BGE 124 V 137
124 V 137
24. Arrêt du 30 avril 1998 dans la cause Caisse publique cantonale
valaisanne de chômage contre G. et Commission cantonale de recours en
matière de chômage, Sion Regeste
Art. 22 Abs. 1 AVIG; Art. 34 AVIV: Berechnung des Zuschlages für
Familienzulagen. Kognition des Eidg. Versicherungsgerichts bei der
für die Bestimmung des in Art. 22 Abs. 1 AVIG vorgesehenen Zuschlages
vorzunehmenden Auslegung kantonalen Rechts über Kinderzulagen.
Sachverhalt
A.- Née en 1958, G., qui assumait seule l'autorité parentale sur ses
deux enfants, a bénéficié des prestations de l'assurance-chômage à partir
du 1er avril 1995. Elle a déclaré dans sa demande d'indemnités qu'elle
cherchait à exercer une activité à plein temps.
Elle a trouvé un travail à 50% pour la période allant du 18 mai au 18
novembre 1995. Son engagement a passé à 70% dès le 1er septembre 1995,
pour une durée indéterminée, selon contrat du 26 juillet. L'assurée a
alors fait savoir à la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage
(ci-après: la caisse publique) qu'elle renonçait à toute indemnité de
chômage à partir du 1er septembre 1995. Par décision du 12 octobre 1995,
la caisse publique a communiqué à l'assurée que le paiement des allocations
familiales ne lui incombait plus depuis le 18 mai mais était dorénavant
du ressort de l'employeur ou de sa caisse d'allocations familiales. De
son côté, par décision du 30 octobre 1995, la Caisse interprofessionnelle
valaisanne d'allocations familiales (ci-après: la CIVAF) - à laquelle
étaient affiliés tant l'ancien que le nouvel employeur de G. - a signifié
à l'assurée qu'il appartenait à la caisse publique de prendre en charge
le 50% des allocations familiales du 18 mai au 31 août 1995.
B.- G. a recouru seulement contre la décision de la caisse publique. La
Commission cantonale valaisanne de recours en matière de chômage (ci-après:
la commission) a admis le recours par jugement du 14 mars 1996.
C.- Par mémoire du 5 juillet 1996, intitulé "Recours de droit public",
la caisse publique a déféré ce jugement au Tribunal fédéral, en demandant
son annulation et la confirmation de sa décision du 12 octobre 1995,
sous suite de frais et dépens.
Considérant que cette décision semblait être fondée principalement
sur la loi fédérale sur l'assurance-chômage, et non pas exclusivement sur
le droit cantonal, le Tribunal fédéral a transmis ce recours au Tribunal
fédéral des assurances, qui l'a accepté, par lettre du 23 juillet 1996,
comme objet de sa compétence, conformément à l'art. 96 al. 1 OJ.
Par lettre du 6 août 1996, la commission a confirmé son interprétation
du droit cantonal et a conclu au rejet du recours.
Dans le cadre d'observations circonstanciées du 28 août 1996, la
CIVAF s'est prononcée implicitement en faveur du rejet du recours. Telle
est également, explicite, la position de l'assurée.
L'Office fédéral du développement économique et de l'emploi n'a pas
jugé utile de se déterminer sur le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Selon l'art. 128 OJ, le Tribunal fédéral des assurances
connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre
des décisions au sens des art. 97, 98 let. b à h et 98a OJ en matière
d'assurances sociales. Quant à la notion de décision pouvant faire l'objet
d'un recours de droit administratif, l'art. 97 OJ renvoie à l'art. 5
PA. Selon le premier alinéa de cette disposition, sont considérées comme
décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce,
fondées sur le droit public fédéral (et qui remplissent par ailleurs
certaines conditions relatives à leur objet). Il s'ensuit que le recours
de droit administratif serait en principe irrecevable s'il avait trait
uniquement au régime des allocations familiales du droit cantonal (ATF
119 V 68 consid. 2a, 118 V 69 consid. 1b).
b) Dans la mesure, toutefois, où le litige porte sur le point
de savoir si l'art. 22 al. 1 LACI a été correctement appliqué par les
premiers juges en lieu et place du droit cantonal, l'examen du recours
incombe à la Cour de céans.
