BGE 125 II 29
125 II 29
4. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11.
Dezember 1998 i.S. WWF Schweiz gegen Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Gewässerschutzrecht und Fischereigesetzgebung; Zulässigkeit eines
Gifteinsatzes in Gewässern zur Bekämpfung nicht einheimischer Krebse
(Roter Sumpfkrebs)
Die umstrittene Massnahme wurde im Interesse des Artenschutzes und
damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies BV
getroffen (E. 1b).
Bedeutung und Vorkommen des Roten Sumpfkrebses (E. 2a und b). Geplanter
Gifteinsatz und dessen fischereirechtliche Grundlagen (E. 2c und d).
Der Gifteinsatz verstösst gegen das gewässerschutzrechtliche
Reinhaltungsgebot gemäss Art. 6 GSchG (E. 3a). Voraussetzungen, unter
welchen eine Abweichung von gewässerschutzrechtlichen Normen zulässig
sein kann (E. 3d).
Alternativen zum Gifteinsatz, welche nicht gegen das
Gewässerschutzrecht verstossen (E. 4). Da der Rote Sumpfkrebs nach
den heutigen Kenntnissen in zweck- und verhältnismässiger Weise mit
Raubfischen bekämpft werden kann und der Einsatz von Raubfischen mit dem
Gewässerschutz- und dem Fischereirecht vereinbar ist, ist diese Massnahme
dem geplanten Gifteinsatz vorzuziehen (E. 5).
Sachverhalt
A.- Im Herbst 1995 stellte die Fischerei- und Jagdverwaltung des
Kantons Zürich im Schübelweiher (Gemeinde Küsnacht) ein grosses Vorkommen
des amerikanischen Roten Sumpfkrebses fest. Sie beschloss, diesen mit
einem fenthionhaltigen Mittel zu bekämpfen, weil er eine grosse Gefahr
für die einheimischen Krebse und weitere Wasserlebewesen darstelle. Die
kantonale Baudirektion erteilte am 17. April 1996 eine Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 20 Abs. 3 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur-
und Heimatschutz (NHV; SR 451.1), und das kantonale Amt für Gewässerschutz
und Wasserbau stimmte dem Fenthioneinsatz am 19. April 1996 ebenfalls
zu. Von der Bewilligung wurde jedoch kein Gebrauch gemacht, nachdem die
Angelegenheit zu einem öffentlichen Gesprächsthema geworden war. Am 10.
Juni 1996 ordnete die Finanzdirektion des Kantons Zürich verschiedene
Sofortmassnahmen an (u.a. das Aufstellen eines krebsdichten Drahtgeflechts
rund um den Weiher, eine Intensivierung der Reusenfischerei, das
regelmässige Einsammeln von Krebsen sowie ein Bade- und Tauchverbot).
Mit Verfügung vom 11. Oktober 1996 beauftragte die Finanzdirektion die
Fischerei- und Jagdverwaltung, den Roten Sumpfkrebs im Schübelweiher mit
Fenthion zu bekämpfen; allfälligen Rekursen entzog sie die aufschiebende
Wirkung. Gegen diese Verfügung beschwerten sich der WWF Zürich und der
WWF Schweiz beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Zugleich wurde beim
Zivilrichter ein einstweiliges Verbot der Bekämpfungsaktion erwirkt. Am
5. Februar 1997 beschloss der Regierungsrat, auf den Rekurs des WWF nicht
einzutreten. Die Weisung der Finanzdirektion, den Roten Sumpfkrebs durch
den Einsatz von Gift zu bekämpfen, stelle keine anfechtbare Verfügung dar,
sondern bloss eine Vollzugshandlung. In einer Eventualbegründung führte
der Regierungsrat aus, der Rekurs wäre auch materiell unbegründet.
B.- Gegen den Beschluss des Regierungsrats legten der WWF Schweiz und
der WWF Zürich beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde ein,
welche das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 23. September 1997 abwies,
soweit es darauf eintrat.
In der Begründung führte es aus, das Abkommen von Rio de Janeiro
über die biologische Vielfalt (SR 0.451.43) sowie die eidgenössische
Fischereigesetzgebung stellten eine genügende Rechtsgrundlage für
die umstrittene Bekämpfungsmassnahme dar. Angesichts der gravierenden
Nachteile, die mit dem Aufkommen des Roten Sumpfkrebses verbunden
seien, sei auch das von der Verwaltung angestrebte Ziel der Ausrottung
verständlich. Bei der Wahl der Mittel stehe den Verwaltungsbehörden
ein Ermessensspielraum zu. Der in Aussicht genommene Gifteinsatz
verstosse zwar gegen das Gewässerschutzgesetz des Bundes vom
24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20). Ein Widerspruch zwischen dem
fischereirechtlich gebotenen Handeln und dem Gewässerschutzrecht lasse
sich aber nicht vermeiden. Derartige Normkonflikte seien aufgrund einer
Interessenabwägung zu entscheiden. Der Einsatz von Gift sei die einzige
ernsthaft in Frage kommende Ausrottungsmassnahme. Auch wenn das Erreichen
des Eliminationsziels nicht absolut sicher sei, könne die Eignung der
Massnahme mit gewissen Vorbehalten noch knapp bejaht werden.
C.- Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der WWF Schweiz
mit Eingabe vom 31. Oktober 1997 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, das angefochtene Urteil sowie die
unterinstanzlichen Entscheide und Bewilligungen seien aufzuheben. Eventuell
sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht in verschiedener
Hinsicht eine offensichtlich unrichtige oder unvollständige Feststellung
des Sachverhalts vor. Im Weiteren verletze der angefochtene Entscheid
Bundesrecht. Insbesondere habe der Gesetzgeber die zulässigen Abweichungen
vom Gewässerschutzrecht abschliessend geregelt. In Fällen wie hier sei es
nur zulässig, aufgrund einer bundesrätlichen Verordnung nach Art. 5 GSchG
vom Grundsatz der Reinhaltung der Gewässer abzuweichen, nicht aber gestützt
auf allgemeine Überlegungen zu Normenkonflikten. Der Gifteinsatz verletze
auch das Verhältnismässigkeitsgebot. Das einmalige Ausbringen von Gift
im Weiher könne nicht zur Elimination des Roten Sumpfkrebses führen. Es
sei zudem mit zu grossen nachteiligen Nebenwirkungen verbunden, als dass
es sich angesichts der Möglichkeit eines Raubfischeinsatzes rechtfertige.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie
eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist in Anwendung der
eidgenössischen Fischerei- und Gewässerschutzgesetzgebung ergangen. Es
handelt sich somit um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, der sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützt und nach Art. 97 OG i.V.m. Art. 5
VwVG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt.
b) Nach Art. 103 lit. c OG sind private Organisationen zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wenn das Bundesrecht sie dazu
ermächtigt. Ein solches Beschwerderecht wird in Art. 12 des Bundesgesetzes
vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) gewährt.
