BGE 124 V 64
124 V 64
10. Sentenza del 31 marzo 1998 nella causa Ufficio federale dello sviluppo
economico e del lavoro contro W. e Tribunale cantonale delle assicurazioni,
Lugano Regeste
Art. 22 Abs. 2 lit. a AVIG; Art. 33 Abs. 1 AVIV: Begriff
der "Unterhaltspflicht". Die Regelung in Art. 33 Abs. 1 AVIV ist
insoweit gesetzes- und verfassungswidrig, als sie die Annahme einer
Unterhaltspflicht im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a AVIG von der
kantonalen Gesetzgebung im Bereich der Kinderzulagen und nicht vom
entsprechenden zivilrechtlichen Begriff abhängig macht.
Sachverhalt
A.- R., nato nel 1944, economista e padre di due figlie nate nel 1972 e
1974, è stato direttore di banca sino al 31 dicembre 1995. Dal 1o febbraio
seguente si è annunciato alla Cassa disoccupazione del Sindacato Edilizia
e Industria (SEI) di Chiasso, la quale, con decisione 29 aprile 1996,
ha fissato l'indennità giornaliera di disoccupazione spettantegli nella
limitata misura del 70% del guadagno assicurato, segnatamente perché non
beneficiava di assegni per i figli.
B.- Contro tale provvedimento l'interessato si è aggravato al Tribunale
delle assicurazioni del Cantone Ticino pretendendo il riconoscimento di
prestazioni pari all'80% del guadagno assicurato.
Per pronunzia 10 settembre 1996 l'istanza giudiziaria cantonale
ha accolto il gravame e annullato l'atto litigioso. Rilevato come il
richiedente avesse a suo carico due figlie ancora agli studi, ha stabilito
aver egli, a prescindere dall'ottenimento o meno di assegni familiari
dal Cantone Ticino, diritto ad un'indennità di disoccupazione piena,
l'art. 33 cpv. 1 OADI - il quale subordina tale diritto ad un'indennità
dell'80% alla condizione che siano riconosciuti assegni familiari giusta
il diritto cantonale - essendo contrario alla legge e quindi inapplicabile.
C.- L'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del
lavoro (dal 1o gennaio 1998: Ufficio federale dello sviluppo economico
e del lavoro, UFSEL) interpone a questa Corte un ricorso di diritto
amministrativo chiedendo il ripristino della decisione della Cassa.
Mentre R. postula la reiezione dell'impugnativa, la Cassa ne propone
l'accoglimento.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- A norma dell'art. 22 cpv. 1 LADI l'indennità giornaliera
di disoccupazione intera ammonta all'80% del guadagno assicurato. Ne
ricevono invece una pari al 70% i disoccupati che, tra l'altro, non hanno
obblighi di mantenimento nei confronti di figli (art. 22 cpv. 2 lett. a
LADI). Un obbligo di mantenimento ai sensi di quest'ultima disposizione è
segnatamente dato, giusta l'art. 33 cpv. 1 OADI (nella versione in vigore
dal 1o gennaio 1996, applicabile in concreto), qualora l'assicurato
abbia diritto ad assegni legali per i figli o per la loro formazione
conformemente al diritto cantonale (o alla legge federale del 20 giugno
1952 sugli assegni familiari nell'agricoltura) o qualora l'altro genitore
riscuota detti assegni. Il giudizio querelato, cui può essere rinviato,
ha d'altra parte correttamente ricordato l'ordinamento cantonale in
materia d'assegni familiari richiamabile in concreto.
Erwägung 2
2.- Oggetto della lite e la questione di sapere se R., padre di due
figlie che al momento decisivo della resa della decisione litigiosa
(cfr. DTF 121 V 366 consid. 1b) avevano 24 rispettivamente 22 anni
e frequentavano l'università rispettivamente la scuola magistrale,
abbia diritto ad una prestazione giornaliera pari all'80% o al 70%
del guadagno assicurato. La Cassa, rilevato come le due giovani, pur
essendo ancora studentesse, non percepissero dal Cantone Ticino assegni
per la formazione in quanto la relativa normativa li riconosce solo sino
al compimento del ventesimo anno di età (art. 14 cpv. 3 lett. a della
Legge cantonale sugli assegni familiari ai salariati del 24 settembre
1959, in vigore sino al 31 dicembre 1997 e determinante nella specie),
ha optato per la variante del 70%, in applicazione dell'art. 33 cpv. 1
OADI in relazione con l'art. 22 cpv. 2 lett. a LADI.
