BGE 125 II 129
125 II 129
13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 3. März 1999 i.S. Coop Bern gegen X. und Mitbeteiligte sowie
X. und Mitbeteiligte gegen Coop Bern, Einwohnergemeinde Belp, Bau-,
Verkehrs- und Energiedirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern
(Verwaltungsgerichtsbeschwerden) Regeste
Luftreinhaltung und Lärmschutz bei einem Einkaufszentrum;
Parkplatzbewirtschaftung; Immissionen des Kunden- sowie des
Anlieferungsverkehrs.
Auflagen zur Regelung des Zufahrtsverkehrs (Einsatz von
Sicherheitspersonal), zur Warenanlieferung und zur Ausrüstung der
Lieferfahrzeuge (E. 5). Beurteilung der Lärmemissionen der Anlieferung
nach Anhang 6 LSV (Industrie- und Gewerbelärm) und Massnahmen zu deren
Verminderung (E. 6).
Die Pflicht zur Erhebung einer Gebühr für die Benützung von
Kundenparkplätzen bei einem Einkaufszentrum ist als Betriebsvorschrift
gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c USG eine zulässige Massnahme der verschärften
Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 USG (E. 7 und 8).
Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit in Bezug auf diese
Massnahme (E. 9). Vereinbarkeit mit der Handels- und Gewerbefreiheit
(E. 10).
Sachverhalt
Mit einem Gesamtentscheid nach Art. 9 des Koordinationsgesetzes
des Kantons Bern vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) erteilte der
Regierungsstatthalter von Seftigen der Coop Bern am 18. Juli 1996 die
Bau- und Gastgewerbebewilligung für die Errichtung eines Einkaufszentrums
mit Restaurant, Tiefgarage (mit 145 Parkplätzen) und Wohnungen auf den
Grundstücken Nrn. 937, 354 und 152 in Belp. Mit der Bewilligungserteilung
wies der Regierungsstatthalter sämtliche noch nicht erledigten Einsprachen
ab. Das in einer Zone mit Planungspflicht (ZPP) vorgesehene Vorhaben
beruht auf der Überbauungsordnung Nr. 3a «Egge/Zossareal», welche von
der Gemeindeversammlung am 9. Dezember 1993 angenommen und vom Amt für
Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern am 26. Januar 1994 genehmigt
wurde.
Gegen diesen Entscheid gelangten verschiedene Nachbarn an
die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern. Diese
hiess die Beschwerden am 27. Februar 1997 insofern gut, als sie
die Coop Bern verpflichtete, alle im Projekt vorgesehenen Kunden- und
Angestelltenparkplätze zu bewirtschaften, d.h. darauf eine Benützungsgebühr
zu erheben, welche den Benützern nicht zurückerstattet werden darf;
im Übrigen wies sie die Beschwerden ab.
Sowohl Coop Bern als auch die Nachbarn haben diesen Entscheid an das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern weitergezogen. Das Verwaltungsgericht
vereinigte die Verfahren, führte einen Augenschein durch und fällte
seinen Entscheid am 16. März 1998. Die Beschwerden der Nachbarn hiess
es teilweise gut und ergänzte die angefochtene Bewilligung mit vier
Auflagen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit und der Benützbarkeit
des Schützenwegs für die betroffenen Anwohner. Im Übrigen wies es die
Beschwerden der Nachbarn ab, soweit es darauf eintrat. Die Beschwerde
der Coop Bern hiess es teilweise gut, indem es die Verpflichtung zur
Parkplatzbewirtschaftung auf die Kundenparkplätze beschränkte und die
Angelegenheit zur Festsetzung der Mindestparkgebühr an die Bau-,Verkehrs-
und Energiedirektion zurückwies. Im Übrigen wies es auch diese Beschwerde
ab.
Coop Bern hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie
beantragt, das angefochtene Urteil sei insofern aufzuheben, als die
Parkplatzbewirtschaftung bezüglich der Kundenparkplätze angeordnet
und die Angelegenheit zur Ergänzung der Auflage im Sinne der
Erwägungen an die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion zurückgewiesen
worden ist. Eventualiter beantragt die Coop Bern eine Milderung der
Parkplatzbewirtschaftung oder einen Aufschub des Entscheids in diesem
Punkt bis nach Inbetriebnahme der Einstellhalle. Zudem beantragt Coop
Bern die teilweise oder vollständige Aufhebung der im angefochtenen Urteil
enthaltenen Auflagen Nr. 1, 3 und 4. Sie macht geltend, diese Auflagen
seien im angefochtenen Umfang willkürlich.
Einige Nachbarn haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
beim Bundesgericht ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie
beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die nachgesuchte
Bau- und Gastgewerbebewilligung sei zu verweigern.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) nahm am
26. August 1998 zur Lärmbekämpfung und Luftreinhaltung Stellung. Die
Parteien erhielten Gelegenheit, sich dazu zu äussern.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde der Coop Bern teilweise gut
und weist diejenige der Nachbarn im Sinne der Erwägungen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Die Nachbarn wenden im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ein, das Bauvorhaben verursache übermässige Lärm- und
Luftschadstoffimmissionen, weshalb es nicht bewilligt werden könne. Die
Bauherrschaft hält demgegenüber die angeordneten Emissionsbeschränkungen
für unzulässig.
Bei der geplanten Überbauung handelt es sich um eine (neue) Anlage
im Sinne von Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz
vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01), die Einwirkungen in Form
von Luftverunreinigungen und Lärm erzeugen wird. Diese sind nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesamthaft zu beurteilen,
d.h. es sind alle Emissionen zu berücksichtigen, die durch die
bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich
der von den Bewohnern, Beschäftigten, Besuchern und Kunden verursachten
Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage (BGE 124 II 272 E. 2a
mit Hinweisen).
Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
ist (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 4 Abs. 1 der Luftreinhalteverordnung
vom 16. Dezember 1985 [LRV, SR 814.318.142.1], Art. 7 Abs. 1 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV, SR 814.41]). Die
Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten
ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG,
Art. 9 Abs. 4 und Art. 31 ff. LRV). Wie es sich mit den erforderlichen
Emissionsbegrenzungen verhält, wird im Einzelnen in den Erwägungen 6
ff. untersucht. Vorab ist daran zu erinnern, dass das Umweltschutzgesetz
nicht ein Verhinderungs-, sondern ein Massnahmengesetz ist (BGE 116 Ib
159 E. 6b S. 167). Das von den Nachbarn angestrebte Verbot der Anlage
kann vorliegend mit Umweltschutzgründen nicht gerechtfertigt werden.
Erwägung 5
5.- a) Das Verwaltungsgericht hat die Bau- und Gastgewerbebewilligung
des Regierungsstatthalters von Seftigen vom 18. Juli 1996 mit folgenden
zusätzlichen Auflagen versehen (die von der Bauherrschaft angefochtenen
Teile der Auflagen erscheinen fett):
«3.4 Auflagen der kantonalen Behörden: 1. Für die aus beiden
Richtungen von der Dorfstrasse in den Schützenweg
einbiegenden Fahrzeuge sind gut sichtbar zwei Anzeigetafeln
aufzustellen,
welche die Belegung der Kundenparkplätze (inkl. der in den Schützenweg
abgebogenen Fahrzeuge) anzeigen. In Spitzenzeiten (Zeiten, in denen die
Vollbelegung der Kundenparkplätze zu erwarten ist), muss die Coop Bern
Sicherheitspersonal einsetzen, das die Einfahrt von Kundenfahrzeugen
in den
Schützenweg bei Vollbelegung der Kundenparkplätze verhindert. Die
Ortspolizeibehörde Belp legt die Spitzenzeiten und die Einsatzweise des
Sicherheitspersonals fest.
