle Benützung
einer Einrichtung darstellt, welche nach marktwirtschaftlichen Prinzipien
reguliert wird (BGE 122 I 279 E. 6c S. 289 f.; 121 I 230 E. 3g/dd S. 239).
b) Die Landegebühr wird gemäss den Art. 4 ff. der Gebührenordnung
erhoben für den Anflug mit nachfolgender Landung eines Luftfahrzeuges auf
dem Flughafen Zürich. Es handelt sich demnach um eine Abgabe, welche der
Flugzeughalter für die Benützung des Flughafens bezahlt, mithin um eine
Benützungsgebühr (REGULA DETTLING-OTT, Zulassungszwang auf schweizerischen
Flughäfen, Bulletin der Schweizerischen Vereinigung für Luftrecht 2-1992,
S. 1-50, 12; HEUBERGER, aaO, S. 487 f.; TOBIAS JAAG, Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, Zürich 1997, S. 193). Die Beschwerdeführerin stellt
selber die Landegebühr als solche nicht in Frage und bestreitet ihren
Charakter als Benützungsgebühr nicht grundsätzlich. Sie kritisiert einzig
den Emissionszuschlag: Dieser stelle eine Lenkungssteuer dar. Er verfolge
einen fiskalischen Zweck und entspreche weder einer Gegenleistung des
Flughafens noch den Massnahmen, die flughafenseitig zur Reduktion der
Luftverunreinigung getroffen würden. Er müsse deshalb in Bezug auf
die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage den steuerrechtlichen
Grundsätzen genügen.
c) Unstreitig verfolgt der Emissionszuschlag einen Lenkungszweck. Das
schliesst indessen seine Charakterisierung als Benützungsgebühr nicht aus.
In der Lehre werden die Lenkungsabgaben unterteilt in Lenkungssteuern,
Lenkungskausalabgaben und reine Lenkungsabgaben (MICHAEL BEUSCH,
Lenkungsabgaben im Strassenverkehr. Eine rechtliche Beurteilung der
Möglichkeiten zur Internalisierung externer Umweltkosten, Diss. Zürich
1999, S. 102 f.; TOBIAS JAAG/HELEN KELLER, Zur Verfassungsmässigkeit
einer Energieabgabe, URP 1998, S. 319-363, 327 f.; XAVIER OBERSON,
Droit fiscal suisse, Basel 1998, S. 7 f.; HANSJÖRG SEILER, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 1999, N. 13 Vorbemerkungen zu Art. 35a-35c;
KLAUS A. VALLENDER/RETO MORELL, Umweltrecht, Bern 1997, S. 168 f.). Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für die Qualifizierung einer
Abgabe nicht auf ihren Zweck, sondern auf ihre Natur abzustellen. Die
Lenkungsabsicht ist dafür nicht ausschlaggebend. Sowohl Steuern als auch
Kausalabgaben können eine Lenkungskomponente haben (vgl. BGE 122 I 279 E.
2d S. 285; 101 Ia 182 E. 2 S. 185). So mag beispielsweise die gewichts-
oder mengenabhängige Kehrichtgebühr auch eine Reduktion der Abfallmenge
bezwecken, was aber an ihrer Rechtsnatur als Gebühr nichts ändert (nicht
publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998 i.S. F., E. 2;
Xavier Oberson, Les taxes écologiques et le partage des compétences de leur
mise en oeuvre entre la Confédération et les cantons, ASA 60 S. 225-244,
233 f.).
d) Dementsprechend sind auch die verfassungsmässigen Grundsätze
des Abgaberechts für Lenkungsabgaben differenziert anzuwenden:
Für Lenkungssteuern gelten die steuerrechtlichen Grundsätze, für
Lenkungskausalabgaben die kausalabgaberechtlichen (SEILER, aaO,
N. 24 Vorbemerkungen zu Art. 35a-35c). Auch wenn der angefochtene
Emissionszuschlag einen Lenkungszweck verfolgt, können daher die
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, wie vorne (E. 4a) ausgeführt,
gelockert werden, soweit die Gebühr als kostenabhängige Benützungsgebühr
ausgestaltet ist und das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip
eingehalten sind. Zwar gilt das Kostendeckungsprinzip grundsätzlich nicht
für Lenkungsabgaben (BGE 121 I 230 E. 3e S. 236; RDAF 1993 346, E. 2d). Das
schliesst jedoch nicht aus, dass eine Lenkungskausalabgabe trotzdem
das Kostendeckungsprinzip einhält und alsdann die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage wie für andere Kausalabgaben gesenkt werden können.
