BGE 125 II 10
125 II 10
2. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 9. November 1998 i.S. X. gegen Erben von A.Y. sowie B.Y. und
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 98a Abs. 3 OG und Art. 103 lit. a OG, Art. 33 Abs. 2 RPG und
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG; zulässiges Rechtsmittel zur Anfechtung von
kantonalen Nichteintretensentscheiden wegen Verletzung bundesrechtlicher
Legitimationsvorschriften.
Wird ein kantonaler Nichteintretensentscheid wegen Verletzung von
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG angefochten, ist diese Rüge nur dann mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzutragen, wenn nach Art. 34 Abs. 1 RPG
und der Rechtsprechung hiezu die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in der
Sache selbst gegeben ist; andernfalls kann nur staatsrechtliche Beschwerde
erhoben werden (E. 2).
Ist in der Sache selbst die Anwendung von Normen umstritten,
welche - wie kantonale Vorschriften über den Heimatschutz oder über
die Verkehrssicherheit - nicht als Ausführungsbestimmungen im Sinne von
Art. 33 Abs. 2 RPG gelten können, so entfaltet Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG
keine Wirkung (E. 3b).
Sachverhalt
Der Gemeinderat Stäfa erteilte A.Y. und B.Y. die baurechtliche
Bewilligung für die Erstellung eines Einfamilienhauses mit Doppelgarage
an der Z.-Strasse. In seinem Beschluss hielt der Gemeinderat fest, dass
die Sichtweite bei der Garagen-Ausfahrt in die Z.-Strasse beidseitig
ungenügend sei, da die Sicht durch die bestehende Rebmauer, die nur im
Bereiche der Ausfahrt abgebrochen werden soll, eingeschränkt werde. Da es
sich jedoch bei der Z.-Strasse nur um eine Zufahrts- bzw. Sackstrasse
handle und die bestehende Rebmauer als wertvoller Bestandteil der
unteren Z.-Strasse möglichst weitgehend zu erhalten sei, könne für die
Ausfahrt gemäss § 6 der kantonalen Verordnung über die Anforderungen an die
Verkehrssicherheit und die Sicherheit von Strassenkörpern vom 15. Juni 1983
(Verkehrssicherheitsverordnung) eine Ausnahmebewilligung erteilt werden.
Gegen die Baubewilligung erhob X., Eigentümer einer vom Baugrundstück
rund 280 m entfernten Liegenschaft an der Z.-Strasse, Rekurs bei der
kantonalen Baurekurskommission. Diese hiess den Rekurs teilweise gut
und verpflichtete die Bauherrschaft, auf der gegenüberliegenden Seite
der Ausfahrt einen Verkehrsspiegel anzubringen. Im Übrigen sprach die
Baurekurskommission dem Rekurrenten die Rekurslegitimation ab. Das hierauf
von X. angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat auf die
Beschwerde gestützt auf § 338a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975/20. Mai 1984 (PBG) mangels Rechtsmittelbefugnis
des Beschwerdeführers nicht ein.
Gegen den Nichteintretensbeschluss des Zürcher Verwaltungsgerichts
hat X. beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
wird Verletzung von Art. 98a Abs. 3 OG in Verbindung mit Art. 103 lit. a
OG und Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung
vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) gerügt. Sofern
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht gegeben sein sollte, wird mit
der staatsrechtlichen Beschwerde Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG sowie von Art. 4 BV und Art. 6
EMRK geltend gemacht.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
ein und weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer hat den Nichteintretensentscheid des
Verwaltungsgerichtes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowie - für den
Fall, dass diese ausgeschlossen wäre - mit staatsrechtlicher Beschwerde
angefochten. In der Tat erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
im vorliegenden Fall als unzulässig:
a) Gemäss Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die
sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen
sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen
erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 bis 102 OG oder in der
Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies
gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem
wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von
unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 123 II 231 E. 2
S. 233; 121 II 72 E. 1b mit Hinweisen). Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
kann ferner selbst gegenüber einem ausschliesslich auf kantonalem Recht
beruhenden Nichteintretensentscheid geltend gemacht werden, formelles oder
materielles Bundesverwaltungsrecht sei zu Unrecht nicht angewendet worden.