Erwägung 2
2.- a) La simple erreur de droit commise dans l'application du
droit cantonal ne constitue pas en tant que telle une violation du droit
fédéral. Il n'y a violation du droit fédéral que si le droit cantonal
est appliqué de manière arbitraire (ATF 123 V 33 consid. 5c/cc et les
références).
b) Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire et viole dès
lors l'art. 4 al. 1 Cst. lorsqu'elle méconnaît gravement une règle de
droit ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle contredit
de manière choquante le sentiment de l'équité. La violation incriminée
doit être manifeste et reconnaissable d'emblée. Il n'y a pas arbitraire
du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale
apparaît concevable ou même préférable. Enfin, une décision ne sera
annulée que si elle est arbitraire dans son résultat, mais non lorsque
seuls ses motifs sont insoutenables, ou encore qu'elle n'est pas motivée
(ATF 123 I 5 consid. 4a, 122 I 66 consid. 3a, 121 I 114 consid. 3a,
120 Ia 373 consid. 3a).
Erwägung 3
3.- Selon l'art. 22 al. 1 LACI, l'indemnité journalière pleine
et entière s'élève à 80% du gain assuré. L'assuré touche en outre un
supplément qui correspond au montant, calculé par jour, des allocations
légales pour enfants et formation professionnelle auxquelles il aurait
droit s'il avait un emploi. Le supplément n'est versé que dans la mesure
où les allocations pour enfants ne sont pas servies durant la période
du chômage.
Aux termes de l'art. 34 al. 1 OACI, le supplément correspondant aux
allocations légales pour enfants et formation professionnelle est calculé
d'après la loi régissant les allocations familiales dans le canton où
l'assuré est domicilié.
La législation sur l'assurance-chômage prévoit donc que le droit
aux allocations légales pour enfants et formation professionnelle est
également reconnu en période de chômage.
L'art. 6 al. 2 de la loi valaisanne sur les allocations familiales
aux salariés et sur le fonds cantonal pour la famille du 20 mai 1949
(ci-après: LAFS) prévoit que: "Le droit à l'allocation naît en même temps
que le droit au salaire. Il subsiste tant que le salaire est légalement
dû ou effectivement payé. Le droit aux allocations prescrites par la
LAFS est maintenu pendant 360 jours lorsque l'interruption de travail
est indépendante de la volonté du salarié. Il sera tenu compte des
allocations versées par d'autres instances auprès desquelles les salariés
sont obligatoirement assurés...".
Le litige se résume ainsi au point de savoir qui de la caisse publique
ou de la CIVAF - laquelle en a versé déjà la moitié - doit prendre en
charge le 50% des allocations familiales de l'assurée, au chômage dans
cette proportion, entre le 18 mai et le 31 août 1995.
Erwägung 4
4.- a) La caisse publique est d'avis que l'art. 22 al. 1 LACI consacre
le principe de la subsidiarité du paiement des allocations familiales
par la caisse de chômage. Or, selon l'art. 9bis du règlement d'exécution
de la loi valaisanne sur les allocations familiales aux salariés et sur
le fonds cantonal pour la famille du 8 novembre 1949 (ci-après: RAFS),
"les règles de fractionnement de l'allocation sont assouplies lorsqu'il
s'agit de salariés responsables d'une famille monoparentale.
L'allocation complète est due:
- pour les salariés rémunérés au mois dès que l'activité atteint 50%;
(...)".
