BGE 125 II 643
125 II 643
65. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico del 15
novembre 1999 nella causa X. e altri contro Città di Lugano e Dipartimento
federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni
(ricorsi di diritto amministrativo) Regeste
Betriebskonzession und Rahmenkonzession für den Flugplatz Lugano-Agno;
Umweltschutz.
Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 4a).
Systematik des Luftfahrtgesetzes (in der Fassung von 1995), Inhalt
der verschiedenen Konzessionen (E. 5).
Bedeutung der Tatsache, dass die zu einem Regionalflugplatz
auszubauende Anlage bisher nur die Stellung eines - nicht öffentlichen -
Flugfeldes hatte (E. 6).
Verhältnis zwischen Erteilung luftfahrtrechtlicher Konzessionen und
Erlass von Lärmzonen- und Sicherheitszonenplänen (E. 7).
Bedürfnisnachweis als Voraussetzung für die Erteilung einer
bundesrechtlichen Konzession; Bedeutung des regionalen Luftverkehrs (E. 8).
Schutz vor Lärm aus dem Flugplatzbetrieb: Bestimmungen des
Umweltschutzgesetzes über die in den Konzessionen festzulegenden Massnahmen
zur Emissionsbegrenzung (E. 15).
Ausbau und Sanierung eines bestehenden Flugplatzes; die Behörde ist
nicht verpflichtet, die Sanierung in der Rahmenkonzession anzuordnen
(E. 16).
Vorschriften über den Lärmschutz bei wesentlicher Änderung
bestehender Anlagen; die Bestimmungen über die ortsfesten neuen
Anlagen sind nicht anwendbar (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 8 Abs. 2 LSV -
E. 17a-b). Möglichkeit von Erleichterungen und die sich daraus ergebende
Pflicht zur Schallisolierung lärmbelasteter Bauten (E. 17c-d).
Überprüfung der in der Konzession enthaltenen Betriebsbestimmungen
für den Flugplatz Lugano-Agno im Lichte der eidgenössischen
Lärmschutzvorschriften. Tragweite einer Konzessions-Klausel, in
welcher eine generelle Limite des zulässigen Lärms festgesetzt wird
("Lärmkorsett"); Prüfung der Berechnungsgrundlagen und der gewählten
Limite; das Vorgehen erscheint im vorliegenden Fall als angemessen
(E. 18a-c).
Notwendigkeit zusätzlicher Verwaltungsverfahren zur Abklärung
verschiedener Fragen, insbesondere zur Anordnung von Schallschutzmassnahmen
an lärmbelasteten Bauten (E. 18d).
Voraussetzungen, unter denen das "Lärmschutzkorsett" der
Betriebskonzession geändert werden könnte (E. 18e). Da die Betroffenen
über die Lärmentwicklung zu orientieren sind, ist der Flugplatzhalter
zu jährlichen Kontrollen und Veröffentlichung der Resultate verpflichtet
(E. 18f-g).
Der Schutz gegen den Fluglärm muss in der Nacht in besonderem Masse
gewährleistet werden; die Sache ist zur Anordnung solcher zusätzlicher
emissionsbegrenzender Massnahmen an das zuständige Departement
zurückzuweisen (E. 19).
Sachverhalt
A.- L'Aeroclub Svizzero, sezione di Lugano, veniva autorizzato nel
1947 a esercire un aerodromo nella piana del Vedeggio, tra le località di
Agno, Bioggio e Muzzano. La Città di Lugano decideva nel 1963 di acquistare
tale aerodromo. Il 30 maggio 1974 essa otteneva dall'autorità federale
competente l'autorizzazione di esercirlo quale aerodromo privato o campo
d'aviazione. L'aerodromo veniva dotato di un regolamento d'esercizio,
del 12 agosto 1974. Le installazioni dell'aerodromo (pista asfaltata
di 1350 metri, aerostazione ecc.) erano progressivamente realizzate e
ampliate dall'esercente. Il perimetro complessivo, di circa 36 ettari,
si estende sul territorio di tre comuni, Agno a sud-ovest (circa 10,5 ha),
Bioggio a nord (circa 16 ha) e Muzzano a sud-est (circa 9,5 ha).
Nel novembre 1980 l'aerodromo ("Aeroporto di Lugano-Agno")
veniva aperto al traffico di linea. La compagnia Crossair otteneva
progressivamente la concessione federale del diritto di esercire
varie linee colleganti Lugano a determinate città svizzere ed
europee. L'aerodromo è altresì aperto all'aviazione generale. Il traffico
di linea vi si è sviluppato considerevolmente: mentre nel 1981, su 28'461
movimenti complessivi, 2'964 concernevano il traffico di linea, nel 1996
quest'ultimo registrava, su un totale di 31'432 movimenti, ben 18'682
movimenti; analogamente, il numero dei passeggeri del traffico di linea
saliva da 25'289 nel 1981 (su un totale di 54'185) a 383'124 nel 1996
(su un totale di 398'228).
Malgrado l'introduzione e l'espansione del traffico di linea,
l'aerodromo non ha cambiato dal 1974 il proprio statuto giuridico ai sensi
della legislazione federale ed è rimasto formalmente un campo d'aviazione
privato, e non un aeroporto aperto all'aviazione pubblica. L'autorizzazione
d'esercizio e il regolamento d'esercizio sono stati tuttavia modificati
per permettere movimenti d'aerei di linea all'inizio del mattino e nel
corso della serata.
Il 19 aprile 1989 il Consiglio di Stato ticinese emanava un
decreto esecutivo concernente le infrastrutture dell'aviazione civile
nel Cantone Ticino (DEIAC), che enuncia gli obiettivi della politica
cantonale in materia di aerodromi civili, prevedendo, in particolare, la
concentrazione delle attività aeronautiche a Lugano-Agno (dove è garantito
prioritariamente il traffico di linea) e a Locarno-Magadino (dove vanno
favoriti i voli charter, d'affari, turismo, nonché i voli locali di scuola
e di lavoro). Tale decreto prevede inoltre che, fino all'entrata in vigore
di piani d'utilizzazione dell'aerodromo di Lugano-Agno, non dev'essere
superato il limite di 40'000 movimenti annui, di cui 60 movimenti al giorno
riservati ai voli di linea e calcolati secondo una media settimanale.
B.- Il 25 gennaio 1993 la Città di Lugano presentava al Dipartimento
federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni
(denominazione attuale; in seguito: il Dipartimento federale) una domanda
di concessione per la costruzione e l'esercizio riguardante l'aerodromo
di Lugano-Agno, destinata a regolarizzare la situazione esistente
e a garantire gli sviluppi futuri, con la possibilità di accogliere
700'000 passeggeri all'anno. La concessione era richiesta altresì per
permettere l'estensione del perimetro dell'aeroporto e la realizzazione,
in diverse fasi, della prima tappa d'ampliamento, avente per oggetto, in
particolare: una nuova via di rullaggio parallela alla pista in tutta la
sua lunghezza, in luogo e vece di una bretella di raccordo tra la parte
mediana della pista e la superficie di sosta; un nuovo piazzale di sosta
aeromobili per 20 aerei, destinato a raddoppiare la superficie asfaltata
di parcheggio; l'ampliamento dell'aerostazione passeggeri; un nuovo
edificio amministrativo e nuovi hangar per merci ecc.; nuovi posti di
parcheggio per autovetture, in modo da porre a disposizione degli utenti
complessivamente 600 posti, di cui 500 accessibili al pubblico; nuove
sistemazioni stradali destinate all'accesso all'aeroporto del pubblico
(dal lato sud) e dei veicoli di servizio (dal lato nord).
La domanda di concessione era accompagnata da un progetto di
regolamento d'esercizio, da un piano delle zone di sicurezza, da un piano
delle zone di rumore e da un rapporto sull'impatto ambientale (redatto
nel 1993). I livelli di rumore nelle vicinanze dell'aeroporto erano stati
calcolati da uno studio d'ingegneria, presupponendo un traffico futuro
prevedibile di 45'000 movimenti all'anno, di cui 30'000 di linea. Tale
valutazione del traffico è servita come base per le analisi contenute
nel rapporto sull'impatto, come pure per le considerazioni in materia di
protezione contro il rumore e negli altri ambiti.
Nel giugno 1993 aveva luogo il deposito pubblico e l'inizio
della procedura di audizione. Il 21 dicembre 1993 l'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio trasmetteva il suo parere
sul progetto. In base ai risultati della consultazione, l'Ufficio federale
dell'aviazione civile (UFAC) esaminava insieme con i rappresentanti della
Città di Lugano e con le autorità cantonali le modifiche da apportare
ai progetti; venivano altresì uditi i comuni interessati.
C.- Il 16 settembre 1996 il Dipartimento federale accordava alla
Città di Lugano una "concessione per l'esercizio" e una "concessione
quadro." Nella stessa decisione esso si esprimeva sulle obiezioni formulate
nel corso della consultazione pubblica ed esponeva le modifiche apportate
al progetto presentato dall'esercente.
Con la concessione per l'esercizio sono stati determinati gli
obblighi della concessionaria, tra di essi quello di ammettere gli utenti
(con la possibilità di limitare, d'intesa con l'UFAC, l'ammissione
di singole categorie di aeromobili per ragioni legate alla sicurezza
del traffico o alla lotta contro il rumore), e quello di garantire un
esercizio ordinato dell'aeroporto e di gestire quest'ultimo in modo
conforme alle disposizioni di legge e della concessione. La concessione
contiene l'approvazione del nuovo regolamento d'esercizio e determina,
in via di principio, l'orario d'esercizio. Nell'enunciare gli obblighi
rispetto all'ambiente, essa impone alla concessionaria di presentare
entro 6 mesi dalla crescita in giudicato una domanda di concessione per un
mezzo di trasporto pubblico che garantisca il collegamento dell'aeroporto
con i principali centri urbani della regione. In una specifica clausola
(3.6.2) concernente l'inquinamento fonico, la concessione stabilisce che
non devono essere superati i valori di esposizione al rumore indicati nel
catalogo di esposizione al rumore del settembre 1995; la concessionaria è
tenuta a garantire l'adempimento di questa condizione quadro per mezzo
di provvedimenti contro l'inquinamento acustico a livello tecnico,
organizzativo e di esercizio; in caso di superamento di tali valori,
vengono accordate alla concessionaria facilitazioni per continuare
l'esercizio dell'aeroporto. La concessionaria deve ordinare provvedimenti
di isolamento acustico in tutte le zone in cui vengano superati i valori
limite; il piano d'isolamento acustico dev'essere approvato dall'autorità
esecutiva, che fissa le scadenze per la sua esecuzione; i relativi costi
sono a carico dell'esercente dell'aeroporto. La concessione regola
altresì l'uso degli accessi all'aeroporto, fissa a 30 anni la propria
validità e revoca l'autorizzazione di esercizio precedente.
Il catasto di esposizione al rumore a cui si riferisce la concessione è
stato allestito dalla Città di Lugano e dall'UFAC (sarà indicato in seguito
come: catasto del 1995). Si fonda su di un traffico aereo annuo di 38'000
movimenti, di cui 28'000 di linea e 10'000 d'aviazione generale (e non più
su di un totale di 45'000, quale considerato nella domanda di concessione).
Esso si presenta sotto forma di piani (scala 1:5000 e 1:2000) indicanti
le curve dei livelli di rumore Lr 55, 60, 65, 70 e 75 dB(A), calcolati
secondo le prescrizioni dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico. Il
regolamento d'esercizio disciplina, in particolare, l'organizzazione
dell'aeroporto, le procedure di atterraggio e di decollo, e contiene
prescrizioni sul contenimento delle immissioni acustiche, sugli orari
di esercizio, sulle limitazioni dei voli scuola o di allenamento e sulle
priorità di utilizzo della pista applicabili alle varie categorie di voli.
La concessione quadro, che è una decisione preliminare secondo
la legislazione edilizia per il programma di costruzione relativo
all'aeroporto di Lugano-Agno, è accompagnata da un piano dei settori
di pianificazione e concerne solo la prima tappa del potenziamento
figurante nel progetto della richiedente, ridimensionato d'altronde dal
Dipartimento federale. Essa prevede che per ogni singolo progetto del
programma di costruzione i committenti debbano presentare una domanda
di concessione edilizia, ma che le questioni di principio oggetto
di decisioni nell'ambito della procedura relativa alla concessione
quadro sono vincolanti per le autorità e per i terzi nelle successive
procedure di concessione edilizia. La concessione quadro determina il
perimetro di pianificazione (comprensorio dell'aerodromo) con i settori
di pianificazione, nonché i progetti di costruzione. Nell'evocare gli
obblighi della concessionaria, essa impone a quest'ultima di rispettare,
nel proprio progetto di costruzione, le esigenze della pianificazione
del territorio, della protezione dell'ambiente e del paesaggio, e di
considerare e concretizzare nelle domande di concessione edilizia i
provvedimenti indicati nel rapporto sull'impatto ambientale per garantire
un buon inserimento nel paesaggio e il rispetto ottimale delle aree verdi
circostanti, la protezione delle acque, la riduzione delle emissioni
acustiche e delle vibrazioni durante la costruzione, e la riduzione
delle sostanze nocive per l'aria sia durante la fase operativa che
durante la fase di costruzione. Prevede altresì che nella procedura di
concessione edilizia concernente l'autosilo debba essere presentato un
piano di gestione per tutti i parcheggi del comprensorio aeroportuale, che
indichi l'adeguamento al piano cantonale dei provvedimenti di risanamento
dell'aria. Per il potenziamento degli impianti previsti nella concessione
quadro, dev'essere presentata una domanda di concessione edilizia al più
tardi quando sia raggiunto un volume di 500'000 passeggeri all'anno. Per
la costruzione della via di rullaggio, la domanda di concessione edilizia
va inoltrata entro 6 mesi dal passaggio in giudicato della concessione
per l'esercizio e della concessione quadro. La validità di quest'ultima
è limitata a 15 anni.
D.- Contro la decisione con cui il Dipartimento federale ha accordato
la concessione per l'esercizio e la concessione quadro, sono stati
proposti 57 ricorsi di diritto amministrativo, concernenti sia entrambe le
concessioni sia una sola di esse. I tre comuni confinanti, un'associazione
intercomunale, un consorzio di manutenzione di opere idrauliche, e numerosi
proprietari di fondi vicini chiedono, in sostanza, che l'ampliamento e
l'esercizio dell'aeroporto siano assoggettati a condizioni più rigorose,
tali da limitare in misura maggiore l'inquinamento dell'ambiente, in
particolare quello acustico e atmosferico. Tre organizzazioni aeronautiche
(due associazioni e una società anonima) chiedono, per converso, una
modifica del regolamento d'esercizio in relazione agli orari applicabili
all'aviazione generale e alle priorità stabilite nell'utilizzazione
dell'aeroporto.
Il 29 maggio 1997 è stato designato quale perito acustico nei
procedimenti ricorsuali di cui sopra il dott. Robert Hofmann, capo della
"Sezione acustica, lotta contro i rumori" del Laboratorio federale di
prova dei materiali e di ricerca, al quale il Tribunale federale ha
sottoposto un questionario su cui le parti avevano avuto occasione di
esprimersi. Il perito era invitato a pronunciarsi su questioni generali
(formule di calcolo del rumore del traffico aereo, valori limite) e a
verificare determinati elementi del catasto del 1995 a cui si riferisce la
concessione per l'esercizio. Ricevuto il suo referto, il Tribunale federale
l'ha comunicato alle parti, invitandole ad esprimersi al riguardo; il 13
novembre 1998 esso ha sottoposto alcuni quesiti complementari al perito,
che ha risposto il 14 dicembre 1998; anche tali quesiti e le relative
risposte sono stati comunicati alle parti, con facoltà di esprimersi e di
chiedere eventuali complementi. Il referto peritale e il suo complemento,
redatti in tedesco, sono stati in seguito tradotti in italiano a richiesta
del Tribunale federale.
Il Tribunale federale ha accolto parzialmente 52 ricorsi, e ha rinviato
la causa al Dipartimento federale perché completi la decisione impugnata,
nel senso che è imposto alla Città di Lugano di controllare annualmente se
siano stati rispettati i valori di esposizione al rumore del 1995, e perché
avvii una procedura tendente a introdurre nella concessione per l'esercizio
o nel regolamento d'esercizio una nuova clausola che limiti il traffico o
le emissioni inquinanti tra le ore 22.00 e le 23.00 ed eventualmente tra
le ore 06.00 e le 07.00. Esso ha confermato per il rimanente la decisione
impugnata e ha stabilito che nel frattempo l'aeroporto può essere esercito
secondo la concessione d'esercizio accordata in detta decisione.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
I. Procedura e ammissibilità
Erwägung 4
4.- a) Le due concessioni litigiose sono state rilasciate in base a
disposizioni della legislazione federale entrate in vigore il 1o gennaio
1995 (che hanno sostituito vecchie norme in materia di concessione
d'aeroporti): gli art. 37 segg. della legge federale sulla navigazione
aerea del 21 dicembre 1948 (LNA), modificata e completata al riguardo
dalla legge federale del 18 giugno 1993 (RS 748.0; RU 1994 3010, 3024),
e gli art. 4 segg. dell'ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura
aeronautica (OSIA; RS 748.131.1). In virtù di tali norme, il Dipartimento
federale è attualmente competente a decidere da solo su di una domanda
di concessione per l'esercizio o di concessione quadro; nei due casi, la
procedura è la stessa; le sue decisioni sono impugnabili esclusivamente
con ricorso di diritto amministrativo secondo gli art. 97 segg. OG
(art. 37a cpv. 1 e 2 LNA).