Das Bundesgericht hat die Beschwerdeberechtigung des WWF Schweiz aufgrund
dieser Vorschrift schon verschiedentlich anerkannt (BGE 121 II 190 E. 3c/aa
S. 196 mit Hinweisen; s. auch Änderung vom 15. Juni 1998 der Verordnung
über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen
[VBUO; SR 814.076, AS 1998 1570], Anhang Ziff. 3). Der Beschwerdeführer
hat bereits am vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren teilgenommen (vgl. BGE
123 II 289 E. 1e S. 292). Ein Einspracheverfahren im Sinne von Art. 12a
Abs. 2 NHG ist nicht durchgeführt worden. Die umstrittene Massnahme ist
im Dienste des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe
im Sinne von Art. 24sexies BV getroffen worden (vgl. Art. 24sexies Abs. 4
BV und Art. 1 lit. d NHG; BGE 118 Ib 11 E. 1e S. 15 f. und 381 E. 2b/cc
S. 392 f.). Der WWF Schweiz ist somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
befugt. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
c) Als Folge des im Beschwerdeverfahren geltenden Devolutiveffekts hat
der Entscheid des Verwaltungsgerichts das bei ihm angefochtene Erkenntnis
des Regierungsrats und die diesem zugrunde liegenden Verfügungen ersetzt
(vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983,
S. 190; ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 7 f. zu § 20 und N. 155 zu
§ 50; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 7 zu Art. 60). Diese
Verwaltungsakte brauchen nicht separat angefochten zu werden; sie sind
inhaltlich notwendigerweise mitangefochten, wenn der Sachentscheid
der obersten kantonalen Instanz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht weitergezogen wird. Auf das Rechtsbegehren, der
Regierungsratsentscheid vom 5. Februar 1997 sowie die zuvor ergangenen
Anordnungen der kantonalen Verwaltungsbehörden seien aufzuheben, ist
daher nicht einzutreten (vgl. BGE 104 Ib 412 E. 1c S. 416).
d) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdeführer
die Verletzung von öffentlichem Recht des Bundes, einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens geltend machen (Art. 104
lit. a OG), ferner die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
Sachverhalts (Art. 104 lit. b OG). An den dem angefochtenen Entscheid
zugrunde liegenden Sachverhalt ist das Bundesgericht allerdings gebunden,
soweit er vom Verwaltungsgericht nicht offensichtlich unrichtig,
unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen
festgestellt worden ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
Erwägung 2
2.- a) Es ist unbestritten, dass der Rote Sumpfkrebs (Procambarus
clarkii) eine ernst zu nehmende Bedrohung für die einheimischen Krebsarten
und das Gleichgewicht der Fauna darstellt. Er stammt ursprünglich
aus Mittelamerika und bevorzugt warme Lebensräume, ist aber robust und
anpassungsfähig, konkurrenzstark, vermehrungs- und wanderfreudig. Er gilt
in der Fachwelt als typischer r-Stratege, d.h. als Pionier, der rasch neue
Lebensräume besiedeln kann. Da er als Speisekrebs geschätzt ist, wurde und
wird er vielerorts gezüchtet. Von den Zuchtbeständen vor allem in Asien
und Europa aus hat er dank seinem ausgeprägten Wandertrieb in kurzer
Zeit ganze Landstriche und Länder besiedelt. Er ist ein Allesfresser
und bleibt im Kampf um die Beute meistens Sieger. Ganz junge Krebse
ernähren sich von Plankton, grössere Tiere vor allem von abgestorbenem
Pflanzenmaterial und Kleinlebewesen. Mit seinem aggressiven Verhalten
verdrängt der Sumpfkrebs andere Arten, vor allem die einheimischen
Krebse. Seine natürlichen Feinde sind vorab gewisse Raubfische (Aal,
Hecht, Barsch), ferner auch einige Wasservögel.
Der Rote Sumpfkrebs vermehrt sich schnell. Pro Reproduktionszyklus,
der in unseren Breiten ca. ein Jahr dauert, produziert ein Weibchen
zwischen 40 und 900 Eier. Nach knapp einem Monat schlüpfen die Jungen
im Bau des Muttertiers, wo kräftigere Jungtiere schwächere Geschwister
fressen. Auch die älteren Männchen fressen Jungtiere und sorgen so
für eine gewisse Bestandesregulierung. Nicht nur die Weibchen, sondern
auch die Männchen graben einfache oder verzweigte, bis zu 1,5 m lange
Wohnröhren in der Uferzone der Gewässer. In permanenten Gewässern werden
die Wohnröhren horizontal angelegt. Weibchen mit Eiern verlassen sie kaum,
die übrigen Tiere ziehen sich während der Trockenzeit in die Röhren zurück
und verschliessen sie. In diesen Bauten können ausgewachsene Sumpfkrebse
mehr als ein Jahr überleben.
Der Rote Sumpfkrebs bedroht die einheimischen Krebsarten (Edelkrebs,
Dohlenkrebs, Steinkrebs) auch deshalb, weil er wie die übrigen in
der Schweiz vorkommenden amerikanischen Krebsarten (Kamberkrebs und
Signalkrebs) gegen die Krebspest immun ist, den Erreger aber selber
verbreitet, wenn er infiziert worden ist. Bei der Krebspest handelt es sich
um eine parasitäre Pilzerkrankung, die für die einheimischen Krebse in
der Regel tödlich verläuft. Mit dem Zusammenbruch einer Krebspopulation
stirbt normalerweise auch der Pilz aus, da er über kein Dauerstadium
verfügt und nur auf Zehnfusskrebsen überleben kann. Kommen aber in einem
Gewässer neben einheimischen auch resistente Krebse vor, ermöglichen
diese dem Erreger das Überleben und verhindern damit den Wiederaufbau
einer einheimischen Krebspopulation.
b) Populationen des Roten Sumpfkrebses sind in der Schweiz bisher erst
im Schübelweiher, im unweit davon gelegenen Rumensee (ebenfalls Gemeinde
Küsnacht) sowie in einem Weiher bei Mellingen (AG) festgestellt worden.
Vereinzelte Exemplare sind zudem in der Umgebung des Schübelweihers und
im Küsnachter Tobel, das den Weiher mit dem Zürichsee verbindet, gefunden
worden. Das Vorkommen im Rumensee stagniert auf niedrigem Niveau, offenbar
weil der in diesem Gewässer länger heimische Signalkrebs ein stärkeres
Aufkommen verhindert. Zudem hat die Fischerei- und Jagdverwaltung
dort im April 1997 Raubfische ausgesetzt (381 Aale und 13 Hechte),
um die Krebspopulation zu kontrollieren. In der Gemeinde Mellingen
wird der Sumpfkrebs soweit bekannt mit herkömmlichen Massnahmen unter
Kontrolle gehalten. Gegen das Vorkommen im Schübelweiher, das sich in
den letzten Jahren stark entwickelt hat, ist der hier umstrittene,
einmalige Gifteinsatz geplant. Die Zürcher Behörden beabsichtigen,
mit dieser Massnahme den Bestand auszurotten oder zumindest so weit zu
eliminieren, dass keine lebensfähige Population verbleibt. Das Ziel einer
möglichst vollständigen Vernichtung des Bestands ist unbestritten. Auch
die Fachinstanzen des Bundes haben bestätigt, dass eine möglichst
weitgehende Elimination des Vorkommens angezeigt ist. Umstritten ist aber
das vorgesehene Mittel (Einsatz des Gifts Fenthion).
c) Beim Fenthioneinsatz soll das Präparat Lebaycid verwendet
werden. Dieses besteht aus 45% Fenthion und 55% Xylol. Letzteres
ist ein organisches Lösungsmittel, das die Wasserlöslichkeit
gewährleistet. Fenthion ist ein Organophosphat, das als Insektizid
verwendet wird und als Nervengift wirkt. Es wird durch Atmung, die Haut
oder den Magen aufgenommen und ist gut fettlöslich. Der Wirkstoff reichert
sich im Nervensystem an und blockiert die Produktion eines Enzyms, das
eine Überträgersubstanz zwischen den Nerven abbaut. Dies führt zu einer
permanenten Nervenreizung und damit zum Tod durch Muskelkrampf.