e) Der Emissionszuschlag hat, wie die Landegebühr überhaupt, keine
formellgesetzliche Grundlage im kantonalen Recht. Eine solche Grundlage
kann jedoch im Bundesrecht erblickt werden: Nach Art. 39 Abs. 1 LFG hat das
Bundesamt für Zivilluftfahrt die Aufsicht über die von den öffentlichen
Flugplätzen erhobenen Benützungsgebühren. Damit legt das Bundesgesetz
zwar nicht ausdrücklich eine Gebührenpflicht fest, aber es geht implizit
davon aus, dass Flughafengebühren erhoben werden (vgl. auch BGE 109 Ib 308
E. 6b S. 316). Dasselbe ergibt sich auch aus dem internationalen Recht
(Art. 15 Chicago-Übereinkommen). Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b VIL enthält
sodann die Flugplatzbetriebskonzession das Recht, Flughafengebühren
festzusetzen, und die Art. 32-35 VIL enthalten weitere Vorschriften über
die Flughafengebühren.
f) Diese gesetzlichen Grundlagen sind angesichts der Natur der in
Frage stehenden Gebühren ausreichend: Die Flughafengebühr ist ein Entgelt
für die freiwillige und kommerzielle Inanspruchnahme einer kostspieligen
Infrastruktur. Es versteht sich von selbst, dass ein Flughafenhalter diese
Infrastruktur nicht unentgeltlich zur Verfügung stellt. Dass vorliegend der
Flughafen von einem Kanton betrieben wird, kann daran nichts ändern. Das
gilt umso mehr, als der Flugplatz zu einem erheblichen Teil von Unternehmen
benutzt wird, die nicht im Kanton Zürich ihren Sitz haben und deshalb auch
nicht mit ihren Steuern zur Finanzierung des Flughafens beitragen. Der
Verzicht auf die Erhebung von Flugplatzgebühren käme der Subventionierung
einer kommerziellen Tätigkeit kantonsfremder Unternehmen gleich, wofür
keine gesetzliche Grundlage bestünde. Die Landegebühr hat somit jedenfalls
eine hinreichende gesetzliche Grundlage, soweit sie als kostenabhängige
Benützungsgebühr ausgestaltet ist.
g) Das gilt prinzipiell auch für den Emissionszuschlag, denn dieser
ist dem Grundsatz nach in Art. 39 Abs. 2 LFG auf formellgesetzlicher Ebene
festgelegt. Fraglich könnte höchstens sein, ob die konkrete zürcherische
Ausgestaltung des Zuschlags unzulässig ist, weil sie das Kostendeckungs-
oder Äquivalenzprinzip verletzt und der Gebühr den Charakter einer
kostenabhängigen Benützungsgebühr nimmt.
h) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, der Ertrag der
gesamten Flugplatzbenützungsgebühr diene fiskalischen Zwecken oder werde
als allgemeine Einnahme des Kantons verwendet. Sie bringt bloss vor, der
Ertrag des Emissionszuschlags werde nicht ausschliesslich für Massnahmen
verwendet, die der Reduktion der Luftbelastung dienen. Das wird jedoch
durch das Kostendeckungsprinzip nicht verlangt. Dieses bedeutet nicht,
dass in jedem Einzelfall die Gebühr für eine bestimmte Tätigkeit genau
den dadurch verursachten Kosten entspricht, sondern bloss, dass die
Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden
Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten dürfen, wobei
auch angemessene Abschreibungen und Rückstellungen zu berücksichtigen sind
(BGE 124 I 11 E. 6c S. 20; 121 I 230 E. 3f S. 236 f.; 120 Ia 171 E. 2a S.
