BGE 124 I 55
124 I 55
8. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
1. April 1998 i.S. Evangelische Volkspartei Freiburg (EVP) gegen Staatsrat
des Kantons Freiburg (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Staatliche Beiträge an Parteien anlässlich von Wahlen, Art. 4 BV,
Stimm- und Wahlfreiheit.
Stimm- und Wahlfreiheit sowie Gleichheitsgebot und
Diskriminierungsverbot; Neutralitätsgebot bei Interventionen des
Gemeinwesens (E. 2); Bedeutung der Rechtsgleichheit im Bereiche der
politischen Rechte (E. 5a).
Gründe für unterschiedliche Behandlung von Parteien entsprechend dem
Umfang der Wahlerfolge bei staatlichen Beitragsleistungen anlässlich von
Wahlen (E. 5b und 5c).
Die Rückerstattung der Kosten für den Druck von Wahllisten auf
Parteien zu beschränken, die im Wahlkreis mindestens 7,5% der Listenstimmen
erreichen, ist verfassungsrechtlich nicht haltbar (E. 6).
Der Ausschluss kleiner Parteien von der staatlichen Unterstützung an
den Wahlkampf, die keine 5 Sitze im Grossen Rat erringen, hält vor der
Stimm- und Wahlfreiheit nicht stand (E. 7).
Sachverhalt
Am 17. November 1996 fanden im Kanton Freiburg die
Gesamterneuerungswahlen für den Grossen Rat statt. Die Evangelische
Volkspartei des Kantons Freiburg (EVP) beteiligte sich an dieser Wahl
mit eigenen Listen in den Wahlkreisen Saane-Land, See und Sense. In
keinem dieser Bezirke errang sie einen Sitz. Im einzelnen erzielte sie
folgende Resultate (vgl. Beschluss des Staatsrates des Kantons Freiburg
vom 25. November 1996 über das Ergebnis der Wahlen vom 17. November 1996,
Avis officiels, 1996 S. 2132 ff.).
Wahlkreis Sitze Gültige Stimmen Stimmen EVP EVPin%
Saane-Land 26 308'222 1'525 0,49
Sense 21 225'745 1'234 0,55
See 15 105'856 2'033 1,92
Nach der Wahl ersuchte die EVP den Staatsrat des Kantons Freiburg
darum, es seien ihr die Kosten für den Druck der Wahllisten zu erstatten
und ein Beitrag an die Kosten des Wahlkampfes auszurichten.
Der Staatsrat wies dieses Ersuchen ab. Er führte aus, dass nach dem
Gesetz über die Ausübung der bürgerlichen Rechte des Kantons Freiburg
(GABR, kant. Gesetzessammlung 115.1) ein Beitrag an die Druckkosten der
Wahllisten nur bei Erreichen des Quorums von 7,5% und ein Beitrag an die
Wahlkampagne nur beim Gewinn von 5 Sitzen im Grossen Rat ausgerichtet
werde. Da diese Voraussetzungen nicht erfüllt seien, habe die EVP keinen
Anspruch auf eine Kostenrückerstattung.
Gegen diesen Entscheid des Staatsrates hat die Evangelische Volkspartei
beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie macht im
wesentlichen geltend, das Erfordernis staatlicher Neutralität bei Wahlen
gebiete die Gleichbehandlung der politischen Gruppierungen; die Freiburger
Regelung benachteilige in verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender
Weise die kleineren Parteien. Sie rügt eine Verletzung von Art. 4 BV und
der Stimm- und Wahlfreiheit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es
darauf eingetreten ist, und hebt den angefochtenen Entscheid auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin beruft sich auf den Gleichheitsgrundsatz
und das Diskriminierungsverbot im Sinne von Art. 4 BV im Zusammenhang
mit der Stimm- und Wahlfreiheit (vgl. zu den folgenden Erwägungen Urteil
des Bundesgerichts vom 12. September 1996 i.S. Z. gegen Kanton Freiburg,
in ZBl 98/1997 S. 355 E. 3a).
