BGE 125 I 119
125 I 119
14. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 9 mars 1999 dans
la cause X. contre Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel (recours de
droit public) Regeste
Art. 4 BV. Ablehnungsbegehren eines Beamten gegen die übergeordnete
Behörde im Verfahren betreffend Erteilung einer Verwarnung.
Zur Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen eine Verwarnung
(E. 2a).
Rechtsprechung zum Ausstand wegen des Anscheins der Befangenheit:
Unterscheidung zwischen dem Ausstand von Mitgliedern gerichtlicher Behörden
gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 BV (E. 3a) und demjenigen anderer
Behördenmitglieder gemäss Art. 4 BV (E. 3b-e).
Tragweite von Art. 4 BV und von den Art. 10 Abs. 1 lit. d VwVG
entsprechenden kantonalen Ausstandsbestimmungen (E. 3f).
Im vorliegenden Fall erweist sich der Verdacht der Befangenheit als
unberechtigt (E. 3g-h).
Sachverhalt
A.- X. est le directeur du service ... de l'Université de
Neuchâtel. Nommé à cette fonction par le gouvernement cantonal, il est
hiérarchiquement subordonné au rectorat de l'Université. Cet organe
comprend le recteur, deux vice-recteurs et le secrétaire général.
En raison de critiques répétées portant sur le fonctionnement de
son service, X. a demandé des entretiens avec le recteur et le secrétaire
général. Le recteur l'a informé qu'il serait reçu le 30 janvier 1998. Cette
convocation précisait que l'entretien s'inscrirait dans une procédure
administrative que le rectorat avait décidé d'engager à son sujet,
susceptible d'aboutir à une mesure prévue par la loi sur le statut de
la fonction publique. Elle était accompagnée d'un rapport d'expertise
exécutée par le service d'organisation de l'Etat et consacrée à l'analyse
des problèmes du service dirigé par X.; les conclusions de ce rapport
mettaient en cause son style de gestion.
X. a mandaté un avocat et, par son intermédiaire, demandé l'accès au
dossier préalablement à tout entretien.
Le 2 février 1998, le secrétaire général a répondu à l'avocat dans
les termes ci-après:
«Le secrétaire général de l'Université déclare par la présente que la
procédure administrative ouverte contre X. selon la lettre du 22
janvier
1998, à lui adressée, est levée.
«Cette décision s'applique jusqu'à celle que sera amené à prendre le
rectorat au terme de l'entretien de service auquel X. doit prendre
part le
lundi 2 février 1998 à 14h15 avec le rectorat.»
A la suite de cet entretien, le rectorat a informé X. qu'il avait
décidé de «reprendre la voie de la procédure administrative». Il élevait
contre lui de nombreux et graves reproches, dont certains se rapportaient
soit à des faits précis, soit au rapport d'expertise, et il lui accordait
un délai de dix jours pour prendre position à leur sujet.
Lors de la consultation du dossier, X. a pris connaissance d'une
lettre que le rectorat, sous la signature du recteur, avait adressée le
24 décembre 1997 au chef du Département de l'instruction publique et des
affaires culturelles. Il y expliquait que le service ... présentait des
signes évidents de dysfonctionnement depuis près de deux ans, dont la
responsabilité était largement imputable au directeur; que les solutions
préconisées par le rapport d'expertise n'étaient pas convaincantes
et que le rectorat demandait, à bref délai, un entretien avec le chef
du Département. Les rapports avec le directeur étaient présentés comme
gravement dégradés: «les relations de confiance entre le directeur d'une
part et le rectorat d'autre part [...] ont été rompues et je crains que
ce soit définitif».
Après prolongation du délai fixé par le rectorat, X. a déposé un
mémoire par lequel il demandait la récusation des membres de cette
autorité: ceux-ci ne satisfaisaient prétendument pas à la garantie
d'impartialité, en raison de l'opinion émise le 24 décembre 1997 et des
revirements consistant dans l'ouverture, l'abandon puis la réouverture
de la procédure administrative. Par ailleurs, X. contestait les reproches
élevés contre lui.
Par décision du 19 mars 1998, le rectorat a adressé à
X. l'avertissement préalable à un éventuel renvoi pour justes motifs;
la demande de récusation était considérée comme «irrecevable».