174; je mit Hinweisen). Vorliegend verlangt das Kostendeckungsprinzip
somit nicht, dass die für die einzelne Flugzeuglandung erhobene Gebühr
genau die dadurch verursachten Kosten deckt. Es ist vielmehr eingehalten,
wenn die Gesamteinnahmen aus den Flugplatzgebühren die Kosten, die dem
Kanton aus dem Flugplatzbetrieb anfallen, nicht überschreiten. Diese
Gesamtsumme muss alsdann nach einem bestimmten Verteilschlüssel auf
die einzelnen Gebührenpflichtigen aufgeteilt werden. Diese Aufteilung
liegt innert gewisser verfassungsmässiger Schranken - namentlich
des Äquivalenzprinzips - weitgehend im Ermessen der zuständigen
Behörden. Verfassungsrechtlich sind im Interesse der Praktikabilität
auch Schematisierungen und Pauschalierungen zulässig (BGE 124 I 193
E. 3e S. 197; 120 Ia 171 E. 2a S. 174; 109 Ia 325 E. 5 S. 329; Urteil
des Bundesgerichts vom 28. Oktober 1996 i.S. C., URP 1997 39, E. 4a). Für
die Aufteilung der gesamten Landegebühren auf die einzelnen Landungen sind
verschiedene Kriterien denkbar. Ursprünglich bemass sich die Gebühr einzig
nach Abfluggewicht. Auch dieses steht nicht in direktem Zusammenhang mit
den durch die einzelne Landung verursachten Kosten, sondern ist einfach
einer neben mehreren denkbaren Zurechnungsgesichtspunkten. Später wurde
dieses Kriterium ergänzt durch dasjenige der Lärmbelastung und jetzt
durch das weitere Kriterium der verursachten Emissionen. Diese Kriterien
sind nicht weniger sachlich haltbar als dasjenige des Abfluggewichts. Der
Emissionszuschlag ist nicht eine besondere Abgabe, sondern ein Kriterium
neben andern für die Bemessung der gesamten Landegebühr.
i) In diesem Lichte trifft die Ansicht der Beschwerdeführerin
nicht zu, der Ertrag des Emissionszuschlags dürfe ausschliesslich zur
Deckung von Luftreinhaltemassnahmen im Zusammenhang mit Emissionen des
Flugbetriebs verwendet werden. Auch die gewichtsabhängige Komponente der
Flugplatzgebühr wird nicht nur verwendet zur Finanzierung von Aufgaben,
die einen direkten Bezug zum Abfluggewicht haben. Sie dient vielmehr
der Finanzierung der gesamten Aufwendungen, mit Einschluss derjenigen,
die nicht vom Abfluggewicht abhängig sind. Wenn nun die Gebühr nicht
mehr wie früher einzig nach dem Kriterium des Gewichts, sondern
auch nach der Umweltbelastung bemessen wird, ist nicht einzusehen,
weshalb der entsprechende Anteil der Abgabe ausschliesslich für
umweltbezogene Aufgaben verwendet werden dürfte. Die Ausführungen der
Beschwerdeführerin darüber, dass der Ertrag des Emissionszuschlags nicht
ausschliesslich zur Finanzierung von Luftreinhaltemassnahmen verwendet
werde, sind deshalb nicht erheblich. Dass die Landegebühr als Gesamtes
das Kostendeckungsprinzip verletze und ihr Ertrag fiskalisch verwendet
werde, wird nicht geltend gemacht. Der blosse Umstand, dass der Kanton
allenfalls eine Erhöhung der Gebühren ins Auge fasst, verletzt jedenfalls
das Kostendeckungsprinzip nicht. Gesamthaft erweist sich damit die Rüge
der fehlenden gesetzlichen Grundlage als unbegründet.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Handels- und
Gewerbefreiheit.
