BGE 124 V 393
124 V 393
68. Urteil vom 2. Dezember 1998 i.S. CSS Versicherung, SWICA
Gesundheitsorganisation, Helsana Versicherungen AG gegen Bundesamt für
Sozialversicherung, betreffend Visana Regeste
Art. 6 und Art. 48 lit. a VwVG; Art. 103 lit. a OG: Parteistellung.
- Weil nebst den Verfügungsadressaten auch derjenige Partei ist,
der ein Rechtsmittel gegen die Verfügung ergreifen kann, sind die
Legitimationsvorschriften zur Verwaltungsbeschwerde (Art. 48 VwVG) und
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 103 OG) insofern auch für die
Parteistellung massgebend.
- Organe der mittelbaren Staatsverwaltung sind zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie von staatlichem Handeln wie ein Privater betroffen
sind (Bestätigung der Rechtsprechung).
- Für die Beurteilung der Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 48
lit. a VwVG sowie Art. 103 lit. a OG und damit der Parteistellung von
Organen der mittelbaren Staatsverwaltung ist von entscheidender Bedeutung,
ob ihnen das Gesetz im fraglichen Regelungsbereich eine Autonomie einräumt
oder nicht.
- Als Durchführungsorgane der sozialen Krankenversicherung verfügen die
Krankenkassen in finanzieller Hinsicht nicht über eine ähnliche Autonomie
und Gestaltungsfreiheit, wie sie Privaten zusteht. Die Parteistellung der
Krankenkassen, welche nicht Adressaten der Verfügung waren, mit welcher das
Eidg. Departement des Innern der Visana die Bewilligung zur Durchführung
der sozialen Krankenversicherung nach Art. 1 Abs. 1 KVG in acht Kantonen
entzog, wird demzufolge verneint.
Sachverhalt
A.- Nach Kontakten mit dem Bundesamt für Sozialversicherung (BSV)
im Frühsommer 1998 fasste der Stiftungsrat der Krankenkasse Visana
(nachfolgend: Visana) an seiner Sitzung vom 30. Juli 1998 den Beschluss,
sich in den acht Kantonen Appenzell I.Rh., Appenzell A.Rh., Genf,
Glarus, Graubünden, Jura, Neuenburg und Thurgau aus der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung zurückzuziehen. Am 26. August 1998 reichte die
Visana zusammen mit den Prämientarifen für 1999 dem BSV das schriftliche
"Gesuch um Bewilligung der Sistierung der Durchführung der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung" in den erwähnten Kantonen ein.
Nachdem der Rückzug der Visana aus den acht Kantonen in der
Öffentlichkeit thematisiert worden war, wandten sich die CSS Versicherung,
die SWICA Gesundheitsorganisation und die Helsana Versicherungen AG
(nachfolgend: die drei Versicherer) am 9. September 1998 mit einem
Gesuch um Gewährung der Akteneinsicht und des rechtlichen Gehörs an das
Eidg. Departement des Innern (EDI) und das BSV. Das am 16. September
1998 mit dem Begehren um vorgängige Gewährung dieser Verfahrensrechte
verdeutlichte Gesuch beschied das BSV mit Schreiben vom gleichen Tag
abschlägig. Mit Verfügung vom 16. September 1998 entzog das EDI der Visana
die Bewilligung "für die Durchführung der sozialen Krankenversicherung nach
Art. 1 Abs. 1 KVG" in den acht Kantonen "per 31. Dezember 1998". Dieser
Verwaltungsakt war mit zahlreichen Auflagen verbunden.
Am 17. September 1998 ersuchten die drei Versicherer formell um
Gewährung der Akteneinsicht und des rechtlichen Gehörs, sowie, für den Fall
der Weigerung, um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Verfügung vom
24. September 1998, somit acht Tage nach Erlass der Departementsverfügung
vom 16. September 1998, schrieb das BSV auf Weisung des EDI das Gesuch
der drei Versicherer um vorgängige Gewährung der Akteneinsicht sowie des
rechtlichen Gehörs als gegenstandslos geworden ab und wies im übrigen
die Begehren um Gewährung der Akteneinsicht und des rechtlichen Gehörs
mitsamt dem Ersuchen um Zustellung der Departementsverfügung ab. Mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 16. Oktober 1998 focht die Visana die
Verfügung des EDI vom 16. September 1998 beim Eidg. Versicherungsgericht
an.