a) Das ungeschriebene Bundesverfassungsrecht der Wahl- und
Abstimmungsfreiheit räumt dem Stimmbürger allgemein den Anspruch darauf
ein, dass kein Abstimmungs- und Wahlergebnis anerkannt werde, welches
nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht
zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit Hinweisen). Daraus
folgt, dass jeder Stimmbürger bei gegebenen Voraussetzungen mit
gleichen Chancen als Wähler oder Kandidat an einer Wahl soll teilnehmen
können. Desgleichen soll die Teilnahme von Parteien an Wahlen unter
gleichen Bedingungen möglich sein. Insofern bilden das Gleichheitsgebot
und Diskriminierungsverbot einen Bestandteil der Stimm- und Wahlfreiheit
(vgl. BGE 113 Ia 291 E. 3a S. 294; TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze
und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 4 ff.). Zudem soll
der Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 113 Ia 291
E. 3a S. 294; vgl. GEROLD STEINMANN, Interventionen des Gemeinwesens im
Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 256, mit weitern Hinweisen).
In bezug auf Wahlen im besondern schliesst die Rechtsprechung
eine behördliche Intervention im Wahlkampf und einen Eingriff in den
Prozess der freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die Behörden haben
bei Wahlen keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen, es kommt ihnen
keine Beratungsfunktion zu. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im
Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt;
die Behörde hat sich parteipolitisch neutral zu verhalten und darf sich
nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (BGE 113 Ia
291 E. 3b S. 296; 118 Ia 259 E. 3 S. 262; 117 Ia 452 E. 3c S. 457; ZBl
97/1996 S. 223; ZBl 96/1995 S. 469; vgl. STEINMANN, aaO, S. 265 f.).
Von einer eigentlichen Intervention des Gemeinwesens im Wahlkampf hat
die Rechtsprechung ein indirektes Eingreifen in Form von Unterstützungen
und Hilfeleistungen unterschieden. Solche sind in einem gewissen Umfang
regelmässig unabdingbar, damit Wahlen ordnungsgemäss durchgeführt werden
können. Sie müssen allerdings mit Bezug auf die Willensbildung und
-betätigung der Wähler neutral sein und dürfen nicht einzelne Kandidaten
oder Parteien und Gruppierungen bevorzugen oder benachteiligen (BGE 113
Ia 291 E. 3c S. 297; 118 Ia 259 S. 263; 117 Ia 452 S. 457; ZBl 96/1995
S. 469; vgl. STEINMANN, aaO, S. 267). Sie müssen zudem mit dem Grundsatz
der zuverlässigen und unverfälschten Kundgabe des freien Willens der
Stimmbürger vereinbar sein.
b) Im vorliegenden Fall erachtet die Beschwerdeführerin Art. 4 BV
und die Wahl- und Stimmrechtsfreiheit deshalb als verletzt, weil sie
- anders als andere Parteien - in Anbetracht der erzielten Resultate
nicht in den Genuss von Rückerstattungen gekommen ist. Mit dem Staatsrat
kann zwar davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin nicht
daran gehindert worden ist, an der Grossratswahl teilzunehmen. Sie
hat sich denn auch in drei Wahlkreisen mit eigenen Listen an der Wahl
beteiligt. Die Verweigerung der Beiträge betrifft sie indessen in der
Ausübung ihrer politischen Tätigkeit und damit in ihrem Anspruch auf
Gleichbehandlung und der Garantie der Wahl- und Abstimmungsfreiheit im
erwähnten Sinne. Daran vermag der Umstand, dass die Beiträge erst nach der
Durchführung der Wahlen und gestützt auf die Wahlergebnisse ausgerichtet
werden (Art. 31quater GABR), nichts zu ändern. Es ist daher zu prüfen,
ob die auf kantonales Recht gestützte Beitragsverweigerung vor Art. 4 BV
und der Wahl- und Stimmfreiheit standhält.
