BGE 124 V 166
124 V 166
29. Urteil vom 12. Mai 1998 i.S. Bundesamt für Sozialversicherung gegen S.
und Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich Regeste
Art. 42 Abs. 1, 2 und 4 IVG; Art. 35 Abs. 1 und Art. 39bis Abs. 1 und
2 IVV; Art. 26 Abs. 1 und 2 UVG; Art. 37 UVV; Art. 43bis Abs. 4bis AHVG;
Art. 66quater AHVV: Zur Koordination der Hilflosenentschädigungen der
Invalidenversicherung (und der Alters- und Hinterlassenenversicherung)
und der Unfallversicherung. Bis zum Beginn des Anspruchs auf eine
Hilflosenentschädigung der UV kann die IV (und die AHV) selbst dann
leistungspflichtig werden, wenn die Hilflosigkeit ausschliesslich auf
einen UVG-versicherten Unfall zurückzuführen ist.
Sachverhalt
A.- Der 1936 geborene S. erlitt am 11. April 1992 einen Unfall und
ist seither in schwerem Grade hilflos. Mit Verfügung vom 19. Juli 1993
sprach ihm die Ausgleichskasse des Kantons Zürich ab 1. April 1993
eine Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung (IV) bei einer
Hilflosigkeit schweren Grades zu. Nachdem die Kasse erfahren hatte, dass
die Hilflosigkeit vollumfänglich auf ein bei der ELVIA Schweizerischen
Versicherungs-Gesellschaft UVG-versichertes Ereignis zurückzuführen ist,
stellte sie die erwähnte Leistung mit Verfügung vom 6. Juni 1994 auf Ende
Juli 1994 ein.
B.- Auf Beschwerde von S. hin hob das Sozialversicherungsgericht des
Kantons Zürich diese Verfügung mit Entscheid vom 15. Juli 1996 auf.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Bundesamt für
Sozialversicherung (BSV), der kantonale Entscheid sei aufzuheben.
S. verzichtet auf eine Stellungnahme, während die IV-Stelle des Kantons
Zürich als seit dem 1. Januar 1995 neu zuständige Verwaltungsbehörde auf
Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliesst.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner in schwerem
Grade hilflos ist und dieser Zustand einzig durch den Unfall vom 11.
April 1992 verursacht wurde. Streitig ist dagegen das Verhältnis zwischen
der Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung (IV) und derjenigen
der Unfallversicherung (UV). Insbesondere fragt sich, ob die IV dann
nicht leistungspflichtig wird, wenn die Hilflosigkeit vollständig auf
ein UVG-versichertes Ereignis zurückzuführen ist.
b) Den Akten lässt sich entnehmen, dass die als UVG-Versicherer
zuständige ELVIA bis zum Erlass der IV-Verfügung vom 6. Juni 1994,
welches Datum nach konstanter Praxis die zeitliche Grenze der richterlichen
Überprüfungsbefugnis darstellt (BGE 121 V 366 Erw. 1b), die Heilbehandlung
noch nicht abgeschlossen hat. Es ist somit bislang nicht zur Zusprechung
einer Invalidenrente der UV gekommen. Gemäss einem Schreiben der ELVIA
vom 17. Mai 1994 ist dem Beschwerdegegner von der UV auch noch keine
Hilflosenentschädigung zuerkannt worden.
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 IVG (in der vorliegend anwendbaren,
bis Ende 1996 gültig gewesenen Fassung) haben in der Schweiz wohnhafte
Versicherte, die hilflos sind, Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung,
sofern ihnen keine solche nach dem Bundesgesetz über die Unfallversicherung
(UVG) oder nach dem Bundesgesetz über die Militärversicherung (MVG)
zusteht. Als hilflos gilt, wer wegen der Invalidität für die alltäglichen
Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder der persönlichen
Überwachung bedarf (Art. 42 Abs. 2 IVG). Art. 42 Abs. 4 Satz 1 IVG räumt
dem Bundesrat die Befugnis zum Erlass ergänzender Vorschriften über
nicht abschliessend aufgeführte Einzelheiten ein. Gestützt darauf hat
er bestimmt, dass der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der IV am
ersten Tag des Monats entsteht, in dem sämtliche Anspruchsvoraussetzungen
erfüllt sind (Art. 35 Abs. 1 IVV). Ferner kann der Bundesrat aufgrund
von Art. 42 Abs. 4 Satz 2 IVG eine anteilsmässige Leistung (der IV) an
die Hilflosenentschädigung der UV vorsehen, falls die Hilflosigkeit nur
zum Teil auf einen Unfall zurückzuführen ist. In diesem Sinne hat der
Bundesrat in Art. 39bis IVV festgelegt:
Abs. 1: Hat der Versicherte Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung
der
IV und entsteht später Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der
Unfallversicherung, so überweist die Ausgleichskasse die
Hilflosenentschädigung der IV dem leistungspflichtigen
Unfallversicherer.