Voraussetzung für die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist
in diesem Falle allerdings, dass der angefochtene Nichteintretensentscheid
in einer Angelegenheit ergangen ist, die grundsätzlich der eidgenössischen
Verwaltungsgerichtsbarkeit untersteht (vgl. BGE 123 II 231 E. 2 S. 234;
121 II 190 E. 3a; 120 Ib 379 E. 1b S. 382; 118 Ib 381 E. 2b/bb S. 391,
E. 3b S. 395 f., je mit Hinweisen).
b) Nach der ständigen, auf die siebziger Jahre zurückgehenden
Rechtsprechung des Bundesgerichts ist in Streitigkeiten des
Bundesverwaltungsrechts die Beschwerdelegitimation im kantonalen
Verfahren mindestens im gleichen Umfang wie für die eidgenössische
Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzuräumen (vgl. BGE 103 Ib 144 E. 3
mit Hinweisen; 104 Ib 245 E. 4; 378 E. 2). Dieser Grundsatz ist bei
der Revision des OG vom 4. Oktober 1991 durch Aufnahme der Bestimmung
von Art. 98a Abs. 3 (in Verbindung mit Art. 98a Abs. 1 OG) ausdrücklich
gesetzlich festgelegt worden. Die Bestimmung bringt jedoch wie gesagt
im Vergleich zu Art. 103 OG nichts Neues. Spricht daher die letzte
kantonale Instanz im Anwendungsbereich von Bundesverwaltungsrecht dem
Beschwerdeführer die Befugnis zur Teilnahme am Verfahren ab, so kann
dieser mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend machen, Art. 98a Abs. 3
OG oder Art. 103 lit. a OG oder eine dieser Normen in Verbindung mit
der anderen sei missachtet worden (vgl. BGE 122 II 130 E. 2a; 120 Ib 379
E. 4a S. 386; s.a. BGE 123 II 231 E. 7).
Über die Vorschriften des OG hinaus gehend wird in Art. 33 Abs. 2
und Abs. 3 lit. a RPG bestimmt, dass im kantonalen Rechtsmittelverfahren
gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das Raumplanungsgesetz
und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen
stützen, die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten
ist, und zwar auch für die Fälle, in denen allein die staatsrechtliche
Beschwerde an das Bundesgericht gegeben ist. Die Verletzung von Art. 33
Abs. 3 lit. a RPG ist daher mit unterschiedlichen Rechtsmitteln zu rügen,
je nachdem, welchen Rechtsmittelweg das Raumplanungsgesetz in der Sache
selbst vorsieht. Soweit Art. 34 Abs. 1 RPG und die Rechtsprechung hiezu die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht als zulässig erklären -
also insbesondere auf dem Anwendungsgebiet von Art. 5 und 24 RPG sowie bei
natur- und umweltschutzrechtlichen Fragen im Rahmen der Nutzungsplanung -
ist auch ein kantonaler Nichteintretensentscheid in diesem Sachbereich
gestützt auf Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anzufechten, gleich wie wenn eine Verletzung von Art. 103 oder Art. 98a OG
gerügt würde (vgl. Entscheid vom 8. April 1997 in Sachen Y. und Mitb., E.
2a und 3a, publ. in Praxis 1/1998 S. 29 ff.; s.a. BGE 120 Ib 379 E. 3d S.
384). Soweit dagegen nach Art. 34 Abs. 3 RPG in der Sache selbst nur
staatsrechtliche Beschwerde erhoben werden kann, muss auch der Vorwurf,
die prozessuale Mindestgarantie von Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG sei nicht
eingehalten worden, mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte (Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts
und/oder formelle Rechtsverweigerung) erhoben werden, da sonst die
besondere Rechtsmittelordnung des Raumplanungsgesetzes unterlaufen würde
(vgl. sinngemäss BGE 121 II 171 E. 2; s.a. Entscheid vom 9. September
1992 i.S. H. publ. in ZBl 95/1994 S. 66 ff. E. 2a und b).
c) Im vorliegenden Fall hat sich der Beschwerdeführer vor dem Zürcher
Verwaltungsgericht einerseits auf die Bestimmungen über den Natur-
und Heimatschutz - insbesondere § 203 PBG - berufen und andererseits
eine Verletzung von § 6 der kantonalen Verkehrssicherheitsverordnung
gerügt. Streitigkeiten über die Anwendung solcher kantonalrechtlicher
Bestimmungen sind keine Angelegenheiten des Bundesverwaltungsrechts und
insbesondere keine, die gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG der eidgenössischen
Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstünden. Ist aber in der Sache selbst
die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen,
so kann nach dem Gesagten auch der Nichteintretensentscheid nicht
mit diesem Rechtsmittel angefochten werden. Auf die eingereichte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher nicht einzutreten.