Poiché il Tribunale federale è la prima autorità di ricorso e poiché
la decisione del Dipartimento federale non è stata preceduta da una
vera e propria procedura d'opposizione - il diritto federale prevede
soltanto l'audizione delle autorità e dei privati interessati (art. 37a
cpv. 3 LNA, art. 4 OSIA) -, sono ammissibili tutte le censure concernenti
gli accertamenti di fatto o l'applicazione del diritto federale che si
riferiscano alle due concessioni litigiose. Il Tribunale federale può
esaminare liberamente gli accertamenti di fatto del Dipartimento federale
(art. 104 lett. b e 105 cpv. 1 OG). Dato che un aeroporto è di per sé
un impianto suscettibile di gravare notevolmente l'ambiente (ciò che
comporta la necessità di procedere a un esame dell'impatto sull'ambiente
- cfr. art. 9 cpv. 1 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla
protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01), occorre che i fatti rilevanti
siano accertati in modo dettagliato e completo; solamente su tale base può
essere effettuata un'accurata ponderazione degli opposti interessi (DTF
121 II 378 consid. 1 e/aa). Detta ponderazione è anzitutto una questione
di diritto - o relativa all'esercizio del potere d'apprezzamento - che
il Tribunale federale esamina liberamente (art. 104 lett. a OG). Secondo
quanto stabilito dalla giurisprudenza, esso deve nondimeno imporsi un
certo riserbo al proposito ove siano in discussione questioni di carattere
tecnico e l'autorità amministrativa si sia pronunciata, conformemente
ai requisiti formali applicabili a tale genere di progetti, in base a un
rapporto sull'impatto e ad analisi compiute da organi specializzati. In
tal caso, il Tribunale federale verifica in primo luogo se gli interessi
toccati siano stati determinati e se l'autorità amministrativa li
abbia apprezzati in funzione degli effetti che possono risultare dalla
costruzione o dall'esercizio dell'impianto (DTF 121 II 378 consid. 1e/bb).
Per questa ragione, qualora siano menzionate nell'incarto più soluzioni
o varianti, non spetta al Tribunale federale di esaminare quale di esse
sia la migliore; gli incombe, per converso, di verificare se il progetto,
approvato dopo la ponderazione degli interessi, sia conforme al diritto
federale (DTF 124 II 146 consid. 3c; 118 Ib 206 consid. 10). Esso non è, al
riguardo, vincolato dai motivi invocati dalle parti (art. 114 cpv. 1 OG).
II. Sistema generale della legge federale sulla navigazione aerea;
generalità
Erwägung 5
5.- La causa concerne determinati elementi della concessione per
l'esercizio e della concessione quadro, che sono stati oggetto di una
decisione globale del Dipartimento federale. Conviene evocare in modo
generale, in un primo tempo, il contenuto e la portata rispettivi di tali
due concessioni.
a) Il rilascio di una concessione d'esercizio alla Città di Lugano
ha per effetto di modificare lo statuto del suo aerodromo, che diviene un
aerodromo aperto alla navigazione aerea pubblica, ai sensi dell'art. 37
cpv. 1 LNA, ovvero un aerodromo pubblico (aeroporto) (cfr. titolo marginale
dell'art. 37a LNA). In precedenza, esso apparteneva alla categoria degli
"altri aerodromi (campi d'aviazione)" (cfr. art. 37 cpv. 2 LNA e titolo
marginale dell'art. 37b LNA). L'aeroporto ha una caratteristica essenziale
che lo distingue dal campo d'aviazione; esso ha l'"obbligo di ammettere
utenti" ("Zulassungszwang"; - cfr. art. 2 e 19 cpv. 1 lett. c OSIA). La
separazione tra aeroporti e campi d'aviazione esisteva già prima della
revisione del 18 giugno 1993 della legge federale sulla navigazione aerea
e dell'entrata in vigore dell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica
(cfr. DTF 117 Ib 387 consid. 5a, 399 consid. 1b/bb). Tale cambiamento
di statuto non è, di per sé, contestato dai ricorrenti che, in altri
termini, non chiedono che l'aerodromo di Lugano-Agno rimanga un campo
d'aviazione. Essi criticano, invece, sia varie modalità d'esercizio,
sia il contenuto della concessione.
La legge federale sulla navigazione aerea non definisce direttamente
il contenuto della concessione per l'esercizio, né le condizioni
a cui è subordinato il suo rilascio; essa rinvia alle prescrizioni
particolareggiate emanate dal Consiglio federale (cfr. art. 36 LNA). L'art.
8 cpv. 1 OSIA enumera nel modo seguente i presupposti per il rilascio
della concessione per l'esercizio - tali condizioni generali valgono
altresì per una concessione di costruzione, e, per analogia, in virtù
dell'art. 15 OSIA, pure per una concessione quadro:
a. il progetto adempie le esigenze tecniche e operative minime
nonché le
esigenze legate alla sicurezza dell'aviazione, alla pianificazione del
territorio e alla protezione dell'ambiente, della natura e del
paesaggio;
b. sussiste un bisogno sufficiente; c. i piani delle zone di rumore
e delle zone di sicurezza sono esposti al
pubblico.
L'art. 19 cpv. 1 OSIA definisce come segue il contenuto della
concessione per l'esercizio:
La concessione contiene: a. il diritto di usare l'aeroporto a
titolo commerciale; b. il diritto di fissare tasse aeroportuali;
c. l'obbligo di ammettere utenti nonché l'obbligo per il
concessionario
di creare le condizioni per l'utilizzazione disciplinata
dall'aeroporto,
secondo le disposizioni legali e nell'ambito della concessione;
d. le condizioni quadro relative alle esigenze operative minime
nonché le
esigenze fondamentali legate alla sicurezza dell'aviazione, alla
pianificazione del territorio e alla protezione dell'ambiente,
della natura
e del paesaggio;
e. l'approvazione del regolamento d'esercizio.
Il regolamento d'esercizio a cui si riferisce l'art. 19 cpv. 1 lett. e
OSIA è emanato dal concessionario. Il suo contenuto è determinato nell'art.
11 OSIA; esso completa o precisa su certi punti le disposizioni della
concessione per l'esercizio.
b) La concessione quadro, rilasciata nella fattispecie concreta insieme
con la concessione per l'esercizio, è, ai sensi dell'art. 14 cpv. 1
OSIA, una "decisione preliminare secondo la legislazione edilizia" per
"importanti programmi edilizi relativi agli aeroporti." Tale concessione
"può definire segnatamente l'utilizzazione prevista, l'urbanizzazione dei
terreni destinati ad essere edificati, l'ubicazione e la configurazione
esterna dei singoli progetti nonché il loro inserimento nel paesaggio"
(art. 14 cpv. 2 OSIA). Le condizioni poste dall'art. 8 cpv. 1 OSIA per
il rilascio di una concessione per l'esercizio (cfr. supra consid. 5a)
valgono anche per una concessione quadro (art. 15 OSIA).
Lo strumento della concessione quadro è stato introdotto nella
legislazione federale con l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica
del 23 novembre 1994 (OSIA), ossia dopo che la Città di Lugano aveva
presentato la propria domanda di concessione (gennaio 1993). La legge
federale sulla navigazione aerea non menziona questa fase preliminare che
precede la concessione edilizia; la giurisprudenza ha nondimeno ammesso
la conformità alla legge delle disposizioni dell'ordinanza che hanno
istituito la concessione quadro (DTF 124 II 293 consid. 10b pag. 318).
Il rilascio in questo stadio della procedura di una concessione
quadro significa che la costruzione dei differenti impianti del programma
d'ampliamento dell'aeroporto non è ancora autorizzata; perché lo sia,
occorre, secondo il diritto attualmente in vigore, che il Dipartimento
federale rilasci una concessione edilizia per ognuno degli impianti
previsti (art. 16 seg. OSIA; cfr. n. 1.2. della concessione quadro). La
Città di Lugano, che non ha impugnato la concessione quadro, non critica
la soluzione scelta dal Dipartimento federale, e ciò benché la domanda da
essa presentata nel gennaio 1993 tendesse a far beneficiare il proprio
programma d'ampliamento di una concessione edilizia. I ricorrenti, dal
canto loro, non pretendono che qualsiasi modernizzazione dell'aeroporto sia
ingiustificata e che non debba quindi essere rilasciata una concessione
quadro; essi si limitano a contestare certi elementi del progetto così
inquadrato.
c) Il legislatore federale ha istituito nel 1995 per la creazione di
nuovi aeroporti una disciplina giuridica coerente: il programma edilizio
è in primo luogo oggetto di una concessione quadro; in seguito sono
rilasciate concessioni edilizie per la costruzione dei diversi impianti;
terminati i lavori, l'esercizio dell'aeroporto è autorizzato mediante
una specifica concessione per l'esercizio. Queste tre fasi corrispondono
a quelle dell'esame dell'impatto sull'ambiente, secondo il n. 14.1
dell'allegato dell'ordinanza del 19 ottobre 1988 concernente l'esame
dell'impatto sull'ambiente (OEIA; RS 841.011). Il Tribunale federale ha
già rilevato che questa nuova disciplina non è necessariamente adeguata -
ossia può presentare lacune - laddove un aerodromo già esistente debba
essere trasformato o ampliato (DTF 124 II 293 consid. 10c pag. 318,
75 consid. 5a pag. 79).
Nel caso concreto, la situazione è sotto vari aspetti singolare.
L'aerodromo di Lugano-Agno è già esercito come campo d'aviazione e,
aperto da parecchi anni al traffico commerciale, potrebbe manifestamente
ottenere lo statuto di aerodromo pubblico indipendentemente dal programma
d'ampliamento previsto. Il rilascio di una concessione per l'esercizio
sarebbe pertanto concepibile anche in assenza di una concessione quadro
o di una concessione edilizia. Orbene, nel caso concreto la concessione
per l'esercizio è vincolata alla concessione quadro: le due decisioni
sono state emanate lo stesso giorno dal Dipartimento federale, in base ad
un'unica domanda e a un unico incarto; detta autorità ha suffragato le sue
decisioni con un'unica motivazione (risposta alle osservazioni presentate
in occasione della consultazione pubblica) e la concessione per l'esercizio
si riferisce espressamente al contenuto della concessione quadro (n. 1.4
della concessione per l'esercizio). Le condizioni d'esercizio sono quindi
state determinate tenendo conto della realizzazione progressiva del
programma d'ampliamento, durante la durata di validità della concessione
per l'esercizio (30 anni - cfr. n. 5 della concessione per l'esercizio
e art. 10 cpv. 2 OSIA). A tal proposito la concessione quadro rinvia
a sua volta alla concessione per l'esercizio (n. 1.3 della concessione
quadro). Nella fattispecie non si pone la questione, sorta in altri casi
(cfr. DTF 124 II 293 consid. 10d pag. 319 segg.; sentenza inedita del
2 marzo 1999 nella causa Aéroport Région Lausannoise La Blécherette,
consid. 3b; sentenza inedita del 7 agosto 1996 nella causa Alpar,
consid. 2a), dell'adeguamento di una vigente concessione d'esercizio
dopo il rilascio di una concessione quadro o di una concessione edilizia
destinata alla modernizzazione o all'ampliamento di un aeroporto esistente:
il Dipartimento federale ha infatti previsto sin dall'inizio di fissare,
nella concessione corrispondente, le condizioni d'esercizio in funzione
del programma d'ampliamento.
Non occorre quindi trattare nel caso in esame separatamente la
concessione per l'esercizio e la concessione quadro. Le censure ricorsuali
saranno esaminate secondo gli ambiti a cui si riferiscono (protezione
contro il rumore, protezione dell'aria, pianificazione del territorio,
ecc.); in più ambiti, i rispettivi contenuti delle due concessioni sono
strettamente connessi.
d) Le Camere federali hanno adottato il 18 giugno 1999 la
legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle procedure
d'approvazione dei piani (FF 1999 4365 - il termine referendario è scaduto
infruttuosamente il 7 ottobre 1999), che comporta la modifica di diverse
leggi federali, tra cui quella sulla navigazione aerea (LNA). Tali nuove
norme non sono ancora in vigore; è nondimeno opportuno evocarle.
Le nuove disposizioni riprendono le nozioni di concessione
d'esercizio e di regolamento d'esercizio (nuovi art. 36a e 36c LNA -
FF 1999 4406 seg.); esse introducono una procedura d'approvazione dei
piani per gli impianti di un aerodromo (nuovi art. 37 segg.; FF 1999 4407
segg.). Il messaggio del Consiglio federale indica a tal riguardo che la
procedura di approvazione dei piani degli aerodromi pubblici è destinata
a sostituire quelle dell'approvazione del progetto e della concessione
edilizia ("il disegno di legge prevede di raggruppare le procedure di
approvazione del progetto e di concessione di costruzione in un'unica
procedura d'approvazione dei piani", FF 1998 2081). Questa modifica
della legge dovrebbe logicamente implicare una revisione dell'ordinanza
sull'infrastruttura aeronautica.
Le concessioni litigiose (concessione per l'esercizio e concessione
quadro) si riferiscono alle "concessioni edilizie" che dovranno
essere rilasciate per l'attuazione del programma d'ampliamento e di
modernizzazione dell'aeroporto di Lugano-Agno (in primo luogo per la via di
rullaggio, poi per le altre installazioni e per gli edifici). Se la nozione
di concessione edilizia viene meno, le decisioni sull'autorizzazione
di costruire dovranno essere prese nel quadro della nuova procedura
di approvazione dei piani. Le modifiche legislative su tali questioni
formali non rimettono peraltro in discussione il sistema previsto per
il caso oggetto del presente giudizio. In altri termini, incomberà
all'autorità competente di indicare, per ogni progetto concreto, la
procedura applicabile, sostitutiva di quella della concessione edilizia; il
contenuto di queste decisioni non dovrebbe comunque variare, né dovrebbero
differire i requisiti relativi all'esame dell'impatto sull'ambiente o alla
possibilità per gli interessati di partecipare alla procedura. Stando
così le cose, conviene utilizzare nel presente giudizio la terminologia
giuridica attualmente in vigore.
È possibile che le modifiche legislative di cui sopra implichino
la soppressione, nell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica, della
nozione di concessione quadro. Ciò non significa che una concessione quadro
accordata secondo il diritto vigente non esplichi più i suoi effetti. Il
contenuto di tale concessione - la determinazione del tipo di utilizzazione
previsto per ognuno dei settori, come pure quella dell'ubicazione degli
edifici e degli impianti nonché dei principi stabiliti per l'infrastruttura
- è paragonabile al contenuto di un piano di utilizzazione ai sensi degli
art. 14 segg. della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione
del territorio (LPT; RS 700), o di altro piano che determini il modo di
utilizzazione del suolo. Alla stessa stregua di un piano di utilizzazione,
la concessione quadro deve fruire di una certa stabilità. Inoltre, salvo in
circostanze particolari, non dovrebbe essere riesaminata incidentalmente,
in occasione di progetti edilizi (cfr., per i piani di utilizzazione,
DTF 123 II 337 consid. 3a pag. 342; 121 II 317 consid. 12c pag. 346;
120 Ia 227 consid. 2c pag. 232 e rispettivi rinvii). Tali norme generali
sono nella fattispecie richiamate nel n. 1.2, seconda proposizione,
della concessione quadro.
Erwägung 6
6.- Taluni ricorrenti pretendono che il rilascio di una concessione
d'esercizio per l'aerodromo di Lugano-Agno porrebbe fine a una "situazione
illegale", dato che lo sviluppo del traffico di linea a partire dal 1980
non sarebbe più compatibile con lo statuto di campo d'aviazione.
Questa argomentazione è addotta a sostegno di censure relative
all'applicazione della legislazione federale sulla protezione
dell'ambiente: secondo i ricorrenti, l'illegalità da essi invocata
giustificherebbe di trattare nella procedura di concessione l'aerodromo
come un impianto nuovo e non come un impianto esistente. La qualifica
dell' impianto alla stregua della legge sulla protezione dell'ambiente
o dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico sarà esaminata più avanti
(consid. 17). È peraltro opportuno pronunciarsi sin d'ora su tale pretesa
illegalità, poiché trattasi di una questione che può essere determinante
sotto altri aspetti.