X. a recouru sans succès au Département de l'instruction publique et
des affaires culturelles, puis au Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel. Il
persistait à demander la récusation des membres du rectorat et se
plaignait, en outre, d'une décision insuffisamment motivée. Le Conseil
d'Etat a rejeté le recours le 1er juillet 1998.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. a requis le
Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Invoquant
l'art. 4 Cst., il se plaignait notamment d'une application arbitraire
de l'art. 11 al. 1 let. d de la loi neuchâteloise sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA neuch.), concernant la récusation.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) Selon la jurisprudence relative à l'art. 84 al. 1 let. a OJ,
le recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens n'est
recevable que si l'acte attaqué, pris sous la forme d'un arrêté de portée
générale ou d'une décision particulière, affecte d'une façon quelconque la
situation juridique de l'individu, notamment en lui imposant une obligation
de faire, de s'abstenir ou de tolérer (ATF 121 I 42 consid. 2a p. 45,
173 consid. 2a p. 174; 120 Ia 321 consid. 3a p. 325).
Dans certaines conditions, un avertissement ou une sommation porte
atteinte à la situation juridique du destinataire. Il en est ainsi lorsque
l'avertissement est une étape obligatoire précédant une éventuelle mesure
préjudiciable au destinataire, telle que le retrait d'une autorisation,
ou lorsque, sans être impérativement nécessaire, l'avertissement prépare
et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée
contraire au principe de la proportionnalité (ATF 103 Ib 350 consid. 2 p.
352/353). Le recours de droit public peut aussi être exercé lorsque
l'avertissement constitue directement une sanction disciplinaire (cf. ATF
124 I 310; 113 Ia 279). En revanche, la simple menace d'une dénonciation
à l'autorité compétente pour infliger la sanction n'est pas, en elle-même,
un acte susceptible de recours (arrêt du 3 juillet 1987 dans la cause T.,
consid. 2b).
D'après la réglementation cantonale précitée, l'avertissement
litigieux ne constitue pas en lui-même une sanction disciplinaire; il
s'agit cependant d'une étape en principe obligatoire avant le blâme,
qui est clairement une sanction, ou avant la résiliation des rapports
de fonction. Le recours de droit public est donc recevable au regard de
l'art. 84 al. 1 let. a OJ.
Erwägung 3
3.- a) La garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée
par l'art. 6 par. 1 CEDH, à l'instar de la protection conférée par
l'art. 58 Cst., permet au plaideur d'exiger la récusation d'un juge
dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître
un doute sur son impartialité. Elle tend notamment à éviter que des
circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement
en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation
seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une
disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que
les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter
une activité partiale du magistrat. Seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions
purement individuelles d'une des parties au procès ne sont pas décisives
(ATF 116 Ia 135 consid. 2; voir aussi ATF 124 I 255 consid. 4a p. 261;
120 Ia 184 consid. 2b; 119 Ia 221 consid. 3).
En particulier, une partie est fondée à dénoncer une apparence de
prévention lorsque, par des déclarations avant ou pendant le procès,
le juge révèle une opinion qu'il a déjà acquise sur l'issue à donner au
litige (ATF 115 Ia 180 consid. 3).
Les règles cantonales sur l'organisation et la composition des
tribunaux doivent être conçues de façon à assurer l'indépendance et
l'impartialité des juges, conformément aux exigences de l'art. 6 par. 1
CEDH; les organes qui ne répondent pas auxdites exigences ne sont pas
considérés comme des tribunaux au sens de cette disposition (ATF 123 I
87 consid. 4a p. 91; 119 Ia 81 consid. 3 p. 83). Si l'apparence de la
prévention ne résulte pas de circonstances particulières à la cause,
mais de l'organisation judiciaire adoptée par le canton concerné,
celle-ci est inconstitutionnelle (ATF 115 Ia 224 consid. 6 p. 228). Il
en est ainsi, notamment, lorsque le même juge cumule plusieurs fonctions
et est donc amené à se prononcer, aux stades successifs d'un procès, sur
des questions de fait ou de droit étroitement liées: on peut craindre,
en effet, que ce juge ne projette dans la procédure en cours les opinions
qu'il a déjà acquises, voire émises, à propos de l'affaire, qu'il ne
résolve les questions à trancher selon ces opinions et, surtout, qu'il ne
discerne pas des questions que se poserait un juge non prévenu (ATF 116
Ia 135 consid. 3b p. 139; voir aussi ATF 120 Ia 82 consid. 6c-6d p. 84
et CourEDH, arrêt Castillo Algar c. Espagne du 28 octobre 1998, ch. 46
et ss). L'indépendance et l'impartialité des magistrats se présente donc
comme une maxime fondamentale de l'organisation des tribunaux.