Abs. 2: Hat der Versicherte Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung
der
Unfallversicherung und wird diese aus unfallfremden Gründen später
erhöht,
so überweist die Ausgleichskasse dem leistungspflichtigen
Unfallversicherer den Betrag der Hilflosenentschädigung, den die IV
dem Versicherten ausrichten würde, wenn er keinen Unfall erlitten hätte.
In der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) finden sich
parallele Bestimmungen. Nach Art. 43bis Abs. 1 Satz 1 AHVG haben
Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung Altersrentenbezüger, die in
schwerem oder mittlerem Grad hilflos sind und keinen Anspruch auf eine
Hilflosenentschädigung nach dem UVG oder nach dem MVG besitzen. Aufgrund
des mit Art. 42 Abs. 4 Satz 2 IVG übereinstimmenden Art. 43bis Abs. 4bis
AHVG hat der Bundesrat in Art. 66quater AHVV eine das Verhältnis der
Hilflosenentschädigung der AHV zu derjenigen der UV betreffende Regelung
erlassen, die sich inhaltlich mit Art. 39bis Abs. 1 und 2 IVV deckt.
b) Das UVG seinerseits bestimmt in Art. 26 Abs. 1, dass der Versicherte
Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung hat, wenn er wegen der Invalidität
für die alltäglichen Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder
der persönlichen Überwachung bedarf. Der Anspruch entsteht am ersten Tag
des Monats, in dem die Voraussetzungen erfüllt sind, jedoch frühestens
beim Beginn eines allfälligen Rentenanspruchs (Art. 37 Satz 1 UVV). Er
besteht jedoch nicht, solange sich der Versicherte in einer Heilanstalt
aufhält und hiefür Leistungen der Sozialversicherung beanspruchen kann
(Art. 26 Abs. 2 UVG).
Erwägung 3
3.- a) Die Vorinstanz hat erwogen, aus dem Wortlaut von Art. 42 Abs. 1
IVG ("sofern") sei zu schliessen, dass die Hilflosenentschädigung der
IV durch diejenige der UV verdrängt werde. Demzufolge erscheine die
Entschädigung der IV als subsidiäre Leistung. Dies folge auch aus der
Entstehungsgeschichte. In der Botschaft zum UVG sei ursprünglich eine
Kumulation der Hilflosenentschädigungen der IV und der UV vorgesehen
gewesen. Erst in den Räten sei Art. 42 Abs. 1 IVG im Sinne der geltenden
Regelung geändert worden. Zum gleichen Ergebnis führe die teleologische
Auslegung. Art. 42 Abs. 1 IVG sei eine Koordinationsnorm, welche eine
Leistung der IV in dem Umfange ausschliesse, als sie von einem anderen
Versicherer erbracht werde. Dahinter stehe der Gedanke, drohende
Doppelversicherungen aufzulösen oder eine drohende Überentschädigung
zu verhindern. Im vorliegenden Fall gelte es einerseits zu vermeiden,
dass eine Hilflosenentschädigung zweimal ausbezahlt werde, und
anderseits zu regeln, wer leistungspflichtig sei. Hingegen bezwecke die
Koordinationsregel nicht, die Zuständigkeit eines Versicherungsträgers
grundsätzlich und von vornherein auszuschliessen. Es komme somit darauf
an, ob tatsächlich eine unerwünschte Überversicherung eintrete. Dies
treffe vorliegend nicht zu, da ausschliesslich der Anspruch auf eine
Hilflosenentschädigung der IV bis zum Beginn derselben Leistung der UV
streitig sei.