L'aerodromo di Agno è stato regolarmente autorizzato quale campo
d'aviazione. Non è mai stato sostenuto che la sua attività nell'ambito
dell'aviazione generale (90% dei movimenti nel 1981, 45% nel 1995)
fosse illegale; messi in discussione sono esclusivamente i movimenti del
traffico di linea. I ricorrente non espongono tuttavia per quali ragioni
la legislazione federale sulla navigazione aerea impedirebbe l'esercente
di un campo d'aviazione di ammettere un traffico commerciale. Un campo
d'aviazione, anche se non è tenuto ad ammettere utenti, può, in linea di
principio, essere aperto al traffico di linea se l'esercente l'autorizza;
lo scopo dei voli effettuati (trasporto privato o pubblico di persone e
merci) non è determinante per la qualifica di un aerodromo come aeroporto
o come campo d'aviazione (cfr. DTF 117 Ib 387 consid. 5c). L'apertura
di linee aeree a destinazione di Agno e in partenza da tale aerodromo,
esercite dalla compagnia Crossair, è stata d'altronde autorizzata,
a livello federale, dal 1980, conformemente alla legislazione sulla
navigazione aerea. Questa attività commerciale non è riservata ai
tre grandi aeroporti svizzeri (aeroporti nazionali - Zurigo, Ginevra,
Basilea-Mulhouse) né agli aeroporti regionali che beneficiano di una
concessione. La nozione di "aeroporto regionale" non è del resto
una nozione della legge federale sulla navigazione aerea (anche se
è utilizzata in norme concernenti la protezione contro il rumore del
traffico aereo - per es. nell'ordinanza concernente le zone di rumore
degli aerodromi regionali in concessione [RS 748.134.3] e nell'allegato
5 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico [OIF;
RS 814.41], concernente i valori limite d'esposizione al rumore degli
aeroporti regionali e dei campi d'aviazione). Il fatto che l'aerodromo
di Agno non fosse un aeroporto regionale prima del rilascio della
concessione d'esercizio litigiosa è sotto questo aspetto privo di rilevanza
(cfr. PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des
champs d'aviation, tesi Losanna 1986, pag. 24 segg.). Anche se la domanda
di concessione evoca una "regolarizzazione dell'attuale situazione",
non può parlarsi di una situazione illegale sotto il profilo della legge
federale sulla navigazione aerea.
Non deve quindi essere esaminata l'opportunità di mantenere lo
statuto di aerodromo privato nelle circostanze attuali e tenuto conto
dei progetti di ampliamento: la Città di Lugano ha ritenuto che il suo
progetto di modernizzazione era strettamente connesso alla trasformazione
dell' aerodromo in un aeroporto pubblico. Tale sua scelta non è contestata
(cfr. supra consid. 5a).
Erwägung 7
7.- Alcuni ricorrenti criticano i piani delle zone di sicurezza e delle
zone di rumore dell'aerodromo di Lugano-Agno. Tali piani, che devono essere
allestiti in virtù dell'art. 42 LNA in prossimità degli aeroporti (cfr. sui
piani delle zone di rumore, DTF 121 II 317 consid. 12 pag. 343 segg.),
non fanno parte dei documenti allegati alla concessione per l'esercizio
o alla concessione quadro. Essi sono oggetto di una procedura distinta;
l'art. 8 cpv. 1 lett. c OSIA si limita a prescrivere che essi siano esposti
al pubblico prima del rilascio della concessione. Tale condizione è stata
adempiuta nella fattispecie.
I piani di cui trattasi non sono ancora stati approvati dal
Dipartimento federale (art. 43 cpv. 3 LNA, art. 40 cpv. 3 e art. 73
cpv. 4 OSIA); essi sono ancora allo stato di progetti. Il Tribunale
federale non deve pronunciarsi al riguardo nell'ambito dei ricorsi
di diritto amministrativo a cui si riferisce il presente giudizio. Le
censure concernenti detti piani - censure di ordine formale (relative
alla procedura di opposizione o di adozione) o sostanziale (riguardanti la
proporzionalità delle restrizioni della proprietà che ne deriverebbero) -
sono quindi premature. Ne discende che esse non vanno esaminate, neppure
a titolo sussidiario o accessorio.
Non è d'altronde certo che, nel caso dell'aeroporto di Lugano-Agno,
la procedura relativa all'allestimento del piano delle zone di rumore
proseguirà sino alla sua conclusione, dato che progetti legislativi in
corso prevedono la soppressione di tale strumento (cfr. DTF 124 II 293
consid. 21b pag. 338; cfr. altresì il progetto di modifica dell'OIF e
dell'OSIA del 21 giugno 1999, posto in consultazione).
III. Clausola del bisogno
Erwägung 8
8.- La maggioranza dei ricorrenti contesta, quanto meno
implicitamente, che sussista un bisogno sufficiente, ai sensi
dell'art. 8 cpv. 1 lett. b OSIA, per l'ampliamento dell'aeroporto. Essi si
riferiscono agli obiettivi fissati per il traffico annuo a medio termine
- 28'000 movimenti di linea e 700'000 passeggeri - e revocano in dubbio
l'affidabilità di tali previsioni, tenuto conto delle altre possibilità di
trasporto offerte ai viaggiatori di questa regione (nuovo aeroporto della
Malpensa a Milano, nuove linee ferroviarie attraverso le Alpi [NLFA]).
a) L'apertura o l'ampliamento di un aerodromo pubblico sono
soggetti alla condizione che sussista un bisogno sufficiente per tale
infrastruttura. Questa clausola del bisogno risulta sia dalla legislazione
federale sulla navigazione aerea (art. 8 cpv. 1 lett. b OSIA - cfr. supra
consid. 5a), che dalle norme relative all'esame dell'impatto sull'ambiente.
L'art. 9 cpv. 4 della legge federale sulla protezione dell'ambiente
(LPAmb) dispone infatti che per gli impianti pubblici e gli impianti
privati concessionati soggetti a un esame dell'impatto sull'ambiente,
il rapporto concernente l'impatto deve contenere la giustificazione
del progetto. Nella propria decisione finale sull'esame dell'impatto,
l'autorità competente deve pertanto esaminare anche tale questione, ossia
valutare l'utilità pubblica di un'attività statale o concessionata rispetto
ai bisogni della protezione dell'ambiente naturale (cfr. sentenza del
19 novembre 1996 in RDAF 1997 I pag. 137 consid. 2b/aa). L'ampliamento
dell'aeroporto litigioso, quale previsto nella concessione quadro,
consisterebbe in una considerevole modifica delle sue condizioni
d'esercizio attuali; esso soggiace quindi a un esame dell'impatto
sull'ambiente (art. 2 cpv. 1 OSIA in relazione con il n. 14.1 dell'allegato
OEIA). L'esame dell'impatto costituisce la prima tappa della procedura
di rilascio della concessione quadro, la quale è nella fattispecie
vincolata alla procedura di rilascio della concessione per l'esercizio;
l'esame della giustificazione del progetto deve intervenire precisamente
in questo stadio, e non nella fase delle autorizzazioni edilizie (sentenza
del 19 novembre 1996 in RDAF 1997 I pag. 137 consid. 2b/aa; cfr. altresì
sentenza inedita del 27 aprile 1999 nella causa Tridel, consid. 3a/aa).
L'art. 8 cpv. 1 lett. b OSIA e l'art. 9 cpv. 4 LPAmb hanno
sostanzialmente la stessa portata.
b) Per esaminare la clausola del bisogno secondo le disposizioni
sopra menzionate non occorre effettuare nella procedura di ricorso una
ponderazione generale di tutti gli interessi in gioco. Per considerare
provato il bisogno, basta che la decisione impugnata contenga dati
affidabili sull'utilità pubblica dell'impianto e che l'apprezzamento
dell'autorità resistente non si trovi su questo punto in contraddizione
con i dati risultanti dagli altri strumenti che determinano la politica
pubblica nell'ambito di cui trattasi. Tale questione di natura politica va
risolta previamente, prima di esaminare se siano state applicate rettamente
le norme speciali sulla protezione dell'ambiente, sulla pianificazione
del territorio, ecc. (v. per analogia, in materia di smaltimento dei
rifiuti: la questione del bisogno per un nuovo impianto d'incenerimento
dei rifiuti urbani, la quale dipende dalle capacità disponibili negli
impianti esistenti e quindi dalle diverse pianificazioni settoriali
cantonali, va decisa preliminarmente; cfr. sentenza inedita del 27
aprile 1999 nella causa Tridel). Il Tribunale federale deve imporsi
un certo riserbo nel controllo della valutazione del bisogno da parte
del Dipartimento federale, che è precisamente incaricato di determinare
(nel quadro fissato dal parlamento e dal governo) la politica aeronautica
svizzera (cfr. art. 3 cpv. 1 LNA).
c) Nel richiamarsi alla clausola del bisogno, i ricorrenti si
riferiscono esclusivamente al traffico di linea. Orbene, il primo elemento
da considerare sotto questo profilo è il volume esistente del traffico
di linea, che, dalla sua introduzione ad Agno, tende costantemente ad
aumentare. Trattasi di una base obiettiva per le previsioni di sviluppo a
medio termine, ossia per i prossimi quindici anni (tale termine corrisponde
a quello previsto per la prima tappa d'ampliamento e corrisponde altresì
al limite di validità della concessione quadro). Nell'esame del "bisogno
sufficiente" o della giustificazione del progetto non occorre controllare
la precisione delle cifre considerate nella decisione impugnata -
28'000 movimenti, 700'000 passeggeri all'anno -, dato che i pronostici
sono, per loro natura, incerti; le cifre testé indicate, che servono
soprattutto quale base per i calcoli destinati a determinare il livello
degli inquinamenti provocati dall'aeroporto, sembrano peraltro affidabili;
quanto meno, esse non sono contraddette dalle statistiche attuali (cfr. DTF
124 II 293 consid. 14 pag. 324). È d'altronde palese che, malgrado il suo
statuto di campo d'aviazione fino al rilascio delle concessioni litigiose,
l'aerodromo, esercito da un ente pubblico, non era principalmente al
servizio di interessi privati e già adempiva un bisogno generale in
materia di trasporti aerei (cfr. al proposito ÉTIENNE POLTIER, Énergie,
transports, logement, Losanna 1983, pag. 136).
È pacifico che esiste un interesse pubblico a che sia garantito in
Svizzera il buon funzionamento del trasporto aereo e che le differenti
parti del paese siano collegate adeguatamente tra di loro. Anche se tale
mezzo di trasporto è destinato soprattutto a determinate categorie di
viaggiatori - contrariamente a ciò che è il caso per la ferrovia - e se
lo sviluppo aereo regionale non ha costituito l'oggetto di decisioni di
principio del parlamento federale o del popolo (come è avvenuto invece
per gli aeroporti nazionali - cfr. DTF 124 II 293 consid. 18a pag. 329 -
o per il progetto RAIL 2000 - cfr. DTF 124 II 146 consid. 6c pag. 160) un
bisogno può essere ammesso su un piano generale. L'aerodromo di Lugano-Agno
occupa sin d'ora un posto importante nella rete del traffico regionale;
va nondimeno tenuto conto nell'esame del bisogno di talune peculiarità,
vincolate dalla sua ubicazione. Il Dipartimento federale non ha ignorato,
nella decisione impugnata, l'aeroporto di Milano-Malpensa, sito in
prossimità della regione di Lugano (a suo tempo, tale aeroporto non era
stato ancora aperto al traffico nella misura attuale), ma ha considerato
che il suo potenziamento non avrebbe necessariamente avuto come conseguenza
quella di ridurre l'importanza dell'aeroporto litigioso. Alla data del
presente giudizio non è ancora possibile valutare l'influenza che il
recente potenziamento dell'aeroporto internazionale di Milano-Malpensa,
che dispone di una capacità considerevole, avrà effettivamente sul traffico
aereo in questa regione europea (Lombardia e Ticino). Sta comunque di
fatto che gli aeroporti di Milano-Malpensa e di Lugano-Agno hanno funzioni
differenti e, in un certo senso, complementari. Per il traffico regionale -
collegamenti tra il Ticino e le altri parti della Svizzera, o tra Lugano
e altre città europee, mediante aerei di capacità media (30-90 posti)
-, l'aeroporto di Lugano-Agno conserverà indubbiamente la sua ragione
d'essere e i suoi vantaggi (facilità d'accesso, flessibilità e rapidità
delle formalità d'imbarco e di sbarco, ecc.).
In questo stadio è pure difficile fare previsioni sull'influenza
che eserciterà l'apertura al traffico ferroviario delle nuove trasversali
alpine; comunque sia, tale elemento non appare determinante per il momento,
né a medio termine. Per il resto, la liberalizzazione e l'apertura del
mercato del trasporto aereo, attualmente in corso (v., in particolare,
la revisione della legge sulla navigazione aerea del 26 giugno 1998
[RU 1998 2566] e il relativo messaggio del Consiglio federale [FF
1997 III 982 segg.]) non dovrebbero a priori ostacolare il traffico
sugli aerodromi regionali svizzeri. Infine, l'aerodromo di Lugano-Agno
è il solo aerodromo regionale della parte meridionale del paese; esso
non si trova quindi in concorrenza con altri impianti analoghi. Questi
differenti elementi suffragano, in linea di principio, l'esistenza di un
bisogno sufficiente per il suo ampliamento, ai sensi dell'art. 8 cpv. 1
lett. b OSIA. La questione se l'ampliamento sia attuabile in tutta la
misura prevista dipende nella fattispecie dalla possibilità di rispettare
altre prescrizioni, in particolare quelle in materia di protezione contro
il rumore. Tali aspetti saranno esaminati più avanti.
VI. Protezione dell'ambiente, protezione contro il rumore
Erwägung 15
15.- La grande maggioranza dei ricorrenti si duole del rumore causato
dal traffico aereo e pretende che le misure imposte all'esercente
dell'aeroporto per limitare gli effetti dannosi o molesti sono
insufficienti o inadeguate. Essa invoca le norme della legislazione
federale sulla protezione dell'ambiente. La motivazione dei diversi
ricorsi è al tal proposito più o meno diffusa, ma è comunque in ogni caso
sufficiente ai sensi dell'art. 108 cpv. 2 OG (motivazione specifica - cfr.
DTF 125 II 230 consid. 1c; 118 Ib 134 consid. 2). Non devono essere
infatti posti a tal proposito requisiti troppo rigorosi, dato che la
presente procedura rappresenta per gli interessati l'unica possibilità
di contestare dinanzi a un'autorità giudiziaria la disciplina contenuta
nelle concessioni litigiose.
a) La protezione contro il rumore è regolata dalla legislazione
federale sulla protezione dell'ambiente, alla quale rinviano le
disposizioni della legislazione aeronautica. L'adempimento delle "esigenze
della protezione dell'ambiente" è, in virtù dell'art. 8 cpv. 1 lett. a
OSIA, una condizione a cui è subordinato il rilascio di una concessione
d'esercizio o di una concessione quadro (cfr. supra consid. 5a).
L'aerodromo è, nella sua integralità (pista, hangar, parcheggi,
strutture per la circolazione stradale all'interno del perimetro
aeroportuale), un impianto (o impianto fisso) che provoca rumore esterno
(cfr. art. 7 cpv. 7 LPAmb, art. 2 cpv. 1 OIF). Gli effetti dannosi o
molesti si manifestano sotto varie forme: rumore degli aerei in fase
d'avvicinamento o in partenza, rumore degli aerei nelle aviorimesse o sui
parcheggi in occasione dei lavori di manutenzione, rumore dei veicoli a
motore del personale e dei passeggeri. Risulta peraltro che il problema
principale consiste nel rumore provocato dai movimenti dagli aerei
al decollo e all'atterraggio (rumore del traffico aereo nelle dirette
vicinanze) e che gli altri rumori sono d'importanza secondaria; tale è
d'altronde l'apprezzamento espresso dai ricorrenti.
Conformemente all'art. 11 cpv. 1 LPAmb, il rumore va limitato
con misure applicate alla fonte. Queste possono essere ordinate allo
stadio della pianificazione o della costruzione di un nuovo impianto,
al momento della trasformazione di un impianto esistente o persino, se il
livello attuale degli effetti dannosi o molesti lo esige, nel quadro di una
procedura di risanamento (cfr. art. 16 segg. LPAmb). La natura e l'ampiezza
delle misure destinate a limitare le emissioni dipendono dalla situazione
concreta dell'impianto: semplici misure preventive secondo l'art. 11
cpv. 2 LPAmb (che tengano conto del progresso tecnico, delle condizioni
d'esercizio e delle possibilità economiche del detentore dell'impianto),
oppure misure più rigorose secondo l'art. 11 cpv. 3 LPAmb, se è certo o
probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente,
divengano dannosi o molesti. In materia di lotta contro il rumore, la
legge federale completa tali principi generali con altre prescrizioni
(art. 19 segg. LPAmb), che accordano talora uno statuto speciale -
o privilegiato - agli aeroporti e ad altri impianti fissi pubblici o
concessionati (cfr. art. 20 cpv. 1, 25 cpv. 3 LPAmb). L'applicazione
di tali differenti disposizioni, nel quadro determinato dalle censure
ricorsuali, sarà esaminata in primo luogo con riferimento al rumore
del traffico aereo (consid. 18-20), poi in relazione agli altri rumori
provocati dall'esercizio dell'aeroporto (consid. 21-22).
b) Trattasi nella presente procedura di pronunciarsi sulle misure
destinate a limitare il rumore che devono essere imposte alla Città di
Lugano, quale proprietaria ed esercente dell'aeroporto. Conformemente
all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, le emissioni possono nella fattispecie essere
limitate mediante l'applicazione di prescrizioni in materia di costruzione
o di attrezzatura (lett. b), oppure di prescrizioni in materia di traffico
o d'esercizio (lett. c).