a) Damit sie zu dieser Rüge überhaupt legitimiert ist, muss die
Mehrzahl oder doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder zur entsprechenden
Rüge befugt sein (vorne E. 1b/bb). Weitaus die meisten Mitglieder der
Beschwerdeführerin sind Gesellschaften mit Sitz im Ausland, so dass
sich die Frage stellt, ob ausländische juristische Personen sich auf
die Handels- und Gewerbefreiheit berufen können. Das Bundesgericht
hatte diese Frage in neuerer Zeit noch nie zu beantworten (vgl. René
Rhinow, Kommentar BV, Rz. 99 zu Art. 31). Nach der Rechtsprechung
können sich ausländische natürliche Personen auf die Handels- und
Gewerbefreiheit berufen, soweit sie fremdenpolizeilich uneingeschränkt
auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt zugelassen sind, das heisst wenn
sie eine Niederlassungsbewilligung besitzen oder gestützt auf Art. 7
ANAG oder allenfalls einen Staatsvertrag einen Anspruch auf Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung haben (BGE 123 I 19 E. 2, 212 E. 2,
je mit Hinweisen; 47 I 45 E. 2 S. 50 f.). Ein Teil der Lehre möchte
diese Praxis auf ausländische juristische Personen analog anwenden;
diese könnten sich demnach auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen,
soweit sie nicht fremdenpolizeilichen Einschränkungen unterworfen sind,
bzw. soweit sie einen Rechtsanspruch darauf haben, in der Schweiz eine
Erwerbstätigkeit auszuüben (LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht,
3. Aufl., Bern 1994, S. 37 f.). Andere Autoren vertreten hingegen die
Ansicht, ausländische juristische Personen könnten nicht Träger der
Handels- und Gewerbefreiheit sein (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce
et de l'industrie. Volume I, Bern 1993, S. 154; YVO HANGARTNER, Grundzüge
des schweizerischen Staatsrechts. Bd. 2, Grundrechte, Zürich 1982, S. 40,
132; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998,
S. 109). Die Frage kann vorliegend offen bleiben, da sich die Rüge der
Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit ohnehin als unbegründet
erweist.
b) Zunächst ist fraglich, ob überhaupt eine Einschränkung der Handels-
und Gewerbefreiheit vorliegt. Lenkungsabgaben sind kein Verbot: Die mit
der Abgabe belastete Tätigkeit bleibt rechtlich zulässig. Insoweit die
Lenkungsabgabe eine Steuerung des Wirtschaftsgeschehens bezweckt oder
bewirkt, kann sie allerdings faktische Auswirkungen auf die Ausübung der
Handels- und Gewerbefreiheit haben. Nicht jede staatliche Massnahme, die
Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit hat, stellt jedoch eine
Einschränkung dieses Grundrechts dar (BEUSCH, aaO, S. 188 ff.). Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind faktische Auswirkungen
staatlicher Massnahmen nur zurückhaltend als Grundrechtsbeeinträchtigung
zu qualifizieren, um eine Ausuferung des Grundrechtsschutzes zu vermeiden
(vgl. BEUSCH, aaO, S. 186, 190). So wurden Steuern mit Lenkungszweck,
die bloss indirekt die Entwicklungsmöglichkeiten eines Gewerbes begrenzen
können, vom Bundesgericht bisher nicht unter dem Aspekt von Art. 31 BV
geprüft (BGE 101 Ia 269 E. 8b S. 280). Dasselbe gilt für allgemeine
Steuern, selbst wenn sie eine Erschwerung des Konkurrenzkampfs zur
Folge haben (BGE 99 Ia 638 E. 6 S. 647). Unzulässig sind besondere
Gewerbesteuern, wenn sie prohibitiv sind (BGE 114 Ib 17 E. 5a S. 23;
Pra 1998 130 713, E. 3e/bb). Desgleichen können Lenkungsabgaben eine
Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit darstellen, wenn die Abgabe
so hoch ist, dass die betreffende Tätigkeit nicht mehr wirtschaftlich
betrieben werden kann (vgl. BGE 118 Ib 241 E. 5 S. 249; BEUSCH, aaO,
S. 197), oder wenn sie eine eigentliche wirtschaftspolitische Zielsetzung
hat (XAVIER OBERSON, Les taxes d'orientation, Diss. Genf 1990, S. 238
ff.). Hingegen stellt die Erhebung von Verwaltungs- oder Benützungsgebühren
im Rahmen des Kostendeckungsprinzips keine Einschränkung der Handels-
und Gewerbefreiheit dar (vgl. BGE 87 I 29 E. 3 S. 30 f.; Urteil des
Bundesgerichts vom 14. November 1991, publiziert in RDAT 1992 II 26 58,
E. 6; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Nachtrag bis
1994, Basel 1995, Bd. II, S. 884 Rz. 1944; OBERSON, aaO, S. 229 f.;
RHINOW, aaO, Rz. 217 zu Art. 31). Demnach ist auch eine kostenabhängige
Lenkungskausalabgabe keine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit.