2. Auf der Höhe des Gebäudes Schützenweg Nr. 4 ist ein
funkgesteuertes
Rotlicht einzurichten, das auf Rot schaltet, wenn ein Lastwagen zur
Anlieferung in den Schützenweg eingefahren ist. Nach Beendigung des
Fahrmanövers zur Rampe ist das Signal auf Grün umzuschalten.
3. Die Coop Bern hat sicherzustellen, dass nur erfahrenes und gut
instruiertes Fahrpersonal den Laden in Belp beliefert. Sämtliche
anliefernden Lastwagen müssen mit Piepston und Rückfahrkamera
ausgerüstet
sein.
4. Die Anlieferung darf erst ab 06.00 Uhr morgens erfolgen. In
der Zeit
zwischen 06.00 Uhr und 07.00 Uhr muss der Piepston ausgeschaltet
werden,
falls dies technisch machbar ist. Das Wendemanöver muss diesfalls
von einer
Hilfsperson begleitet werden.»
Das projektierte Einkaufszentrum wird für den motorisierten Verkehr
von Angestellten und Kunden sowie für die Anlieferung über den Schützenweg
erschlossen. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, gemäss Art. 11 Bst. a
und b der Überbauungsordnung «Egge/Zossareal» seien die Gestaltung der
Fahrbereiche und die Fussgängerbereiche im Zusammenhang mit der Baueingabe
zu diskutieren. Die besonderen örtlichen Verhältnisse (schmale Strasse,
Sackgasse, kein durchgehendes Trottoir) könnten grundsätzlich besondere
Massnahmen in Form von Nebenbestimmungen zur Baubewilligung zwecks
Gewährleistung der Verkehrssicherheit erfordern. Das Gericht ist zum
Ergebnis gelangt, dass solche Nebenbestimmungen gestützt auf Art. 27 der
kantonalen Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV, BGS 721.1) anzuordnen
seien. Gemäss Art. 27 BauV darf der durch ein Einkaufszentrum verursachte
Motorfahrzeugverkehr das öffentliche Strassennetz nicht überlasten (Abs.
1). Insbesondere sind nötigenfalls und sofern signalisationstechnische
oder verkehrspolizeiliche Massnahmen nicht genügen, die Stellen des
Verkehrsnetzes, die dem Mehrverkehr nicht gewachsen wären, baulich zu
sanieren (Abs. 1 lit. b).
Die Beschwerdeführerin hält die Auflagen des Verwaltungsgerichts für
willkürlich. Dabei stellt sie nicht die gesetzliche Grundlage oder deren
Auslegung in Frage, sondern wendet sich gegen die Massnahmen, weil sie
sie als nicht praktikabel bzw. undurchführbar, überflüssig und teilweise
als mit Bundesrecht unvereinbar erachtet.
b) Willkürlich ist ein Entscheid nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt
einen kantonalen Entscheid wegen materieller Rechtsverweigerung nur auf,
wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation
in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt nur vor, wenn nicht
bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 123
I 1 E. 4a S. 5 mit Hinweisen).
c) Gegen die Auflage Ziff. 1 (Einsatz von Sicherheitspersonal) wendet
die Bauherrschaft ein, der Begriff der «Spitzenzeiten» sei zur Umsetzung
der Auflage nicht geeignet. Es sei nicht möglich, pauschal festzulegen,
wann Spitzenzeiten vorkommen würden. Es bestehe die Gefahr, dass die
Ortspolizeibehörde den Einsatz von Personal für Zeiten anordne, in denen
dies nicht nötig sei, und es umgekehrt unterlasse, in allen nötigen Fällen
den Einsatz von Sicherheitspersonal vorzusehen. Die Beschwerdeführerin
sorge bei anderen Filialen nachgewiesenermassen freiwillig für den Einsatz
des erforderlichen Sicherheitspersonals.
Das zu lösende Problem besteht gemäss dem angefochtenen Urteil darin,
dass bei übergrossem Andrang auf die Parkplätze Staus auf dem Schützenweg
entstehen können, welche den Anwohnern im hinteren Teil des Schützenwegs
die Zufahrt versperren und unnötige Immissionen verursachen. Weil der
Schützenweg eine Sackgasse ist, besteht keine Ausweichmöglichkeit. Aus den
Akten ergibt sich deutlich, dass die Erschliessungsverhältnisse für das
Einkaufszentrum eher eng sind. Gleichzeitig ist der Anspruch der Anwohner
des Schützenwegs, ihre Grundstücke grundsätzlich ohne Behinderungen
erreichen zu können, zu beachten.
Mit Blick auf dieses Problem hat das Verwaltungsgericht jene Zeiten,
in denen die Vollbelegung der Kundenparkplätze zu erwarten ist, als
Spitzenzeiten bezeichnet. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
vom Verwaltungsgericht gewählte Umschreibung der Spitzenzeit geradezu
unhaltbar wäre. Sie erscheint im Gegenteil durchaus sachgerecht, ist doch
zu erwarten, dass ohne Gegenmassnahmen bei Vollbelegung des Parkhauses
wartende Fahrzeuge auf dem Schützenweg stehen bleiben und diesen
versperren. Die Bauherrschaft macht geltend, die Spitzenzeiten könnten
stark variieren. Gerade weil heute die Spitzenzeiten nicht feststehen, hat
das Verwaltungsgericht angeordnet, dass die mit den lokalen Verhältnissen
vertraute Ortspolizeibehörde die Spitzenzeiten und die Einsatzweise
des Sicherheitspersonals - in Absprache mit der Beschwerdeführerin -
festzulegen habe. In welcher Weise dies im Detail zu geschehen hat, wird
im Urteil nicht vorgegeben, sondern hat die Behörde zu entscheiden. Die
Beschwerdeführerin kann, wie das Verwaltungsgericht ausdrücklich erwogen
hat, angemessen am Entscheid über das Aufgebot von Sicherheitspersonal
mitwirken. Unter den gegebenen Umständen kann indessen der Entscheid über
den Beizug von Sicherheitspersonal nicht in ihr freies Ermessen gestellt
werden. Jedenfalls ist die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts
nicht willkürlich.
d) Die Bauherrschaft beanstandet die Auflage Ziff. 3, wonach nur
erfahrenes und gut instruiertes Fahrpersonal den Laden in Belp beliefern
darf.
Die Begriffe «erfahren» und «gut instruiert» sind aus sich selbst
heraus genügend verständlich. Abgesehen davon, dass das Fahrpersonal den
üblichen professionellen Anforderungen zu genügen hat, kann diese Auflage
nur bedeuten, dass Fahrpersonal einzusetzen ist, das nicht frisch aus
der Ausbildung kommt, sondern einige Jahre Praxis besitzt, und das über
die Besonderheiten der Zufahrt in Belp (Sackgasse; Notwendigkeit, das
Trottoir zu befahren; Bedienung der Ampel; Möglichkeit, dass Kinder auf der
Strasse sind etc.) instruiert ist. Ferner weist das Verwaltungsgericht
mit Recht darauf hin, dass die Bauherrschaft die Zulieferfirmen auf
bestimmte Modalitäten der Anlieferung verpflichten kann. Es wird seitens
der Beschwerdeführerin nichts vorgebracht, was die umstrittene Auflage
als willkürlich erscheinen liesse.
e) Das Verwaltungsgericht hat angeordnet, dass sämtliche anliefernden
Lastwagen mit einem akustischen Warnsignal beim Rückwärtsfahren sowie
Rückfahrkamera ausgerüstet sein müssen. Diese Auflage geht im Wesentlichen
auf Zusagen zurück, welche die Vertreter der Bauherrschaft anlässlich des
verwaltungsgerichtlichen Augenscheins abgegeben und in der Stellungnahme
zum Beweisergebnis bestätigt oder zumindest nicht zurückgenommen haben.