Misure in materia di costruzione o di attrezzatura (cfr. art. 12
cpv. 1 lett. b LPAmb) possono essere appropriate per limitare il rumore
del traffico stradale (esigenze circa la capacità dei futuri parcheggi
ecc.) o quello provocato dai lavori di manutenzione degli aerei (esigenze
circa l'isolamento o l'ubicazione delle aviorimesse o delle aree per il
parcheggio degli aerei ecc.). Per limitare il rumore del traffico aereo,
è prevista la costruzione di ripari fonici all'interno del perimetro
aeroportuale, allo scopo di proteggere un vicino immediato della parte
nord della pista (l'impresa G. - cfr. n. 3.6.3 cpv. 2 della concessione
per l'esercizio; cfr. altresì infra consid. 21). Tutte queste misure
devono essere esaminate e ordinate nelle procedure in cui si decide sulle
differenti tappe dell'ampliamento dell'aeroporto, ossia nella procedura
concernente la concessione quadro - oggetto dei presenti ricorsi - e,
in seguito, nelle procedure relative alle concessioni edilizie.
La concessione quadro o le concessioni edilizie non devono, in linea
di principio, regolare direttamente le modalità d'esercizio di un aeroporto
(cfr. DTF 124 II 293 consid. 20 pag. 336; sentenza inedita del 2 marzo 1999
nella causa Aéroport Région Lausannoise La Blécherette, consid. 3b). Le
misure in materia di traffico o di esercizio (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. c
LPAmb) vanno quindi ordinate nella concessione per l'esercizio. Il solo
modo, per l'esercente di un aerodromo pubblico, di limitare efficacemente
alla fonte il rumore del traffico aereo è di applicare prescrizioni sulle
procedure di avvicinamento e di decollo, sugli orari d'esercizio, sulle
condizioni alle quali certi aeromobili particolarmente rumorosi sono
autorizzati a servirsi dell'aeroporto, ecc. La creazione di ostacoli
sulla rotta di propagazione del rumore non entra in considerazione
(salvo in casi del tutto particolari), dato che sotto questo aspetto la
situazione è assai diversa da quella esistente per gli impianti stradali
o ferroviari. Queste misure relative al traffico aereo possono essere
determinate direttamente nella stessa concessione per l'esercizio, che
contiene "le condizioni quadro relative alle esigenze operative minime,
nonché le esigenze fondamentali ... della protezione dell'ambiente"
(art. 19 cpv. 1 lett. d OSIA), o nel regolamento d'esercizio allestito
parallelamente e sottoposto per approvazione all'autorità concedente.
Tale regolamento deve infatti definire le procedure di avvicinamento e
di decollo, le prescrizioni d'utilizzazione particolari e la messa in
vigore delle condizioni quadro della concessione, segnatamente per quanto
concerne le esigenze legate alla protezione dell'ambiente (art. 11 cpv. 1
lett. b e c, art. 11 cpv. 2 OSIA).
Le prescrizioni sulle emissioni foniche degli aerei generalmente
utilizzati nel traffico regionale non fanno parte delle prescrizioni
in materia di traffico ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 lett. c LPAmb
(cfr. ALEXANDER ZÜRCHER, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem
Umweltschutzgesetz, tesi Basilea 1996, pag. 310). La concezione tecnica
degli aeromobili non può essere infatti influenzata dalle disposizioni
di una concessione per l'esercizio di un aeroporto aperto al traffico
pubblico (con riserva di restrizioni applicabili ad alcuni tipi di aerei
particolarmente rumorosi). Il diritto federale prevede pertanto a tal
proposito solo esigenze generali (v. l'ordinanza del Dipartimento federale
del 10 gennaio 1996 sulle emissioni degli aeromobili [OEmiA; RS 748.215.3],
a cui rinvia, in particolare, l'art. 3 cpv. 2 OIF).
Erwägung 16
16.- La decisione impugnata accerta che l'aerodromo di Lugano-Agno
è un impianto esistente, già bisognoso di risanamento. Tale accertamento
si riferisce al rumore del traffico aereo e non ad altri rumori provocati
dall'esercizio dell'aeroporto.
In caso di risanamento, misure destinate a limitare emissioni possono
essere ordinate, in base all'art. 16 LPAmb, indipendentemente da qualsiasi
progetto d'ampliamento o di modificazione dell'impianto. Nondimeno,
una trasformazione dell'impianto da risanare può giustificare che venga
ordinata previamente l'attuazione delle misure di risanamento (risanamento
simultaneo; cfr. art. 18 LPAmb). Poiché il bisogno di risanamento non
è contestato nel suo principio, occorre esaminare l'influenza di tale
aspetto sulla procedura o sulle concessioni.
a) Le disposizioni di legge sul risanamento ("Sanierungsrecht")
- ossia i principi contenuti negli art. 16-18 LPAmb e, in materia
di rumore, le norme complementari contenute, in particolare, negli
art. 20 LPAmb e 13 segg. OIF - sono state concepite in vista della
loro applicazione agli impianti anteriori all'entrata in vigore della
legge federale sulla protezione dell'ambiente, ossia al 1o gennaio 1985
("vecchi impianti"; cfr. ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zurigo 1987, Vorbemerkungen zu Art. 16-18 n. 1; ROBERT WOLF, Auswirkungen
des Lärmschutzrechts auf Nutzungsplanung und Baubewilligung, AJP/PJA 1999,
pag. 1065; non occorre, nel presente giudizio, determinare in quali ipotesi
le menzionate disposizioni potrebbero eventualmente essere applicate a
impianti posteriori al 1o gennaio 1985). L'aerodromo di Lugano-Agno è,
precisamente, un "vecchio impianto" nel senso sopra indicato, dato che
l'autorizzazione d'esercizio (quale campo d'aviazione, sulla cui base
l'impianto si è sviluppato prima della domanda di concessione) risale al
1974 e che, concretamente, questo aerodromo era già adibito sin dall'inizio
degli anni `80 in una proporzione considerevole al traffico di linea
(circa 10'000 movimenti di linea nel 1984). È infatti il traffico di
linea che, in tali impianti, costituisce la fonte principale di rumore e
l'elemento principale che va considerato in un risanamento (cfr. perizia
del dott. Hofmann).
b) La decisione impugnata ammette il bisogno di risanamento senza
fornire indicazioni precise sull'obiettivo di questo specifico risanamento
("Sanierungsziel") né sulle misure da adottare. In altri termini,
l'esistenza di un caso di risanamento è considerata come acquisita, ma
s'ignora su quali particelle, in quali edifici prossimi all'aeroporto
le prescrizioni della legge federale sulla protezione dell'ambiente non
sono soddisfatte (cfr. art. 16 cpv. 1 LPAmb) allo stato attuale o non lo
erano al momento in cui la domanda di concessione si trovava all'esame
del Dipartimento federale.
Il rapporto sull'impatto contiene dati sulle immissioni foniche del
traffico aereo relative al 1990 (pag. 101 del rapporto del gennaio 1993,
"Curve isofone 1990"). Le carte riprodotte in tale rapporto mostrano che,
in più zone vicine all'aerodromo (ne sono indicati i gradi di sensibilità
al rumore), i valori limite d'immissione figuranti nell'allegato 5 dell'OIF
(valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti regionali e dei
campi d'aviazione) sarebbero, alla stregua di tali calcoli, superati.
Conformemente all'art. 13 cpv. 1 OIF, un siffatto superamento, provocato
principalmente dal rumore degli aerei, potrebbe giustificare l'apertura
di una procedura di risanamento. Nondimeno, se dà un'idea generale della
situazione o della necessità di un risanamento, il rapporto sull'impatto
non consente di determinare in modo preciso il livello di esposizione al
rumore di ognuna delle particelle colpite e, di conseguenza, l'ampiezza
delle misure da adottare per ridurre in ogni caso le immissioni al livello
dei valori limite figuranti nell'allegato 5 dell'OIF (la questione delle
facilitazioni rimane riservata). Non appare certo che questa parte del
rapporto sull'impatto possa essere assimilata al catasto dei rumori,
ai sensi dell'art. 37 OIF, in base al quale potrebbe essere allestito un
programma di risanamento dell'aerodromo (v. al proposito, l'art. 19 OIF,
relativo ai programmi di risanamento delle strade).
Il "catasto di esposizione al rumore" del settembre 1995 corrisponde
eventualmente alla definizione contenuta nell'art. 37 OIF. Tale catasto,
allestito dalla Città di Lugano e dall'Ufficio federale dell'aviazione
civile dopo la presentazione della domanda di concessione, esprime i
risultati di calcoli effettuati in funzione di un totale di 38'000
movimenti annui; nella ripartizione tra le diverse categorie di
voli (di linea, di diporto, giri pista, ecc.), è stato tenuto conto
dell'evoluzione a medio termine, in funzione dei progetti d'ampliamento
dell'aeroporto che prevedono un aumento considerevole del traffico di linea
(approssimativamente: 28'000 movimenti di linea - ciò che consentirebbe
d'avvicinarsi all'obiettivo di 700'000 passeggeri [cfr. supra consid. 8] -
e 10'000 movimenti d'aviazione generale). In base a tale traffico futuro
prevedibile, i livelli di valutazione "Lr" sono stati calcolati secondo
le formule dell'allegato 5 dell'OIF; il catasto indica le curve di rumore
per i livelli "Lr" di 55, 60, 65, 70 e 75 dB(A). Sono pure menzionati la
destinazione dei settori esposti al rumore e i loro gradi di sensibilità.
Questo catasto del 1995 non ha quindi per oggetto l'indicazione delle
immissioni attuali, dato che si fonda sulla loro evoluzione futura dopo
considerevoli modificazioni dell'aeroporto (cfr. art. 36 cpv. 2 OIF);
esso non può pertanto costituire un documento idoneo per valutare il
bisogno o l'obiettivo del risanamento allo stato attuale dell'esercizio.
Non occorre tuttavia esaminare ulteriormente la questione se
l'aerodromo possa essere risanato indipendentemente dai progetti di
ampliamento o di modernizzazione (ossia in base agli effetti dannosi o
molesti attuali e non in funzione dell'aerodromo futuro). La procedura di
rilascio della concessione non è stata aperta a tal fine. Nulla s'opponeva
d'altronde, in linea di principio, a che l'autorità competente rinunciasse
ad avviare separatamente una procedura di risanamento, dato che il termine
fissato a tal uopo nell'OIF non è ancora scaduto (scadenza normale il 1o
aprile 2002, secondo l'art. 17 cpv. 3 OIF in relazione con l'art. 50 OIF;
gli aeroporti nazionali beneficiano invece di un termine più lungo in virtù
dell'art. 48 lett. a OIF; cfr. DTF 124 II 293 consid. 21a pag. 338; 123 II
560 consid. 4b/aa pag. 570). La scelta fatta dal Dipartimento federale
di risolvere la questione del risanamento nel quadro delle procedure
di concessione, in funzione dell'evoluzione dell'esercizio legata al
previsto ampliamento dell'aeroporto (ossia, in base allo stato futuro,
anziché a quello attuale, delle immissioni), non è quindi criticabile.
c) La relazione tra il rilascio delle concessioni e il risanamento
va ancora esaminata alla luce dell'art. 18 cpv. 1 LPAmb. Secondo tale
disposizione, "un impianto bisognoso di risanamento può essere trasformato
o ampliato soltanto se viene contemporaneamente risanato."
Trattasi, sotto questo profilo, di pronunciarsi unicamente su di una
questione di ordine formale concernente l'attuazione del risanamento; tale
questione è indipendente da quella relativa al contenuto dei provvedimenti
destinati a limitare le emissioni, necessari per questo impianto esistente.
In altri termini, occorre esaminare se il principio di cui all'art. 18 cpv.
1 LPAmb obbligasse nella fattispecie il Dipartimento, nel momento in
cui accordava la concessione quadro e la concessione per l'esercizio,
a regolare in modo definitivo la questione del risanamento ordinando
simultaneamente l'attuazione delle misure richieste - in funzione
delle immissioni attuali provocate dall'impianto esistente, e non
delle immissioni future prevedibili - benché il termine ordinario per
il risanamento non fosse ancora scaduto (ciò avrebbe altresì implicato
una decisione sulle facilitazioni e, di conseguenza, eventualmente una
decisione sull'esecuzione dell'isolamento acustico degli edifici esposti
a un rumore eccessivo - cfr. infra consid. 17c-d).
Nell'imporre il risanamento simultaneo in caso di trasformazione
o d'ampliamento, il legislatore ha inteso risparmiare al detentore
dell'impianto spese o complicazioni inutili: infatti, l'attuazione delle
misure di risanamento al momento in cui sono intrapresi i lavori di
trasformazione o d'ampliamento suole essere più vantaggiosa, sotto vari
aspetti, di una esecuzione ulteriore di tali misure, una volta terminata
la modificazione (cfr. Messaggio concernente una legge federale sulla
protezione dell'ambiente, FF 1979 III 762; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Zurigo 1987, n. 15-16 ad art. 18; ULRICH ZIMMERLI,
Sanierungen nach dem Bundesgesetz über den Umweltschutz: Grundlagen
und Grundsätze, URP 1990 pag. 248). In tali condizioni, il risanamento
simultaneo è concepibile solo al momento dell'esecuzione effettiva
dell'ampliamento o della trasformazione, e non già nello stadio della
pianificazione di detti lavori (cfr. SCHRADE, op.cit., n. 11 ad art. 18).
Orbene, nella fattispecie non si tratta allo stato attuale di
autorizzare la realizzazione di nuovi edifici o installazioni all'interno
del perimetro aeroportuale - ciò costituirà l'oggetto delle future
concessioni edilizie - ma soltanto di definire l'utilizzazione del suolo
e le future condizioni d'esercizio (cfr. art. 14 cpv. 2 OSIA; cfr. supra
consid. 5). Il concessionario non ha ancora la possibilità di effettuare
lavori di modernizzazione o di ampliamento. Per quanto riguarda il rilascio
della concessione per l'esercizio, essa non è suscettibile di comportare
direttamente - prima che sia disponibile l'infrastruttura prevista nella
concessione quadro - una modificazione determinante dell'aeroporto quale
esercito attualmente. Per tale ragione non occorre ordinare un risanamento
dell'impianto esistente, ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPAmb, prima del
rilascio della concessione edilizia o delle concessioni edilizie per
gli elementi principali del progetto di modernizzazione (nuovi edifici
d'esercizio, hangar e parcheggi) (cfr. DTF 124 II 293 consid. 19c pag.
335).
d) Malgrado quanto sopra illustrato non è escluso che, per certi
edifici particolarmente esposti al rumore del traffico aereo, possano
essere ordinate, "a titolo preventivo", in applicazione dell'art. 16
cpv. 4 LPAmb, determinate misure (cfr. DTF 120 Ib 89 consid. 4b). Né
l'incarto del Dipartimento federale né i ricorsi evocano nondimeno una
siffatta situazione, per cui non v'è ragione di soffermarsi ulteriormente
su questo punto.
Erwägung 17
17.- Per l'applicazione delle disposizioni degli art. 11 segg. LPAmb
in materia di limitazione del rumore, il progetto di modificazione
dell'aerodromo di Lugano-Agno va esaminato in funzione degli effetti
dannosi o molesti prevedibili alla stregua del contenuto delle concessioni;
tali effetti già esistono in parte e sono suscettibili di aumentare
con l'attuazione del programma della concessione quadro e con la nuova
disciplina della concessione d'esercizio. La situazione è complessa,
dato che dev'essere tenuto conto e dell'esistenza dell'impianto e
dell'attuale bisogno di risanamento come pure, poiché i nuovi elementi
previsti influenzano il volume del traffico, delle misure speciali che
possono essere imposte per tale ragione.
Come già menzionato, gli effetti dannosi o molesti dell'aeroporto
provengono principalmente dal traffico aereo (il rumore causato dal
traffico stradale o dai lavori di manutenzione è, comparativamente,
marginale). Occorre quindi verificare se siano state adottate tutte le
misure che limitano preventivamente le emissioni del traffico aereo,
conformemente all'art. 11 cpv. 2 LPAmb ("Indipendentemente dal carico
inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, devono
essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico,
dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche" - cfr. altresì
l'art. 7 cpv. 1 lett. a e l'art. 8 cpv. 1 OIF). È poi d'uopo esaminare
le condizioni d'esercizio dell'aeroporto, prendendo in considerazione il
livello delle emissioni nelle vicinanze, e pronunciarsi sul rispetto dei
valori limite di esposizione al rumore (cfr. DTF 124 II 517 consid. 4 e
richiami). A tal riguardo, le esigenze differiscono secondo la natura e
l'ampiezza della trasformazione dell'impianto.
a) Taluni ricorrenti pretendono - riferendosi d'altronde al parere
espresso dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio
in sede di valutazione del rapporto sull'impatto (parere del 21 dicembre
1993) - che, nella procedura di rilascio delle concessioni, dovrebbero
essere rispettate le esigenze applicabili ai nuovi impianti. Essi
invocano l'art. 25 cpv. 1 LPAmb, secondo il quale nuovi impianti fissi
possono essere costruiti solo se le emissioni foniche da essi prodotte
non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze. Questi
valori sono inferiori ai valori limite d'immissione, considerati nella
fattispecie come determinanti dal Dipartimento federale (art. 23 LPAmb -
cfr. infra consid. 18c/aa).