Erwägung 3
3.- Zulässig ist demnach allein die staatsrechtliche Beschwerde,
mit welcher sich der Beschwerdeführer über einen Verstoss gegen den
verfassungsmässigen Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts (Art. 2
ÜbBest. BV i.V.m. Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG) und, daraus folgend, über die
Verletzung seines Anspruches auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV) beklagt.
Dabei wird nicht bestritten, dass die kantonalrechtliche Bestimmung
von § 338a Abs. 1 PBG an sich mit dem Bundesrecht im Einklang steht;
sie lautet denn auch gleich wie Art. 103 lit. a OG. Der Beschwerdeführer
macht ausschliesslich geltend, die kantonale Legitimationsvorschrift sei
in verfassungs- bzw. bundesrechtswidriger Weise ausgelegt und angewandt
worden. In diesem Fall prüft das Bundesgericht die konkrete Auslegung der
streitigen kantonalen Norm grundsätzlich nur unter dem Gesichtswinkel
der Willkür, während es alsdann mit freier Kognition darüber befindet,
ob das Ergebnis dieser Rechtshandhabung mit dem einschlägigen Bundesrecht
vereinbar sei (BGE 123 I 313 E. 2b S. 317 mit Hinweisen).
a) Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon vor, wenn eine
andere Lösung in Betracht zu ziehen oder sogar vorzuziehen wäre. Das
Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Behörde nur ab, wenn
dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation
in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 122 I 61 E. 3a S. 66 f.; 121 I
113 E. 3a). Von Willkür in diesem Sinne kann hier nicht die Rede sein.
Nach ständiger Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts
hängt die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn in Bausachen davon ab,
ob für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung
zum Baugrundstück bestehe und ob er andererseits durch die Erteilung
der Baubewilligung mehr als irgendjemand oder die Allgemeinheit in
eigenen Interessen berührt sei. In Anwendung dieser Grundsätze, die der
bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 103 OG entsprechen (vgl. BGE 120 Ib 48
E. 2a und 379 E. 4b; 112 Ia 119 E. 4a), hat das Gericht im vorliegenden
Fall sowohl die enge nachbarliche Raumbeziehung als auch die qualifizierte
persönliche Betroffenheit verneint. Es hat hiezu ausgeführt, dass zwar
unter Umständen auch bei einer Distanz von 280 m zwischen Baugrundstück
und Liegenschaft des Beschwerdeführenden, wie sie hier gegeben sei, von
einer engen nachbarlichen Beziehung ausgegangen werden könne. Das sei
jedoch nur dann der Fall, wenn sich die projektierte Baute beispielsweise
durch Staub-, Rauch- oder andere Immissionen grossflächig auszuwirken
vermöge. Vorliegend werde jedoch nur im Zusammenhang mit der bewilligten
Garagen-Ausfahrt ein Verstoss gegen die Verkehrssicherheitsverordnung
gerügt. Inwiefern sich die beanstandete Garagen-Ausfahrt auf die rund
300 m entfernte Liegenschaft des Beschwerdeführers nachteilig auswirken
könnte, sei aber schlechterdings nicht zu erkennen. Damit fehle es
zugleich an der besonderen Betroffenheit des Beschwerdeführers. Dieser
werde durch die angeblich gefährliche Situation nicht mehr berührt als
jeder andere Benützer der Z.-Strasse. Mit den Einwendungen bezüglich
der Verkehrssicherheit würden öffentliche Interessen verfochten, die mit
Rekurs und Beschwerde nicht geltend gemacht werden könnten. Gleiches gelte
hinsichtlich des Begehrens um Erhaltung der alten Rebmauer. Was in dieser
Hinsicht im Rechtsmittelverfahren vorgebracht worden sei, laufe auf eine
verpönte Popularbeschwerde hinaus.
Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind weder offensichtlich
unhaltbar, noch stehen sie mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch; sie halten daher vor dem Willkürverbot stand. Daran
ändert nichts, dass die Baurekurskommission der Meinung ist, die an
der gleichen Zufahrtsstrasse Wohnenden würden durch die Einfahrts-
und Ausfahrtsverhältnisse an dieser mehr betroffen als die übrigen
Strassenbenützer. Beide Auffassungen sind vertretbar. Welche vorzuziehen
wäre, ist, wie dargelegt, vom Bundesgericht im Rahmen der Willkürprüfung
nicht zu beurteilen.
b) Somit fragt sich nur noch, ob die in willkürfreier Auslegung
vorgenommene Anwendung von § 336a PBG im Ergebnis vor Bundesrecht
standhalte. Hierbei ist vorweg zu prüfen, ob Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG
im vorliegenden Fall überhaupt einschlägig sei, das heisst ob die vom
Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht angerufenen kantonalen Normen
als Ausführungsbestimmungen des RPG im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG
gelten könnten. Andernfalls entfaltet die bundesrechtliche Vorschrift
keine Wirkung.
aa) Wie das Bundesgericht in BGE 118 Ib 26 E. 4b S. 30
f. dargelegt hat, fällt es nicht leicht, den Bereich der kantonalen
Ausführungsbestimmungen des Raumplanungsgesetzes zu umschreiben. Als solche
wurden in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorerst jene Normen
bezeichnet, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie
der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des
Landes dienen. Später sind auch kantonale und kommunale Bauvorschriften,
denen die Eigenschaft als Ausführungsrecht zunächst abgesprochen wurde,
im Hinblick darauf als Ausführungsbestimmungen zum RPG betrachtet worden,
dass sie der planungsrechtlichen Zonenordnung erst ihren konkreten Inhalt
geben. In diesem Sinne wird den Vorschriften über die Ausnützung, die
Abstände und die Grösse der Bauten ebenfalls raumplanerischer Charakter
zuerkannt, sofern nicht eine andere Zielsetzung klar im Vordergrund
steht. Keine raumplanerische Funktion kommt dagegen in der Regel den
vorwiegend technischen Normen über die baustatische Sicherheit, die
Verkehrssicherheit, den Brandschutz usw. zu, aber auch den Bestimmungen
über die Hygiene und die innere Erschliessung der Räume sowie den
Ästhetikvorschriften (vgl. den zitierten Entscheid mit zahlreichen
Verweisungen; s.a. BGE 121 II 171).
bb) Der Beschwerdeführer hat vor Verwaltungsgericht, wie
bereits erwähnt, die Bestimmung von § 203 PBG über die Natur- und
Heimatschutzobjekte angerufen, nach welcher die umstrittene Rebmauer
erhalten bleiben müsse. Weiter hat er eine Verletzung von § 6 der
Verkehrssicherheitsverordnung und damit zusammenhängend unrichtige
Sachverhaltsfeststellung gerügt. Diesen Normen kommt jedoch nach dem
Gesagten klarerweise keine raumplanerische Funktion zu. Sie können daher
nicht als kantonale Ausführungsbestimmungen zum Raumplanungsgesetz im
Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG gelten.
Verhält es sich so, ist der kantonale Richter nicht verpflichtet, die
Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren von Bundesrechts wegen im
gleichen Umfang wie für die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zu gewähren. Auch steht das Bundesrecht einer kantonalen Praxis, die
eine mit Art. 103 lit. a OG übereinstimmende Vorschrift des kantonalen
Prozessrechts in einem gegenüber der Rechtsprechung des Bundesgerichts
engeren Sinne anwendet, nicht entgegen, sofern - wie hier - die Schranke
der Willkür respektiert wird (vgl. BGE 112 Ia 119 E. 3 S. 122, mit
Hinweis). Schliesslich vermag dem Beschwerdeführer auch die Anrufung
von Art. 6 EMRK nicht zu helfen, da diese Konventionsbestimmung dem
Verfahrensbeteiligten keinen Anspruch auf einen von prozessualen
Voraussetzungen unabhängigen Zugang zum Richter verleiht. Die
staatsrechtliche Beschwerde ist demnach abzuweisen.