Die Beschwerdeführerin wendet allerdings neu ein, die Auflage
betreffend das Rückfahrwarnsignal verstosse gegen Art. 82 Abs. 4 der
Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge vom
19. Juni 1995 (VTS; SR 741.41). Dieser Einwand ist berechtigt. Zwar
geht die Verordnung vom 19. Juni 1995 über technische Anforderungen
an Transportmotorwagen und deren Anhänger (TAFV 1; SR 741.412)
der VTS grundsätzlich vor. Dies gilt aber nur, soweit in der TAFV
1 technische Anforderungen tatsächlich definiert sind (vgl. Art. 1
Abs. 1 VTS; Ziff. 1.1.1 und Ziff. 1.2.1.2 TAFV 1). Ziff. 1.2.1 TAVF
1 verweist auf die Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft bzw. der
Wirtschaftskommission für Europa (ECE). Die Anforderungen an akustische
Warnvorrichtungen ergeben sich aus der EG-Grundrichtlinie 70/388/EWG
sowie dem ECE-Reglement 28 (vgl. Ziff. 2.14.4 TAFV 1). Diese Vorschriften
enthalten keine Regeln über Warnsignale bei Rückwärtsfahrt, so dass kraft
des erwähnten Verweises Art. 82 Abs. 4 VTS anzuwenden ist. Danach sind
nicht vorgesehene Tonerzeuger verboten. Dies gilt ungeachtet dessen,
dass diese Vorschrift in der Praxis häufig missachtet wird.
Gemäss Art. 17 Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November
1962 (VRV; SR 741.11) ist bei Fahrzeugen mit beschränkter Sicht nach
hinten zum Rückwärtsfahren eine Hilfsperson beizuziehen, wenn nicht jede
Gefahr ausgeschlossen ist. Die Verwendung eines akustischen Warnsignals
beim Rückwärtsfahren bedeutet nicht, dass eine Gefahr in diesem Sinn
ausgeschlossen werden kann, und entbindet daher gegebenenfalls nicht
vom Beizug einer Hilfsperson. Im konkreten Fall kann, wie sich aus den
Erwägungen im angefochtenen Entscheid deutlich ergibt, nie jede Gefahr
beim Rückwärtsfahren ausgeschlossen werden.
Die Auflage, alle Fahrzeuge mit einem akustischen Warnsignal für
Rückwärtsfahrten auszustatten, erweist sich als mit dem Bundesrecht
klarerweise nicht vereinbar und ist daher aufzuheben. Im Weiteren ist der
Einsatz eines akustischen Warnsignals zwischen 06.00 und 07.00 Uhr ohnehin
unzulässig, so dass auf die entsprechende Auflage verzichtet werden kann.
Angesichts der Verkehrsverhältnisse auf dem Schützenweg ist es jedoch
gerechtfertigt, die Bauherrschaft in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 VRV
darauf hinzuweisen, dass für alle Rückwärtsfahrmanöver von anliefernden
Lastwagen eine Hilfsperson beigezogen werden muss. Diese Pflicht ergibt
sich direkt aus Art. 17 Abs. 1 VRV, weshalb die Formulierung einer
entsprechenden Auflage nicht erforderlich erscheint.
Ist bei der Anlieferung zum Einkaufszentrum für alle
Rückwärtsfahrmanöver eine Hilfsperson unumgänglich, so ist die Auflage,
alle Fahrzeuge mit einer Rückfahrkamera auszurüsten, unverhältnismässig
und aufzuheben.
Die Beschwerde der Bauherrschaft ist insoweit im Sinne der dargelegten
Erwägungen gutzuheissen und die vorinstanzlichen Auflagen Ziff. 3, 2. Satz,
und Ziff. 4, 2. und 3. Satz, sind zu streichen.
Erwägung 6
6.- a) Nach Art. 7 Abs. 1 LSV sind die Lärm-Emissionen des
Vorhabens gemäss dem Vorsorgeprinzip zu begrenzen (lit. a); die von der
Anlage erzeugten Lärmimmissionen dürfen zudem die Planungswerte nicht
überschreiten (lit. b). Massgeblich für den innerhalb der Anlage erzeugten
Lärm sind die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm gemäss Anhang
6 LSV. Entsprechend Art. 3 der kommunalen Überbauungsordnung Nr. 3a
«Egge/Zossareal» vom 9. Dezember 1993 gilt für die ganze Überbauung die
Empfindlichkeitsstufe III nach Art. 43 LSV. Diese nutzungsplanerische
Festlegung kann im vorliegenden Verfahren nicht akzessorisch überprüft
werden. Nach den zutreffenden Feststellungen im angefochtenen Entscheid
gilt sodann auch für die Liegenschaft der beschwerdeführenden Nachbarn am
Schützenweg die Empfindlichkeitsstufe III. Damit beträgt der anwendbare
Planungswert gemäss Anhang 6 LSV am Tag 60 und in der Nacht 50 dB(A),
wobei der Tag anders als bei der Beurteilung von Strassenverkehrslärm
(vgl. Anhang 3 LSV) von 07.00 bis 19.00 Uhr umschrieben wird (Ziff. 31
Anhang 6 LSV).
Ausserdem darf der Betrieb der Anlage nicht dazu führen, dass durch
die Mehrbeanspruchung einer Verkehrsanlage die Immissionsgrenzwerte
überschritten werden oder durch die Mehrbeanspruchung einer
sanierungsbedürftigen Verkehrsanlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen
erzeugt werden (Art. 9 LSV). Gemäss Anhang 3 LSV beträgt der massgebliche
Immissionsgrenzwert 65 dB(A) am Tag und 55 dB(A) in der Nacht, wobei
hier der Zeitraum von 22.00 bis 06.00 Uhr als Nacht gilt (Ziff. 32 Anhang
3 LSV).
b) Vorliegend ist umstritten, ob der Verkehr auf dem Schützenweg
einschliesslich der Anlieferung zu übermässigen Lärmimmissionen führe.
Entsprechende Berechnungen sind bis anhin unterblieben, was das
Verwaltungsgericht damit rechtfertigte, dass ein Lärmgutachten zur
Lärmbelastung an der Dorfstrasse vorliege. Dieses zeige, dass an dieser
mit wesentlich mehr Verkehr als der Schützenweg belasteten Strasse
die Planungswerte eingehalten seien. Also sei auch nicht zu erwarten,
dass am Schützenweg nach Errichtung der neuen Anlage die Planungswerte
überschritten würden. Dieser Überlegung kann hinsichtlich des Verkehrslärms
ohne weiteres gefolgt werden; hinsichtlich des Lärms aus dem Güterumschlag
wären hingegen einige zusätzliche Abklärungen zumindest nützlich gewesen.
Das BUWAL hat in seiner Stellungnahme ausgeführt, die
Verkehrslärmimmissionen am Schützenweg würden bei höchstens 60 dB(A) am Tag
liegen und könnten für die Nacht vernachlässigt werden; eine Verletzung von
Art. 9 LSV sei nicht zu erwarten. Auch die beschwerdeführenden Nachbarn
bringen nichts vor, was die Annahme rechtfertigen würde, die neue Anlage
werde eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für Verkehrslärm entlang
dem Schützenweg verursachen. Namentlich hat die vom Verwaltungsgericht
verfügte Auflage über den Einsatz von Sicherheitspersonal zur Folge,
dass Staus auf dem Schützenweg kaum je vorkommen werden. Dies wirkt sich
auch positiv auf die Lärmimmissionen aus.
c) Wie das BUWAL zu Recht feststellt, sind die Emissionen der
Anlieferung (Andockmanöver der Lastwagen, Be- und Entladen) nach Anhang
6 und nicht nach Anhang 3 LSV zu beurteilen. Das BUWAL ist zum Schluss
gelangt, der massgebliche Planungswert für die Nacht werde um ca. 3
dB(A) überschritten. Entgegen den Berechnungs-Annahmen des BUWAL sollen
indessen gemäss den Ausführungen der Bauherrschaft die Lastwagen nur be-
und entladen werden, wenn das Tor der Anlieferungsrampe geschlossen
ist. Dies erscheint bereits nach dem Vorsorgeprinzip im Sinne von
Art. 11 Abs. 2 USG geboten. Ausserdem soll der Anlieferungsbereich
nach den Angaben der Bauherrschaft mit schallschluckenden Materialien
ausgekleidet werden. Im Weiteren ist zu beachten, dass die Lastwagen
beim Rückwärtsfahren kein akustisches Warnsignal von sich geben dürfen,
wodurch die Lärmimmissionen etwas reduziert werden. Die Bauherrschaft
ist bei ihren Zusagen zu behaften, ohne dass dafür zusätzliche Auflagen
in die Baubewilligung aufgenommen werden müssen, zumal solche Auflagen
von keiner der Parteien beantragt worden sind (Art. 114 Abs. 1 OG).