B.- Die drei Versicherer lassen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen,
einerseits mit den "materiellen Anträgen" auf Aufhebung oder Änderung der
Departementsverfügung vom 16. September 1998 durch Anordnung verschärfter
kumulativ zu erfüllender Auflagen, auf Aufhebung der bundesamtlichen
Verfügung, verbunden mit der Anweisung an BSV oder EDI auf Zustellung
der Departementsverfügung, andererseits mit den "prozessualen Anträgen"
auf Vereinigung der Beschwerdeverfahren betreffend Departements- und
Bundesamtsverfügung, allenfalls mit dem seitens der Visana eingeleiteten
Beschwerdeverfahren gegen die Departementsverfügung, eventualiter auf
Beiladung der drei anderen Krankenversicherer in das Beschwerdeverfahren
der Visana; ferner sei ihnen nach erfolgter Akteneinsicht eine Frist
anzusetzen, um weitere prozessuale Anträge zu stellen und die materiellen
Anträge sowie die Begründung zu ergänzen, zu ändern oder zurückzuziehen.
C.- Mit Verfügung vom 22. Oktober 1998 forderte der Präsident
des Eidg. Versicherungsgerichts BSV und Visana auf, sich zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der drei Krankenversicherer vernehmen
zu lassen, soweit sich diese auf die bundesamtliche Verfügung und die
prozessualen Anträge und Vorbringen bezieht. Dem kamen die Visana und
das BSV je mit Eingaben vom 6. November 1998 nach, wobei die Anträge auf
Abweisung, im Falle des BSV, soweit darauf einzutreten sei, lauten.
D.- Auf die bundesamtliche Verfügung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und die Vernehmlassungen wird, soweit für die Beurteilung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde in bezug auf die bundesamtliche Verfügung
und die gestellten prozessualen Anträge erforderlich, in den Erwägungen
eingegangen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Verfügung des BSV vom 24. September 1998 unterliegt der
Beschwerde (Art. 44 VwVG). Beschwerdeinstanz ist, sofern nicht der
Bundesrat nach den Art. 72 ff. VwVG zuständig ist oder das Bundesrecht
eine andere Instanz als Beschwerdeinstanz bezeichnet (Art. 47 Abs. 1
lit. a und b VwVG), die Aufsichtsbehörde (Art. 47 Abs. 1 lit. c
VwVG). Aufsichtsbehörde über das BSV ist das EDI (Art. 37 f. in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
[RVOG]).
Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfall
eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll,
so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz
weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu
machen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als nächsthöhere Beschwerdeinstanzen
im Sinne dieses Absatzes 2 gelten auch das Bundesgericht und das
Eidg. Versicherungsgericht; sie überprüfen die Rüge der Unangemessenheit,
wenn die übersprungene Vorinstanz sie hätte überprüfen können (Art. 47
Abs. 3 VwVG). Auf dem Gebiet der Sozialversicherung ist das EDI eine
Vorinstanz, deren Verfügungen (insbesondere Beschwerdeentscheide) nach
Massgabe der Art. 128 in Verbindung mit Art. 97 ff. und Art. 129 ff. OG
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht
weitergezogen werden können (Art. 98 lit. b OG; RKUV 1997 Nr. K 981 S. 85
Erw. 1a).
Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine in Art. 47 Abs. 2
und 3 VwVG geregelte Situation des Sprungrekurses. Das BSV hat auf
Weisung des EDI verfügt. Ein Weiterzug an das Departement mittels
der ordentlicherweise gegebenen Verwaltungsbeschwerde wäre sinn- und
zwecklos, weil zum voraus feststeht, wie die Aufsichtsbehörde entscheiden
würde. Demzufolge ist direkt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die
bundesamtliche Verfügung gegeben.
Erwägung 2
2.- a) Zu prüfen ist, ob den drei Versicherern im Verfahren,
in welchem das EDI der Visana die Bewilligung zur Durchführung der
sozialen Krankenversicherung nach Art. 1 Abs. 1 KVG in acht Kantonen
am 16. September 1998 verfügungsweise entzogen und verschiedene
Auflagen angeordnet hat, Parteistellung zukommt und ihnen aus diesem
Grund die geltend gemachten Gehörs- und Verfahrensrechte zustehen. In
diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die drei Versicherer den
Entzug der Bewilligung der Visana zur Durchführung der obligatorischen
Krankenversicherung in den acht Kantonen (ebenfalls) nicht beschwerdeweise
angefochten haben; die Frage, ob ihnen Parteistellung zukommt, ist
daher für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Visana
betreffend die Verfügung des EDI nur insoweit von Belang, als CSS, SWICA
und Helsana in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezüglich der vom EDI
verfügten Auflagen Anträge stellen, welche zum Nachteil der Visana über
deren Rechtsbegehren hinausgehen.