Erwägung 3
3.- Mit der vorliegenden Beschwerde erhebt die Beschwerdeführerin
Anspruch auf einen finanziellen Beitrag für ihre Beteiligung an den
Grossratswahlen. Die Beschwerde betrifft damit einen Bereich, der mit
Förderung, Unterstützung und Finanzierung von politischen Parteien
umschrieben werden kann. Dieses Thema wird im Ausland und in neuerer
Zeit auch in der Schweiz auf breiter Basis diskutiert. Es betrifft
die Stellung der Parteien und ihre Funktion in einem demokratischen
System im allgemeinen sowie verschiedene Formen und Möglichkeiten der
Finanzierung und Unterstützung von staatlicher Seite im speziellen
(vgl. zur verfassungsrechtlichen Anerkennung von politischen Parteien
etwa Art. 65 KV/BE, Art. 38 KV/SO, § 35 KV/BL, § 67 KV/AG, Art. 25 KV/TI,
Art. 31 KV/JU; vgl. auch Botschaft über eine neue Bundesverfassung,
Reform der Volksrechte, Art. 127a [BBl 1997 I 635]). Aufgrund eines
parlamentarischen Vorstosses hat der Bundesrat im Jahre 1988 einen
umfassenden Bericht über die Unterstützung der politischen Parteien
vorgelegt (BBl 1989 I 125). Es werden darin insbesondere Formen der
direkten und indirekten bzw. zweckgebundenen und nicht zweckgebundenen
Unterstützung unterschieden und die heute gebräuchlichen Unterstützungen
auf der Ebene des Bundes und der Kantone aufgelistet. Der Bericht kommt
zum Schluss, dass die schweizerische Parteienförderung vergleichsweise
bescheiden und unauffällig sei. Zusätzliche Förderungsmassnahmen seien
an den Grundentscheidungen für eine freiheitliche und pluralistische
Demokratie und an der Parteienfreiheit zu messen. Besonderer
Aufmerksamkeit bedürfe die Gleichbehandlung der Parteien und politischen
Gruppierungen. Förderungsmassnahmen dürften den Wettbewerb zwischen
den Parteien - und auch den potentiellen Wettbewerb mit noch zu
gründenden Parteien - nicht verfälschen und müssten in den Dienst des
Chancenausgleichs gestellt werden. Hinsichtlich einer staatlichen
Beteiligung an den Kosten von Wahlen gelte es in erster Linie der
Chancengleichheit der Parteien Rechnung zu tragen; einzig auf die in
den Wahlen errungenen Stimmen oder Sitze abzustellen, könnte zu einer
nicht mehr demokratisch legitimierbaren "Zementierung" bestehender
Stärkeverhältnisse führen; umgekehrt dürfe eine Gewährung von Beiträgen
die Mitglieder- und Wählerzahlen berücksichtigen; schliesslich solle das
Gemeinwesen die Parteienzersplitterung nicht indirekt fördern (Bericht
des Bundesrates, aaO, S. 185).
Die allgemeine politische Diskussion zur Parteienfinanzierung
ist in jüngster Zeit abgeflaut (vgl. zur Forderung nach finanzieller
Transparenz bei der Ausübung der politischen Rechte, Botschaft für
eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 452 f.); der Bundesrat hat
im Jahre 1993 auf einen Vorschlag für eine Einführung von Beiträgen
an die Wahlkampfkosten verzichtet (Botschaft über eine Teiländerung
der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte, BBl 1993 III
461). In der Doktrin ist der Bereich der Parteienfinanzierung mehrmals
untersucht worden (vgl. Kurt Weigelt, Staatliche Parteienfinanzierung,
Diss. St. Gallen 1987; Peter Hug, Die verfassungsrechtliche Problematik
der Parteienfinanzierung, Diss. Zürich 1969). Soweit ersichtlich,
hatten sich schweizerische Gerichte mit entsprechenden Fragen kaum
je auseinanderzusetzen. Erwähnenswert sind immerhin zwei neuere
Entscheidungen des Bundesgerichts aus dem Bereiche des Steuerrechts:
Eine kantonale Steuerregelung, wonach Zuwendungen und Beiträge nur an
jene politische Parteien steuerlich abziehbar sind, die im Kantonsrat
tatsächlich vertreten sind, ist mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit
und dem Gleichbehandlungsgebot der politischen Parteien vereinbar erklärt
worden (ASA 62 S. 633). Demgegenüber verneinte das Bundesgericht die
Abzugsfähigkeit der sog. Mandatssteuer von der direkten Bundessteuer
(BGE 124 II 29). In früherer Zeit verweigerte das Bundesgericht einem
Aktionskomitee im Zusammenhang mit einer gesamtschweizerischen Abstimmung
über einen Verfassungsartikel einen postalischen Vorzugstarif für den
Versand einer Aufklärungsschrift, da diese Vergünstigung nur eigentlichen
politischen Parteien zukomme (BGE 101 Ib 292). Desgleichen bestätigte
es den Ausschluss einer politischen Bewegung von der Teilnahme
an Fernsehsendungen über eidgenössische Wahlen, weil diese in der
vorangehenden Legislaturperiode keine Fraktionsstärke erreicht hatte
und in den zur Diskussion stehenden Wahlen nicht in mindestens zwei
Kantonen pro Sprachgruppe kandidierte (BGE 97 I 731). Schliesslich kann
auf Urteile des deutschen Bundesverfassungsgerichts hingewiesen werden,
in denen das Erfordernis eines bestimmten Mindesterfolges bei den Wahlen
für die Erstattung von Wahlkampfkosten beurteilt worden ist; das Gericht
kam zum Schluss, dass die Schwelle deutlich unter 5% bzw. unter 2,5%
der Stimmen liegen müsse und etwa bei 0,5% anzusetzen wäre (BVerfGE 20,
56 [116] und 24, 300 [339], vgl. auch BVerfGE 73, 40).