Unter diesen Voraussetzungen darf ohne weitere Untersuchungen
angenommen werden, dass die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm
gegen den Schützenweg hin eingehalten werden.
Erwägung 7
7.- a) Der Immissionspegel für Stickstoffdioxid (NO2) liegt gemäss dem
angefochtenen Entscheid bei 29 mg/m3 und damit knapp unter dem zulässigen
Jahresmittelwert von 30 mg/m3 (vgl. Anhang 7 LRV). Damit stellt sich
die Frage, ob Anlass für verschärfte Emissionsbegrenzungen nach Art. 11
Abs. 3 USG besteht. Die kantonalen Instanzen und das BUWAL haben dies
bejaht und darauf hingewiesen, dass Belp im Massnahmenplangebiet der
Region Bern liegt. Das zuständige kantonale Amt für Industrie, Gewerbe
und Arbeit (KIGA) hat im Fachbericht vom 8. November 1996 überzeugend
darauf hingewiesen, dass der Rückgang bei den Emissionen des Verkehrs
in letzter Zeit abflacht und wegen der immer noch erheblichen Zunahme
der Verkehrsleistung mit einem erneuten Anstieg der Emissionen in
der Agglomeration Bern zu rechnen ist. Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG sind
verschärfte Emissionsbegrenzungen dann anzuordnen, wenn feststeht oder
zu erwarten ist, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden.
Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind daher nicht nur bei aktuell
übermässiger Belastung, sondern auch dann erforderlich, wenn zu erwarten
ist, dass Immissionsgrenzwerte überschritten würden, falls die Emissionen
nur nach Massgabe von Art. 11 Abs. 2 USG, d.h. nach den Grundsätzen
des Vorsorgeprinzips, begrenzt würden (ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN,
Kommentar USG, 2. Auflage Zürich 1998, N. 38 zu Art. 11). Angesichts
der vom KIGA erwarteten Entwicklung ist die Anordnung von verschärften
Emissionsbegrenzungen nicht zu beanstanden.
In diesem Sinn wurde beim umstrittenen Bauvorhaben die Anzahl der
bewilligten Parkplätze gegenüber dem sog. Normbedarf gesenkt. Diese
Massnahme wird nicht beanstandet. Die Bauherrschaft wendet sich indessen
gegen die von der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion zusätzlich verfügte
Auflage zur Parkplatzbewirtschaftung, wonach die Parkplätze den Kunden
nur gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werden dürfen.
b) Wo, wie hier, eine Vielzahl von Anlagen die übermässige
Luftbelastung verursachen, sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen
durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 31 ff. LRV (bzw. gemäss
Art. 44a USG in der Fassung vom 21. Dezember 1995) zu koordinieren
(vgl. dazu ausführlich BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 mit Hinweisen). Es
ist grundsätzlich Sache des Massnahmenplans, die für die Verbesserung
der Luftqualität erforderlichen Massnahmen auszuwählen, Art und Weise
ihres Vollzugs zu bestimmen und den Realisierungszeitraum festzulegen
(vgl. Art. 32 Abs. 1 lit. e-g LRV in der Fassung vom 15. Dezember
1997). Dazu gehört auch die Entscheidung, ob solche Massnahmen unmittelbar
durch Einzelverfügung oder erst aufgrund kantonaler oder kommunaler
Verordnungen zu ergreifen sind (Art. 44a Abs. 2 USG; BGE 124 II 272
E. 5c S. 285). Massnahmen, die unmittelbar angeordnet werden können,
sind solche, für die bereits eine - nach Möglichkeit im Massnahmenplan
zu bezeichnende - Rechtsgrundlage besteht, sei dies im USG oder in einem
anderen, allenfalls auch kantonalen Erlass. Immerhin kann trotz vorhandener
Rechtsgrundlage ein ergänzender kantonaler Erlass dann erwünscht sein,
wenn eine grössere Anzahl vergleichbarer Fälle zu regeln ist, etwa zur
Festlegung von Sanierungsfristen für Feuerungsanlagen (THEO
LORETAN, Kommentar USG, N. 55 f. zu Art. 44a). Andrerseits darf
das Koordinationsgebot nicht überdehnt werden. Es ginge nicht an,
Emissionsbegrenzungen, die sich ohne weiteres direkt auf Art. 12 USG
stützen lassen und die im Massnahmenplan vorgesehen sind, nur deshalb nicht
zuzulassen, weil der Massnahmenplan eine zusätzliche Gesetzesgrundlage
vorsieht, die trotz Fristablauf noch aussteht. Versäumnisse im kantonalen
Umsetzungsprozess dürfen das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept
nicht ausser Kraft setzen.
Vorliegend ist der «Massnahmenplan zur Luftreinhaltung in der Region
Bern» vom Januar 1992 anwendbar. Er sieht in Massnahme P1.1 vor, dass der
Kanton ein Musterreglement über die Bemessung der Abstellplätze bei Neu-
und Umbauten vorlegt, welche die Gemeinden ihren Parkplatzreglementen
zu Grunde zu legen haben. Diese Massnahme wurde dann offenbar in etwas
abgeänderter Form verwirklicht, indem am 29. Juni 1994 die kantonale
Parkplatzverordnung für lufthygienische Massnahmenplangebiete (PPV;
BSG 823.113) erlassen wurde. Gemäss Massnahme P1.2 haben die Gemeinden
überdies in einem Parkplatz-Richtplan festzulegen, wie die bestehenden
Parkplätze zu bewirtschaften und allenfalls zu reduzieren sind. Diese
Massnahme soll sich auf ein kantonales Dekret über die Erhebung von
kantonalen Lenkungsabgaben auf Parkplätzen sowie eine kantonale Richtlinie
für kommunale Parkplatz-Richtpläne stützen. Als Vollzugsfrist nennt der
Massnahmenplan Ende 1994. Entsprechende Umsetzungen durch den Kanton sind
bislang unterblieben, und die Gemeinde Belp hat keinen Parkplatz-Richtplan
festgesetzt.
Immerhin lässt sich feststellen, dass der Massnahmenplan die
Bewirtschaftung von öffentlichen und öffentlich zugänglichen Parkplätzen
mittels Parkgebühren ausdrücklich vorsieht (Massnahme P1.2 c). Dies
ist hingegen nicht der Fall hinsichtlich der privaten, nicht allgemein
zugänglichen Parkplätze. Massnahme P2.2 über den Arbeitsverkehr mit
Privatfirmen sieht nur Informationskampagnen und die Beratung von Firmen
für die umweltfreundliche Abwicklung des Angestelltenverkehrs vor, nicht
hingegen weitergehende Massnahmen. Es ist schon aus diesem Grund nicht zu
beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Pflicht zur Bewirtschaftung
von Angestelltenparkplätzen aufgehoben hat.
c) Die Parkplatzbewirtschaftung stellt im vorliegenden Zusammenhang
keine raumplanerische Massnahme dar. Die Frage nach dem Verhältnis
zwischen Massnahmenplan und Nutzungsplanung (vgl. BGE 124 II 272 E. 4c)
stellt sich daher hier nicht.