L'applicazione dell'art. 25 cpv. 1 LPAmb entrerebbe in linea di
conto se l'aerodromo di Lugano-Agno non fosse un "vecchio impianto" ai
sensi della legge federale sulla protezione dell'ambiente - impianto
anteriore al 1o gennaio 1985, già allora esercito come aeroporto
regionale con traffico di linea (cfr. supra consid. 16a) -, bensì un
"nuovo impianto" da trasformare. Infatti, secondo la giurisprudenza,
non vi sarebbe motivo di non applicare tale disposizione nello stadio
della trasformazione se il rispetto dei valori di pianificazione già
dovesse essere preteso, in virtù della legge federale, al momento della
costruzione (DTF 123 II 325 consid. 4c/cc pag. 330/331). Tale soluzione
è d'altronde confermata nell'ordinanza contro l'inquinamento fonico:
l'art. 8 cpv. 4 OIF dispone che, nel caso in cui un impianto fisso nuovo
venga modificato, è applicabile l'art. 7 OIF, che corrisponde nel suo
contenuto all'art. 25 LPAmb.
L'art. 25 cpv. 1 LPAmb potrebbe nondimeno applicarsi, in caso
di trasformazione di un impianto esistente, in un'altra ipotesi: se
l'ampliamento progettato avesse un'importanza tale da far apparire,
comparativamente, una volta compiuta l'opera, la parte originaria come
insignificante rispetto alla parte nuova (DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb
pag. 444; 115 Ib 456 consid. 5a pag. 466). Lo stesso varrebbe laddove il
progetto cambiasse completamente l'utilizzazione dell'impianto esistente;
l'art. 2 cpv. 2 OIF assimila infatti tale trasformazione alla costruzione
di un impianto nuovo (per l'ipotesi in cui un edificio precedentemente
utilizzato in modo scevro da effetti dannosi o molesti sia trasformato in
impianto rumoroso, cfr. DTF 123 II 325 consid. 4c/aa pag. 329; cfr. altresì
la sentenza non pubblicata del 20 novembre 1998, riprodotta in URP 1999
pag. 264 consid. 3a). Tale non è il caso dell'aeroporto di Lugano-Agno.
La concessione quadro e la concessione per l'esercizio non prevedono
una modifica fondamentale dell'impianto, ossia l'insieme formato dagli
edifici e dall'infrastruttura dell'aeroporto: la pista non è stata
prolungata per permettere l'atterraggio e il decollo di altre categorie
di aeromobili; gli edifici per l'esercizio e le superfici d'accesso alla
pista (via di rullaggio) e di parcheggio per gli aerei sono migliorati,
ma non è modificata la funzione dell'aerodromo nella rete degli aeroporti
regionali; sono state sviluppate strutture annesse - parcheggio per
le autovetture, vie d'accesso, ecc. -, ma al solo fine di adeguare
l'attrezzatura dell'aeroporto alle attuali esigenze. Da un apprezzamento
globale del progetto non risulta che questo possa essere assimilato
alla costruzione di un nuovo impianto; il solo cambiamento dello statuto
giuridico - trasformazione da aerodromo privato in aerodromo pubblico -
è privo di rilevanza sotto questo aspetto. Non si giustifica pertanto di
applicare direttamente l'art. 25 LPAmb (cfr. sentenza inedita del 2 marzo
1999 nella causa Aéroport Région Lausannoise La Blécherette, consid. 3c).
b) Nella decisione impugnata, il Dipartimento federale s'è fondato
sull'art. 8 OIF. Tale disposizione riprende in primo luogo il principio
enunciato nell'art. 11 cpv. 2 LPAmb circa la limitazione preventiva
delle emissioni (art. 8 cpv. 1 OIF); in seguito, per quanto riguarda la
protezione contro le immissioni, essa prevede la disciplina seguente: se
un impianto è modificato sostanzialmente, le emissioni foniche dell'intero
impianto devono essere almeno limitate in modo tale da non superare i
valori limite d'immissione. È evidente che il progetto d'ampliamento
dell'aeroporto rappresenta una modifica sostanziale - e non una modifica
poco importante - dell'impianto, dato che tende a permettere un aumento
considerevole del numero dei movimenti di linea, ciò che suole comportare
immissioni foniche percettibilmente più elevate (cfr. art. 8 cpv. 3 OIF,
che definisce la nozione di "modificazione sostanziale").
L'obiettivo fissato dall'art. 8 cpv. 2 OIF - il rispetto dei valori
limite d'immissione - è meno rigoroso di quello dell'art. 25 cpv. 1
LPAmb. Questa disposizione prescrive nondimeno di tener conto delle
immissioni dell' intero impianto, ivi comprese quelle provenienti dalle
parti esistenti e non modificate. La base legale della norma contenuta
nell'ordinanza non è chiara, poiché possono entrare in considerazione sia
le disposizioni sul risanamento sia quelle concernenti i nuovi impianti
(cfr. DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb pag. 443; 115 Ib 456 consid. 5b
pag. 466; ZÜRCHER, op.cit., pag. 157). Detta norma appare peraltro come
una soluzione pragmatica e agevolmente applicabile; essa considera
nello stesso tempo tanto lo scopo dell'art. 18 LPAmb (per la parte
dell'impianto da risanare), quanto quello dell'art. 25 LPAmb (per la
parte nuova; quest'ultima disposizione permette d'altronde di accordare,
a certe condizioni, facilitazioni, sempreché non siano superati i valori
limite d'immissione). Non v'è alcun motivo di rimetterla in discussione in
questa sede (cfr. HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts
in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 pag. 453/454).
Le misure destinate a limitare le emissioni dell'aeroporto vanno quindi
esaminate sotto il profilo dell'art. 8 OIF (prevenzione secondo il cpv. 1 e
rispetto, in linea di principio, dei valori limite d'immissione in virtù
del cpv. 2). La decisione impugnata appare, su tale punto, fondata.
c) Il principio posto dall'art. 8 cpv. 2 OIF - rispetto dei valori
limite d'immissione - non esclude che, in determinate circostanze, possano
essere accordate facilitazioni. Ciò risulta, in particolare, dall'art. 10
cpv. 1 OIF, che, come l'art. 8 OIF, fa parte del capitolo 3 dell'ordinanza
(il quale è intitolato "Impianti fissi nuovi o modificati"). L'art. 10
cpv. 1 OIF recita: "Se per impianti nuovi o modificati sostanzialmente,
pubblici o concessionati, le esigenze secondo gli articoli 7 capoverso
2 e 8 capoverso 2 o secondo l'articolo 9 non possono essere rispettati,
l'autorità esecutiva obbliga i proprietari degli edifici esistenti esposti
al rumore ad isolare secondo l'allegato 1 le finestre dei locali sensibili
al rumore."
L'aeroporto litigioso è un impianto fisso concessionato di cui è
prevista la modificazione sostanziale. L'art. 10 cpv. 1 OIF può essergli
applicato. Benché tale disposizione non contenga espressamente la nozione
di facilitazione, quest'ultima vi è insita. Infatti, poiché l'impossibilità
di rispettare le esigenze dell'art. 8 cpv. 2 OIF non costituisce in
ogni caso un ostacolo all'autorizzazione di trasformare, ciò significa
necessariamente che una facilitazione può essere accordata. Facilitazioni
sono d'altronde previste dalla legge in certi casi di risanamento (art. 17
LPAmb, art. 14 OIF), o in caso di costruzione di nuovi impianti fissi
"ordinari" (art. 25 cpv. 2 LPAmb: la facilitazione va intesa nel senso
che possono essere superati i valori di pianificazione, non invece i
valori limite d'immissione [cfr. altresì l'art. 7 cpv. 2 OIF]; per i nuovi
"impianti fissi pubblici o concessionati", l'art. 25 cpv. 3 LPAmb prevede
addirittura facilitazioni nel caso in cui i valori limite d'immissione
non possano essere rispettati).
Una facilitazione può essere accordata solo se sia giustificata da
una ponderazione degli interessi in gioco. In altri termini, occorre
verificare se il rispetto dei valori limite fissati costituisca per
il proprietario dell'impianto un onere sproporzionato (cfr. art. 17
cpv. 1 LPAmb, art. 7 cpv. 2 OIF, art. 14 cpv. 1 OIF). La misura
della facilitazione dipende quindi dai costi supplementari o dalle
difficoltà d'esercizio che una limitazione più rigorosa delle emissioni
comporterebbe. Nella fattispecie, trattandosi di un aeroporto, ossia
di un impianto concessionato, la legislazione federale non restringe la
latitudine di cui fruisce l'autorità nell'accordare facilitazioni: i valori
d'allarme (valori superiori ai valori limite d'immissione; art. 19 LPAmb)
non costituiscono necessariamente un limite insuperabile. La possibilità
di una facilitazione che implichi il superamento dei valori d'allarme è
infatti riconosciuta dalla legge sia in caso di risanamento (art. 17 cpv. 2
in relazione con l'art. 20 cpv. 1 LPAmb; art. 14 cpv. 2 OIF; cfr. ANDRÉ
SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1987, n. 41 ad art. 17),
sia in caso di costruzione di un nuovo aeroporto (art. 25 cpv. 3 LPAmb;
cfr. PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1989, n. 46
ad art. 25). Il legislatore ha inteso attribuire un peso particolare
all'interesse pubblico volto a permettere che infrastrutture destinate ai
trasporti, quali strade, aeroporti o impianti ferroviari, possano essere
costruite, mantenute o trasformate (cfr. DTF 122 II 33 consid. 5a pag. 38).
d) Corollario di una facilitazione così accordata può essere
l'obbligo di attuare un isolamento acustico degli edifici esistenti
esposti al rumore. L'art. 25 cpv. 3 LPAmb prevede tale obbligo in
occasione della costruzione di nuove strade, di aeroporti, di impianti
ferroviari o di altri impianti fissi pubblici o concessionati, qualora
l'applicazione di misure prese alla fonte non consenta di rispettare i
valori limite d'immissione (cfr., ad esempio, DTF 121 II 378 consid. 10c
pag. 400). In caso di risanamento di tale categoria d'impianti, l'art. 20
cpv. 1 LPAmb prescrive l'isolamento acustico degli edifici esistenti se
i valori d'allarme non possono essere rispettati (cfr. ad es. DTF 123
II 560 consid. 3d/cc pag. 568; 122 II 33 consid. 3c pag. 38). La soglia
a partire dalla quale l'isolamento acustico è richiesto non è pertanto
identica nelle due ipotesi summenzionate: valori limite d'immissione in
caso di costruzione di un nuovo impianto, e valore d'allarme in caso di
risanamento di un vecchio impianto.
Nell'ipotesi di modificazione sostanziale di un impianto esistente -
nella quale entrano in considerazione sia le esigenze per i nuovi impianti
che quelle per il risanamento di vecchi impianti (cfr. supra consid. 17b)
-, il Consiglio federale ha, in materia d'isolamento acustico, scelto una
soluzione pragmatica: tale isolamento è imposto ove non sia possibile
rispettare le esigenze poste dall'art. 8 cpv. 2 OIF, ossia ove siano
superati i valori limite d'immissione (art. 10 cpv. 1 OIF). I vicini sono
così meglio protetti che in caso di mero risanamento ai sensi dell'art. 20
LPAmb. Nel caso di modificazione sostanziale di un impianto esistente,
l'isolamento acustico è insomma ordinato secondo gli stessi criteri che
in caso di costruzione di un nuovo impianto che benefici di facilitazioni
(cfr. art. 25 cpv. 3 LPAmb, art. 10 cpv. 1 OIF in relazione con l'art. 7
cpv. 2 in fine OIF). Non v'è motivo di rimettere in discussione nel
presente giudizio la disciplina prevista al proposito dall'ordinanza.
L'attuazione delle misure d'isolamento acustico su edifici appartenenti
a terzi può dar luogo a diversi problemi. Il loro finanziamento è regolato
dalla legislazione federale. In linea di principio, i costi indispensabili
sono sopportati dal proprietario dell'impianto che produce il rumore (art.
25 cpv. 3 in fine LPAmb, art. 11 OIF). Per il caso di modificazione
sostanziale di un impianto esistente, l'ordinanza non prevede deroghe
a tale principio; gli art. 10 e 11 OIF non si riferiscono infatti alla
regola dell'art. 20 cpv. 2 LPAmb, applicabile nei casi di risanamento
propriamente detto e in virtù della quale i proprietari degli edifici
possono essere tenuti a sopportare le spese delle misure d'isolamento
acustico se i valori limite d'immissione erano già superati alla data
della domanda di costruzione del loro edificio e se, a quel momento, il
progetto dell'impianto rumoroso era già stato pubblicato (cfr. altresì
l'art. 16 cpv. 2 OIF in caso di risanamento). Nel presente giudizio basta
rammentare tali principi, perché le misure concrete d'isolamento acustico
non sono ancora state ordinate nel presente stadio della concessione per
l'esercizio e della concessione quadro (cfr. infra consid. 18d).
Erwägung 18
18.- Vanno a questo punto esaminate, alla luce dei principi testé
menzionati, le misure adottate nella fattispecie, in materia di traffico e
d'esercizio, per limitare le emissioni di rumore del traffico aereo (cfr.
art. 12 cpv. 1 lett. c LPAmb). Il Tribunale federale deve verificare se
tali misure siano adeguate e sufficienti; esso s'impone tuttavia un certo
riserbo, tenuto conto della natura delle prescrizioni in questione (cfr.
supra consid. 4).
a) Diverse misure son state adottate dalla Città di Lugano nel
regolamento d'esercizio (soggetto all'approvazione dell'autorità
concedente) o le sono state imposte dal Dipartimento federale nella
concessione per l'esercizio.
Talune concernono le procedure e i circuiti per le fasi di
avvicinamento e di decollo: l'allegato B del regolamento d'esercizio
rinvia a tal proposito al "Manuale d'informazione aeronautica AIP"
pubblicato dall'Ufficio federale dell'aviazione civile (la scheda relativa
all'aeroporto di Lugano-Agno indica gli spazi riservati ai differenti
movimenti aerei ed enuncia prescrizioni in materia di rumore ["noise
abatement procedures"/"Procedure di lotta antirumore"]). Tali misure non
sono messe in discussione né contestate nei ricorsi.
Altre disposizioni del regolamento d'esercizio si riferiscono
specialmente al rumore: sono quelle dell'allegato C, intitolato
"Contenimento delle immissioni acustiche." Tale allegato indica gli
aeromobili particolarmente rumorosi (velivoli a reazione, velivoli a
elica ed elicotteri), che possono utilizzare l'aeroporto di Lugano-Agno
solo in virtù di un'autorizzazione speciale (n. 2). Esso enuncia altresì
diverse prescrizioni sul regime dei motori nelle fasi di avvicinamento e
di preparazione del volo (n. 3 segg.). Neppure queste regole sono messe
in discussione dai ricorrenti, i quali non pretendono che esse siano
inadeguate o insufficienti.
La lite concerne, in definitiva, gli orari d'esercizio e il volume
del traffico aereo, in particolare il numero dei movimenti di linea,
che costituiscono la fonte principale di rumore (cfr., in particolare,
la perizia Hofmann).
L'orario d'esercizio dell'aeroporto è fissato nella concessione per
l'esercizio (n. 3.4); esso distingue, in sostanza, il periodo diurno (dalle
ore 06.00 alle ore 23.00) dal periodo notturno (dalle ore 23.00 alle ore
06.00). Durante la giornata o in fine di giornata, alcune fasce orarie
sono soggette a prescrizioni speciali, in virtù della stessa concessione o
del regolamento d'esercizio. Così, all'inizio del mattino e alla fine del
giorno, i voli di linea e gli altri voli sono sottoposti a limitazioni
differenti (nessun volo privato prima delle ore 07.00 e dopo le 22.00;
autorizzazione speciale della concessione necessaria per i voli di linea
tra le ore 06.00 e le 07.00 e tra le 22.00 e le 23.00, ecc.). Durante la
notte, il traffico aereo è, in linea di principio, vietato.