Erwägung 4
4.- a) Das Recht des Kantons Freiburg gewährt den Parteien unter
unterschiedlichen Voraussetzungen in drei Bereichen Hilfeleistungen bei
der Durchführung von Wahlen: Das Gemeinwesen übernimmt den Versand der
von den Parteien gedruckten Wahllisten (Art. 29 und 30 GABR). Diese
Massnahme behandelt alle Parteien gleich und stellt für diese eine
beträchtliche (administrative und finanzielle) Erleichterung dar. Das
Bundesgericht erachtete die damit verbundene Verpflichtung der Parteien,
für den Druck der Wahllisten vorerst selber aufzukommen, unter dem
Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit und der Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gesamthaft als unbedenklich, weil sie den Zugang zu politischen Mandaten
nicht unverhältnismässig verschliesse; dabei hatte es den Bereich der
Rückerstattung der Kosten für den Druck der Listen (sowie denjenigen
der Beiträge an den Wahlkampf) nicht zu prüfen (erwähntes Urteil in ZBl
98/1997 S. 361).
Darüber hinaus erstattet das Gemeinwesen Kosten für den Druck von
Wahllisten und übernimmt Beiträge an den Wahlkampf. Die entsprechenden
Bestimmungen des Gesetzes über die Ausübung der bürgerlichen Rechte haben
folgenden Wortlaut:
Art. 31 - Rückerstattung der Druckkosten für Wahllisten
1Bei der Wahl des Grossen Rates, des Staatsrates und der Oberamtmänner
vergütet der Staat den politischen Parteien und Wählergruppen die
Druckkosten für die Wahllisten für eine Anzahl, die nicht höher ist als
120% der eingeschriebenen Wähler.
2Diese Rückerstattung erfolgt:
a)...;
b) bei der Wahl der Grossräte und der Oberamtmänner, sofern die
von ihnen
eingereichten Listen mindestens 7,5% der gültig abgegebenen Stimmen
auf sich vereinigen.
Art. 31bis - Finanzieller Beitrag an die Kosten des Wahlkampfes
a) Kantonale Wahlen
1Bei der Wahl des Grossen Rates, des Staatsrates und der Oberamtmänner
leistet der Staat einen Beitrag an die Kosten des Wahlkampfes der
politischen Parteien und der Wählergruppen.
2Der Beitrag wird kantonalen politischen Parteien und Wählergruppen
gewährt, die mindestens fünf Sitze im Grossen Rat erreichen.
3Der Beitrag setzt sich zusammen aus:
a) einem pauschalen Grundbetrag von 10'000 Franken und
b) einem Beitrag von 750 Franken für jeden gewählten Grossrat.
Art. 31quater
c) Auszahlung des Beitrages
Der nach den Artikeln 31bis und 31ter festgelegte Beitrag wird aufgrund
der endgültigen Wahlergebnisse ausbezahlt.
b) Mit der vorliegenden Beschwerde rügt die Beschwerdeführerin keine
unrichtige Anwendung des kantonalen Rechts. Sie zieht indessen die
Verfassungsmässigkeit der genannten Regelung über die Rückerstattung
von Kosten für den Druck von Wahllisten und für die Wahlpropaganda in
Zweifel. Sie macht insbesondere geltend, die Rückerstattung dürfe unter dem
Gesichtswinkel der Rechts- und Chancengleichheit der politischen Parteien
nicht vom Wahlerfolg (bzw. nicht in der vorgesehenen Höhe) abhängig gemacht
werden. Im folgenden ist zu prüfen, ob die kantonale Regelung einer
inzidenten Normkontrolle standhält und ob deren Anwendung im konkreten
Fall mit der Rechtsgleichheit und der Wahl- und Abstimmungsfreiheit
vereinbar ist.