Erwägung 8
8.- Die Bauherrschaft macht geltend, der angefochtene Entscheid
verletze die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) sowie die Handels-
und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Die angefochtene Anordnung greift in
die Eigentümerposition der Bauherrschaft ein. Sie ist mit Art. 22ter
BV nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im
überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und sich unter den gegebenen
Umständen als verhältnismässig erweist (BGE 121 I 117 E. 3b). Die
Bauherrschaft rügt, die Pflicht zur Parkplatzbewirtschaftung beruhe nicht
auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Die kantonalen Instanzen
erblicken die gesetzliche Grundlage in Art. 12 Abs. 1 lit. c USG. Danach
werden Emissionen durch den Erlass von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften
eingeschränkt.
a) Das Bundesgericht hat in BGE 119 Ib 480 E. 7c S. 491 f. ausgeführt,
die Verpflichtung zur Einführung einer Mitarbeiter-Parkplatzgebühr
könne nicht als Betriebsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c
USG betrachtet werden, weil eine solche Massnahme nicht auf eine
Beeinflussung des Betriebsablaufs ziele und nur in einem relativ weiten
Zusammenhang mit dem Betrieb stünde. Diese Rechtsprechung wurde in BGE
123 II 337 E. 7b S. 354, wo ebenfalls die Parkplatzbewirtschaftung von
Mitarbeiter-Parkplätzen zur Diskussion stand, bestätigt.
Das Verwaltungsgericht knüpft im angefochtenen Entscheid an
die erwähnte bundesgerichtliche Praxis an und weist darauf hin,
dass das Bundesgericht noch nie Gelegenheit hatte, sich über die
Parkplatzbewirtschaftung bei Einkaufszentren zu äussern. Weiter wird im
angefochtenen Entscheid die Kritik an der bisherigen bundesgerichtlichen
Praxis, die sich jedoch wie erwähnt nicht zur Parkplatzbewirtschaftung
bei Einkaufszentren äussert, erwähnt (RETO JACOBS, Lastengleichheit - ein
sinnvolles Prinzip bei der Anordnung verschärften Emissionsbegrenzungen? in
URP 1994 S. 341 ff., S. 360; KLAUS VALLENDER/THEO LORETAN/RETO MORELL,
Das Umweltschutzgesetz in der Rechtsprechung 1990 bis 1994, in URP 1995
S. 165 ff., S. 209; s. auch SCHRADE/LORETAN, aaO, N. 9 f. zu Art. 12
und N. 17c zu Art. 11).
In Bezug auf die umweltschutzrechtliche Behandlung von
Kundenparkplätzen bei Einkaufszentren hat das Verwaltungsgericht
erwogen, dass die durch Besucherverkehr verursachten Immissionen dem
Betrieb selber zuzurechnen seien (BGE 120 Ib 436 E. 2a/bb 441 f.). Die
im Innern eines Einkaufszentrums vorgesehenen Parkplätze seien als
ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LRV
zu betrachten und müssten so ausgerüstet und betrieben werden, dass die
vorsorglichen Emissionsbegrenzungen und, sofern die Voraussetzungen
für eine Verschärfung der Emissionsbegrenzungen erfüllt seien, die
Immissionsgrenzwerte eingehalten würden (Urteil des Bundesgerichts
vom 17. Mai 1995 in URP 1995 S. 498 ff.). Auch bei der Beurteilung von
Lärmimmissionen würden grundsätzlich alle Geräusche mitberücksichtigt,
welche durch die bestimmungsgemässe Nutzung eines Betriebs verursacht
würden, unabhängig davon, ob diese innerhalb oder ausserhalb des Gebäudes
bzw. des Betriebsareals entstünden (vgl. BGE 124 II 272 E. 2a; 123 II 325
E. 4a/bb, 74 E. 3b, je mit Hinweisen). Dazu zähle das Bundesgericht auch
den von den Besucherinnen und Besuchern verursachten Lärm beim Betreten und
Verlassen einer Gaststätte sowie beim Parkieren auf dem Kundenparkplatz
(BGE 124 II 272 E. 2a sowie Urteil des Bundesgerichts vom 24. Juni 1997
in Praxis 1997 Nr. 166 E. 2b mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hält
es für widersprüchlich, einerseits den Kundenverkehr bei der Beurteilung
der zulässigen Luft- und Lärmimmissionen dem Betrieb zuzurechnen,
andrerseits eine direkt auf eine Reduktion der entsprechenden Emissionen
zielende Massnahme nicht als Betriebsvorschrift zu betrachten, weil
sie nur in einem relativ weiten Zusammenhang mit dem Betrieb stehe. Für
Einkaufszentren, deren Betriebskonzept geradezu auf Anfahrten der Kunden
mit dem Auto ausgerichtet sei, könne jedenfalls nicht gesagt werden,
dass Vorschriften über die Benützung der Kundenparkplätze nur «in einem
relativ weiten Zusammenhang mit dem Betrieb» stünden und deshalb nicht
als Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten
könnten. Der Zusammenhang sei in solchen Fällen nicht weniger direkt als
bei den mit Rücksicht auf die Verkehrsimmissionen verfügten Öffnungszeiten,
die als betriebliche Massnahmen anerkannt seien (BGE 123 II 325 E. 4e/bb
S. 336; 119 Ia 378 E. 9 S. 387 f.). So wie die Schliessung des Betriebs
vor weiteren Anfahrten mit Motorfahrzeugen abhalte und demnach an der
Quelle ansetze, ziele auch die Bewirtschaftung von Kundenparkfeldern auf
eine Reduktion der Fahrzeugbewegungen ab und damit auf eine Verminderung
der Emissionen an der Quelle. In BGE 120 Ib 456 E. 5d S. 463 habe auch
das Bundesgericht anerkannt, dass zur Emissionsbegrenzung unter anderem
Belegungsbeschränkungen für Parkfelder in Betracht kommen könnten, wenn
sie eindeutig definiert sowie kontrollier- und durchsetzbar seien.
b) Diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist zuzustimmen. Aus
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich nicht der Schluss
ziehen, Massnahmen der Parkplatzbewirtschaftung könnten generell nie
als Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten.
Vielmehr ist darauf abzustellen, ob das Parkplatzangebot in einem
hinreichend engen Zusammenhang mit dem Betrieb der in Frage stehenden
Anlage steht und ob die Parkplatzbewirtschaftung einen Beitrag zur
Verringerung der Emissionen an der Quelle zu leisten vermag. Dies kann
in Bezug auf die Kundenparkplätze von Einkaufszentren bejaht werden, da
solche Zentren erfahrungsgemäss von einem grossen Teil der Konsumenten
mit dem Auto erreicht werden (vgl. BGE 124 II 272 E. 3d/aa S. 278) und
die Einführung einer Gebührenpflicht für die Benützung der Parkplätze
geeignet ist, die Anzahl der Fahrzeugbewegungen zu reduzieren. Auch
indirekt wirkende Massnahmen sind Massnahmen «bei der Quelle» im Sinne von
Art. 11 USG, da sie die Einwirkungen am Ort ihres Entstehens begrenzen
(SCHRADE/LORETAN, aaO, N. 14 ff. zu Art. 11, insbes. N. 16b und 17b).
Wie mit der Beschränkung der Öffnungszeiten einer Anlage, wodurch der
Kundenverkehr beschränkt werden soll (vgl. BGE 119 Ia 378 E. 9 S. 387 f.),
kann auch mit der Limitierung der Parkplatzzahl und der Gebührenpflicht
eine Reduktion der dem Anlagenbetrieb zurechenbaren Emissionen erreicht
werden. Die Erhebung einer Parkplatzgebühr hat tendenziell zur Folge,
dass der betreffende Ort weniger häufig mit dem Auto besucht wird, sei
es dank der Wahl eines anderen Verkehrsmittels oder durch Verzicht auf
die betreffende Fahrt.