D'après la recourante, le législateur a donc "clairement posé une
exception en faveur du salarié responsable d'une famille monoparentale,
le désignant comme l'ayant droit à cette prestation sociale, pour peu
qu'il soit au service d'un employeur affilié à la présente loi, qu'il en
perçoive un salaire et qu'il exerce son activité professionnelle dans une
proportion égale ou supérieure à 50%". G., qui était salariée au mois,
dont l'activité atteignait 50% et qui était responsable d'une famille
monoparentale, remplissait les conditions posées par cette disposition,
de sorte que l'allocation complète lui est due par la CIVAF.
b) De son côté, la CIVAF, dont le point de vue a été adopté par la
commission, est d'avis que l'art. 9bis RAFS ne s'applique pas en l'espèce:
G. n'était pas seulement salariée à 50%, mais également chômeuse dans
la même proportion, son voeu étant alors d'exercer une activité à plein
temps; elle a donc droit au supplément prévu par l'art. 22 al. 1 LACI,
à charge de la caisse publique; en d'autres termes, "la caisse publique de
chômage remplit toutes les conditions légales qui définissent l'employeur
au sens de la législation de l'AVS et de la LAFS/RAFS, lorsqu'elle verse
des indemnités journalières qui sont considérées comme un salaire, selon
l'art. 22 al. 2 LACI...". Enfin, l'art. 11 al. 3 RAFS prévoit que les
indemnités versées par les caisses de chômage doivent être déduites du
montant des allocations dues par les caisses d'allocations familiales.
c) A la requête de la commission, l'Office fédéral des assurances
sociales s'est exprimé en procédure cantonale. Il est d'avis qu'il
découle de l'art. 11 al. 1 et 3 RAFS "qu'en cas de chômage, il appartient
en premier lieu aux caisses de chômage de verser les allocations pour
enfants et de formation professionnelle". L'art. 9bis RAFS ne trouve pas
application "puisqu'il est destiné à venir en aide aux chefs de famille
monoparentale qui ne peuvent ou ne veulent travailler à 100% pour pouvoir
s'occuper de leurs enfants".
Erwägung 5
5.- a) Il y a lieu de se demander si la commission a, d'une part, violé
la LACI et, d'autre part, appliqué le droit cantonal de façon arbitraire
en considérant que les articles 6 LAFS/11 RAFS concernent essentiellement
les salariés et, qu'en conséquence, en cas de chômage, il appartient en
premier lieu aux caisses de chômage de verser les allocations familiales
au regard de l'art. 22 al. 1 LACI.
b) Le texte clair de l'art. 22 al. 1 LACI met le chômeur sur le même
pied que le salarié en ce qui concerne les allocations pour enfants. Le
supplément à l'indemnité journalière n'est toutefois versé que dans la
mesure où ces prestations ne sont pas servies durant la période de chômage.
c) La législation valaisanne sur les allocations familiales ne prévoit
en principe pas, pour le chômeur qui n'exerce pas d'activité lucrative
à temps partiel pendant les périodes de contrôle, un droit à de telles
prestations. Ainsi, en cas de chômage à 100%, le supplément, calculé
selon les normes valaisannes, sera versé par la caisse de chômage. De
même, un assuré au chômage à 50%, qui n'est pas responsable d'une famille
monoparentale, recevra de cet organe le 50% du supplément.
d) Selon un arrêt récent du Tribunal fédéral, l'art. 22 al. 1 LACI
ne concerne que les allocations familiales qui s'ajoutent aux indemnités
de chômage et non pas celles, régies par le droit cantonal, qui sont
versées en sus des gains intermédiaires réalisés par une personne
au chômage. Cette disposition institue notamment une responsabilité
subsidiaire de l'assurance-chômage par rapport aux cantons pour le
versement de ces allocations (arrêt non publié M. du 10 juin 1997).
e) Dans l'arrêt cité, au consid. 2d, le Tribunal fédéral a également
jugé que les art. 6 al. 2 LAFS/11 al. 3 RAFS n'ont pas le même objet que
l'art. 22 al. 1 LACI et ne contiennent dès lors aucune réglementation
qui lui soit contraire.
f) Il n'apparaît pas que le jugement attaqué serait ou directement
contraire au droit fédéral ou inopportun lorsqu'il considère que le droit
aux allocations familiales de l'intimée, au chômage à raison de 50%,
est régi, pour ce même pourcentage, par l'art. 22 al. 1 LACI, alors que
les prestations litigieuses sont dues en vertu du droit cantonal en ce
qui concerne l'activité professionnelle qu'elle exerce à 50%.