Erwägung 5
5.- a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass ein indirektes
Eingreifen des Gemeinwesens in Form von Unterstützungen und Hilfeleistungen
für eine ordnungsgemässe Durchführung von Wahlen unabdingbar sein kann,
dass diese aber mit Bezug auf die Willensbildung und -betätigung der
Wähler neutral sein müssen und nicht einzelne Kandidaten oder Parteien
und Gruppierungen bevorzugen oder benachteiligen dürfen (vgl. die Hinweise
in E. 2a). Dem Neutralitäts- und Gleichheitsgebot kommt bei einer direkten
Unterstützung, wie sie die Rückerstattung von Kosten für den Druck von
Wahllisten und den Wahlkampf darstellt, eine gesteigerte Bedeutung zu,
weil sie in vermehrtem und unmittelbarem Ausmass auf den Wettbewerb
unter den Parteien Einfluss haben kann. Das Gleichbehandlungsgebot hat im
Bereich der politischen Rechte seit jeher eine ganz besondere Tragweite;
das Postulat der politischen Gleichheit stand bei der Entstehung des
Art. 4 BV gar im Vordergrund (ASA 62 633 E. 3a; FLEINER/GIACOMETTI,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949, S. 404; WALTHER BURCKHARDT,
Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Auflage 1931, S. 24;
vgl. zum ganzen WEIGELT, aaO, S. 99 ff.). Nur einzelne wenige spezifische
Elemente können im Bereiche der politischen Rechte eine unterschiedliche
Behandlung rechtfertigen (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem
Gesetze gleich, Bern 1985, S. 57). Das deutsche Bundesverfassungsgericht
hat ausgeführt, dass der öffentlichen Gewalt, welche in den Bereich der
politischen Willensbildung eingreift und dadurch auf die Chancengleichheit
der politischen Parteien einwirkt, besonders enge Grenzen des Ermessens
gezogen sind (BVerfGE 73, 40 [88 f.]); der Grundsatz der Rechts- und
Chancengleichheit sei streng formal zu verstehen und setze dem Gesetzgeber
enge Grenzen der Gestaltungsfreiheit, sodass jede verschiedene Behandlung
der Parteien, die sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund
rechtfertigen lässt, verfassungsrechtlich unzulässig sei (BVerfGE 20,
56 [116]; der Grundsatz der strengen formalen Chancengleichheit verbiete
indessen nicht jede Differenzierung und lasse eine verschiedene Behandlung
der Parteien aus besonderen zwingenden Gründen zu (BVerfGE 24, 300
[339 ff.]).
Das Bundesgericht hat zum Bereiche der politischen Rechte ausgeführt,
dass die Idee der Konkordanz im schweizerischen Verständnis der politischen
Auseinandersetzung gerade auch bei Wahlen auf den verschiedenen Ebenen
Eingang gefunden habe. Es hat aber betont, dass Konkordanz den etablierten,
bisherigen und bereits organisierten Parteien ein Übergewicht verleihen
und die Opposition von Aussenseitern behindern könne. Freie Volkswahlen
seien nicht rückwärtsgerichtete Bestätigung bestehender Machtverteilung,
sondern sollten über künftige Stärke der Gruppierungen entscheiden. Eine
chancengleiche Kandidatur müsse demzufolge allen Bürgern offen stehen,
welche die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen dazu
erfüllen. Eine behördliche Intervention im Rahmen des Wahlkampfes,
welche diese Ausschlusstendenz noch verstärkt oder sogar direkt zur
Folge hat, sei deshalb unzulässig (BGE 113 Ia 291 S. 301; ZBl 98/1997
S. 361). Der damit zum Ausdruck kommende Grundsatz der Chancengleichheit
gilt nicht nur für einzelne Kandidaten, sondern ebenso sehr für Parteien
(vgl. ZBl 98/1997 S. 355). Er will auch andern Gruppierungen als den
traditionellen Parteien oder neuen Bewegungen den Zugang zur Teilnahme
am politischen Prozess ermöglichen. Nach dem Bundesverfassungsgericht
verwehrt es der Grundsatz der Chancengleichheit dem Gesetzgeber, durch
finanzielle Zuwendungen bzw. die Art der Verteilung bestehende faktische
Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (BVerfGE 73, 40
[89]). Auf das Erfordernis der Chancengleichheit und die Gefahr der
"Zementierung" bestehender Stärkeverhältnisse hat auch der Bundesrat in
seinem Bericht hingewiesen (aaO, S. 185).