Fenthion wirkt wegen Eigenheiten des Stoffwechsels relativ selektiv
(d.h. bereits in geringen Dosen) auf Gliederfüssler (Krebse, Insekten). Es
ist auch sehr giftig für Vögel und giftig für Fische und bestimmte
Pflanzen. Für den Menschen wird es als mässig giftig bezeichnet. Fenthion
ist bioakkumulierbar. Es adsorbiert stark an organischem Material, weshalb
die Konzentration nach einem Einsatz im Wasser rasch sinkt. Die Fachleute
gehen davon aus, dass sich die Konzentration im Wasser alle ein bis drei
Tage halbiert. Der grösste Teil des Fenthions gelangt in das Sediment
und wird dort, weil es zum Teil in tiefere, sauerstoffarme Schichten
diffundiert, nur langsam abgebaut.
Es ist geplant, das Fenthion in einer Konzentration von 0,1 mg/l
Wasser in den Schübelweiher einzubringen. Durch Anheben des Wasserspiegels
sollen die sich in Wohnröhren aufhaltenden Krebse zum Verlassen der
Röhren veranlasst werden, in die das Gift wegen der raschen Adsorption
nicht eindringen kann. Es wird erwartet, dass die für Krebse tödliche
Giftkonzentration bei gutem Einbringen je nach den Umständen während
ca. 24-48 Stunden erhalten bleibt.
d) Rechtliche Grundlage für das umstrittene Vorhaben ist zunächst
das eidgenössische Fischereirecht. Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a des
Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (BGF; SR 923.0)
haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die natürliche Artenvielfalt
der Fische und Krebse erhalten bleibt. Laut Art. 5 Abs. 2 BGF müssen
sie die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Lebensräume von
gefährdeten Arten und Rassen ergreifen. Sie können auch weitere Massnahmen,
insbesondere Fangverbote anordnen. Art. 7 Abs. 2 BGF überträgt den Kantonen
ausserdem die Aufgabe, nach Möglichkeit Massnahmen zur Verbesserung der
Lebensbedingungen der Wassertiere sowie zur lokalen Wiederherstellung
zerstörter Lebensräume zu ergreifen.
Als gefährdete Arten und Rassen, zu deren Schutz die Massnahmen im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGF zu treffen sind, gelten unter anderem die
in Anhang 1 zur Fischereiverordnung aufgeführten einheimischen Krebse
(vgl. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 24. November 1993 zum Bundesgesetz
über die Fischerei, VBGF; SR 923.01). Der erwähnte Anhang bezeichnet
den Edelkrebs als gefährdet, den Dohlen- und den Steinkrebs sogar als
stark gefährdet. Alle drei Arten sind zudem europäisch geschützt. Die
Anwesenheit anderer Zehnfusskrebse gilt nach Anhang 3 zur VBGF als
unerwünschte Veränderung der Fauna; gegen sie sind die erforderlichen
Massnahmen unter Berücksichtigung des schweizerischen und europäischen
Gefährdungs- und Schutzstatus sowie der Art der lokalen Gefährdung zu
ergreifen (vgl. Art. 5 Abs. 2 VBGF). Im Weiteren verpflichtet auch Art. 8
lit. h des Übereinkommens vom 5. Juni 1992 von Rio de Janeiro über die
biologische Vielfalt (SR 0.451.43), das für die Schweiz am 19. Februar
1995 in Kraft getreten ist, die Vertragsstaaten dazu, soweit möglich
und angebracht, das Einbringen nicht heimischer Arten, die Ökosysteme,
Lebensräume oder einheimische Arten gefährden, zu verhindern sowie diese
Arten zu kontrollieren oder zu beseitigen.
Diese Vorschriften bieten eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
die zur Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses erwogenen Massnahmen. Auch der in
Aussicht genommene Gifteinsatz lässt sich grundsätzlich darauf abstützen.
Zulässig sind nicht nur präventive Massnahmen, die gezielte Förderung
und Schutzvorkehren im engeren Sinne, sondern wenn nötig auch Massnahmen
zur Reduktion oder Elimination von fremden Tierarten, die - wie der Rote
Sumpfkrebs - gefährdete einheimische Tierarten bedrohen.
Erwägung 3
3.- a) Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, verstösst
das Einbringen von Lebaycid in den Schübelweiher freilich gegen das
gewässerschutzrechtliche Reinhaltungsgebot. Nach Art. 6 Abs. 1 GSchG
ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar
oder unmittelbar in ein Gewässer einzubringen. Das Verwaltungsgericht
hat erwogen, da das Gewässerschutzrecht keine Ausnahmeklausel enthalte,
die ein Abweichen vom Reinhaltungsgebot erlaube, liege ein Normenkonflikt
mit dem Fischereirecht vor. In einer solchen Situation sei zunächst zu
prüfen, ob sich der Konflikt nicht nach den üblichen Regeln über den
Vorrang von Normen lösen lasse. Weil dies vorliegend nicht möglich
sei, müsse in einem zweiten Schritt eine koordinierte Anwendung der
konkurrierenden Normen angestrebt werden. Da auch eine koordinierte
Rechtsanwendung ausscheide, liege ein zwingender Normenkonflikt vor,
der mittels einer Interessenabwägung zu entscheiden sei. Dabei sei der
Verwaltung ein Ermessensspielraum einzuräumen, soweit es um die Frage gehe,
ob ein Gifteinsatz als geboten erscheine.
Auch der Regierungsrat geht von einem Normenkonflikt aus, der aufgrund
einer Interessenabwägung und unter Berücksichtigung seines Auswahlermessens
zu lösen sei.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Gewässerschutzrecht enthalte
eine klare und abschliessende Regelung der Ausnahmen und zulässigen
Interessenabwägungen. Der im Allgemeinen Teil des GSchG enthaltene Art. 5
lege die Voraussetzungen fest, unter denen in Fällen wie hier vom Gesetz
abgewichen werden dürfe. Nach dieser Vorschrift seien Ausnahmen möglich,
soweit es die Gesamtverteidigung oder Notlagen erforderten, doch müsse
der Bundesrat vorgängig eine entsprechende Verordnung erlassen. Das sei
nicht geschehen.
c) Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden.