b) Selon plusieurs arrêts du Tribunal fédéral, l'art. 4 Cst. confère
une garantie de portée équivalente quant à l'indépendance et l'impartialité
des autorités qui ne sont pas des tribunaux (ATF 120 Ia 184 consid. 2a
p. 186; 119 Ia 13 consid. 3a p. 16; 117 Ia 408 consid. 2a p. 410; 114 Ia
278 consid. 3b p. 279). Dans leur domaine d'application, les lois fédérale
et neuchâteloise sur la procédure administrative prévoient d'ailleurs,
par des dispositions presque identiques (art. 10 al. 1 let. d PA et
art. 11 al. 1 let. d LPJA neuch.), que l'apparence de la prévention est
un motif de récusation des personnes appelées à rendre ou à préparer une
décision. A première vue, les critères précités relatifs à l'apparence de
la prévention, concernant les membres des tribunaux, doivent donc être
mis en oeuvre de façon identique lorsqu'une demande de récusation est
dirigée contre un membre d'une autorité autre qu'un tribunal.
c) Cette approche ne présente normalement pas de difficulté lorsque
l'autorité est composée et organisée selon des règles propres à assurer
«a priori» l'impartialité de ses membres, telles que des commissions
de recours, d'arbitrage ou de surveillance externes à l'administration
(arrêt de la IIe Cour de droit public du 19 mai 1998 dans la cause
B., consid. 2b; cf. ATF 120 Ia 184 consid. 2). Le Tribunal fédéral a
néanmoins jugé, dans le cas de l'Autorité indépendante d'examen des
plaintes en matière de radio-télévision, que la jurisprudence relative
aux art. 58 Cst. et 4 Cst. ne lui était pas sans autre transposable
(ATF 122 II 471 consid. 2a in fine p. 475). Il a constaté, à l'appui du
refus de la récusation, que la participation de membres de l'Autorité à
des décisions successives dans la même affaire, portant sur des questions
au moins partiellement interdépendantes, était voulue par le législateur
(même arrêt, consid. 3b p. 478).
d) La récusation de membres des autorités supérieures du pouvoir
exécutif doit être examinée en tenant compte de la mission et de
l'organisation desdites autorités. Celles-ci assument avant tout des
tâches de gouvernement, de direction et de gestion; à la différence des
commissions précitées, elles ne sont qu'occasionnellement impliquées
dans des procédures juridiques ouvertes à l'égard ou sur requête de
particuliers. Leurs tâches impliquent le cumul de fonctions diverses,
qui ne pourraient pas être séparées sans atteinte à l'efficacité de
la gestion et à la légitimité démocratique et politique des décisions
correspondantes; en outre, elles exigent souvent des prises de position
publiques (ATF 121 I 252 consid. 2 p. 256 in medio; arrêt du 14 février
1997 in Pra 1997 p. 631, consid. 3). Ainsi, à l'égard d'un projet de
route cantonale, les membres du gouvernement cantonal agissent à la
fois à titre d'organe du maître d'oeuvre et d'autorité compétente pour
l'approbation des plans. Dans cette seconde fonction, ils ne sont pas
récusables au seul motif qu'ils ont déjà pris position, en faveur du
projet, devant le parlement et dans la campagne précédant une votation
populaire, car cette situation est inhérente à la réglementation légale des
compétences (arrêt du 14 mars 1996 dans la cause Verkehrs-Club der Schweiz,
consid. 4). Dans cette dernière affaire, le Tribunal fédéral s'est référé à
la jurisprudence selon laquelle un conseiller d'Etat n'est pas récusable,
dans la cause d'une société anonyme, au seul motif qu'il appartient au
conseil d'administration de cette société à titre de représentant de la
collectivité publique (ATF 107 Ia 135 consid. 2b p. 137).
e) Parfois, l'autorité récusée n'a pas pour tâche de statuer
dans la cause, mais d'assumer un rôle de partie. Tel est le cas d'un
représentant du ministère public dans un procès pénal. Or, sa récusation
ne peut évidemment pas être demandée au motif qu'il soutient activement
l'accusation, car cette attitude, bien que foncièrement partiale, est
inhérente à sa fonction. La récusation ne se justifie, en principe,
que si le représentant commet des erreurs de procédure ou d'appréciation
particulièrement lourdes ou répétées, qui doivent être considérées comme
des violations graves de ses devoirs et dénotent l'intention de nuire au
prévenu (arrêt du 7 janvier 1999 dans la cause M.; cf. ATF 112 Ia 142 in
fine p. 148).
f) Ces exemples montrent qu'à la différence des art. 6 par. 1 CEDH
et 58 Cst., l'art. 4 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartia-lité
comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives
ou de gestion. Au contraire, la répartition des fonctions et l'organisation
choisies par le législateur compétent font partie des critères dont il
importe de tenir compte pour apprécier si les membres de l'autorité
satisfont, dans un cas concret, à la garantie d'impartialité. Les
fonctions légalement attribuées à l'autorité doivent être prises en
considération, en particulier pour apprécier la portée de déclarations
ou prises de position antérieures dans l'affaire. En règle générale, les
prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions
gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions
normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas de conclure
à l'apparence de la partialité et elles ne sauraient donc justifier une
récusation. A cet égard, une appréciation spécifique est nécessaire dans
chaque situation particulière. L'art. 4 Cst. n'offre donc pas, dans ce
contexte, une garantie équivalente à celle des art. 6 par. 1 CEDH et 58
Cst. applicables aux tribunaux (cf. arrêt du 11 juin 1996 in ZBl 1997 p.