b) Unter rein formalen Gesichtspunkten betrachtet, birgt ein
System, das den einen Parteien bei Erreichen gewisser Wahlerfolge
Kostenrückerstattungen in Aussicht stellt, indessen den andern weniger
erfolgreichen eine solche versagt, eine rechtsungleiche Behandlung von
Parteien, die alle die verfassungsmässigen und gesetzlichen Bedingungen
für eine Beteiligung an einer Wahl erfüllen, in sich (vgl. BVerfGE 20,
56 [116]). Im vorliegenden, den Kanton Freiburg betreffenden Fall kann
nicht übersehen werden, dass kleine Parteien und Gruppierungen oder eine
im Kanton erst seit kürzerer Zeit oder nur in einem Kantonsteil tätige
Partei gegenüber den traditionellen und grossen Parteien tatsächlich
benachteiligt bzw. am Zugang zum politischen Leben behindert werden,
wenn sie gestützt auf die genannten kantonalen Normen wegen kleiner
Wahlerfolge keinen Anspruch auf eine finanzielle Unterstützung erheben
können. Sie werden daher in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung und
Chancengleichheit beeinträchtigt.
Die Beurteilung der Frage, wie sich diese formale Ungleichbehandlung
im einzelnen auswirkt und ob eine Beschränkung der Erstattung von
Druck- und Wahlkampfkosten auf Parteien mit einem bestimmten Wahlerfolg
verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann, hängt von einer Vielzahl
von Umständen ab, die Vergleiche zwischen unterschiedlichen politischen
Systemen mit verschiedenen Wahlgrundsätzen erschweren. Im einzelnen
sind sie auf dem Hintergrund der aus der Wahlfreiheit fliessenden
Chancengleichheit gegeneinander abzuwägen und auf ihre Ausschlusswirkung
im konkreten Umfeld hin zu gewichten: Eine direkte Wahlkampfunterstützung
von Parteien hat in unmittelbarerer Weise Einfluss auf deren Wettbewerb
untereinander als indirekte Förderungsmassnahmen etwa in Form der
steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteienspenden. Beschränkungen von
Kostenrückerstattungen entsprechend einem bestimmten Wahlerfolg können
sich unterschiedlich auswirken, je nach dem, ob das politische System mehr
auf Offenheit und (Parteien-)Pluralismus ausgerichtet oder von nur wenigen
Parteien geprägt ist; für den Kanton Freiburg ist dabei zu berücksichtigen,
dass mit dem Prinzip der Proporzwahl (Art. 36 KV und Art. 80 GABR) und
den minimen formellen Anforderungen für die Teilnahme (Art. 81 Abs. 2 GABR
verlangt lediglich die Unterzeichnung der Listen durch 25 Stimmberechtigte
des Wahlkreises) grundsätzlich ein weiter Zugang zu den Wahlen garantiert
ist. Mindeststimmenanteile als Erfordernis staatlicher Beiträge haben
ferner eine unterschiedliche Bedeutung, wenn die Unterstützung für
Wahlkampfkosten die Ausgaben der Parteien - wie etwa in Deutschland - zu
einem wesentlichen Teil decken sollen oder wenn die Beiträge im Verhältnis
zu den Gesamtausgaben einer Partei für eine Wahl zum vornherein nur einen
(relativ) bescheidenen Beitrag ausmachen. Beiträge an den Druck von Listen,
welche für die Durchführung der Wahl erforderlich sind, erweisen sich
neutraler als Unterstützungen des Wahlkampfes, der allein im Ermessen der
einzelnen Parteien liegt. Weiter ist - insbesondere für nur lokal tätige
Parteien - von Bedeutung, ob der als Schranke angesetzte Wahlerfolg auf
einen Wahlbezirk oder auf das Gesamtgebiet, in dem die Wahl durchgeführt
wird, bezogen wird; nach den wiedergegebenen Normen verhält es sich
insofern für die Rückerstattung von Druckkosten für Wahllisten anders
als für die Beiträge an die Wahlkampfkosten. Numerische Schranken für die
Rückerstattung erscheinen in Systemen mit Sperrklauseln in einem andern
Licht als in Systemen ohne Quorum; die Kombination von Sperrklauseln und
Mindeststimmenanteilen für Rückerstattungen fördert die Ausschlusswirkung
von neuen und kleinen Gruppen zusätzlich (vgl. BVerfGE 20, 56 [117].