Einerseits ist Art. 5 GSchG selbst Teil des Gewässerschutzgesetzes. Er
kann deshalb keine Grundlage zur Regelung eines übergeordneten Konflikts -
zwischen dem Gewässerschutz- und dem Fischereirecht - abgeben. Andrerseits
zielt die erwähnte Norm nicht auf einmalige Abweichungen im Einzelfall
ab, sondern auf besondere Verhältnisse oder Situationen (Anliegen der
Gesamtverteidigung oder Notlagen), die wegen einer Mehr- oder Vielzahl
betroffener Rechtsbeziehungen einer Regelung auf generell-abstrakter
Ebene (durch Erlass) bedürfen. Der Rote Sumpfkrebs ist bisher erst
in zwei Kantonen (Zürich und Aargau) festgestellt worden, und eine
aus gewässerschutzrechtlicher Sicht problematische Massnahme soll nur
einmalig und lediglich im Schübelweiher durchgeführt werden. Es würde
Sinn und Zweck von Art. 5 GSchG widersprechen, für eine derartige, auf
den Einzelfall bezogene Anordnung einen Erlass vorauszusetzen.
d) aa) Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die Zulässigkeit
einer Abweichung vom Gewässerschutzrecht bloss vom Ausgang einer
Interessenabwägung abhängt, in deren Rahmen den rechtsanwendenden Behörden
ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht. Die Rechtsordnung ist wenn
immer möglich gesamthaft zum Tragen zu bringen. Das erfordert eine
materiell koordinierte Anwendung gleichrangiger Vorschriften (vgl. BGE
118 Ib 381 E. 4a S. 398 f.; 116 Ib 50 E. 4b S. 57; LEO SCHÜRMANN/PETER
HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl. Bern
1995, S. 344 ff.). Nur wenn eine sinnvolle und verhältnismässige
Anwendung einer Norm nicht möglich ist, ohne sich in Widerspruch zu
einer anderen, gleichrangigen Norm zu setzen, stellt sich die Frage,
ob die Interessen der Öffentlichkeit an der Anwendung der einen Norm die
Interessen an der Einhaltung der entgegenstehenden Norm überwiegen. Die
Normverletzung muss in diesem Sinne als geboten erscheinen, damit eine
Interessenabwägung anzustellen ist. Dies setzt voraus, dass keine zweck-
und verhältnismässige Alternative zur Verfügung steht. Kann der Rote
Sumpfkrebs daher mit einer gewässerschutzrechtskonformen Massnahme geeignet
bekämpft werden, so ist mit Rücksicht auf das Gebot der koordinierten
Rechtsanwendung diese Massnahme zu ergreifen, und es besteht kein Raum
für eine Interessenabwägung.
bb) Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die
in Betracht fallenden Alternativen zum Gifteinsatz zu Recht verworfen hat.
Entgegen seinen Ausführungen und der Meinung des Regierungsrats kann den
Verwaltungsbehörden in diesem Zusammenhang kein Ermessen bei der Wahl der
zu treffenden Massnahme zugebilligt werden. Ein Ermessensspielraum kann
nur im Rahmen einer gesetzlichen Regelung offen stehen, d.h. innerhalb
des Gesetzes (vgl. dazu allgemein FRITZ GYGI, aaO, S. 303 ff.; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl.
Zürich 1998, N. 344 ff.). Es liegt nicht im Ermessen der Verwaltung
zu entscheiden, ob sie vom Gesetz abweichen und einer gesetzwidrigen
Massnahme den Vorzug vor einer gesetzeskonformen Massnahme geben
will. Sie kann bei der Prüfung des Erfordernisses, eine vom Gesetz
abweichende Massnahme zu ergreifen, höchstens insofern einen eigenen
Entscheidungsbereich beanspruchen, als sich das Bundesgericht bei der
Beurteilung von Fachfragen eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn es
nicht über die gleichen fachlichen Kenntnisse wie die Vorinstanzen oder
beigezogene Fachinstanzen verfügt (vgl. BGE 121 II 378 E. 1e/bb S. 384; 119
Ib 254 E. 2 S. 265). Im Übrigen überprüft das Bundesgericht die Anwendung
des einschlägigen Bundesrechts frei. Dies gilt insbesondere auch für die
Frage, ob eine Abweichung von Art. 6 GSchG als geboten erscheint.
Erwägung 4
4.- a) Als Alternative zum Gifteinsatz haben die kantonalen Instanzen
erwogen, den Schübelweiher trocken zu legen und anschliessend den
Untergrund zu kalken oder auszubaggern. Weil der Rote Sumpfkrebs eine
Trockenphase in seinen Wohnröhren bis zu anderthalb Jahre überleben
kann, müsste die Trockenlegung einen Zeitraum von ca. zwei Jahren
umfassen. Von den Fachleuten ist dieses Vorgehen im Hinblick auf
eine Ausrottung des Sumpfkrebses als erfolgversprechend bezeichnet
worden. Es ist jedoch mit bedeutenden Nachteilen, erheblichen Risiken
und verschiedenen Schwierigkeiten verbunden. Schwierigkeiten würde zum
Beispiel das Austrocknen bieten, weil Hangwasser für eine regelmässige
Wasserzufuhr sorgt. Das Ablassen des Wassers wäre mit einem beträchtlichen
Ausbreitungsrisiko verbunden, weil Larven und Jungtiere mitgeschwemmt
werden und in andere Lebensräume gelangen könnten. Da sich zahlreiche Tiere
in ihre Wohnröhren zurückziehen würden, müsste zudem zweckmässigerweise
eine ca. 2 m tiefe Schicht abgetragen und thermisch behandelt werden.
Selbst bei solchem Vorgehen könnte das Risiko der Verschleppung mit dem
Aushubmaterial nicht ganz ausgeschlossen werden. Die Massnahme würde
ferner einen sehr starken Eingriff in die Flora und Fauna bedeuten; der
geschützte Lebensraum würde weitgehend zerstört. Auch der lokal wichtige
Naherholungsraum würde während langer Zeit beeinträchtigt. Im Weiteren wäre
die Massnahme mit sehr bedeutenden Kosten verbunden (Schätzungen lauten
auf ca. 1 Mio. Franken). Die Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung,
Abwasserreinigung und Gewässerschutz (EAWAG) ist in ihrem Bericht vom
April 1997 (Bericht I) deshalb zum Ergebnis gelangt, das Trockenlegen
(mit oder ohne Ausbaggerung) solle nur weiter diskutiert werden, wenn eine
Elimination des Roten Sumpfkrebses unumgänglich sei. Derzeit erscheine
diese Massnahme der Bedrohungslage nicht angepasst. Der Regierungsrat
bezeichnet sie als unverhältnismässig, und auch für den Beschwerdeführer
steht sie einstweilen nicht zur Diskussion. Das Verwaltungsgericht ist
zum Ergebnis gelangt, die Massnahme sei mit allzu grossen negativen
Auswirkungen verbunden.
Selbst wenn zu berücksichtigen ist, dass gegen das vorübergehende
Trockenlegen des Gewässers aus der Sicht des gewässerschutzrechtlichen
Reinhaltungsgebots nichts einzuwenden wäre, ist es vor dem Hintergrund
des heutigen Wissensstands und der heutigen Situation angesichts der
gravierenden Nachteile mit dem Bundesrecht vereinbar, dass die Alternative
des Trockenlegens als unverhältnismässiger Eingriff bezeichnet und
einstweilen nicht angeordnet worden ist.
b) Das Befischen mit Reusen ist eine gewässerschutzrechtskonforme
Massnahme, die nur einen kleinen Eingriff in das Ökosystem darstellt.
Intensives Befischen ist allerdings mit hohem Personalaufwand verbunden.