Hinzu kommt, dass die Handels- und Gewerbefreiheit keinen Anspruch
auf Benützung eines Flughafens für die kommerzielle Nutzung gibt (BGE
117 Ib 387 E. 6c/bb S. 394 f.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, aaO, S. 102). Auch
deshalb stellen Abgaben, welche diese Benützung wirtschaftlich erschweren,
keine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit dar.
c) Selbst wenn die Abgabe im Hinblick auf ihren Lenkungszweck eine
Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit wäre, könnte sie nicht
als unzulässig betrachtet werden: Solche Einschränkungen sind erlaubt,
wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen, verhältnismässig und rechtsgleich sind und keine
wirtschaftspolitische Zielsetzung haben (BGE 123 I 212 E. 3a S. 217,
259 E. 2b S. 260, mit Hinweisen). Eine genügende gesetzliche Grundlage
liegt vor (vorne E. 4). Die Massnahme verfolgt ein schutzwürdiges
öffentliches Interesse, ist sie doch durch Bundesgesetz verbindlich
vorgeschrieben. Zudem sind polizeilich oder umweltpolitisch motivierte
Massnahmen grundsätzlich mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar
(BGE 123 I 212 E. 3a S. 217). Dass sie - wie praktisch jede staatliche
Massnahme - gewisse Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit haben,
macht sie nicht zu einer unzulässigen wirtschaftspolitischen Massnahme
(ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl.,
Zürich 1998, S. 473 f., Rz. 1411); Lenkungsabgaben führen im Gegenteil
idealtypisch zu einer Verbesserung der Wettbewerbssituation, indem sie
durch Internalisierung externalisierter Kosten Wettbewerbsverzerrungen
ausgleichen (BEUSCH, aaO, S. 7 ff., 156; SEILER, aaO, N. 28 zu Art. 35a).
d) Die Beschwerdeführerin erachtet den Emissionszuschlag als
unverhältnismässig, da er nicht geeignet sei, den angestrebten Zweck zu
erreichen. Sie bringt indessen selber vor, gewisse Luftfahrtgesellschaften
könnten infolge der Abgabe den Flughafen Zürich nicht mehr anfliegen; sie
räumt damit ein, dass die Abgabe durchaus eine Wirkung haben kann. Dass
dadurch weltweit gesehen die Schadstoffemissionen nur unwesentlich
beeinflusst werden können, ist nicht erheblich: Der Emissionszuschlag hat
in erster Linie zum Zweck, die übermässigen Immissionen im Raum Zürich
zu reduzieren.
In Bezug auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne ist zu
bemerken, dass die angefochtene Regelung nicht zwingend die Einführung
schadstoffarmer Triebwerke verlangt. Der Halter kann auf eine Umrüstung
verzichten, wenn es für ihn wirtschaftlich vorteilhafter ist, die Abgabe
zu bezahlen.
e) Der Emissionszuschlag stellt auch keine Ungleichbehandlung der
Gewerbegenossen dar. Nach dem aus Art. 31 BV abgeleiteten Grundsatz
der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen unzulässig,
welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht
wettbewerbsneutral sind (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132, 279 E. 4a S. 285). Der
Staat darf insbesondere nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes oder
öffentlicher Einrichtungen einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren
Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (BGE
121 I 129 E. 3d S. 135, 279 E. 6b S. 287) oder aus wirtschaftspolitischen
Gründen unternehmerische Entscheide der einzelnen Gewerbetreibenden
beeinflussen (BGE 121 I 129 E. 4b S. 137). Hingegen stellen Abgaben, die
von allen Marktteilnehmern gleichermassen erhoben werden, grundsätzlich
keine Ungleichbehandlung der Gewerbegenossen dar (vgl. Pra 1998 130 713, E.
3e/cc). Desgleichen sind polizeilich oder umweltpolitisch gerechtfertigte
Massnahmen im Lichte von Art. 31 BV zulässig, auch wenn sie dazu führen,
dass die Marktteilnehmer dadurch nach Massgabe ihrer unterschiedlichen
Umweltbelastung unterschiedlich belastet werden. Art. 31 BV garantiert
nicht eine absolute faktische Gleichbehandlung oder Chancengleichheit
der Konkurrenten (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135; Pra 1998 1 1, E. 1b/cc).