b) Demgegenüber macht das BSV geltend, Art. 42 Abs. 1 IVG beruhe auf
dem Prinzip der Ausschliesslichkeit. Bei rein unfallbedingter Hilflosigkeit
sei allein die UV zuständig und leistungspflichtig. Das BSV beruft sich
dabei auf Rz. 8035 der Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit
(WIH). Ein Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der IV könne dann nicht
entstehen und die IV könne auch nicht vorübergehend eine solche auszahlen,
solange die Anspruchsvoraussetzungen für eine Hilflosenentschädigung der
UV noch nicht erfüllt seien.
Erwägung 4
4.- a) Art. 42 Abs. 1 Satz 1 IVG besagt, dass Versicherte
Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung haben, "sofern ihnen keine
Hilflosenentschädigung nach dem Bundesgesetz über die Unfallversicherung
... zusteht" ("Les assurés ... ont droit ... pour autant qu'ils n'aient
pas droit à une allocation pour impotent en vertu de la loi fédérale
sur l'assurance-accidents ..."; "Gli assicurati ... se sono grandi
invalidi e non spetta loro l'assegno relativo secondo la legge federale
sull'assicurazione contro gli infortuni ..., hanno diritto ad ...").
Zum Vergleich sei auf Art. 43bis Abs. 1 Satz 1 AHVG hingewiesen,
der wie folgt lautet: "Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung haben
Bezüger ..., die ... keinen Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung nach
dem Bundesgesetz über die Unfallversicherung ... besitzen" ("Ont droit
à l'allocation ... qui ... ne peuvent pas prétendre à l'allocation pour
impotent prévue par la loi fédérale sur l'assurance-accidents ..."; "Hanno
diritto ... che ... non hanno diritto a un assegno per grandi invalidi,
giusta la legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni ...").
b) Der Wortlaut dieser Bestimmungen ist insofern klar, als ein
gleichzeitiger Bezug einer Hilflosenentschädigung sowohl der IV
als auch der UV ausgeschlossen sein soll (Prinzip der Subsidiarität
oder Exklusivität: MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht,
S. 533). Sind also in einem bestimmten Zeitraum sowohl die materiellen
(Hilflosigkeit) als auch die formellen (Anspruchsbeginn) Voraussetzungen
beider Versicherungen erfüllt, tritt die Hilflosenentschädigung der UV
an die Stelle derjenigen der IV (oder der AHV).
Hingegen ist aus dem Wortlaut nicht ersichtlich, wie es sich verhält,
wenn in einem bestimmten Zeitraum nur die Anspruchsvoraussetzungen
der einen Versicherung erfüllt sind. Dies kann insbesondere für die IV
zutreffen, wo der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung in der Regel
bereits nach einer Wartezeit von einem Jahr entsteht (BGE 111 V 227 in
Verbindung mit Art. 29 Abs. 1 lit. b IVG in der seit 1988 geltenden
Fassung). Demgegenüber kommt bei der UV eine solche Leistung oft erst
später in Betracht, nämlich frühestens nach Abschluss der Heilbehandlung
und bei Beginn eines allfälligen Rentenanspruchs (Art. 37 UVV in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 UVG). Es stellt sich daher die Frage, ob
in einem solchen Falle Art. 42 Abs. 1 IVG dahingehend zu verstehen ist,
dass eine Hilflosenentschädigung der IV solange in Betracht kommt, als
der Anspruch auf die entsprechende Leistung der UV noch nicht entstanden
ist, oder ob der Vorbehalt in Art. 42 Abs. 1 IVG so zu deuten ist, dass
bei einer durch einen UVG-versicherten Unfall verursachten Hilflosigkeit
eine Hilflosenentschädigung der IV von vornherein ausser Betracht fällt,
wie das BSV unter Berufung auf SCHLAURI (Beiträge zum Koordinationsrecht
der Sozialversicherungen, S. 37 f.) ausführt. Der Wortlaut legt weder
die eine noch die andere Lösung nahe.
c) Unter diesen Umständen ist nach Sinn und Zweck der Norm zu fragen.