La prima istanza giudiziaria, con l'interessato, è stata invece
d'avviso opposto, osservando come la richiamata ordinanza, nella misura
in cui fa dipendere l'esistenza e la durata dell'obbligo di mantenimento
ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LADI dalla legislazione cantonale,
non sia conforme alla legge.
Contrariamente a quanto pretende l'Ufficio ricorrente, deve essere
prestata adesione alle conclusioni della pronunzia impugnata, le quali
sono altresì fondate su motivazioni pertinenti che questa Corte ritiene
di dover far proprie.
Erwägung 3
3.- a) (Potere cognitivo del Tribunale federale delle assicurazioni in
tema di controllo della legittimità di un'ordinanza del Consiglio federale;
cfr. DTF 123 V 84 seg. consid. 4a, 122 V 93 seg. consid. 5a/bb, 118
seg. consid. 3a/bb, 303 seg. consid. 4a, 311 consid. 5c/aa e riferimenti).
b) In concreto, come ha pertinentemente esposto la precedente istanza,
l'art. 33 cpv. 1 OADI si fonda sulla delega generale di cui all'art. 109
LADI che assegna al Consiglio federale la competenza di disciplinare
l'esecuzione della legge. La regolamentazione che ne scaturisce deve
limitarsi a statuire nel contesto della LADI, precisandone principi
e termini, senza tuttavia porre nuove questioni, quand'anche fossero
compatibili con il suo scopo. In particolare, non può estendere la
portata della legge né, d'altra parte, limitarne il senso o i diritti
dei destinatari, per esempio restringendo le nozioni che essa contiene
(DTF 112 V 252 consid. 3c, 98 Ia 287 consid. 6b/bb e riferimenti).
Erwägung 4
4.- Nella specie, si pone in sostanza il quesito di conoscere cosa
si debba intendere per "obbligo di mantenimento" ai sensi dell'art. 22
cpv. 2 lett. a LADI e, quindi, se la specificazione introdotta al riguardo
dall'art. 33 cpv. 1 OADI rientri nell'ambito della legge o per contro
restringa eccessivamente la portata dell'art. 22 cpv. 1 LADI.
a) Al proposito, i giudici cantonali hanno pertinentemente menzionato
il principio per cui il diritto federale delle assicurazioni sociali
si fonda sull'ordinamento civile, in particolare sulle istituzioni del
diritto di famiglia (e quindi anche di quello della parentela e della
filiazione, art. 252 segg. CC). Dalle relative nozioni, che sono di
regola da considerare prevalenti, non è quindi di massima possibile,
nel quadro delle norme assicurative sociali che ad esse implicitamente
o esplicitamente si riferiscano, dipartirsi, non da ultimo anche
nell'interesse della sicurezza e di un'applicazione uniforme del diritto
(DTF 121 V 126 segg. consid. 2c, 119 V 429 consid. 5b e 430 consid. 6,
117 V 290 consid. 3, 112 V 101 consid. 2b e riferimenti; cfr. anche 123
V 166 seg. consid. 3c).
b) Ora, giusta l'art. 277 CC, l'obbligo di mantenimento dei genitori
dura di massima sino alla maggiore età del figlio (cpv. 1). Tuttavia,
se questi, raggiunta la maggiore età, non ha ancora una formazione
appropriata, i genitori, per quanto si possa ragionevolmente pretendere
da loro dato l'insieme delle circostanze, devono continuare a provvedere
al suo mantenimento fino al momento in cui una simile formazione possa
normalmente concludersi (cpv. 2). La giurisprudenza illustrata nella
pronunzia di prime cure, cui può essere fatto riferimento, ha precisato
come l'obbligo di mantenimento fondato sul cpv. 2 della menzionata norma
perduri, riservata la capacità economica dei genitori, sino a che il
figlio abbia potuto acquisire un'adeguata formazione professionale e,
se maturando, sino al conseguimento, in tempi normali, della licenza
universitaria o altro diploma di studio superiore (cfr. DTF 118 II 98
seg. consid. 4a, 117 II 129 seg. consid. 3b, 372 seg. consid. 5, 115 II
126 seg. consid. 4b).
c) In concreto, alla luce del principio enunciato al consid. 4a,
bisogna ritenere che l'appena descritta qualifica dell'obbligo di
mantenimento nei confronti di figli giusta il diritto di famiglia sia
posta a fondamento dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LADI, e sia quindi
determinante per questa, come del resto anche per altre normative
nell'ambito del diritto delle assicurazioni sociali (cfr. DLA 1996/1997
no. 32 pag. 180 seg. consid. 5 con riferimento agli art. 13 cpv. 1 e 14
cpv. 2 LADI; RCC 1991 pag. 335 per l'art. 3 cpv. 4 lett. f LPC; DTF 116
V 173 segg. consid. 4 per l'art. 9 della Legge federale sugli assegni
familiari nell'agricoltura, LAF; 106 V 151 segg. consid. 3 per l'art.