En particulier, les art. 6 al. 2 LAFS/11 RAFS imposent à la CIVAF
l'obligation légale de payer les allocations familiales, sous déduction
des montants versés par la caisse publique durant le chômage. Au-delà
de la distinction qu'elles opèrent entre les tâches respectives des
organes de l'assurance-chômage (la caisse publique) et ceux du régime
cantonal des allocations familiales (la CIVAF), ces dispositions tendent
à éviter que les assurés ne perçoivent un montant d'allocations supérieur
au maximum légal, par le biais, par exemple, de l'assouplissement des
règles de fractionnement de la prestation prévu par le droit cantonal pour
les familles monoparentales (art. 9bis RAFS). Les art. 6 al. 2 LAFS/11
RAFS ne sauraient dès lors être interprétés dans le sens d'un principe de
subsidiarité du paiement des allocations familiales par la caisse publique
à des assurés qui se trouveraient au chômage. Accepter ce point de vue
reviendrait à vider l'art. 22 al. 1 LACI d'une partie de sa substance.
Cette interprétation ne contredit pas la jurisprudence du Tribunal
fédéral évoquée aux consid. 5d et 5e ci-dessus, en ce sens que,
pour l'activité dont G. tire un gain intermédiaire, les allocations
familiales sont allouées en vertu du droit cantonal, les prestations
prévues par la LACI n'étant versées qu'en relation avec les périodes de
chômage de l'assurée correspondant, à l'époque considérée, à 50% de son
temps. Il y a dès lors lieu de distinguer, en ce qui concerne le droit
aux allocations familiales, entre les périodes d'activité et de chômage,
auxquelles s'appliquent des réglementations différentes, indépendamment
du rythme d'alternance des unes et des autres (journalier, bihebdomadaire,
sporadique, etc.).
Erwägung 6
6.- Il reste à examiner si les premiers juges ont violé le droit
fédéral en appliquant de façon arbitraire les règles du droit cantonal
relatives aux prétentions des salariés responsables d'une famille
monoparentale. Il convient d'interpréter l'art. 9bis RAFS susmentionné,
dont le texte même, à première vue, paraît donner raison à la caisse
publique. L'argumentation de la CIVAF doit pourtant l'emporter: dans le
contexte d'une loi cantonale qui ne prévoit en principe pas, ainsi qu'on
l'a vu, le versement d'allocations pour enfants en cas de chômage, il y
a lieu de considérer que l'intimée, durant la période litigieuse, était
non seulement salariée à 50%, mais encore en situation de chômage dans
la même proportion. L'assimilation des indemnités de chômage au salaire,
admise par la Cour de céans en diverses occasions (cf. VSI 1996 p. 135,
RCC 1990 p. 456 consid. 3), trouve tout son sens en l'occurrence: G.,
en définitive, est dans la même situation que si elle avait deux emplois
à 50%. Ce n'est pas l'hypothèse qui est visée par l'art. 9bis RAFS,
qui répond à un souci de politique sociale: cette disposition s'adresse
à ceux qui n'ont pour tout revenu que celui résultant d'une activité
(ou d'un chômage), à 50% au moins.
Sur le vu de ce qui précède, le jugement cantonal n'est contraire
au droit fédéral ni par l'application directe de ce droit, ni par
l'application arbitraire du droit cantonal.
Le recours doit ainsi être rejeté.