Occorre proteggere in modo speciale i vicini nei periodi della
giornata in cui il traffico aereo può manifestamente provocare molestie
maggiori, in particolare all'inizio della notte; più ricorrenti ribadiscono
tale aspetto. Di ciò debbono tener conto le misure tendenti a limitare
le emissioni foniche (cfr. infra consid. 19-20). Dato che gli effetti
dannosi o molesti per la popolazione non risultano solo da manifestazioni
foniche isolate o che intervengono in periodi normalmente calmi, ma che
essi derivano anche dall'intensità del traffico, sia durante la giornata
sia durante l'intero anno, giova in primo luogo adottare, in materia di
traffico o d'esercizio, misure suscettibili di ridurre o di limitare in
modo adeguato il volume globale del rumore provocato dal traffico aereo.
b) A tal proposito la concessione per l'esercizio prevede nel
n. 3.6.2 il sistema seguente, che corrisponde, in un certo senso, secondo
la terminologia del Dipartimento federale, a un "corsetto di rumore"
("Lärmkorsett") o a una limitazione globale del "volume massimo di rumori":
i valori di esposizione al rumore, secondo il catasto di esposizione al
rumore del settembre 1995, fondato su di un traffico di 38'000 movimenti
annui, non devono essere superati e la concessionaria deve garantire
il rispetto di questa condizione quadro mediante provvedimenti contro
l'inquinamento acustico adottati a livello tecnico, organizzativo e
di esercizio.
Tale clausola occupa una posizione centrale nel sistema della
concessione, poiché mira a fissare un limite allo sviluppo del traffico
per ragioni fondate sulla protezione dell'ambiente. Conviene dunque
esaminare se questa clausola, con cui sono applicate le norme del diritto
federale sulla limitazione delle emissioni di rumore, sia adeguata e, in
primo luogo, se i dati su cui essa si basa - il pronostico sul rumore in
funzione di un determinato numero di movimenti - siano affidabili. Parecchi
ricorrenti contestano precisamente questo punto, mettendo in discussione
i metodi e i risultati dei calcoli (modelli di calcolo utilizzati, dati
iniziali per il calcolo del rumore, numero determinante dei movimenti,
ecc.).
aa) Nel catasto di esposizione al rumore sopra menzionato, sono
tracciate, su piani a scala 1:5000 ("piano generale") e 1:2000 (per
ogni comune interessato), le curve di rumore (isofone) per i livelli
di valutazione "Lr" di 55, 60, 65, 70 e 75 dB(A), in funzione di un
totale di 38'000 movimenti annui, di cui 28'000 movimenti di linea
(cfr. supra consid. 16b). Questi livelli "Lr" sono stati determinati
in base all'allegato 5 OIF, che fissa i "valori limite di esposizione al
rumore degli aeroporti regionali e dei campi d'aviazione" e stabilisce a
tal fine i metodi di calcolo (v., in particolare, il n. 3 dell'allegato
5 dell'OIF). Questo catasto non indica, per converso, direttamente i
valori di esposizione al rumore da rispettare secondo il n. 3.6.2 della
concessione per l'esercizio; tali valori dipendono dalla situazione
concreta degli edifici esposti al rumore (destinazione della zona, grado
di sensibilità al rumore; cfr. infra consid. 18c).
Taluni ricorrenti pretendono che il metodo di cui all'allegato 5 OIF
non sia adeguato nella fattispecie, dato che l'aeroporto di Lugano-Agno è,
contrariamente alla maggior parte degli altri aeroporti regionali o campi
d'aviazione, aperto principalmente al traffico di linea. Il perito del
Tribunale federale - il dott. Hofmann - è stato invitato a pronunciarsi
su tale questione.
bb) Due testi del diritto federale indicano un metodo per
determinare le immissione foniche di un aerodromo quale quello di
Lugano-Agno (aeroporto regionale): l'allegato 5 dell'OIF, già menzionato, e
l'ordinanza del Dipartimento federale del 9 marzo 1984 concernente le zone
di rumore degli aerodromi regionali in concessione (RS 748.134.3). Secondo
il referto peritale, entrambe le ordinanze preconizzano la stessa
procedura di calcolo del livello di valutazione "Lr" e pervengono,
in base agli stessi dati, agli stessi risultati numerici. Nel merito,
la scelta dell'una o dell'altra ordinanza è quindi irrilevante; poiché
nella presente procedura non ci si deve pronunciare sul piano delle zone
di rumore, basta riferirsi all'allegato 5 dell'OIF.
cc) Pur essendo un aeroporto regionale, l'aeroporto di Lugano-Agno
presenta certe analogie con un aeroporto nazionale (voli di linea regolari,
voli internazionali, ecc.).
I valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti nazionali
non sono ancora stati determinati nell'ordinanza contro l'inquinamento
fonico. Il Consiglio federale, incaricato di emanare tali prescrizioni
(cfr., in particolare, l'art. 13 cpv. 1 LPAmb), non ha ancora
reso noto il metodo per determinare il livello di rumore e le norme
particolari applicabili a tali impianti (cfr. DTF 124 II 293 consid. 18b
pag. 329). Attualmente, per detta categoria di aeroporti, solo una vecchia
ordinanza - l'ordinanza del Dipartimento federale, del 23 novembre 1973,
concernente le zone di rumore degli aerodromi di Basilea-Mulhouse,
Ginevra-Cointrin e Zurigo (RS 748.134.2 - cfr. al proposito DTF 121
II 317 consid. 12a pag. 343) - prevede un metodo per determinare le
immissioni di rumore (mediante l'indice "NNI"), ma risulta chiaramente
dalla perizia che questo metodo non è appropriato nel caso di un aerodromo
regionale; il risultato a cui porta avrebbe infatti l'inconveniente
di sottovalutare in ampia misura le molestie provocate dal rumore del
traffico aereo nella regione interessata, dato che prescinde totalmente
dalle emissioni provenienti dagli aerei poco rumorosi. Non è quindi il
caso - soprattutto tenendo conto del punto di vista dei ricorrenti -
di applicarlo nella fattispecie.
Alcuni specialisti hanno presentato proposte per colmare la lacuna
esistente nell'ordinanza contro l'inquinamento fonico per quanto concerne
gli aeroporti nazionali. Il perito si è pronunciato sulla proposta
ufficiale più recente al momento in cui ha formulato il proprio referto:
trattasi della proposta sottoposta nel settembre 1997 al Consiglio
federale dalla Commissione federale per la valutazione dei valori limite
d'immissione per il rumore ("Valeurs limites d'exposition au bruit des
aéroports nationaux/Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen";
6o rapporto parziale della menzionata commissione, pubblicato in tedesco
e in francese dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del
paesaggio, fascicolo sull'ambiente 296, Berna 1998). Tale commissione
preconizza un metodo per determinare il rumore degli aeroporti nazionali,
la cui applicazione diretta all'aeroporto di Lugano-Agno dovrebbe tuttavia
essere, secondo il perito, chiaramente sconsigliata, pur essendo in
questo aeroporto il traffico di linea (regionale) relativamente intenso:
l'utilizzazione di tale metodo comporterebbe infatti una valutazione
considerevolmente meno elevata delle immissioni foniche (differenza
dell'ordine di 5 dB(A) per lo stesso volume di traffico, in particolare
a causa di un fattore di correzione "K" introdotto nel calcolo secondo
l'allegato 5 dell'OIF, che ha come conseguenza di aumentare il livello
"Lr" quando il numero annuo totale di movimenti sia considerevole).
In definitiva, il perito considera che conviene attenersi al metodo
seguito nell'allegato 5 dell'OIF.
Il perito non è stato invitato a pronunciarsi su di un recente
progetto del Dipartimento federale, messo in consultazione nell'estate
1999, concernente i valori limite d'esposizione al rumore degli
aeroporti nazionali (progetto del 21 giugno 1999, posteriore alla
presentazione del referto peritale). Tale progetto completerebbe e
modificherebbe l'ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF) nonché
l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA), prevedendo una
nuova disciplina per la valutazione del rumore non solo degli aeroporti
nazionali, ma anche di quelli regionali con un intenso traffico di linea
(e di charter). Il rumore del traffico aereo a Lugano-Agno non dovrebbe
più essere valutato secondo la formula dell'attuale allegato 5 dell'OIF,
ma secondo un metodo applicabile a tutti gli aerodromi civili (aeroporti
nazionali, altri aeroporti concessionati e campi d'aviazione). Il rumore
dei "velivoli grandi" e quello dei "velivoli piccoli" verrebbe valutato
secondo formule distinte; in altri termini, il rumore del traffico di
linea di un aeroporto regionale sarebbe determinato separatamente secondo
il metodo applicabile agli aeroporti nazionali (rapporto esplicativo
del 25 giugno 1999 allestito per l'invio in consultazione del progetto
menzionato, pag. 3). Tale cambiamento del metodo di valutazione sarebbe
rilevante per l'aeroporto di Lugano-Agno; esso avrebbe come conseguenza,
secondo il Dipartimento federale, che il catasto del carico fonico
concernerebbe settori nettamente ridotti rispetto a un catasto allestito
secondo l'attuale allegato 5 dell'OIF (rapporto esplicativo, pag. 7). In
altri termini, la superficie dei settori in cui i livelli "Lr" di 55,
60, 65, 70 e 75 dB(A) sarebbero superati verrebbe ad essere sensibilmente
diminuita. Sembra quindi, a prima vista, che tale progetto del Dipartimento
federale si scosti su più punti dalle proposte fatte nel 1997 dalla
Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione. Non
si giustifica peraltro di esaminarlo in modo più particolareggiato.
Per quanto concerne l'allestimento del catasto del 1995, l'applicazione
dell'attuale allegato 5 dell'OIF non è stata rimessa in discussione dal
Dipartimento federale, né nella decisione impugnata né nella sua risposta
ai ricorsi. I vicini (comuni e proprietari fondiari) che criticano le
concessioni litigiose non chiedono che sia adottato un metodo avente per
effetto di "sottovalutare" - o di valutare a un livello meno elevato, come
sarebbe il caso ove fosse applicata la soluzione prevista dal menzionato
progetto di modifica dell'OIF - le immissioni foniche provenienti dal
traffico aereo, rispetto a ciò che risulta secondo il metodo del vigente
allegato 5 dell'OIF. Quanto alle altre parti o interessati, essi non
pretendono che quest'ultimo metodo sia inadeguato per l'attuazione
dei principi enunciati negli art. 11 segg. LPAmb. In tali condizioni,
e tenuto conto dell'apprezzamento espresso al riguardo dal perito,
conviene applicare le norme vigenti, ossia l'attuale allegato 5 dell'OIF,
che concerne precisamente gli aeroporti regionali. Le censure ricorsuali
relative al metodo di calcolo sono pertanto infondate.
dd) Gli stessi ricorrenti adducono che il "numero di movimenti n", che
è uno dei dati che permettono di determinare il livello di valutazione "Lr"
secondo l'allegato 5 dell'OIF (cfr. n. 31 cpv. 2 di tale allegato), sarebbe
stato calcolato erroneamente. L'autore del catasto del 1995 ha applicato la
formula destinata agli aeroporti regionali esistenti (n. 32 dell'allegato
5 dell'OIF), mentre nella fattispecie ci si sarebbe dovuto fondare, secondo
questi ricorrenti, sulla formula prevista per gli aeroporti regionali nuovi
(n. 33 dell'allegato 5 dell'OIF). Ne deducono che, nel catasto del 1995,
il rumore è stato generalmente sottovalutato di 3,3 dB(A).
Il perito del Tribunale federale ha ritenuto che la formula
"approssimativa" ("Faustformel") contenuta nel n. 33 dell'allegato
5 dell'OIF, la quale permette solo una valutazione grossolana prima
che un nuovo aerodromo sia posto in esercizio, non fosse applicabile
nella fattispecie. Infatti, dato che l'aeroporto di Lugano-Agno è
esercito da vari anni con una proporzione considerevole di traffico di
linea, e che le previsioni per l'esercizio futuro hanno potuto essere
espresse in modo sufficientemente preciso e affidabile - sia pure con
il margine d'incertezza inerente ad ogni pronostico -, non v'è motivo
di non utilizzare il metodo di cui al n. 32 dell'allegato 5 dell'OIF per
determinare il numero di movimenti "n." Inoltre, il perito ha controllato
l'applicazione di tale metodo nel caso particolare e ha ammesso la validità
delle cifre così accertate. Queste delucidazioni e verifiche devono essere
considerate come sufficientemente probanti.
Conviene ancora rilevare che, quantunque il n. 32 lett. c dell'allegato
5 dell'OIF evochi una media "sulle dodici ore diurne", ciò non significa
che, nella fattispecie, non sia stato tenuto conto della totalità dei
movimenti tra le ore 06.00 e le 22.00 (voli diurni; cfr. art. 39 OSIA a
contrario - cfr. infra consid. 19b/aa), poiché l'aeroporto di Lugano-Agno
è aperto tutti i giorni durante più di dodici ore, contrariamente ad altri
aerodromi regionali o locali. Sotto questo aspetto, sono stati presi in
considerazione i dati adeguati. Dei movimenti di linea tra le ore 22.00
e le 23.00 non è stato invece tenuto conto, ma il perito ha dimostrato
che ciò non influiva sul risultato dei calcoli.
ee) Il perito ha altresì controllato il modello di calcolo
(informatico) su cui s'è fondato il catasto del settembre 1995, come pure
i dati iniziali per il calcolo del rumore, in particolare la ripartizione
tra i diversi tipi di aerei utilizzati ("Flottenmix"), le traiettorie,
la topografia. Egli ha rilevato varie lacune metodologiche; ha considerato
altresì che, tenuto conto del tipo di aerei utilizzati attualmente per il
traffico regionale a Lugano-Agno, più silenziosi di quelli su cui si sono
basati i calcoli per il catasto del 1995, il livello "Lr" potrebbe essere
diminuito di 3 dB(A) rispetto alle indicazioni figuranti nel catasto, ma
che tale differenza poteva corrispondere al margine d'errore ammissibile,
che è di +/- 3 dB(A) (deviazione standard; il perito afferma testualmente:
"Secondo l'attuale livello delle conoscenze si può presupporre una
sovravvalutazione sistematica dell'esposizione al rumore nell'ordine
di grandezza di 3 dB, cui si aggiunge un errore accidentale di +/-
3 dB. L'insicurezza dei pronostici raggiunge così un'entità che non
può essere trascurata, bensì deve essere presa in considerazione nelle
decisioni di pianificazione territoriale" [traduzione italiana]).
ff) Il perito dà un apprezzamento generale prudente o riservato delle
previsioni risultanti dal catasto del 1995; la loro affidabilità non è
considerata molto elevata: ("Die Zuverlässigkeit des Prognosenverfahrens
ist nicht besonders gut", "L'affidabilità del metodo previsionale non
è molto elevata"). Il perito menziona peraltro già di primo acchito la
problematica dell'esattezza in materia di pronostici - nella fattispecie
per quanto concerne la composizione della flotta e il numero dei movimenti
degli aerei di linea, l'utilizzazione sempre più generalizzata d'aerei a
turboelica, meno rumorosi che gli aerei a reazione, e tali da provocare
una diminuzione delle immissioni. Il punto determinante è di sapere se,
per l'utilizzazione prevista dei dati, i risultati siano sufficientemente
probanti.
Il perito si riferisce più volte a un'utilizzazione dei dati del
catasto del 1995 per l'allestimento del piano delle zone di rumore, da
cui derivano "limitazioni della proprietà fondiaria" (art. 42 LNA). Le
curve di 60, 65 e 70 dB(A), che per il piano delle zone di rumore vanno
calcolate secondo una formula corrispondente a quella dell'allegato
5 dell'OIF (cfr. supra consid. 18b/bb), determinano, in linea di
principio, il tracciato dei limiti delle diverse zone (art. 43 OSIA) e, di
conseguenza, la disciplina giuridica applicabile alle particelle comprese
nel perimetro di tale piano, ossia la loro "utilizzazione ammissibile",
secondo l'art. 42 OSIA. Per le nuove costruzioni, tale disciplina è più o
meno rigorosa, secondo le zone (cfr. DTF 121 II 317 consid. 12a-b pag. 343
segg.). La posta in gioco può essere importante per i proprietari fondiari
interessati: se i livelli di valutazione sono stimati in misura eccessiva,
le limitazioni a cui essi sono soggetti in virtù del piano delle zone
di rumore rischiano di essere troppo rigorose. Nella presente procedura
non si tratta peraltro di pronunciarsi sul piano delle zone di rumore
dell'aeroporto di Lugano-Agno (cfr. supra consid. 7).
Una determinazione precisa del rumore dell'aeroporto o un pronostico
dettagliato su questo punto potrebbero essere richiesti anche in procedure
diverse da quelle concernenti l'allestimento del piano delle zone di rumore
ai sensi dell'art. 42 LNA. Ciò è concepibile in un caso di applicazione
dell'art. 22 LPAmb (licenza edilizia nelle zone esposte ai rumori - cfr.
anche l'art. 31 OIF) o eventualmente nel quadro di una revisione dei
piani di utilizzazione dei comuni limitrofi in virtù dell'art. 24 LPAmb
(requisiti per le zone edificabili), qualora una valutazione globale od
"approssimativa" degli effetti dannosi o molesti, attuali o prevedibili,
non sia sufficiente. La concessione per l'esercizio e la concessione
quadro non hanno per compito di regolare l'utilizzazione del suolo fuori
del perimetro aeroportuale; tale compito incombe alle autorità cantonali
e comunali incaricate della pianificazione del territorio, anche se
l'esistenza di questo impianto è un elemento che va preso necessariamente
in considerazione. Dette autorità si pronunceranno direttamente, se
del caso, sulla pertinenza o la validità per le questioni che dovranno
risolvere dei risultati figuranti nel catasto del 1995 (tenendo conto
del fatto che tale documento indica i livelli di rumore dopo un sensibile
aumento del traffico di linea ed è quindi suscettibile d'essere adeguato
all'evoluzione delle circostanze - cfr. infra consid. 18e).