Nachteilig ist jedoch vorab, dass die Krebspopulation durch Fangmassnahmen
nicht genügend reduziert werden kann. Allein im Sommer 1997 sind
mit Reusen mehr als 7'000 Sumpfkrebse gefangen worden, ohne dass eine
wesentliche Abnahme des Bestandes zu verzeichnen gewesen wäre. Der Grund
liegt darin, dass mit Reusen nur die grösseren Tiere gefangen werden
können. Die Jungtiere, die den Grossteil des Bestandes ausmachen, lassen
sich durch die Köder nicht anlocken oder werden von den grösseren Tieren
weggedrängt. Zudem sind sie zu klein, um von den Reusen zurückgehalten
zu werden. Sie ergänzen einen durch Befischen geschmälerten Bestand
rasch. Ausserdem müssen gefangene grosse männliche Tiere wieder in
das Gewässer zurückversetzt werden, weil sie mithelfen, den Bestand der
Jungtiere zu regulieren. Würde man die starken männlichen Krebse entfernen,
wäre sogar mit einer Zunahme der Gesamtpopulation zu rechnen. Endlich
gelingt es nur selten, eiertragende Weibchen zu fangen, weil diese ihre
Wohnröhren in der Regel nicht verlassen. Die Reproduktion des Bestandes
kann daher mit der Reusenfischerei nicht verhindert werden. Diese ist zu
Recht als für sich allein zu wenig wirksam bezeichnet worden. Sie kann
nur als flankierende Massnahme in Frage kommen.
c) aa) Mit dem Gewässerschutzrecht vereinbar wäre auch die Bekämpfung
des Roten Sumpfkrebses mit natürlichen Feinden. Die wichtigsten Krebsfeinde
sind die Raubfische Aal, Hecht und Barsch. Sie fressen die Jungtiere,
was sich auf die Reproduktion des Bestandes auswirkt. Die EAWAG hat
in ihrem Bericht I deshalb empfohlen, den Roten Sumpfkrebs durch den
Einsatz von Raubfischen, verbunden mit einer intensiven Befischung,
zu bekämpfen. Sie hat freilich eingeräumt, dass man keine Erfahrungen
mit einem solchen Vorgehen habe und über die Auswirkungen erhebliche
Unsicherheiten bestünden. Nötig sei deshalb eine Überwachung, damit die
Massnahme der aktuellen Entwicklung angepasst werden könne.
bb) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, die Bekämpfung mit Raubfischen
stelle zwar eine relativ sanfte Massnahme dar. Das Ziel der Ausrottung
des Roten Sumpfkrebses müsse bei solchem Vorgehen aber von vornherein
aufgegeben werden. Raubfische könnten die Population nur auf einen
niedrigen Stand bringen, nicht aber ganz eliminieren. Wohl könne
die Massnahme zur Zeit nicht abschliessend beurteilt werden. Weitere
Untersuchungen seien jedoch entbehrlich, weil das Ausrottungsziel mit
einem Raubfischeinsatz nicht erreichbar sei. Aus diesem Grund und gestützt
auf das ihr zustehende Ermessen habe die Verwaltung dem Gifteinsatz den
Vorzug geben dürfen.
cc) Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, mit einem einmaligen
Gifteinsatz könne der Rote Sumpfkrebs im Schübelweiher ebenfalls nicht
eliminiert werden. Die unabhängigen Fachleute hätten dies bestätigt.
In der Tat hat es die EAWAG in ihrem Bericht I als unrealistisch
bezeichnet, von einem einmaligen Gifteinsatz die vollständige Vernichtung
des Roten Sumpfkrebses im Schübelweiher zu erwarten. Sie hat weiter darauf
hingewiesen, es sei bisher noch nie gelungen, den Roten Sumpfkrebs mit
Giften auszurotten, obwohl dies weltweit mit verschiedenen Giften versucht
worden sei. Der amerikanische Krebsexperte Prof. Dr. Jay Huner, der von der
EAWAG zur Beurteilung der Situation im Schübelweiher beigezogen worden ist,
hat ebenfalls ausgeführt, es sei unwahrscheinlich ("highly unlikely"),
dass der Krebs mit Gift allein auszurotten sei. Zum Einen werde es immer
eine Anzahl von Tieren geben, die das Gift in ihren Wohnröhren nicht
erreiche. Zum Andern hielten sich auch Tiere in den Zu- und Abflüssen
auf. Sie blieben vom Gifteinsatz verschont und würden den Lebensraum
wieder besiedeln. Auch das BUWAL hat in seiner Vernehmlassung ausgeführt,
der geplante Gifteinsatz würde - sofern eine homogene Verteilung gelänge
- eine sehr grosse Zahl der Roten Sumpfkrebse eliminieren. Wegen der
Lebensweise der Krebse und der guten Adsorbierbarkeit von Fenthion sei
es aber unwahrscheinlich, dass der Sumpfkrebs ausgerottet würde.
Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid zwar davon
aus, der Sumpfkrebs könne mit dem geplanten einmaligen Fenthioneinsatz
ausgerottet oder zumindest derart dezimiert werden, dass die überlebenden
Tiere im Schübelweiher keine neue, lebensfähige Population aufbauen
könnten. Es bestünden jedoch relativ grosse Unsicherheiten, ob das Ziel
der vollständigen Ausrottung tatsächlich erreicht werden könne. Insgesamt
hält das Verwaltungsgericht die vollständige Ausrottung für weniger
wahrscheinlich als dies der Regierungsrat angenommen hatte. Das
Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass sich
gerade die eiertragenden Weibchen vorzugsweise in Röhren aufhielten, kleine
Krebse sich zwischen den Wurzeln in einem System von Hohlräumen versteckten
und sich eine Anzahl Tiere in der kritischen Zeit an Land befinden könne.
Was das Verwaltungsgericht aus diesen Erkenntnissen ableitet, ist freilich
nicht ganz klar, da es eine Dezimierung des Bestands auf eine nicht mehr
lebensfähige Population und damit die Ausrottung durch den einmaligen
Gifteinsatz schliesslich doch für möglich hält.
Diese Annahme lässt sich unter Berücksichtigung der überzeugenden
Expertenmeinungen nicht mit dem heutigen Wissensstand über das
Verhalten des Sumpfkrebses vereinbaren. Die Ausrottung durch einmaligen
Gifteinsatz muss nach der Aktenlage vielmehr als unrealistisch bezeichnet
werden. Die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts beruht auf einer
offensichtlich fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 105
Abs. 2 OG. Zwar ist dem Regierungsrat darin beizupflichten, dass einige
Umstände eine gute Wirkung der umstrittenen Massnahme erwarten lassen
(z.B. die gute Vorbereitung, die Regulierbarkeit des Wasserbeckens,
die vorhandene Wasserzirkulation, das sichere Wissen über die Wirkung
des Giftes und die erforderliche Konzentration). Indessen sind die
von den unabhängigen Fachleuten vorgebrachten Argumente betreffend die
Grenzen der Wirksamkeit derart gewichtig, dass sich die Annahme nicht
rechtfertigen liesse, das Ausrottungsziel könne mit einem einmaligen
Gifteinsatz wie er hier zur Diskussion steht erreicht werden. Schon eine
kleine Anzahl überlebender Tiere genügt anerkanntermassen zum Wiederaufbau
einer Population. Weiter gehende Erwartungen liessen sich nur mit einem
wiederholten Gifteinsatz verbinden. Eine Wiederholung der Massnahme kann
aber wegen der zu erwartenden, gewichtigen Nachteile nicht in Betracht
gezogen werden.
dd) Muss somit davon ausgegangen werden, dass die vollständige
Elimination des Sumpfkrebses aus dem Schübelweiher auch durch den geplanten
Einsatz von Lebaycid nicht gelingt, kann dessen Verwendung nicht mit dem
Hinweis auf das Verwaltungsermessen und aufgrund einer Interessenabwägung
gerechtfertigt werden. Vielmehr ist zunächst zu prüfen, ob der
Raubfischeinsatz eine zweck- und verhältnismässige Massnahme darstellt.