Wie die Vorinstanz richtig festhält, war vor Inkrafttreten des UVG
eine Hilflosenentschädigung der IV ohne weiteres mit derjenigen der UV
(die damals in der Form eines Zuschlags zur Erwerbsunfähigkeitsrente
ausgerichtet worden war: Art. 77 Abs. 1 Satz 2 KUVG) kumulierbar. An
dieser Ordnung sollte im neuen UVG - trotz Einwendungen im
Vernehmlassungsverfahren - festgehalten werden (Botschaft zum UVG
vom 18. August 1976, BBl 1976 III 169). In der nationalrätlichen
Kommission erwuchs bei der Behandlung von Art. 26 des Entwurfs (=
Art. 26 UVG) Widerstand mit der Begründung, es sollten nicht zwei
Hilflosenentschädigungen ausbezahlt werden, sondern es sollte diese
Leistung nur von einem Versicherungsträger auszurichten sein (Voten
Nationalrat Ammann), wobei Nationalrat Reichling eine Entrichtung dieser
Leistung allein durch die IV als wünschenswert erachtete (Sitzung vom
2./3. November 1977, Protokoll S. 43 f.). Nachdem die Frage zunächst
zurückgestellt und ein Bericht der Verwaltung eingeholt worden war
(erwähntes Protokoll S. 45), wurde eine Änderung von Art. 42 Abs. 1 IVG
(und Art. 43bis Abs. 1 AHVG) vorgenommen (Sitzung vom 16./17. Oktober
1978, Protokoll S. 16 f. und 54 f.), welcher Nationalrat und Ständerat
im Plenum diskussionslos zustimmten (Amtl.Bull. 1979 N 289 f., 1980 S 503).
Geht man vom dergestalt dokumentierten Willen des Gesetzgebers aus,
die bislang möglich gewesene Kumulation von Hilflosenentschädigungen
der AHV/IV und der UV zu verhindern und nur eine solche ausrichten zu
lassen, lässt sich Art. 42 Abs. 1 IVG (und die Parallelnorm im AHVG)
durchaus so verstehen, dass die Hilflosenentschädigung der IV (und der
AHV) nur dann entfällt, wenn gleichzeitig der Anspruch auf eine solche
Leistung der UV besteht, nicht aber in dem Fall, da (zunächst) nur die
Leistungsvoraussetzungen der IV (oder der AHV) erfüllt sind. Daraus
lässt sich folgern, eine Hilflosenentschädigung der IV (oder der AHV)
komme jedenfalls dann (und solange) in Betracht, als sich die Frage
einer Doppelspurigkeit und demnach einer Koordination der Leistungen
zweier Versicherungsträger (noch) gar nicht stellt. Dies spricht für die
Lösung der Vorinstanz und gegen die kausale, allein auf die Ursache der
Hilflosigkeit abstellende Betrachtungsweise des BSV. Gegen letztere ist
zudem einzuwenden, dass es dem Grundprinzip der IV als finaler Versicherung
widerspricht, eine Leistung von einer bestimmten Causa (negativ) abhängig
zu machen und bei einer durch einen UVG-versicherten Unfall verursachten
Hilflosigkeit überhaupt nichts zu leisten.
Erwägung 5
5.- a) Zu prüfen bleibt in systematischer Hinsicht, ob Art. 42 Abs. 1
(und Art. 43bis Abs. 1 AHVG), im Kontext betrachtet, eine andere Bedeutung
beizumessen sei.
Im Rahmen der Koordinationsdiskussion war aufgrund des Berichts der
Verwaltung die Auffassung vertreten worden, im Falle einer unfallbedingten
Hilflosigkeit die Hilflosenentschädigung ausschliesslich von der UV
ausrichten zu lassen (Sitzung vom 16./17. Oktober 1978, Protokoll
S. 17 f., Voten von BSV-Direktor Schuler und BSV-Vizedirektor Naef),
welcher Auffassung die nationalrätliche Kommission zustimmte (erwähntes
Protokoll S. 19). Dementsprechend wurde Art. 42 IVG mit dem heutigen
Abs. 4 letzter Satz (und Art. 43bis AHVG mit Abs. 4bis) ergänzt (erwähntes
Protokoll S. 54 f.).