Nella fattispecie si tratta soltanto di valutare, a prima vista
(nel quadro della prima fase dell'esame dell'impatto sull'ambiente), gli
effetti dannosi o molesti probabili al momento in cui sia stato realizzato
il programma di modernizzazione dell'aeroporto, di accertare l'ampiezza
dei superamenti dei valori limite, d'esaminare pertanto la proporzionalità
delle facilitazioni richieste e di verificare se le restrizioni d'esercizio
imposte alla concessionaria - il "corsetto di rumore" - siano in definitiva
adeguate. Per questi fini, che non presuppongono una determinazione precisa
del rumore sui terreni o negli edifici in vicinanza dell'aeroporto, ma
soltanto una valutazione globale degli effetti fonici dannosi o molesti,
i dati del catasto del 1995 possono essere considerati, in base alle
conclusioni della perizia, come sufficientemente probanti.
c) aa) Il n. 3.6.2 cpv. 1 della concessione per l'esercizio esige,
in linea di principio, il rispetto dei "valori di esposizione al rumore",
una nozione di per sé imprecisa. Nei motivi della decisione impugnata, il
Dipartimento federale spiega che si tratta dei valori limite d'immissione
(art. 15 LPAmb), e non dei valori di pianificazione (art. 23 LPAmb).
Fissare come obiettivo, nel caso concreto, il rispetto dei valori limite
d'immissione è, come già illustrato (supra consid. 17a-b), conforme alle
disposizioni federali contro l'inquinamento fonico (art. 8 cpv. 2 OIF).
Il principio secondo cui i valori limite d'immissione devono
essere rispettati non è assoluto per un aerodromo pubblico (impianto
concessionato): sia il diritto federale (cfr. supra consid. 17c) sia la
concessione per l'esercizio (n. 3.6.2 cpv. 2) ammettono che possano essere
accordate facilitazioni (chieste nella fattispecie implicitamente dalla
Città di Lugano, poiché i dati relativi alle immissioni foniche contenuti
nel rapporto sull'impatto dimostrano che tali agevolazioni sono necessarie
per consentire lo sviluppo del traffico prevedibile). La clausola del n.
3.6.2 cpv. 2 della concessione per l'esercizio stabilisce così che,
malgrado il superamento dei valori limite d'immissione in certi punti,
risultanti dal catasto del 1995, prevalgono gli imperativi dell'esercizio
dell'aeroporto. In altri termini, il superamento dei valori limite in uno
dei settori non fa sì che debba restringersi il "corsetto di rumore",
in linea di principio vincolante (n. 3.6.2 cpv. 1 della concessione
per l'esercizio), ma che debba essere accordata una facilitazione
corrispondente al superamento. Tale clausola non può, per converso, essere
interpretata come un obbligo di accordare anticipatamente o automaticamente
facilitazioni supplementari nel caso in cui il "corsetto di rumore" non
fosse rispettato in seguito ad un aumento del traffico aereo. L'ampiezza
delle facilitazioni è dunque sin d'ora delimitata dalla concessione
per l'esercizio.
bb) I valori limite d'immissione divergono secondo il grado di
sensibilità al rumore della zona in cui le immissioni avvengono. I piani
con scala 1:2000 del catasto del settembre 1995 indicano il grado di
sensibilità attribuito a quel momento dall'autorità cantonale competente
ad ogni zona esposta al rumore dell'aeroporto sul territorio dei comuni
di Agno, Bioggio, Breganzona, Manno e Muzzano. Interessate sono solo
le zone di grado II (zone in cui non sono ammesse aziende moleste, in
particolare zone destinate all'abitazione - art. 43 cpv. 1 lett. b OIF)
o di grado III (zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, in
particolare, zone miste - art. 43 cpv. 1 lett. c OIF). Conformemente al
n. 21 dell'allegato 5 dell'OIF, i valori limite d'immissione applicabili
nella fattispecie sono, rispettivamente, 60 dB(A) e 65 dB(A) (nel progetto
di revisione dell'OIF del 21 giugno 1999, se i metodi di determinazione
del rumore sono differenti, i valori limite d'immissione per le ore diurne
nelle zone di grado di sensibilità II e III sono rimasti invariati).
La decisione del Dipartimento federale enumera i settori in cui il
catasto del 1995 prevede un superamento dei valori limite d'immissione
(parti di zone residenziali ad Agno, Bioggio e Muzzano; parti di zone
artigianali/industriali o miste in questi tre comuni). Essa rileva altresì
che, nella maggioranza dei casi, il superamento sarebbe di circa 2 dB(A)
e che raggiungerebbe 5-6 dB(A) solo in taluni punti. Menzionata è pure
una piccola striscia di terreno in cui si trovano attualmente due edifici
della zona residenziale "I Mulini" a Bioggio, ad est della pista, in cui
sarebbero superati i valori d'allarme (70 dB(A) per un grado di sensibilità
II). Tali accertamenti non sono stati contestati dai ricorrenti. Essi
possono d'altronde essere verificati in base ai piani, sufficientemente
chiari, del catasto del 1995.
Il Tribunale federale non deve pronunciarsi in modo speciale su
ogni caso in cui è stato constatato un superamento dei valori limite
d'immissione. Le indicazioni del catasto del 1995, che non corrispondono
allo stato attuale delle immissioni ma si fondano su di un pronostico,
possono servire come base soltanto per un apprezzamento generale,
globale. D'altronde, nel presente stadio, il controllo giudiziario del
contenuto delle concessioni va esercitato con riserbo, poiché i dati
pertinenti in materia di rumore appaiono sufficientemente affidabili.
Così, partendo dall'ipotesi che gli stessi valori limite d'immissione
siano ancora applicabili nella seconda fase dell'esame dell'impatto
(rilascio delle concessioni edilizie per concretizzare il programma
di modernizzazione dell'aeroporto) e quando il traffico di linea sia
considerevolmente aumentato secondo le previsioni - ossia ammettendo che
non vengano modificati la destinazione delle zone edificabili vicine
e il loro grado di sensibilità, e che il metodo di calcolo figurante
nell'allegato 5 OIF non sia riveduto -, si può ritenere che i superamenti
dei valori limite d'immissione non siano eccessivi. Nel loro insieme, le
facilitazioni richieste sono, in definitiva, relativamente poco importanti;
il principio della proporzionalità è a tal riguardo rispettato.
Potrebbero certamente essere studiati, sotto il profilo della
proporzionalità o dei principi enunciati nell'art. 11 LPAmb, gli effetti di
un "corsetto di rumore" più restrittivo, ma tale analisi non si giustifica
nella fattispecie. I limiti che il Dipartimento federale ha fissato dopo
aver proceduto ad una ponderazione degli interessi - esso non si è limitato
ad accettare le proposte dell'esercente dell'aeroporto, poiché il traffico
considerato per il catasto del 1995 (28'000 movimenti di linea, 10'000
movimenti d'aviazione generale) è inferiore a quello su cui si è fondata
la domanda di concessione (30'000 movimenti di linea, 15'000 movimenti
d'aviazione generale) - non sono il risultato di un abuso o di un eccesso
del potere d'apprezzamento. D'altronde, come spiegato dal perito, piccole
varianti nel numero determinante di movimenti di linea (-10% o -20%, per
esempio) non avrebbero grande rilevanza sul tracciato delle curve isofone.
Non occorre quindi, per motivi concernenti la protezione contro il rumore,
fissare un "corsetto di rumore" più rigoroso, che non corrisponderebbe
ai bisogni in materia di collegamento aereo della regione, quali valutati
in modo sostenibile dal Dipartimento federale (cfr. supra consid. 8).
cc) In tale situazione non può essere esclusa l'ipotesi di
una revisione a medio termine dei piani di utilizzazione dei comuni
interessati, allo scopo di tener conto degli effetti dannosi o molesti
dell'aeroporto - per esempio nel senso di una modifica della destinazione
di certe zone edificabili che attribuisca loro una utilizzazione meno
sensibile al rumore, declassamento dal grado di sensibilità II al grado
di sensibilità III di certe zone destinate all'abitazione (art. 43
cpv. 2 OIF; cfr. DTF 121 II 235 consid. 5). La presenza dell'impianto
aeroportuale da molto tempo esistente era un elemento che le autorità
cantonali competenti per la pianificazione non potevano ignorare al
momento in cui hanno esaminato i primi piani di utilizzazione conformi
alla legge federale sulla pianificazione del territorio e tali quindi
da "preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste" (art. 3 cpv. 3 LPT). Dal 1985, la legge
federale sulla protezione dell'ambiente precisa gli obblighi incombenti
alle autorità pianificatorie (cfr. art. 24 LPAmb; cfr., in particolare,
DTF 120 Ib 76 consid. 4 pag. 86). Comunque sia, esse sono tenute ad
adeguare i piani di utilizzazione o i loro regolamenti all'evoluzione delle
circostanze (art. 21 cpv. 2 LPT), nella fattispecie allo sviluppo di un
aeroporto esistente. Nella presente procedura in materia di concessione
federale non è compito del Tribunale federale di verificare se i piani di
utilizzazione dei comuni interessati, nel loro stato attuale oppure, in
caso di revisione in corso, nel loro stato futuro, tengano sufficientemente
conto dei principi sopra evocati. Conviene forse solo rilevare che non è
escluso che in futuro zone prossime all'aeroporto possano divenire meno
sensibili al rumore a causa di una revisione della disciplina giuridica
applicabile secondo le disposizioni sulla pianificazione del territorio;
i casi concreti in cui vengano superati i valori d'immissione verrebbero
allora ad essere meno frequenti di quanto indicato nel catasto del 1995.
d) Nello stadio attuale - quello del rilascio di una concessione
quadro e di una concessione per l'esercizio, in cui si svolge la prima
fase dell'esame dell'impatto -, risulta dunque che le emissioni foniche
provocate dal traffico aereo, secondo il numero di movimenti prevedibile
e in funzione delle restrizioni che comporta il "corsetto di rumore",
sarebbero dopo la modernizzazione dell'aeroporto compatibili con le
esigenze della legge federale sulla protezione dell'ambiente.
L'autorità federale dovrà effettuare un nuovo esame dell'impatto
(seconda fase - cfr. art. 6 OEIA e n. 14.1 dell'allegato dell'OEIA)
e procedere ad una nuova valutazione al momento del rilascio delle
concessioni edilizie per gli edifici e le installazioni grazie ai quali
il traffico di linea potrà svilupparsi effettivamente. Prima di tale fase
non occorre regolare in dettaglio la questione dell'isolamento acustico
degli edifici esposti al rumore (cfr. supra consid. 17d).
Il n. 3.6.3 della concessione per l'esercizio prevede al proposito
l'allestimento di un "piano di isolamento acustico", che dev'essere
approvato dall'"autorità esecutiva." L'autorità federale competente
(l'Ufficio federale dell'aviazione civile - cfr. art. 46 cpv. 4 lett. b
OIF) è quindi tenuta, una volta entrata in vigore la concessione per
l'esercizio, a esaminare senza ritardo le misure da adottare in tale
ambito; i casi in cui siano superati i valori d'allarme vanno trattati
con priorità (cfr. n. 3.6.3 cpv. 3 di detta concessione). Questo
sistema è adeguato nella situazione complessa propria dell'aeroporto
di Lugano-Agno. Il piano di isolamento acustico permette di stabilire
un programma d'attuazione scaglionata dei provvedimenti richiesti in
virtù dell'art. 10 OIF in seguito alla modificazione dell'impianto
esistente e garantisce un certo coordinamento e una certa uguaglianza
tra i proprietari interessati. Non sarebbe d'altronde concepibile di
trattare tutte le situazioni concrete nella decisione con cui è rilasciata
la concessione per l'esercizio; occorre prevedere al proposito decisioni
ulteriori (cfr. DTF 124 II 293 consid. 19c pag. 335; cfr. pure DTF 117
Ib 285 consid. 8b/bb pag. 304). Potranno essere allora eventualmente
applicate le norme della procedura semplificata ai sensi dell'art. 27
OSIA. Giova ricordare che la giurisprudenza ammette, in casi del genere,
che siano avviate procedure successive (per complementi della concessione,
per progetti particolareggiati, ecc.) anche laddove esse non siano
espressamente previste dalla legislazione federale (cfr. DTF 124 II 293
consid. 19b-c pag. 335; 121 II 378 consid. 6b pag. 393).
e) Il "corsetto di rumore" del catasto del 1995 - ossia i vari livelli
di rumore che non possono essere superati in vicinanza dell'aeroporto
- è una clausola della concessione per l'esercizio che vincola la
concessionaria.
aa) Se, in base a nuove previsioni sul traffico o nuovi pronostici
concernenti il rumore, o se, a causa di una revisione dell'ordinanza contro
l'inquinamento fonico e del suo allegato 5 (cfr. supra consid. 18b/cc),
l'esercente ottenesse, in seguito a misure e a calcoli, nuove curve
isofone presentate in un catasto aggiornato di esposizione al rumore,
tali curve non verrebbero a sostituire automaticamente quelle del catasto
del 1995. Le condizioni d'esercizio dell'aeroporto, quali fissate nel
n. 3.6.2 della concessione per l'esercizio dal Dipartimento federale per
una durata determinata (secondo il n. 5, tale concessione è, in linea di
principio, valida trent'anni), si riferiscono esclusivamente al catasto
del 1995. Una deroga sistematica alle esigenze poste nel n. 3.6.2 non è
quindi ammissibile senza una modifica previa di detta clausola.
Una modifica di tal sorta prima della scadenza della concessione per
l'esercizio sarebbe giuridicamente concepibile in applicazione dell'art. 20
cpv. 1 OSIA: questa disposizione permette al Dipartimento federale di
completare o modificare la concessione "se la sicurezza dell'aviazione,
innovazioni tecniche o economiche oppure esigenze fondamentali della
protezione dell'ambiente lo esigono." La disposizione in parola potrebbe,
a prima vista, applicarsi ove fosse necessario modificare considerevolmente
il "corsetto di rumore" del n. 3.6.2 cpv. 1, in un senso o nell'altro
(ossia, per permettere più o meno rumore).
Questo "corsetto di rumore", che rappresenta una garanzia importante
per le persone esposte agli effetti dannosi o molesti del traffico aereo,
deve fruire di una certa stabilità (conformemente al principio generale
della certezza nei rapporti giuridici, di cui possono prevalersi, in
particolare, i comuni e i proprietari vicini dell'aeroporto - cfr.,
in particolare, per analogia, DTF 120 Ia 227 consid. 2b). Un eventuale
progetto di modifica del n. 3.6.2 della concessione per l'esercizio
dovrebbe tener conto di questo principio, come pure di tutti gli altri
interessi in gioco. Un'eventuale modifica del n. 3.6.2 cpv. 1 della
concessione per l'esercizio dovrebbe quindi essere oggetto di una normale
procedura amministrativa, nel corso della quale gli interessati dovrebbero
poter esercitare il loro diritto di essere sentiti dall'autorità federale
competente e, se del caso, il loro diritto di ricorrere contro la decisione
di quest'ultima.
bb) Una modifica del "corsetto di rumore" è prospettabile in due
ipotesi principali: ove sia accertato che le restrizioni che ne derivano
impediscono un esercizio dell'aeroporto conforme all'interesse pubblico
oppure, per converso, ove si consideri necessario fissare limiti più
stretti in seguito a una nuova valutazione degli interessi della protezione
dell'ambiente.
Non è infatti escluso, ad esempio, che in futuro, per effetto
dell'evoluzione della tecnica aeronautica, venga accertato che, per
un numero costante di movimenti, il traffico di linea è globalmente
meno rumoroso di quanto previsto nel catasto del 1995; potrebbe in tal
caso essere eventualmente deciso di restringere il "corsetto di rumore"
(mediante un'applicazione "dinamica" degli art. 11 segg. LPAmb - cfr. ANDRÉ
SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1998, n. 25
ad art. 11). Fatta salva questa ipotesi, non occorre fissare nell'attuale
concessione per l'esercizio - come proposto da taluni ricorrenti, che
temono che il sistema attuale consenta un sensibile aumento del traffico
- anche un limite massimo del numero totale di movimenti, corrispondente
al traffico considerato dal catasto del 1995 (28'000 movimenti di linea,
10'000 movimenti d'aviazione generale). Se un giorno il numero di 28'000
movimenti di linea fosse considerevolmente superato (un superamento del
numero di movimenti d'aviazione generale avrebbe invece, come ribadito
dal perito, solo poca rilevanza per le curve isofone del catasto), le
autorità competenti dovrebbero riesaminare la situazione e pronunciarsi
su di un eventuale adeguamento del "corsetto di rumore."
f) I vicini dell'aeroporto (comuni, proprietari fondiari, ecc.), che
il "corsetto di rumore" intende proteggere, sono direttamente interessati a
conoscere regolarmente il livello medio degli effetti dannosi o molesti a
cui sono esposti, in particolare per poter esaminare se si giustifichi di
chiedere un adeguamento della concessione per l'esercizio nel senso sopra
evocato. Orbene, essi non sono in grado di raccogliere i dati necessari
per poter controllare se la clausola n. 3.6.2 di tale concessione sia
rispettata (questo controllo presuppone la conoscenza di vari elementi:
numero di movimenti, tipo d'aeromobili nonché traiettorie seguite in fase
di avvicinamento o di decollo; una modifica di dette traiettorie potrebbe
infatti comportare, a terra, una diversa esposizione al rumore). È
quindi necessario a tal fine poter avere accesso ai dati del traffico
dell'aeroporto e al modello informatico su cui si basa il catasto del 1995.