Als Parteien gelten laut Art. 6 VwVG Personen, deren Rechte oder
Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen
oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht.
Parteieigenschaft besitzen somit vorab die Verfügungsadressaten. Partei
ist aber auch, wer ein Rechtsmittel gegen die Verfügung ergreifen kann.
Insofern sind die Legitimationsvorschriften zur Verwaltungsbeschwerde
(Art. 48 VwVG) und zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 103 OG) auch
für die Parteistellung massgebend (Saladin, Verwaltungsverfahrensrecht
des Bundes, S. 85 ff.; RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, S. 215 N. 1113). Art. 48
lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG umschreiben die Befugnis
zur Einreichung des jeweiligen Rechtsmittels identisch und sind
rechtsprechungsgemäss gleich auszulegen (BGE 123 II 378 Erw. 2 mit
Hinweisen).
b) Nach Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art. 132 OG ist zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht berechtigt,
wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Rechtsprechung
betrachtet als schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 103 lit. a
OG jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von einer
Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen
kann. Das schutzwürdige Interesse besteht somit im praktischen Nutzen, den
die Gutheissung der Beschwerde dem Verfügungsadressaten verschaffen würde,
oder - anders ausgedrückt - im Umstand, einen Nachteil wirtschaftlicher,
ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen die
angefochtene Verfügung mit sich bringen würde. Das rechtliche oder auch
bloss tatsächliche Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch
die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichnete Norm geschützt wird,
nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer
durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sei und
in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe
(BGE 123 V 115 f. Erw. 5a, 315 f. Erw. 3b, je mit Hinweisen).
Art. 48 lit. a VwVG (und Art. 103 lit. a OG) umschreiben den
Regelfall der Beschwerdeberechtigung privater, natürlicher oder
juristischer Personen, die von einem staatlichen Hoheitsakt betroffen
sind und eine Verfügung anfechten wollen (Individualbeschwerde). Aus
der allgemeinen Staatsverwaltung ausgegliederte Körperschaften
oder Anstalten (Organe der mittelbaren Staatsverwaltung), wozu
als Durchführungsorgane auch Krankenversicherer zählen, welche die
obligatorische Krankenpflegeversicherung betreiben (Art. 11 KVG),
können die Individualbeschwerde gemäss Art. 103 lit. a OG nach
Rechtsprechung und Lehre (BGE 124 II 304 Erw. 3b, 123 V 115 f. Erw. 5a
; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 167 ff.;
RHINOW/KOLLER/KISS, aaO, Rz. 1267 ff. und 1508) insbesondere dort in
Anspruch nehmen, wo sie von staatlichem Handeln wie ein Privater betroffen
sind. Positiv formuliert liegt das Rechtsschutzinteresse im Sinne von Art.
48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG darin, dass eine erfolgreiche
Beschwerde geeignet wäre, vom Durchführungsorgan wesentliche Nachteile
abzuwenden oder ihm konkrete Vorteile zu verschaffen. Dabei fallen
namentlich finanzielle Interessen in Betracht (vgl. BGE 114 V 95 f. Erw.
2; GYGI, aaO, S. 172). Für die Beurteilung der Beschwerdelegitimation und
damit der Parteistellung von entscheidender Bedeutung ist, ob das Gesetz
den Durchführungsorganen im fraglichen Regelungsbereich eine Autonomie
einräumt oder nicht.