568, consid. 3a). Cela s'explique par le fait qu'au contraire de ceux-ci,
les autorités qui ont généralement pour mission principale de remplir des
tâches de gouvernement, d'administration ou de gestion, ou d'assumer le
rôle de partie à la procédure, n'exercent qu'occasionnellement la tâche
de trancher des litiges.
Quant aux prescriptions légales cantonales libellées, sans autres
précisions, sur le modèle de l'art. 10 al. 1 let. d PA, il n'est pas
arbitraire d'admettre qu'elles permettent elles aussi de prendre en
considération, dans la même mesure, les fonctions assumées par les
autorités administratives auxquelles elles s'appliquent. Il est loisible
aux autorités cantonales de les interpréter de façon plus restrictive,
de même que le législateur cantonal peut adopter des dispositions plus
sévères.
g) Légalement responsable de la gestion de l'Université, le rectorat
se trouve, vis-à-vis du recourant, dans une relation permanente de
collaboration et de direction hiérarchique. L'avertissement signifié
au recourant en application de l'art. 46 de la loi cantonale sur
le statut de la fonction publique, du 28 juin 1995, n'est nullement
l'aboutissement d'une procédure indépendante de cette relation; il s'agit
au contraire, typiquement, d'une mesure prise dans le cadre de la gestion
de l'Université. C'est en raison de ce rapport permanent de collaboration
que le rectorat peut, mieux que n'importe quelle autre instance, constater
d'éventuels dysfonctionnements dans l'activité du recourant, apprécier
l'opportunité d'un avertissement et surveiller l'évolution ultérieure de
la situation. En tant qu'il existe formellement un cumul de fonctions entre
la gestion de l'Université et la compétence pour adresser un avertissement
à un fonctionnaire de cet établissement, ce cumul est justifié par des
besoins organiques pertinents.
Par sa lettre du 24 décembre 1997 adressée au Département
de l'instruction publique et des affaires culturelles, le rectorat
faisait part de ses préoccupations concernant la gestion du service
... . La lettre suivait immédiatement l'achèvement d'une expertise sur
le fonctionnement du service, et elle tendait à obtenir un entretien
avec le chef du Département. A l'instar de l'avertissement signifié
ultérieurement au recourant, cette démarche du rectorat était donc
nettement, elle aussi, un acte de gestion de l'Université (art. 20 al. 1
de la loi sur l'Université, du 26 juin 1996), qui s'inscrivait dans
les rapports réguliers de l'Université avec l'autorité de surveillance
(cf. art. 20 al. 1 let. a, 20 al. 2 en liaison avec l'art. 8 de cette
loi). En dépit de l'appréciation négative exprimée au sujet des relations
avec le recourant, la lettre ne dénotait aucune animosité particulière
contre lui; en particulier, il n'apparaît pas que le rectorat cherchât
à s'en séparer pour des motifs étrangers aux rapports de fonction. Par
conséquent, cette prise de position ne pouvait pas, à elle seule, justifier
la récusation du rectorat dans la procédure d'avertissement.
h) Compte tenu de son contexte, la lettre du 2 février 1998, adressée
au recourant sous la signature du secrétaire général, devait être
interprétée en ce sens que l'entretien du même jour ne serait pas suivi
d'une mesure administrative sans que le recourant eût la possibilité
de consulter le dossier et faire valoir ses arguments. Cette assurance
a été respectée. Certes, les termes utilisés dans la correspondance,
portant sur la levée puis la réouverture de la «procédure administrative»,
pouvaient paraître équivoques et prêter à discussion; néanmoins, ils
ne dénotent en tout cas pas l'intention de porter atteinte aux droits
procéduraux du recourant. D'ailleurs, aucune règle de procédure ne semble
avoir été effectivement violée. De ce point de vue également, la suspicion
de prévention n'est pas justifiée.
i) Il découle de ce qui précède qu'en refusant la récusation du
rectorat, le Conseil d'Etat n'a pas appliqué arbitrairement l'art. 11
al. 1 let. d LPJA/NE.