L'art. 12 OIF impone all'autorità esecutiva di controllare, al più tardi un
anno dopo che l'impianto nuovo o modificato sia stato messo in esercizio,
se le limitazioni d'emissione ordinate siano state attuate. Tale controllo
unico non è peraltro sufficiente nel caso di un aeroporto le cui emissioni
foniche possono variare considerevolmente da un anno all'altro.
Per questa ragione il presente giudizio deve stabilire una condizione
speciale in materia di esecuzione o di utilizzazione delle concessioni:
conformemente a quanto proposto dal perito, la concessionaria dovrà
procedere ogni anno a un calcolo di controllo, secondo gli stessi
parametri utilizzati per il catasto del 1995 (margine di tolleranza
per i superamenti: al massimo 1.0 dB). Essa dovrà altresì procedere a
misurazioni puntuali e periodiche e paragonare i loro risultati con i
valori calcolati (per la determinazione dei punti in cui devono essere
effettuate le misurazioni, ci si riferisce a quanto indicato al proposito
nella perizia). Il rapporto annuale su tali controlli dovrà essere posto
in consultazione pubblica dall'Ufficio federale dell'aviazione civile.
La decisione con cui il Dipartimento federale ha accordato le
due concessioni litigiose va pertanto completata per tener conto delle
raccomandazioni del perito. I ricorsi degli enti pubblici e dei proprietari
vicini che si sono doluti dell'insufficienza delle misure previste per
limitare le emissioni (cfr. supra consid. 15 initio) vanno quindi accolti
in questa misura.
Per il rimanente, non occorre ordinare formalmente alla concessionaria
di mettere in servizio un'attrezzatura adeguata per misurare il rumore
(cfr. al proposito la sentenza 7 settembre 1998 concernente la concessione
d'esercizio per l'aeroporto di Berna-Belp, pubblicata in Pra 1999, pag. 195
consid. 4c). Tale obbligo già risulta dalla condizione di cui sopra.
g) L'Ufficio federale dell'aviazione civile è tenuto d'altronde,
in virtù dell'art. 46 cpv. 4 OIF, a vigilare sull'esecuzione delle
prescrizioni in materia di limitazione delle emissioni, sul risanamento,
nonché sulla determinazione e sulla valutazione delle immissioni
foniche. Gli incombe pertanto di adottare tutte le disposizioni atte
a garantire l'adempimento delle condizioni contenute nella concessione
per l'esercizio in materia di protezione contro l'inquinamento fonico,
e in particolare di verificare che la concessionaria applichi le misure
necessarie (controllo delle traiettorie, restrizioni dell'ammissione di
aerei particolarmente rumorosi, ecc.). Tali questioni, che concernono
l'attuazione della decisione impugnata e la gestione dell'aeroporto nel
quadro fissato dal Dipartimento federale, non vanno esaminate ulteriormente
nel presente giudizio, poiché, per la loro natura, non devono costituire
oggetto di prescrizioni speciali figuranti nelle concessioni. Lo stesso
vale per la creazione - preconizzata da taluni ricorrenti - di un organo
in seno al quale gli interessati (esercente dell'aeroporto, comuni,
rappresentanti dei vicini, ecc.) s'informerebbero reciprocamente
sull'evoluzione dell'esercizio dell'aeroporto (come proposto, in
particolare, da una ricorrente).
Erwägung 19
19.- Nel dolersi di una limitazione insufficiente delle emissioni
foniche del traffico aereo, taluni ricorrenti ribadiscono la necessità di
una protezione particolare durante la notte o durante le ore più tranquille
della giornata (inizio del mattino, ore meridiane o in serata). Essi
criticano la disciplina prevista al riguardo nella concessione per
l'esercizio e nel regolamento d'esercizio, che prevedono un orario a loro
avviso troppo esteso, in particolare per i voli di linea.
a) La concessione per l'esercizio distingue, per quanto riguarda
l'orario d'esercizio, fra il traffico di linea e gli altri voli
(aviazione generale - voli commerciali, voli privati, voli scuola, ecc.):
per il primo gruppo di voli, i movimenti sono, in linea di principio,
ammessi tra le ore 06.00 e le 23.00; per l'altro gruppo, tra le 07.00
e le 22.00. Il regolamento d'esercizio contiene, entro questi limiti,
prescrizioni complementari.
Da tale regolamento risulta che l'aeroporto è normalmente aperto, tutti
i giorni, dalle ore 07.00 alle 22.00; questo orario è più esteso di quello
precedente (dalle ore 08.00 alle 20.00). Esso vale, in linea di principio,
per tutte le categorie di aerei, ma il regolamento prevede una disciplina
speciale per i voli di linea programmati tra le ore 06.00 e le 07.00 e
quelli programmati tra le ore 22.00 e le 23.00: le compagnie interessate
possono ottenere dalla concessionaria un'autorizzazione speciale se
i voli rispondono ad un interesse generale e previa consultazione con
l'autorità cantonale.
La disciplina generale (dalle ore 07.00 alle 22.00) non si applica
indiscriminatamente a tutte le categorie di "altri voli." Così, i voli
privati sono, in linea di principio, ammessi solo tra le ore 08.00 e le
20.00 (ciò che corrisponde, globalmente, alla disciplina precedente); i
giri pista sono vietati la domenica e, durante la settimana, sono limitati
ad alcune ore del mattino e del pomeriggio; i voli d'istruzione notturni
VFR non sono ammessi il sabato e la domenica, ecc. (n. 2 dell'allegato
D del regolamento d'esercizio).
b) I ricorrenti che si dolgono degli effetti dannosi o molesti del
traffico aereo (proprietari fondiari, comuni) censurano principalmente
che l'orario d'esercizio per i voli di linea sia stato esteso al mattino
a partire dalle ore 06.00 e alla sera fino alle 23.00. Essi chiedono,
in sostanza, che tali movimenti non siano autorizzati fuori dell'orario
regolare di apertura dell'aeroporto, che va dalle ore 07.00 alle 22.00. Le
doglianze relative all'orario d'esercizio per l'aviazione generale saranno
esaminate più avanti (v. infra consid. 20).
aa) L'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA) definisce "voli
notturni" quelli che si svolgono dalle ore 22.00 alle 06.00; durante tale
periodo, essa prescrive all'autorità competente di autorizzare soltanto
con il massimo riserbo i decolli e gli atterraggi di aeromobili a motore
(art. 39 cpv. 1 OSIA). Benché tale ordinanza non vieti i voli notturni
del traffico di linea (cfr. art. 39 cpv. 2 lett. a n. 1 OSIA), si può
dedurre che questi voli debbano, per proteggere i vicini dal rumore,
rimanere eccezionali. Ai fini dell'ordinanza, i voli tra le ore 06.00 e
le 07.00 non sono considerati come voli notturni; l'interesse generale a
tutelare la tranquillità in questo intervallo della giornata è considerato
meno importante.
Conviene, in primo luogo, esaminare la questione dei voli notturni
ai sensi dell'art. 39 OSIA.
bb) Il vigente allegato 5 dell'OIF non prevede una disciplina speciale
per determinare o valutare il rumore dei voli notturni. Esso è stato
infatti concepito, come illustrato nella perizia, per essere applicato
agli aerodromi riservati all'aviazione leggera, nella quale l'attività
aeronautica si limita alle ore diurne. In una recente sentenza concernente
un altro aeroporto regionale con traffico di linea - quello di Berna-Belp
(sentenza del 7 settembre 1998, pubblicato in Pra 1999, pag. 495 consid. 5)
-, il Tribunale federale ha rilevato che questo sistema non offriva una
grande protezione ai vicini; esso s'è chiesto se l'allegato 5 dell'OIF
non dovesse essere modificato nel caso in cui, nel determinare per gli
aeroporti nazionali i valori limite di esposizione al rumore, fosse
introdotta nel diritto federale per le ore notturne una disciplina
distinta da quella prevista per il traffico diurno, come suggerito nel
6o rapporto parziale della Commissione federale per la valutazione dei
valori limite d'immissione per il rumore ("Valeurs limites d'exposition
au bruit des aéroports nationaux/Belastungsgrenzwerte für den Lärm der
Landesflughäfen" - cfr. supra consid. 18b/cc). Tale rapporto propone
infatti di determinare limiti d'esposizione al rumore inferiori per le
ore notturne, in particolare per la prima (tra le 22.00 e le 23.00), per
la seconda (tra le 23.00 e le 24.00) e l'ultima (tra le 05.00 e le 06.00),
poiché in quelle rimanenti il traffico è inesistente; esso propone altresì
di calcolare separatamente, per ognuno di questi intervalli, un livello
di valutazione "Lr"; lo scopo è di limitare, in particolare, l'esercizio
per evitare le reazioni di risveglio (pag. 45/46 della versione francese
del rapporto parziale). Il progetto di revisione dell'OIF del 21 giugno
1999 (cfr. supra consid. 18b/cc) prevede precisamente, nell'allegato 5 -
che sarebbe applicabile a tutti gli aeroporti civili, in particolare a
quelli regionali - valori limite d'esposizione diversi secondo le ore
della notte (prima, seconda e ultima). Esso stabilisce inoltre, per gli
aeroporti regionali, che i decolli e gli atterraggi dei voli commerciali
sono autorizzati tra le ore 22.00 e le 23.00 soltanto se le emissioni
provenienti dagli aerei non superino 87 EPNdB e che i movimenti sono
vietati tra le ore 23.00 e le 06.00 (progetto del nuovo art. 39b OIF).
Può così constatarsi che i progetti e i rapporti ufficiali sopra
menzionati preconizzano una regolamentazione speciale per i voli notturni
- valori limite d'esposizione inferiori, valori limite d'emissione -,
in particolare per la prima ora della notte. Nel suo referto peritale,
anche il dott. Hofmann evoca la possibilità di applicare una disciplina
più rigorosa tra le ore 22.00 e le 23.00, nel senso di fissare un valore
limite d'immissione inferiore di 5 o 10 dB rispetto a quello previsto nel
vigente allegato 5 dell'OIF per il traffico delle ore diurne o di fissare
un totale annuo di movimenti dopo le ore 22.00. Il regolamento d'esercizio
in vigore a Lugano-Agno fino al rilascio della presente concessione
limitava, dal canto suo, sotto più aspetti il traffico di linea durante
la prima ora della notte: un atterraggio quotidiano al massimo, con un
tipo di velivolo determinato (Jumbolino o velivolo ad esso paragonabile
per quanto concerne le emissioni foniche), prima delle ore 22.30.
cc) Nella fattispecie, nessuna delle possibilità sopra evocate -
valori limite d'esposizione speciali per la prima ora della notte, valori
limite d'emissioni foniche degli aerei ammessi ad effettuare voli notturni,
numero totale massimo quotidiano o annuo di movimenti nelle ore notturne -
è stata presa in considerazione nella decisione del Dipartimento federale
relativa alle concessioni litigiose. I voli notturni sono, in definitiva,
soggetti a una sola restrizione: essi non sono più ammessi dopo le ore
23.00 (cfr. n. 3.4.1 della concessione per l'esercizio). Quanto alle
esigenze imposte dal regolamento d'esercizio - autorizzazione chiesta
dalla concessionaria, consultazione dell'autorità cantonale -, esse sono
principalmente d'ordine formale e non sono sufficientemente precise per
costituire una garanzia in materia di protezione contro il rumore: il
riferimento a un "interesse generale" che giustifichi l'autorizzazione
è vago, dato che una compagnia aerea è sempre in grado di prevalersi di
un siffatto interesse quando esercisca una linea destinata al trasporto
pubblico dei passeggeri.
Tale modo di trattare il problema dei voli notturni su di un aeroporto
regionale non è soddisfacente. I principi della legge federale sulla
protezione dell'ambiente concernenti la limitazione preventiva delle
emissioni (art. 11 cpv. 2 LPAmb; cfr. DTF 124 II 517 consid. 4) non
consentono al Dipartimento federale di non esaminare l'introduzione di
determinate restrizioni d'esercizio complementari o più precise, riferite
a una fase dell'arco della giornata particolarmente sensibile e per la
quale è generalmente ammesso (dal perito del Tribunale federale, dagli
specialisti incaricati di elaborare testi legislativi e dallo stesso
Dipartimento federale nel 1994 allorché ha approvato una modifica
del regolamento d'esercizio dell'aerodromo litigioso) che s'impone
una disciplina più specifica. La decisione impugnata è lacunosa e
viola su questo punto il diritto federale. I ricorsi con cui è addotta
l'insufficienza delle misure destinate a limitare le emissioni foniche
(cfr. supra consid. 15 initio) devono essere accolti parzialmente per
questo motivo.
Conformemente all'art. 114 cpv. 2 OG la causa va rinviata al
Dipartimento federale perché avvii una procedura tendente a introdurre
nella concessione o nel regolamento d'esercizio una nuova clausola
concernente la limitazione del traffico o degli effetti dannosi o molesti
durante la prima ora della notte (tra le ore 22.00 e le 23.00). Il progetto
dev'essere reso pubblico o messo in consultazione (art. 5 o art. 11 cpv. 5
OSIA) entro il termine di sei mesi successivo alla comunicazione della
presente sentenza e dovrà essere adottato il più presto possibile. Allo
stato attuale non si giustifica di prevedere una disciplina provvisoria
sino a che la procedura sopra menzionata sia conclusa, dato che il presente
numero di movimenti che hanno luogo durante la prima ora della notte è
ancora relativamente limitato (due atterraggi quotidiani, secondo gli
orari pubblicati dalle compagnie aeree svizzere).
dd) I movimenti tra le ore 06.00 e le 07.00 non sono considerati come
voli notturni, ma sussiste manifestamente un interesse a proteggere in modo
particolare i confinanti in questo periodo della giornata. Il precedente
regolamento d'esercizio dell'aerodromo di Lugano-Agno limitava d'altronde
il numero dei movimenti durante questo intervallo (un decollo quotidiano).
Nessuna disciplina speciale è stata prevista al proposito nella concessione
per l'esercizio litigiosa né nel regolamento d'esercizio a cui rinvia. Per
gli stessi motivi esposti in precedenza deve ritenersi che il Dipartimento
federale abbia violato l'art. 11 cpv. 2 LPAmb rinunciando a esaminare
la possibilità d'imporre prescrizioni adeguate. La causa dev'essergli
rinviata perché decida nuovamente a tale riguardo.
A priori non appare escluso che il traffico aereo possa essere
soggetto durante la prima ora della notte (tra le ore 22.00 e le 23.00)
a restrizioni diverse da quelle stabilite per la prima ora della giornata
(tra le ore 06.00 e le 07.00), e che l'interesse dei confinanti possa
essere considerato più importante all'inizio della notte che all'inizio
del mattino. Non si giustifica tuttavia di esaminare ulteriormente tale
questione nel presente giudizio.
c) Taluni ricorrenti chiedono un divieto di volo tra le ore 12.00 e
le 13.00, limitandosi ad addurre che momenti di totale tranquillità sono
apprezzati dai confinanti. Ciò costituirebbe nondimeno manifestamente un
ostacolo eccessivo per l'esercizio di un aeroporto regionale caratterizzato
da un traffico di linea considerevole, ripartito sull'insieme della
giornata. La menzionata conclusione ricorsuale va pertanto respinta.
d) Gli stessi ricorrenti chiedono che vengano annullate le clausole
della concessione e del regolamento d'esercizio che consentono deroghe agli
orari. Tali disposizioni possono tuttavia dar luogo soltanto a deroghe
puntuali, fondate su ragioni importanti. È inoltre previsto che i loro
motivi siano menzionati nel registro delle autorizzazioni, ciò che permette
all'autorità di vigilanza di controllare il carattere non discrezionale
della prassi seguita dalla direzione dell'aeroporto. Clausole derogatorie o
autorizzazioni eccezionali sono usuali in una regolamentazione di questo
tipo e non compromettono manifestamente la coerenza del sistema. In
questo stadio, il Tribunale federale non ha motivo per ritenere che le
norme d'esercizio tendenti a limitare le emissioni foniche (cfr. art. 12
cpv. 1 lett. c LPAmb) non saranno applicate in modo adeguato. Le censure
ricorsuali sono su questo punto infondate.