Trifft dies zu, so erscheint ein vom Gewässerschutzrecht abweichendes
Vorgehen nicht als geboten und muss der gewässerschutzrechtskonformen
Lösung der Vorzug gegeben werden. Es liegt diesfalls nicht im Ermessen
der Verwaltung, vom Gesetz abzuweichen. Nur wenn der Raubfischeinsatz
als nicht verhältnismässig zu bezeichnen ist, stellt sich die Frage, ob
überwiegende öffentliche Interessen die mit dem Gifteinsatz verbundene
Verletzung von Art. 6 GSchG rechtfertigen (vgl. vorne E. 3d).
ee) Das Verwaltungsgericht hat die Bekämpfung mit Raubfischen nicht
näher geprüft, sondern - wie erwähnt - ausgeführt, die Massnahme könne
aufgrund der verfügbaren Informationen nicht abschliessend beurteilt
werden. Es hat somit für den Entscheid wichtige Sachumstände ungeklärt
gelassen und den Sachverhalt insofern offensichtlich unvollständig
abgeklärt (vgl. BGE 123 II 49 E. 5 und 6 S. 51 ff., mit Hinweisen). Das hat
zur Folge, dass das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellungen
des Verwaltungsgerichts gebunden ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
Der Beschwerdeführer hat dem Bundesgericht einen weiteren Bericht der
EAWAG vom März 1998 (Bericht II) eingereicht. Darin hat die EAWAG von sich
aus die noch offenen Fragen um einen Raubfischeinsatz im Schübelweiher
näher untersucht. Angesichts der in diesem Punkt unvollständigen
Sachverhaltsermittlung ist der zweite Bericht der EAWAG für die Beurteilung
beizuziehen (BGE 121 II 97 E. 1c S. 99; FRITZ GYGI, aaO, S. 286 f.). Der
Regierungsrat und das Verwaltungsgericht haben Gelegenheit erhalten,
sich dazu zu äussern.
Erwägung 5
5.- a) Die EAWAG hat im Bericht II zunächst die Bedingungen für einen
Raubfischeinsatz (Wassertemperaturen, Sauerstoffgehalt, Schichtung)
untersucht und ist zum Ergebnis gelangt, dass die Temperaturen und
die Wasserqualität im Schübelweiher ähnlich seien wie im Rumensee
und einen dauerhaften Raubfischbestand erlaubten. Insbesondere werde
der Schübelweiher im Sommer durchschnittlich nur 1oC wärmer als der
Rumensee, der bereits mit Raubfischen besetzt worden sei. In einem
weiteren Schritt hat die EAWAG ausgehend von den Kenntnissen über den
Lebenszyklus der Krebse im allgemeinen und die bekannten Besonderheiten
im Zyklus des Sumpfkrebses die Biologie und Populationsdynamik dieser
Krebsart im Schübelweiher untersucht. Sie hat dabei angenommen, dass der
Rote Sumpfkrebs unter den gegebenen Bedingungen mit ca. eineinhalb Jahren
geschlechtsreif sei, danach noch zwei bis drei Jahre lebe und sich in
dieser Zeit ein- bis zweimal fortpflanze. Verschiedene Merkmale deuteten
darauf hin, dass die Population im Schübelweiher die Wachstumsgrenze
erreicht habe, d.h. sich in einem Gleichgewicht mit den im Lebensraum
verfügbaren Ressourcen befinde und von den grössten Männchen kontrolliert
werde (Geschlechtsverhältnis der gefangenen Tiere, Anteil der Weibchen
im Verlauf einer Fangaktion, Durchschnittsgewicht der gefangenen Tiere,
Anteil der beschädigten Krebse). Aufgrund der Resultate der grossen
Fangaktion im Sommer 1997 (mit insgesamt 7'176 gefangenen Tieren) lasse
sich die fangbare Population schätzen, wobei wegen der schmalen Datenbasis
eine grosse Unsicherheit verbleibe. Immerhin könne die Zahl der fangbaren
Krebse auf durchschnittlich ca. zehn- bis dreizehntausend festgelegt
werden. Aufgrund eines rechnerischen Modells könne von diesem Anteil
der Population auf den Gesamtbestand geschlossen werden. Dieser liege
bei ca. 65'000 Individuen. Wenn man den Effekt eines Raubfischbesatzes
rechnerisch simuliere und dabei - eher zurückhaltend - davon ausgehe,
dass die Raubfische nur Krebse im ersten Lebensjahr jagten, ergebe sich
schon ein Jahr nach dem Raubfischbesatz ein markanter Rückgang der Anzahl
fangbarer Tiere. Drei Jahre später werde die Population voraussichtlich
auf einen Bruchteil der ursprünglichen Grösse verringert sein. Mit einer
Reduktion auf null (wie es im Modell geschehe) könne aber nicht unbedingt
gerechnet werden. Erfahrungen zeigten vielmehr, dass sich längerfristig
ein Gleichgewicht auf niedrigem Niveau einstelle, das mit geeigneten
Kontrollmassnahmen (gezielte Förderung der Raubfische, ergänzende
Fangaktionen) bewahrt werden könne. Ein massiver Einsatz von Raubfischen
hätte zwar auch Auswirkungen auf die Amphibienbestände, doch seien diese
verantwortbar. Abschliessend hält die EAWAG dafür, es sollten geeignete
Massnahmen zur Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses ergriffen werden, wobei
die Massnahmen in einem angemessenen Verhältnis zur Bedrohungslage stehen
müssten. Der Erfolg eines einmaligen Gifteinsatzes sei unsicher und eine
solche Aktion deshalb kaum empfehlenswert. Empfohlen werde vielmehr die
Bekämpfung durch Raubfischbesatz und ergänzende Fangaktionen mit Reusen
zur Beschleunigung des Reduktionseffekts. Die EAWAG sei im Übrigen bereit,
solche Massnahmen zu begleiten, weil die daraus gewonnenen Erkenntnisse
von gesamtschweizerischem Interesse seien.
b) Nach Auffassung des Regierungsrats ist der Bericht II
wissenschaftlich nicht haltbar. Die vorhandenen Daten seien ungenügend
und gäben keine Grundlage für auch nur annähernd zuverlässige Aussagen
über die Erfolgswahrscheinlichkeit eines Raubfischeinsatzes ab. Die
Rechnungsmodelle seien zudem theoretisch und die Folgerungen der EAWAG
nur Arbeitshypothesen, nicht aber wissenschaftliche Erkenntnisse. Das
Fressverhalten der Raubfische sei unberechenbar; nur ein Versuch könne
die Wirkungen eines Raubfischeinsatzes aufzeigen. Die Bestandesschätzung
sei im Weiteren äusserst grob. Jedenfalls müsste das Gewässer gemessen
an seiner Grösse mit übermässig vielen Raubfischen besetzt werden, was zu
innerartlichem Stress und einer krassen Faunaverfälschung mit verheerenden
Auswirkungen auf die übrige Fauna führen würde. Ein besonderes Problem
stelle zudem die lange Dauer der empfohlenen Bekämpfungsmassnahme von
drei Jahren dar. Angesichts der akuten Gefahr der weiteren Ausbreitung
des Roten Sumpfkrebses sei dringendes Handeln geboten. Dies sei einer
der Hauptgründe für den Gifteinsatz.
c) aa) Es trifft zu, dass die Folgerungen der EAWAG keine
wissenschaftlich gesicherten Erkenntnisse darstellen. Sichere Kenntnis
besteht zwar über die Biologie und Dynamik der einheimischen Krebse, und
auch die Besonderheiten des Roten Sumpfkrebses und die Auswirkungen der für
diese Tierart eher ungewohnten Lebensbedingungen auf Entwicklung und Zyklus
können recht gut umrissen werden. Hinreichend bekannt sind im Weiteren die
Wassertemperaturen und -qualität als Bedingung für einen Raubfischeinsatz.