Schliesslich gilt es die Stellung der politischen Parteien und deren
Förderung mit direkten oder indirekten Massnahmen ganz allgemein mit zu
berücksichtigen; die finanzielle Unterstützung von Fraktionen im Grossen
Rat lässt den Ausschluss kleiner Parteien von Beiträgen an Druck- und
Wahlkampfkosten zusätzlich erschwerend erscheinen (vgl. zur Unterstützung
der Fraktionen Art. 30 des Gesetzes über das Reglement des Grossen
Rates [Gesetzessammlung 121.1] und das Dekret über die Entschädigung
der Fraktionen und der Mitglieder des Grossen Rates [Gesetzessammlung
121.2]). Auch wenn die Parteien keinen verfassungsmässigen Anspruch auf
Förderungsmassnahmen im allgemeinen und insbesondere keinen Anspruch
auf Auslagenersatz für ihre Beteiligung an Wahlen erheben können,
hat eine entsprechende Ausrichtung gesamthaft gesehen den erwähnten
Verfassungsanforderungen an die Rechts- und Chancengleichheit zu genügen.
c) In Anbetracht dieser Grundsätze stellt sich die Frage, ob Umstände
geltend gemacht werden können, welche eine Ungleichbehandlung von kleinen
Parteien und Gruppierungen aus allgemeinen Überlegungen zu rechtfertigen
vermögen; schliesslich wird zu prüfen sein, ob das Erfordernis des
Erreichens eines bestimmten Wahlerfolges - nämlich 7,5% der Listenstimmen
für die Rückerstattung von Kosten für den Druck der Listen und die Wahl
von 5 Grossräten für die Rückerstattung von Wahlkampfkosten - in Anbetracht
der vorstehenden Erwägung verfassungsrechtlich haltbar ist.
aa) Die Beschränkung der Rückerstattungen auf Parteien, welche bei
den Wahlen einen bestimmten Mindesterfolg aufweisen, wird im wesentlichen
damit begründet, es sei nicht Sache des Gemeinwesens, Kleinstparteien,
Splittergruppen oder zeitlich nur beschränkt auftretende Gruppierungen zu
unterstützen, der Parteienzersplitterung Vorschub zu leisten und damit die
Funktionsfähigkeit des Parlaments zu beeinträchtigen. Es ist zu prüfen,
inwiefern diese Argumentation hinsichtlich Beitragsleistungen an Wahlen
und den Ausschluss von Parteien mit geringen Wahlerfolgen zutrifft.