Im Plenum wies Nationalrat Augsburger als deutschsprachiger
Berichterstatter darauf hin, die Kommission habe sich im Zusammenhang
mit der Verhinderung einer Kumulation dafür ausgesprochen, "dass nur
ein Träger, und zwar die Unfallversicherung, bei einer unfallbedingten
Invalidität Hilflosenentschädigungen ausrichtet" (Amtl.Bull. 1979 N 183
linke Spalte). Nationalrat Jelmini, der Berichterstatter französischer
Sprache, hielt fest:
"La commission propose qu'à l'avenir un seul assureur verse
l'allocation,
lorsque l'impotence est due à un accident, et qu'il incombe uniquement
à l'assurance-accidents de verser l'allocation lorsque l'impotence
est due à un acci-... [hier fehlt im Bulletin ein Textteil] ...
l'assurance-invalidité seront ainsi déchargées ... Mais comme
l'assurance-accidents est seule à verser l'allocation lorsque
l'impotence est due à un accident, on a proposé une solution pour les
cas, plutôt rares, où l'impotence n'est pas seulement imputable à un
accident mais également à une maladie et où l'AVS ou l'AI seraient ainsi
tenues à prestations, solution selon laquelle l'assurance-accidents
aurait la possibilité de réclamer à l'AVS ou à l'AI la part de
l'allocation correspondante à l'impotence qui n'est pas due à un
accident. Le Conseil fédéral réglera des détails". (Amtl.Bull. 1979
N 183 rechte Spalte)
In der Folge stimmten beide Räte diskussionslos der Ergänzung von
Art. 42 mit dem heutigen Abs. 4 Satz 2 und von Art. 43bis AHVG mit
Abs. 4bis zu (Amtl.Bull. 1979 N 289 f., 1980 S 503).
b) Damit stellt sich die Frage, ob die Auslegung von Art. 42 Abs. 1
IVG - in seinem Kontext betrachtet und damit unter Berücksichtigung von
Abs. 4 Satz 2 sowie von Art. 39bis Abs. 1 und 2 IVV - zu einem andern
Ergebnis führt als vorher in Erwägung 4 dargelegt (was auch für die
entsprechenden Bestimmungen der AHV gälte).
Dies ist zu verneinen. Art. 42 Abs. 4 Satz 2 IVG schafft die
Voraussetzung für eine Aufteilung der Leistungen nach dem Prinzip der
Kausalität (MAURER, aaO, S. 423). Indessen setzt auch diese Aufteilung
voraus, dass gleichzeitig die Voraussetzungen für Leistungen beider
Versicherungsträger erfüllt sind und neben UVG-unfallbedingter
Hilflosigkeit auch eine solche mit unfallfremder Ursache vorliegt
(vgl. Art. 39bis Abs. 2 IVV; genau genommen müsste hier - wie auch in
Art. 42 Abs. 4 Satz 2 IVG - von UVG-unfallfremder Ursache gesprochen
werden, weil sich die Frage der Ausscheidung dann nicht stellen kann,
wenn jemand durch einen nicht UVG-versicherten Unfall hilflos wird). Dies
ergibt sich deutlich aus den bundesrätlichen Ausführungsvorschriften
(Art. 39bis Abs. 1 und 2 IVV; ferner Art. 66quater AHVV). Hingegen lässt
sich aus dem Grundsatz der kausalen Aufteilung nichts für jenen Zeitraum
folgern, in welchem - wie im vorliegenden Fall - schon der Anspruch auf
eine Hilflosenentschädigung der IV besteht, (noch) nicht aber derjenige
auf eine solche der UV. Jedenfalls hat die Absicht des Gesetzgebers
(wie sie im Votum von Nationalrat Jelmini zum Ausdruck kam), im Falle
einer durch UVG-versicherten Unfall verursachten Hilflosigkeit einzig
und ausschliesslich eine Leistung der UV erbringen zu lassen, im Gesetz
keinen Niederschlag gefunden.
Die Auffassung des BSV lässt sich daher mit dem Gesetz nicht
vereinbaren, weshalb sich seine Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
unbegründet erweist.