Für die übrigen Aussagen war die EAWAG auf eine recht schmale Datenbasis
sowie auf Annahmen und Modelle angewiesen. Immerhin zeigen die zahlreichen
Literaturhinweise, dass diese Annahmen und Modelle im Wesentlichen auf
in anderem Zusammenhang gewonnenen Erkenntnissen beruhen. Es ist deshalb
wohl richtig, dass die Bestandesschätzung und die Auswirkungen eines
Raubfischeinsatzes nicht mit Sicherheit vorgenommen bzw. vorausgesagt
werden können, sondern mit einigen Ungenauigkeiten und Unsicherheiten
behaftet sind. Es handelt sich jedoch durchwegs um vernünftige, plausible
und in manchen Punkten auf gute Kenntnisse abgestützte Prognosen,
denen eine hinreichende Aussagekraft zuzugestehen ist. Der Regierungsrat
übersieht, dass der Raubfischeinsatz keinen wissenschaftlichen Nachweis
der Wirksamkeit voraussetzt, zumal es sich um keine umweltschädigende
Massnahme handelt. Es genügt, wenn sich die wesentlichen Faktoren so weit
verlässlich abschätzen lassen, dass die Durchführung als verantwortbar und
das Eintreten des Erfolgs als wahrscheinlich erscheinen. Der Regierungsrat
selbst geht davon aus, dass sich ein regulierender Eingriff nicht bis ins
letzte Detail simulieren und berechnen lässt. Bei dem von ihm befürworteten
Gifteinsatz, der für die Umwelt in verschiedener Hinsicht bedenklich ist,
sind im Übrigen verschiedene Auswirkungen ebenfalls nicht genau bekannt
(Unsicherheiten betreffend die Übertragung von Laborergebnissen auf
die Natur, den Abbau des Fenthions im Sediment, das umweltchemische
Verhalten und die ökotoxikologische Wirkung von Fenthion etc.). Selbst
wenn die EAWAG wichtige Faktoren nur ungefähr oder der Grössenordnung nach
umschreiben kann, erscheinen ihre Ausführungen doch als derart fundiert,
dass von einer hinreichend zuverlässigen Abschätzung der Wirkungen
eines Raubfischeinsatzes ausgegangen werden kann. Auf die Ausführungen im
Bericht II kann deshalb für die Beurteilung der interessierenden Massnahme
abgestellt werden.
bb) Die Experten der EAWAG haben schlüssig dargelegt, dass die
Lebensbedingungen für Raubfische im Schübelweiher den Bedingungen im
Rumensee sehr ähnlich sind und deshalb - entgegen der Auffassung des
Regierungsrats - auch im Schübelweiher ein dauerhafter Raubfischbestand
mit Aalen, Hechten und Barschen möglich ist. Wohl mag die Auffassung
des Regierungsrats zutreffen, dass aus der jüngsten Entwicklung des
Krebsbestandes im Rumensee noch nicht auf eine bestimmte positive Wirkung
eines Raubfischeinsatzes im Schübelweiher geschlossen werden kann. Immerhin
lässt sich aber sagen, dass der Raubfischeinsatz unter den Bedingungen wie
sie im Rumensee vorliegen bis jetzt gelungen ist und keinerlei Anzeichen
auf fehlende Wirksamkeit hindeuten. Nach den vorhandenen Kenntnissen
hat der Rote Sumpfkrebs ausserdem kein Abwehrverhalten gegen Raubfische
entwickelt. Ungewissheit besteht zwar hinsichtlich der Fresslust und des
Fressverhaltens der Raubfische, welche zum Teil durch äussere Bedingungen
beeinflusst werden (insbesondere die Temperatur). Es sind jedoch keinerlei
Anhaltspunkte bekannt, die darauf schliessen liessen, ein massiver
Raubfischeinsatz werde die Bestandesgrösse der Sumpfkrebspopulation nicht
erheblich beeinflussen. Eine gute Wirkung lässt insbesondere der Umstand
erwarten, dass eine Bekämpfung mit Raubfischen beim Nachwuchs ansetzt, was
zur Folge hat, dass sich der Bestand nicht durch das vermehrte Aufkommen
von Jungtieren innert kurzer Zeit erholen kann.
Insgesamt erscheint die Folgerung des EAWAG-Expertenteams,
der Raubfischeinsatz erlaube eine effiziente Reduktion der
Sumpfkrebspopulation, als wohlbegründet. Die Massnahme kann daher als
grundsätzlich zweckmässig bezeichnet werden. Zwar kann eine gänzliche
Elimination nach übereinstimmenden Aussagen nicht erwartet werden. Das
erscheint aber im heutigen Zeitpunkt auch nicht als unabdingbar, weil
die reduzierte Population mit geeigneten Massnahmen auf niedrigem Niveau
gehalten werden kann und kleine, kontrollierte Bestände fremder Krebse
andernorts ebenfalls als vertretbar erachtet werden. Die Zürcher Behörden
haben bezüglich der fremden Krebspopulation im Rumensee (hauptsächlich
Signalkrebse) selber einen solchen Weg eingeschlagen. Im Kanton Aargau
wird eine Sumpfkrebspopulation offenbar seit Jahren mit Erfolg auf
tragbarem Niveau kontrolliert, und die krebspestresistenten Signal- und
Kamberkrebse haben sich nach Erhebungen im Jahre 1997 in elf Kantonen
etabliert, ohne dass ihre Ausrottung erwogen wird.