Bei der Bewirtschaftung der Kundenparkplätze handelt es sich zudem wie
bei der Regelung der Öffnungszeiten um eine Massnahme betrieblicher Natur.
Werden die Sekundäremissionen bzw. der diese verursachende Verkehr zum
Betrieb gezählt, so ist es folgerichtig, Massnahmen zur Begrenzung dieser
Emissionen als Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG
anzuerkennen. Die Bauherrschaft wendet ein, die Erhebung von Gebühren wirke
nur indirekt auf die Emissionen ein, anders als etwa eine Beschränkung
der Öffnungszeiten. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die Beschränkung der
Öffnungszeiten mag zwar unmittelbarer in den Betriebsablauf eingreifen als
die Verpflichtung, Parkplatzgebühren zu erheben. Beide Massnahmen stellen
letztlich aber Auflagen über die Betriebsführung dar, deren Wirkung jedoch
nicht in gleichem Masse direkt wahrgenommen werden kann. Von Bedeutung
ist dabei, dass auch mit einer Beschränkung der Öffnungszeiten nicht
direkte Emissionsreduktionen verbunden sind, sondern solche sich erst
durch den Rückgang der Fahrzeugbewegungen während der Schliessungszeiten
ergeben. Allerdings kommt nicht jede nur noch ganz mittelbar auf das
Emissionsverhalten einwirkende Massnahme als Emissionsbegrenzung im Sinne
von Art. 12 Abs. 1 USG in Frage. Zwischen den erfassten Sekundäremissionen,
dem Betrieb der Anlage und den fraglichen Massnahmen muss vielmehr
ein hinreichend direkter, funktioneller Zusammenhang bestehen. Bei
der vorliegend umstrittenen Gebührenpflicht für die Kundenparkplätze
ist dieser Zusammenhang zu bejahen. Es handelt sich somit bei dieser
Parkplatzbewirtschaftung um eine Betriebsvorschrift im Sinne von Art. 12
Abs. 1 lit. c USG.
c) Die Bauherrschaft macht geltend, ein rechtlich massgeblicher
Unterschied zwischen der Bewirtschaftung von Kunden- und
Angestelltenparkplätzen sei kaum auszumachen. Bei beiden Parkplatzarten
gehöre das Zur-Verfügung-Stellen zum Betrieb der Anlage, wie auch
die Emissionen aus dem Verkehr der Angestellten zu den zurechenbaren
Sekundäremissionen zählten. Auch wenn diese Betrachtungsweise nicht zum
vornherein abzulehnen ist, ist zu beachten, dass Angestelltenparkplätze
im Allgemeinen wesentlich weniger Fahrten pro Tag auslösen
als Kundenparkplätze, was eine differenzierte Behandlung, je nach
Immissionslage, Alternativen bei der verkehrsmässigen Erschliessung, Grösse
der Anlage etc., rechtfertigen kann. Vorliegend besteht jedenfalls - wie
das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat - kein Anlass, abweichend
vom Massnahmenplan eine Bewirtschaftung der Angestelltenparkplätze ins
Auge zu fassen.
d) Nach der langjährigen Rechtsprechung des Bundesgerichts
bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich einer Grundlage in einem
formellen Gesetz, welches zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie
Gegenstand und Bemessungsgrundlagen der Abgabe selbst festlegt. Für gewisse
Kausalabgaben gelten herabgesetzte Anforderungen (BGE 123 I 248 E. 2 mit
Hinweisen). Die Verpflichtung, der Kundschaft Parkplätze nur gegen Gebühr
zur Verfügung zu stellen, begründet keine öffentliche Abgabepflicht. Sie
beschlägt vielmehr ausschliesslich das Verhältnis zwischen dem
Anlagebetreiber und den Nutzern und greift in dieses Verhältnis nicht
anders ein als andere betriebliche Massnahmen, wie sie zuvor erwähnt wurden
und gestützt auf Art. 12 USG angeordnet werden können. Die Bauherrschaft
beruft sich daher auch unter abgaberechtlichen Gesichtspunkten zu
Unrecht auf eine Missachtung des Legalitätsprinzips. Namentlich kann
die Situation nicht mit jener verglichen werden, in welcher der Staat
eine Parkplatzgebühr erhebt, woraus ihm anders als im vorliegenden Fall
Einnahmen entstehen würden.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Bauherrschaft zu Unrecht
geltend macht, es fehle an einer hinreichenden gesetzlichen
Grundlage für die hier umstrittene Parkplatzbewirtschaftungspflicht.
Erwägung 9
9.- Die Bauherrschaft stellt auch in Abrede, dass an der angefochtenen
Massnahme ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe und dass sie
verhältnismässig sei.
a) Es ist unbestritten, dass an Massnahmen zur Reduktion
von Emissionen des Verkehrs ein erhebliches öffentliches Interesse
besteht. Hingegen bestreitet die Bauherrschaft, dass eine unkoordinierte,
nur im Einzelfall angeordnete Parkplatzbewirtschaftung einem öffentlichen
Interesse entspreche. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente
überschneiden sich mit der Rüge, die Massnahme sei ungeeignet bzw. nicht
erforderlich und damit unverhältnismässig.
Die kantonalen Instanzen haben nicht behauptet, mit der angeordneten
Parkplatzbewirtschaftung könnten überregional, d.h. ausserhalb von Belp und
dessen nächster Umgebung, lufthygienische Verbesserungen erreicht werden.
Hingegen nehmen sie an, durch die Gebührenpflicht könne erreicht werden,
dass Kunden aus dem Nahbereich des Einkaufszentrums auf den Gebrauch des
Autos eher verzichteten als ohne die Massnahme. Insbesondere kann laut
dem angefochtenen Entscheid verhindert werden, dass Personen, welche
bisher ihre Einkäufe im Dorf zu Fuss oder per Velo erledigt haben, in
Zukunft das Auto benützen. Ausserdem bestehe die Möglichkeit, dass auch
Autokundinnen und -kunden wegen der Parkgebühr ihr Einkaufsverhalten
änderten, indem sie Einkäufe zusammenfassten und vorwiegend noch die
Grosseinkäufe mit dem Auto tätigten. An einer solchen lokal wirksamen
Massnahme besteht grundsätzlich ein öffentliches Interesse. Zu prüfen ist,
ob die Einwände der Bauherrschaft die Erwartungen des Verwaltungsgerichts,
welche Sachverhaltsfeststellungen darstellen und daher das Bundesgericht
grundsätzlich binden, als offensichtlich unrichtig oder unzutreffend
erscheinen lassen (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG).
Was die regionalen Auswirkungen angeht, so spricht die Bauherrschaft
zu Unrecht davon, dass die Kundschaft auf Nachbargemeinden «ausweichen»
werde, um der Gebühr zu entgehen. Damit nimmt sie an, es werde zusätzlicher
Verkehr in Nachbargemeinden ausgelöst. Wie das Verwaltungsgericht jedoch
mit Recht erwähnt, will die Bauherrschaft mit dem neuen Zentrum, welches
neue Parkplätze enthält, in erster Linie Kundschaft anziehen bzw. gewinnen,
die bisher anderswo oder ohne Auto eingekauft hat. Wenn Kunden, die dies
schon heute tun, weiterhin für ihre Einkäufe in Nachbargemeinden fahren, so
verändert sich lufthygienisch nichts, d.h. es entsteht kein Zusatzverkehr.
Es ist auch nicht zu erwarten, dass Kunden, die bisher ihre Einkäufe (mit
dem Auto) in Belp getätigt haben, dies in Zukunft in einer Nachbargemeinde
tun, nur weil sie im Parkhaus der Bauherrschaft eine angemessene Gebühr
zu entrichten haben (vgl. auch hinten E. 9d).