25 cpv. 2 LAVS nel tenore in vigore sino al 31 dicembre 1996; Gerhards,
Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, note 14-17 ad
art. 21-22 con riferimento all'art. 33 OADI nella versione vigente sino al
31 dicembre 1991; cfr. infine anche DTF 96 V 67 seg. consid. 1). Suddetta
conclusione è peraltro conforme alla volontà del legislatore che ha
inteso destinare la riduzione al 70% della quota di indennità giornaliera
esclusivamente ai casi "socialmente sopportabili", e quindi segnatamente
non a quelli di assicurati che ancora abbiano figli agli studi a loro
carico (cfr. Messaggio del Consiglio federale 29 novembre 1993 concernente
la seconda revisione parziale della LADI, FF 1994 I pag. 331). Del resto,
per la nozione dell'onere di mantenimento del figlio maggiorenne in
formazione sino alla conclusione della stessa, con un'espressa estensione
ai 25 anni d'età, il legislatore ha esplicitamente optato anche in altri
contesti del diritto delle assicurazioni sociali ove, come anche in quello
in oggetto, si tratti in sostanza di assicurare un'adeguata compensazione
del sostegno finanziario parentale necessario ai figli per conseguire la
loro formazione professionale (cfr. art. 25 cpv. 5 LAVS, nella versione
in vigore dal 1o gennaio 1997 nonché il cpv. 2 nel tenore previgente,
e 9 cpv. 1 LAF; DTF 119 V 39 seg. consid. 3b, 116 V 173 segg. consid. 4,
106 V 151 segg. consid. 3).
d) Per quanto precede, a ragione la giurisdizione cantonale ha
ritenuto essere l'art. 33 cpv. 1 OADI contrario alla legge e, quindi,
inapplicabile. In effetti, la norma, nella misura in cui fa dipendere
l'esistenza di un obbligo di mantenimento dei genitori dal disciplinamento
cantonale sugli assegni familiari, si discosta dalla predetta qualifica ai
sensi del diritto civile e introduce una - manifestamente non desiderata -
restrizione della nozione contenuta nella legge e, quindi, della cerchia
degli assicurati che essa intende far beneficiare dell'indennità di
disoccupazione piena.
Erwägung 5
5.- R. ha altresì sollevato l'incompatibilità della disposizione
esecutiva in esame con il principio della parità di trattamento sancito
dall'art. 4 cpv. 2 Cost., poste le disparità esistenti fra le diverse
legislazioni cantonali in materia d'assegni per la formazione. La censura
è fondata.
In effetti, risulta inammissibile che due assicurati, aventi
entrambi obblighi di mantenimento nei confronti di figli maggiorenni agli
studi, debbano beneficiare di una diversa indennità di disoccupazione
a seconda del regime cantonale in materia di assegni familiari cui
sono sottoposti. Pertinentemente l'interessato osserva come una simile
applicazione sarebbe doppiamente discriminatoria dal momento che il
medesimo assicurato, già penalizzato a livello di assegni cantonali, lo
sarebbe, se disoccupato, un'altra volta vedendosi negata una prestazione
di disoccupazione piena (cfr. DTF 122 V 93 seg. consid. 5a/bb, 120 V 457
seg. consid. 2b e riferimenti).
Ne consegue che la norma d'ordinanza in oggetto non solo è contraria
alla legge, ma anche alla Costituzione.
Erwägung 6
6.- Per quanto detto, correttamente i primi giudici hanno statuito
l'inapplicabilità dell'art. 33 cpv. 1 OADI e, considerato come l'opponente
fosse incontestatamente tenuto al mantenimento delle due figlie ancora in
formazione ai sensi dell'art. 277 cpv. 2 CC e relativa giurisprudenza,
accertato il suo diritto ad un'indennità giornaliera di disoccupazione
dell'80% (art. 22 cpv. 1 LADI). Le motivazioni ricorsuali addotte
dall'UFSEL non permettendo di concludere altrimenti, il gravame deve
essere respinto e la pronunzia querelata confermata.