c) Im Einklang mit den Beschwerdeführerinnen kann angenommen
werden, dass ihre Geschäftstätigkeit, d.h. die Art und Weise, wie
sie organisatorisch, finanziell, personell, usw. die obligatorische
Krankenversicherung betreiben, kraft der gesetzlichen Aufnahmepflicht
(Art. 4 Abs. 2 KVG) von aus der Visana aus- und bei ihnen eintretenden
Versicherten beeinflusst wird. Dass diese Betroffenheit aktuell, besonders
und unmittelbar sei, kann nicht in Abrede gestellt werden, selbst
wenn nicht zu verkennen ist, dass der durch den Teilrückzug der Visana
erzwungene Wechsel von rund 100'000 Versicherten im Vergleich zur normalen
Fluktuation, die sich laut Angaben des BSV auf jährlich bis zu 700'000
Zügerinnen und Züger beläuft, nicht von besonders schwerwiegender Bedeutung
ist. Indessen ist die Frage, ob die Betroffenheit der drei Versicherer
als individualrechtliches Berührtsein zu verstehen und daraus auf deren
Parteistellung zu schliessen ist, im Lichte der vorstehenden Darlegungen
(Erw. 2b hievor) zu verneinen. Die anerkannten Krankenkassen stehen als
gesetzliche Durchführungsorgane der obligatorischen Krankenversicherung
(Art. 11 KVG; RKUV 1997 KV Nr. 7 S. 218 Erw. 2a) einander in Rechten und
Pflichten gleich. Sie sind einer Reihe von Vorschriften unterworfen, welche
ihre Tätigkeit als Durchführungsorgane der sozialen Krankenversicherung als
eine staatliche Aufgabe normieren. Gemäss Art. 12 Abs. 1 KVG verfolgen die
Krankenkassen keinen Erwerbszweck und betreiben hauptsächlich die soziale
Krankenversicherung. Die Versicherer, welche mit einer departementalen
Bewilligung die soziale Krankenversicherung betreiben, müssen diese nach
dem Grundsatz der Gegenseitigkeit durchführen und die Gleichbehandlung
der Versicherten gewährleisten; ferner dürfen sie die Mittel der sozialen
Krankenversicherung nur zu deren Zwecken (Gewinnausschüttungsverbot)
verwenden (Art. 13 Abs. 1 und 2 lit. a KVG; vgl. MAURER, Das neue
Krankenversicherungsrecht, S. 15 ff.). Angesichts dieser einschränkenden
gesetzlichen Ordnung verfügen die Krankenkassen in finanzieller Hinsicht
nicht über eine ähnliche Autonomie und Gestaltungsfreiheit, wie sie
Privaten zusteht. Dementsprechend sind sie von der Verfügung des EDI
zwar faktisch hinsichtlich ihrer Geschäftstätigkeit, nicht aber - wie ein
Privater - in einem autonomer Regelung zugänglichen Bereich betroffen. Es
kann deshalb nicht gesagt werden, dass sie unmittelbar eigene pekuniäre
Interessen verfolgen. Anders als bei der Frage, ob sich die Visana in ihrem
Autonomiebereich des Teilrückzuges von der Durchführung der obligatorischen
Krankenversicherung die vom EDI angeordneten Einschränkungen und Auflagen
gefallen lassen muss, ist bezüglich der drei Versicherer nach dem Gesagten
in keiner Weise ersichtlich, inwiefern ihr Autonomiebereich durch die
vom EDI erlassene Verfügung beeinträchtigt wäre.
d) Art. 6 VwVG stellt der individualrechtlichen die behördliche
Parteistellung nur dort gleich, wo eine entsprechende gesetzliche
Grundlage besteht. Eine solche ist im gesamten Krankenversicherungsrecht
nicht vorhanden. Im Verfahrensrecht des Bundes, sei es im VwVG, sei es
im OG, findet sich ebenfalls keine Grundlage, gestützt auf welche den vom
Teilrückzug der Visana faktisch betroffenen an deren Durchführungsstellen
der sozialen Krankenversicherung das Beschwerderecht und die daraus
abgeleitete Parteistellung zuzuerkennen wären.
e) Nach dem Gesagten hat das BSV die Parteistellung der drei
Versicherer zu Recht verneint. Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gestellten "prozessualen" Anträge auf Gewährung von Akteneinsicht, auf
rechtliches Gehör, Eröffnung der Verfügung des EDI vom 16. September
1998 und Verfahrensvereinigung sind daher mangels Parteistellung der
Beschwerdeführerinnen abzuweisen.
Die materiellen Anträge (Aufhebung oder Änderung der Verfügung des EDI,
Aufhebung der Verfügung des BSV) werden demzufolge gegenstandslos. Soweit
die drei Versicherer eventualiter die Beiladung zu dem von der Visana
gegen die Departementsverfügung vom 16. September 1998 eingeleiteten
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beantragen, wird das Gericht
in jenem Hauptprozess von Amtes wegen prüfen, ob die Voraussetzungen
für einen Einbezug von CSS, SWICA und Helsana als Mitbeteiligte in den
Schriftenwechsel gemäss Art. 110 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 132 OG
erfüllt sind.
Erwägung 3
3.- (Kosten und Parteientschädigung)