Das Verwaltungsgericht geht wie dargelegt von einer positiven
Wirkung aus, indem zusätzliche Autofahrten vermieden oder vermindert
werden können. Die Bauherrschaft hält dem entgegen, in der Umgebung
des Einkaufszentrums stünden zeitweilig 60 bis 70 Gratisparkplätze
zur Verfügung. Es werde daher kein Minderverkehr entstehen, sondern die
motorisierte Kundschaft werde versuchen, auf diesen Plätzen zu parkieren,
mit entsprechendem (zusätzlichem) Such- und Ausweichverkehr. Die von
der Bauherrschaft erwähnten Parkplätze stehen aber entweder meistens
überhaupt nicht zur Verfügung (60 Parkplätze auf dem Schulhausplatz) oder
sind jedenfalls nicht eher verfügbar als bis anhin (20 bis 25 Parkplätze
beim Restaurant/Hotel Schützen und den dortigen Geschäften). Auch die
Ausführungen der Bauherrschaft zu den weiteren Einkaufsmöglichkeiten
in Belp lassen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts über die
Auswirkungen der angefochtenen Parkplatzbewirtschaftung in keiner Weise
als offensichtlich unrichtig oder unvollständig erscheinen. Die in
Belp bestehenden Einkaufsmöglichkeiten mit jeweils wenigen Parkplätzen
lassen sich nicht mit einem weiteren Einkaufszentrum mit zentraler
Parkierungsanlage vergleichen. Zudem kann vorausgesetzt werden, dass
die ansässige Bevölkerung mit den Parkierungsmöglichkeiten vertraut ist,
so dass ein unüblicher Ausweich- und Suchverkehr nicht zu erwarten ist.
Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass die beiden anderen in
Belp vertretenen Grossverteiler zur Zeit keine Parkplatzgebühren erheben
müssen. Diese zwei Geschäfte sind sowohl von der Verkaufsfläche als
auch von der Parkplatzzahl her mit dem Vorhaben der Bauherrschaft nicht
zu vergleichen. Die dort vorhandenen 29 und 19 Parkplätze (gegenüber 108
gedeckten Kundenparkplätzen im vorliegenden Projekt) werden an der Wirkung
der umstrittenen Parkplatzbewirtschaftung nichts Wesentliches ändern.
b) Die Ausführungen der Bauherrschaft über den betroffenen
Kundenkreis gehen sowohl an der Sache wie auch an der Argumentation des
Verwaltungsgerichts vorbei, weshalb sich das Bundesgericht damit nicht
weiter zu befassen hat. Das Verwaltungsgericht hat ausdrücklich verneint,
dass die angefochtene Massnahme einen nennenswerten Umsteigeeffekt auf
den öffentlichen Verkehr bewirken werde, vor allem wegen des bescheidenen
Gebührenrahmens von Fr. 0.50 bis Fr. 1.50 pro Stunde und des ungenügenden
Angebots an öffentlichen Verkehrsmitteln.
c) Die Bauherrschaft hält auch an der vom Verwaltungsgericht
verworfenen Auffassung fest, die Gebührenerhebung ab erster Minute weise
gegenüber einer verzögerten Gebührenerhebung (z.B. nach Ablauf von 60
Minuten) keine ökologischen Vorteile auf. Es ist indessen offenkundig,
dass die Möglichkeit, während einer Stunde gratis zu parkieren, den vom
Verwaltungsgericht erwarteten lufthygienischen Nutzen aufheben würde. Eine
Stunde Parkierdauer gestattet nach den Darlegungen der Bauherrschaft einem
Grossteil der Konsumenten, ihre Einkäufe zu erledigen. Der durch die
Parkgebühr geschaffene Anreiz, dabei auf das Auto zu verzichten, würde
entfallen. Aus dem von der Bauherrschaft ins Recht gelegten Gutachten
ergibt sich nichts anderes. Dieses Gutachten weist verschiedentlich
darauf hin, dass wissenschaftliche Grundlagen für die Beantwortung der
hier gestellten Frage fehlen. Möglich sei nur eine Wirkungsabschätzung in
Thesenform. Der Gutachter nimmt an, dass der Autokundenanteil im geplanten
Einkaufszentrum bei 30 bis 60% liegen werde. Fussgänger und Velofahrer
machen demnach einen Anteil von 40 bis 70% aus, was erheblich ist. Das
Gutachten bestätigt sodann, dass eine Gebührenerhebung ab der ersten Minute
verhindern kann, dass Kunden, die bisher zu Fuss, mit dem Velo oder mit
dem öffentlichen Verkehrsmittel einkaufen, auf das Auto umsteigen. Hingegen
werde das Verhalten von bisherigen Autokunden nicht verändert.
Die Wirkung der umstrittenen Massnahme besteht daher in erster
Linie darin, dass sie eine lokale Mehrbelastung vermeiden hilft, was
angesichts der beträchtlichen Vergrösserung des Parkplatzangebots nicht
gering zu veranschlagen ist, sondern einem gewichtigen lufthygienischen
Ziel entspricht, umso mehr, als die Belastung in Belp offenbar knapp
unter dem Immissionsgrenzwert für NO2 liegt. Die Argumentation der
Bauherrschaft, wonach eine koordinierte, flächendeckende Einführung der
Parkplatzbewirtschaftung in den Massnahmenplangebieten weiterreichende
lufthygienische Erfolge erwarten liesse, ist zwar überzeugend. Es kann
indessen nicht gesagt werden, nur mit einer solchen flächendeckenden
Bewirtschaftung lasse sich eine ökologisch positive Wirkung erzielen.
Im Übrigen hat die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion im
Beschwerdeentscheid vom 27. Februar 1997 erklärt, sie werde im Sinne
einer Praxisänderung in Zukunft die Bewirtschaftung von Parkplätzen als
emissionsbegrenzende Betriebsvorschrift nach Art. 12 USG anordnen. Diese
Praxisänderung wird die kantonalen und kommunalen Behörden nicht davon
entbinden, die im Massnahmenplan vorgesehenen Parkplatz-Richtpläne
samt Grundlagen für eine Parkplatzbewirtschaftung zu schaffen. Das
Verwaltungsgericht hat aber mit Recht darauf hingewiesen, dass
die Praxisänderung der Direktion kurzfristig, trotz der kommunalen
Zuständigkeit und der damit unvermeidlichen Unterschiede im Vollzugsstand,
eine gewisse Koordination zwischen massnahmenpflichtigen Gemeinden,
die bereits einen Richtplan erlassen hätten, und solchen, die noch im
Rückstand seien, bewirken werde. Diese Koordination kann vorläufig als
ausreichend angesehen werden.
Nach dem Ausgeführten lässt sich festhalten, dass die angefochtene
Parkplatzbewirtschaftung sich eignet, um den angestrebten Zweck zu
erreichen, und nicht weiter geht, als dafür nötig ist.
d) Die Bauherrschaft bestreitet auch die Zumutbarkeit der verlangten
Parkplatzbewirtschaftung. Sie bringt vor, durch die umstrittene Massnahme
entstünden ihr erhebliche Umsatzeinbussen. Das Verwaltungsgericht hat
demgegenüber erwogen, die Parkplatzgebühr werde in mässiger Höhe, in
einem Rahmen von Fr. 0.50 bis 1.50, festzusetzen sein und angesichts
der in Belp gegebenen Umstände, namentlich des Fehlens weiterer grosser
Einkaufszentren, für die Bauherrschaft keine einschneidende Massnahme
bedeuten.
Es ist vorab daran zu erinnern, dass verschärfte Emissionsbegrenzungen
grundsätzlich unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet
werden können (BGE 124 II 272 E. 3d/cc S. 278 f.; 120 Ib 436 E. 3b S. 454).