Die vorliegend streitige Gebühr wird von allen Luftfahrtgesellschaften
nach den gleichen Grundsätzen erhoben. Im Unterschied zu der in BGE
121 I 129 zu beurteilenden Abgabedifferenzierung bezweckt sie nicht,
zwecks Lenkung des Wirtschaftsgeschehens unternehmerische Entscheide
zu beeinflussen, die nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten
den einzelnen Unternehmen zustehen sollen, sondern sie bezweckt
den Schutz von Umweltgütern, die gerade keinen Marktwert haben
und deshalb in marktwirtschaftlich orientierten unternehmerischen
Entscheiden sonst nicht berücksichtigt werden. Dass sich die Abgabe
für verschiedene Wirtschaftssubjekte je nach der durch sie verursachten
Umweltbeeinträchtigung unterschiedlich auswirkt, stellt keine unzulässige
Ungleichbehandlung dar, sondern ist gerade der legitime Zweck der
Massnahme.
f) Die Handels- und Gewerbefreiheit wird somit durch die angefochtene
Emissionsabgabe nicht verletzt.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit
und des Willkürverbots, indem die Emissionsabgabe nicht nach der effektiv
emittierten Menge von Schadstoffen berechnet werde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine gewisse
Schematisierung und Pauschalierung von Abgaben zulässig, insbesondere unter
Berücksichtigung des zur Erhebung erforderlichen Verwaltungsaufwandes
(vorne E. 4h). Der Emissionszuschlag ist als Zuschlag zur
gewichtsabhängigen Gebühr ausgestaltet. Das entspricht den Anforderungen
der Praktikabilität und kann auch nicht als sachfremd betrachtet werden.
Wohl mag es - wie die Beschwerdeführerin vorbringt - zur Folge haben,
dass zwei Flugzeuge mit gleichem Triebwerk unterschiedliche Abgaben
bezahlen, weil sie ein unterschiedliches Abfluggewicht aufweisen. Das
kann jedoch nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden,
zumal die Triebwerksemission nicht nur vom Triebwerktyp, sondern auch
vom Abfluggewicht abhängig ist. Aus dem gleichen Grund ist es auch
sachgerecht, dass für unterschiedlich eingestufte Flugzeuge auf Grund des
unterschiedlichen Abfluggewichts unter Umständen eine gleich hohe Abgabe zu
bezahlen ist. Im Übrigen hätte der von der Beschwerdeführerin angestrebte
Verzicht auf den Emissionszuschlag erst recht zur Folge, dass die Gebühr
nicht proportional zu den effektiven Emissionen ist. Gleiches trifft zu
hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin beanstandeten Reduktion des
Emissionszuschlags um 50% für Inlandflüge. Diese ist ein blosser Reflex
der auch für die gewichtsabhängige Gebühr geltenden Reduktion (Art. 6 der
Gebührenordnung), deren Rechtmässigkeit die Beschwerdeführerin nicht in
Frage stellt.
b) Dass schliesslich diejenigen Triebwerke, für die noch keine
Emissionsdatenblätter vorliegen, in die mittlere Klasse eingestuft
werden, kann ebenfalls nicht als sachwidrig oder rechtsungleich betrachtet
werden. Es ist dem Inhaber des Flugzeugs unbenommen, die entsprechenden
Datenblätter beizubringen, wenn er eine Einstufung in die Klassen IV oder
V anstrebt.
c) Die Rüge der Willkür hat neben den bereits behandelten Aspekten
keine selbständige Bedeutung mehr.
Erwägung 7
7.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich demnach als
unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Eine
Parteientschädigung an den obsiegenden Kanton wird nicht ausgerichtet
(Art. 159 Abs. 2 OG, analog), obschon er im bundesgerichtlichen
Verfahren durch einen Anwalt vertreten wird. Eine Ausnahme von dieser
Regel rechtfertigt sich nur bei kleineren und mittleren Gemeinwesen, die
über keinen Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Anwalt angewiesen
sind. Bei einem Kanton ist das in der Regel - und so auch hier - nicht
der Fall (vgl. dazu näher JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi
fédérale d'organisation judiciaire, Vol. V, Bern 1992, Art. 159 N. 3,
S. 161 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 29. Januar 1996 i.S. W.,
publiziert in ZBl 98/1997 S. 210, E. 6).