cc) Ein bedeutender Nachteil des Raubfischeinsatzes liegt freilich
darin, dass er nicht sofort wirkt. Die erwünschte weitgehende
Bestandesreduktion kann erst nach drei bis vier Jahren erwartet
werden. Die Sumpfkrebspopulation im Schübelweiher ist indessen seit
einigen Jahren derart gross, dass ein erheblicher Wanderdruck mit der
Gefahr der unkontrollierbaren Ausbreitung besteht. Insbesondere der nahe
Zürichsee ist über die Bachverbindung durch das Küsnachter Tobel für den
Sumpfkrebs verhältnismässig leicht zu erreichen, und eine Ausbreitung im
Zürichsee könnte kaum unter Kontrolle gebracht werden. Dennoch ist die
Dringlichkeit des Eingreifens aus verschiedenen Gründen zu relativieren:
Mitte 1996 sind Sofortmassnahmen (u.a. die Erstellung eines
krebsdichten Drahtzaunes) angeordnet worden, die sich recht gut bewährt
haben. Es wird nicht vorgebracht, dass es dem Roten Sumpfkrebs in den zwei
Jahren seit Inkraftsetzung der Sofortmassnahmen gelungen sei, sich weiter
zu verbreiten. Auch wenn das Überklettern eines Drahtgeflechts für grössere
Tiere oder das Durchschlüpfen für Kleintiere nicht unmöglich ist, scheint
es somit doch gelungen zu sein, den Roten Sumpfkrebs bis auf einige wenige
Exemplare, die keine überlebensfähige Population aufbauen konnten, auf den
Raum des Schübelweihers zu beschränken. Es ist deshalb nicht ersichtlich,
weshalb der Bestand nun unbedingt schlagartig reduziert werden müsste und
es nicht vertretbar sein sollte, die bisherigen Sicherungsmassnahmen
noch einige Zeit weiterzuführen. Zudem kann die Wirksamkeit des
Raubfischeinsatzes beschleunigt werden, wenn flankierend dazu Fangaktionen
durchgeführt werden. Der zur Reduktion des Sumpfkrebsbestands erforderliche
Zeitraum kann deshalb verkürzt werden. Auch lässt selbst die beim Nachwuchs
ansetzende Bekämpfung bereits nach einem Jahr einen spürbaren Rückgang bei
den erwachsenen Tiere erwarten, was auch Auswirkungen auf den Wanderdruck
und die Wanderbewegungen haben dürfte. Diese werden voraussichtlich nicht
erst nach drei Jahren abnehmen. Schliesslich ist an die Äusserung des
amerikanischen Krebsspezialisten Prof. Jay Huner zu erinnern, wonach sich
der Rote Sumpfkrebs wegen fehlender Bekämpfung zwischen dem vermuteten
Aussetzen im Jahre 1988 und dem Anordnen der Sofortmassnahmen Mitte 1996
ohnehin sehr wahrscheinlich bereits im Zürichsee etabliert habe. Kleinere
Populationen bleiben offenbar meist unentdeckt, und der Zürichsee wird
als ein für den Roten Sumpfkrebs eher ungünstiges Gewässer eingeschätzt,
das kein rasches Aufkommen erlaubt. In diesem Zusammenhang ist auch
zu beachten, dass sich die beiden seit längerem heimisch gewordenen
amerikanischen Krebsarten Kamberkrebs und Signalkrebs nicht mehr vertreiben
lassen, sondern nur noch unter Kontrolle gehalten werden können.
Mit Blick auf diese Umstände und Möglichkeiten kann nicht gesagt
werden, der Einsatz von Raubfischen sei unzweckmässig, weil die Massnahme
nicht rechtzeitig greife. Es erscheint bei guter Planung und Durchführung
als möglich, sie innert nützlicher Frist zur Wirkung zu bringen. Die von
der EAWAG empfohlene Vorgehensweise kann deshalb bei den heute herrschenden
tatsächlichen Verhältnissen nicht aus zeitlichen Gründen verworfen werden.
dd) Der Regierungsrat hat weiter vorgebracht, der erforderliche
massive Raubfischeinsatz führe zu einer krassen Faunaverfälschung
mit katastrophalen Auswirkungen für die Amphibienbestände sowie zu
innerartlichem Stress. Die EAWAG habe das Ausmass der Auswirkungen auf die
Fauna nicht beschrieben, sondern leichthin als verantwortbar bezeichnet.
Es trifft zu, dass sich der Bericht II der EAWAG nicht detailliert zu
den Auswirkungen des Raubfischeinsatzes auf die Tierwelt äussert, weil
das Expertenteam diese offenbar bereits aufgrund einer Grobabschätzung
als tragbar erachtet hat. Der Regierungsrat hat jedoch selbst in
seinem Entscheid vom 5. Februar 1997 ausgeführt, der Rote Sumpfkrebs
vernichte innert kurzer Zeit das gesamte Vorkommen an Amphibien,
Reptilien und Fischen. Angesichts des im Schübelweiher festgestellten
grossen Sumpfkrebsbestands ist deshalb selbst nach den Darlegungen des
Regierungsrats davon auszugehen, dass die natürliche Fauna bereits stark
in Mitleidenschaft gezogen worden ist und durch einen Raubfischeinsatz
keine wesentliche zusätzliche Beeinträchtigung mehr erfahren kann. Gewisse
Nachteile für die Fauna werden zwar resultieren und wären im Übrigen
auch bei einem Gifteinsatz - in anderer Form - unvermeidlich. Auch wird
die natürliche Fauna durch den erforderlichen massiven Raubfischbesatz
zweifellos erheblich verfälscht. Sie ist jedoch bereits durch den grossen
Krebsbestand stark verändert worden, und es wird nicht geltend gemacht,
die Raubfische würden besonders gefährdete Tierarten bedrohen. Unter
diesen Umständen erscheint es als vertretbar, dass die EAWAG die nur schwer
quantifizierbaren Auswirkungen auf die Tierwelt nicht weiter untersuchte,
sondern diese aufgrund einer Grobabschätzung als verantwortbar erachtete.
Es ist in diesem Zusammenhang auch daran zu erinnern, dass die EAWAG
empfohlen hat, die Durchführung der Massnahme zu überwachen, um allenfalls
erforderliche Korrekturen vornehmen zu können, und dabei ihre Mitarbeit
angeboten hat.
ee) Die weiteren vom Regierungsrat genannten Nachteile eines
Raubfischeinsatzes, insbesondere ein permanentes Fischfangverbot sowie die
Einschränkung der Benützbarkeit des Naherholungsgebiets während längerer
Zeit, sind ebenfalls in Kauf zu nehmen und nicht geeignet, das empfohlene
Vorgehen als unzweckmässig oder unverhältnismässig erscheinen zu lassen.
d) Es ergibt sich somit, dass mit dem Raubfischeinsatz aus heutiger
Sicht eine zweck- und verhältnismässige Bekämpfungsmassnahme zur Verfügung
steht, die zur Erreichung des realistischerweise erreichbaren Ziels -
der Dezimierung des Sumpfkrebsbestands auf ein verträgliches Mass -
als hinreichend wirksam erscheint und mit dem Gewässerschutzrecht
vereinbar ist. Bei dieser Sachlage muss der Bekämpfung durch Raubfische
der Vorzug gegeben werden, weil sie erlaubt, das Fischerei- und das
Gewässerschutzrecht koordiniert anzuwenden (vgl. E. 3d hievor). Nur wenn
sich schlüssig zeigen sollte, dass die von der EAWAG empfohlene Massnahme
trotz korrekter Umsetzung - entgegen den Annahmen - undurchführbar
oder unwirksam ist, wäre ein Gifteinsatz zu erwägen, sofern nicht andere
Massnahmen wie das Austrocknen und Ausbaggern als vorteilhafter erscheinen.
Unter den heutigen Umständen aber muss dem Raubfischeinsatz der Vorzug
gegeben werden.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerde erweist sich somit als begründet. Sie ist
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid
ist aufzuheben. Damit sind auch die vorangehenden kantonalen Entscheide und
Verfügungen (mit Ausnahme der provisorischen Massnahmen) aufgehoben (vgl.
vorne E. 1c). In Anbetracht der Umstände der vorliegenden Angelegenheit ist
es zudem gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Anwendung von Art. 114
Abs. 2 OG in der Sache selbst entscheidet und den hier umstrittenen
Einsatz von Fenthion zur Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses untersagt.