Das entbindet nicht von der Voraussetzung, dass ein angemessenes Verhältnis
zwischen dem Nutzen der Massnahme und der Schwere der damit verbundenen
Nachteile, die z.B. als Kosten beim Massnahmenpflichtigen anfallen können,
zu wahren ist (SCHRADE/LORETAN, aaO, N. 43a zu Art. 11 USG).
Die Bauherrschaft beruft sich zur Erhärtung ihres Standpunkts auf eine
Statistik ihres Geschäfts in Murten, wo zunächst eine Parkplatzgebühr von
Fr. 1.20 ab der ersten Minute, später erst nach 30 Minuten erhoben wurde.
Die Ausführungen der Bauherrschaft widerlegen nicht, dass in Murten dank
anderer Einkaufszentren mit grossen Parkarealen Ausweichmöglichkeiten
bestehen, wie sie in Belp nicht vorhanden sind. Ausserdem vermag die
Statistik der Bauherrschaft nicht zu erklären, weshalb die Umsatzzahlen
in Murten bereits einen Monat vor der Lockerung der Parkierungsgebühren
deutlich gestiegen sind. Es ist daher anzunehmen, dass auch noch andere
Faktoren die Entwicklung der Verkaufszahlen in Murten beeinflusst
haben. Mit der Vorinstanz ist festzustellen, dass vorliegend kein
Missverhältnis zwischen möglichen Umsatzeinbussen und dem Nutzen der
Parkplatzbewirtschaftung besteht. Einen weitergehenden Anspruch auf die
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Tragbarkeit der Emissionsbegrenzung
besitzt die Bauherrschaft nicht.
Erwägung 10
10.- Die Bauherrschaft rügt schliesslich eine Verletzung der Handels-
und Gewerbefreiheit, insbesondere des sich daraus ergebenden Gebots der
Gleichbehandlung der Gewerbetreibenden. Sie bemängelt diesbezüglich das
Fehlen einer generell-abstrakten Regelung der Parkplatzbewirtschaftung.
a) Nach dem vorne in E. 8 und 9 Ausgeführten steht fest, dass die
angefochtene Parkplatzbewirtschaftungspflicht auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse steht und
verhältnismässig ist. Ferner stellt sie von ihrem Motiv her klarerweise
keine wirtschaftspolitisch motivierte Massnahme dar (vgl. BGE 119 Ia 378 E.
5b S. 382).
b) Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbetreibenden verbietet
Massnahmen, welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren
bzw. nicht wettbewerbsneutral sind. Als direkte Konkurrenten gelten die
Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an
dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE
121 I 129 E. 3b mit Hinweisen). Nach der in BGE 121 I 129 vorgenommenen
Präzisierung der Rechtsprechung fliesst der Grundsatz der Gleichbehandlung
der Gewerbetreibenden nicht aus Art. 4, sondern aus Art. 31 BV. Damit
gewährt er einen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar
auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber, ohne in
der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne
Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich
geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen
(BGE 121 I 129 E. 3d S. 134).
Als direkte Konkurrenten im Sinne dieser Praxis können von vornherein
nur die in Belp ansässigen Geschäfte gelten, nicht jedoch weiter entfernte
Anbieter. Es ist überdies fraglich, ob die bestehenden Geschäfte in Belp
und das geplante Zentrum als direkte Konkurrenten zu gelten haben, will
doch die Bauherrschaft ein Geschäft mit deutlich grösserer Verkaufsfläche
und vor allem mit einer gedeckten, relativ grossen Parkhalle einrichten,
so dass sich fragt, ob sie sich mit gleichem Angebot an dasselbe
Publikum richtet. Die Frage kann offen gelassen werden. Der Grundsatz der
Gleichbehandlung der Gewerbetreibenden gilt nicht absolut und schliesst
nicht aus, etwa aus Gründen des Umweltschutzes gewisse umweltverträgliche
Verfahren oder Produkte zu begünstigen. Zu vermeiden sind spürbare
Wettbewerbsverzerrungen, was eine Interessenabwägung impliziert (PAUL
RICHLI, Besprechung von BGE 121 I 129, in AJP 1995 S. 1203 ff., S. 1204;
RENÉ A. RHINOW, Kommentar BV, Rz. 184 zu Art. 31).
Die vorliegend angeordnete Parkplatzbewirtschaftung ist im
Massnahmenplan vorgesehen. Das Verwaltungsgericht hat verfügt, dass die
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion die Höhe der zu erhebenden Gebühr im
Rahmen von Fr. 0.50 bis Fr. 1.50 festzulegen hat. Die Direktion hat auch
erklärt, dass sie neue Einkaufszentren in vergleichbarer Situation der
gleichen Bewirtschaftungspflicht zu unterstellen gedenkt. Da in Belp kein
anderer Anbieter mit vergleichbar grosser Verkaufs- und Parkierungsfläche
vorhanden ist, entsteht keine spürbare Wettbewerbsverzerrung. Es
ist vielmehr sachlich gerechtfertigt, einen grösseren Verursacher
einer Umweltbelastung einer stärkeren Einschränkung zu unterstellen
als einen kleinen. Dabei ist es durchaus zulässig und stimmt mit der
bundesgerichtlichen Praxis überein, den Anbieter von Waren, d.h. den
Betreiber eines Einkaufszentrums, als Verursacher des Kundenverkehrs
anzusehen. Die Ungleichbehandlung gegenüber den bestehenden Geschäften
ist daher im Interesse der damit verfolgten Umweltschutzanliegen zumindest
vorläufig hinzunehmen.
Es ist indessen daran zu erinnern, dass es dem Grundsatz der
Lastengleichheit widerspricht, Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen
allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen (BGE
118 Ib 26 E. 5d S. 34). Während die Beschränkung des Parkierungsangebots
aus Gründen des Bestandesschutzes auf Neuanlagen beschränkt bleiben muss,
spricht grundsätzlich wenig dagegen, die Bewirtschaftungspflicht im Rahmen
des Massnahmenplans auch auf bestehende Anlagen auszudehnen, wo dies
lufthygienisch erforderlich erscheint. Es könnte daher - vorbehältlich
wesentlicher entgegenstehender Gründe - auf die Dauer nicht hingenommen
werden, dass der Kanton bzw. die Gemeinden in den Massnahmenplangebieten
die bestehenden Parkierungsanlagen bei Einkaufszentren ab einer -
von den kantonalen Instanzen festzulegenden - Grösse nicht auch der
Parkplatzbewirtschaftungspflicht unterstellen. Andrerseits liesse
es sich im heutigen Zeitpunkt nicht rechtfertigen, die Bewilligung
für das Einkaufszentrum ohne diese im Massnahmenplan vorgesehene
Emissionsbeschränkung zu erteilen (vgl. SCHRADE/LORETAN, aaO, N. 40a zu
Art. 11 USG).
Erwägung 11
11.- a) Zusammenfassend ergibt sich, dass kein Anlass
besteht, die Bau- und Gewerbebewilligung für das Einkaufszentrum
zu verweigern. Die Beschwerde der Nachbarn ist daher im Sinne der
Erwägungen abzuweisen. Die von der Bauherrschaft beanstandete Pflicht
zur Erhebung von Parkplatzgebühren erweist sich als verfassungs- und
gesetzmässig. Die von der Bauherrschaft in Bezug auf die Pflicht zur
Ausstattung der anliefernden Lastwagen mit akustischer Warnvorrichtung
und Rückfahrkamera vorgebrachten Rügen sind teilweise gerechtfertigt,
was zu einer teilweisen Beschwerdegutheissung im Sinne der Erwägungen und
zur teilweisen Aufhebung der Auflagen führt. Anlass zur Gutheissung der
Eventualanträge der Bauherrschaft besteht nicht.