bb) Die meisten Westschweizer Kantone kennen für ihre Wahlen
sog. Quoren oder Sperrklauseln. Diese bedeuten, dass Parteilisten,
die einen bestimmten Anteil an Wählerstimmen nicht erreichen, von der
Mandatsverteilung ausgeschlossen werden. Systeme mit Quoren stehen in
einem gewissen Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Proporzwahl. Das
Bundesgericht hat den durch Sperrklauseln bewirkten Ausschluss kleinerer
Parteien als zulässig betrachtet; die Quoren verhinderten eine übermässige
Parteienzersplitterung und wirkten damit einer Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Parlamente entgegen (JdT 1962 I 271 S. 274 f.;
BGE 103 Ia 603 E. 5 S. 607; 109 Ia 203 S. 207 f.; 107 Ia 217 S. 221). Im
einzelnen hat es ein Quorum von 15% als zu hoch befunden (JdT 1962 I 271)
und eine auf den Wahlkreis bezogene Sperrklausel von 10% gerade noch
als zulässig geschützt (BGE 103 Ia 603 E. 6 S. 610; nicht publizierter
Entscheid vom 14. Mai 1985 i.S. R. betr. den Kanton Neuenburg, erwähnt
bei DOMINIQUE FAVRE, Le quorum sous l'angle de l'égalité devant la loi,
in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992,
S. 99 f.). Auf die Kritik an dieser Rechtsprechung, welche einerseits die
Wirksamkeit von Quoren für die Realisierung des angestrebten Zweckes in
Frage stellt und andererseits auf die Problematik von deren Einführung
bloss auf Gesetzesstufe hinweist, braucht hier nicht näher eingegangen
zu werden (ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: ZBl
88/1987 S. 24 ff.; BEAT OPPLIGER, Die Problematik von Wahlsperrklauseln in
rechtsvergleichender Sicht, AJP 1993, S. 138 f. und 140; TOMAS POLEDNA,
aaO, S. 118 und 120 ff.; FAVRE, aaO, S. 97 ff.; PIERRE GARRONE, L'élection
populaire en Suisse, Diss. Genf 1990, S. 241 ff.). In neuerer Zeit hat
etwa der Kanton Bern - trotz grosser Parteienvielfalt - im Zuge der
Totalrevision seiner Verfassung auf die Einführung von Sperrklauseln
verzichtet (vgl. WALTER KÄLIN/URS BOLZ, Handbuch des bernischen
Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 448). In Deutschland hatte sich das
Bundesverfassungsgericht mehrmals mit der Zulässigkeit von Sperrklauseln
zu befassen; es bejahte die Verfassungsmässigkeit eines Quorums von 5%
(BVerfGE 24, 300 [341], mit Hinweisen), hielt eine Sperrklausel von 7,5%
für eine Landtagswahl als unzulässig (BVerfGE 1, 208) und entschied
ferner, dass bei der ersten Bundestagswahl nach der Wiedervereinigung
eine auf das ganze Gebiet bezogene Sperrklausel von 5% für die nur in den
neuen Bundesländern engagierten Parteien sich als unverhältnismässige
Hürde auswirke (BVerfGE 82, 322 [339 ff.]). Zur Rechtfertigung der
Sperrklauseln stellt auch das Bundesverfassungsgericht auf die Gefahr
der Funktionsuntüchtigkeit der Parlamente sowie auf die damit verbundene
Schwierigkeit der Regierungsbildung ab (BVerfGE 1, 208 [247 ff. und 256];
24, 300 [341]; 41, 399 [421], mit Hinweisen; vgl. zum ganzen OPPLIGER,
aaO, S. 137 f. und 141).
Es stellt sich die Frage, ob die Gründe, mit denen Quoren
gerechtfertigt werden, auf den Bereich der Rückerstattung von allgemeinen
Wahlkampfkosten übertragen werden können. Dies kann nicht zum vornherein
angenommen werden. Zum einen werden die Sperrklauseln in Deutschland
mit dem Argument, das Parlament solle arbeitsfähig sein und eine
funktionstüchtige Regierung wählen können, begründet; in der Schweiz
aber werden die Kantonsregierungen direkt vom Volk gewählt und sind
Beschlüsse des Parlaments nicht in gleichem Masse von einer klaren und
feststehenden Mehrheit abhängig (vgl. KÖLZ, aaO, S. 25). Zum andern
haben Quoren und Mindeststimmenanteile für die Entrichtung staatlicher
Beiträge zum vornherein unterschiedliche Auswirkungen. Die Sperrklauseln
bezwecken eine Beschränkung der Anzahl der in den Parlamenten vertretenen
Parteien und damit die Aufrechterhaltung der Funktionstüchtigkeit der
Volksvertretung. Die Beschränkung der Rückerstattung von Wahlkosten
wirkt sich demgegenüber faktisch schon auf den früheren Zeitpunkt der
Beteiligung an einer Wahl aus. Die Aussicht einer Partei, infolge nur
geringer Wahlerfolge möglicherweise keinen Anspruch auf eine Rückerstattung
erheben zu können, kann für sie ein Hindernis darstellen, sich überhaupt
an einer Wahl zu beteiligen. Das Erfolgserfordernis für staatliche
Beitragsleistungen kann sich daher als eigentliche Zugangsbeschränkung
auswirken. Die Ausschlusswirkung kann insbesondere neue oder nur lokal
tätige Gruppierungen treffen. Daraus erhellt, dass die Rechtfertigung
von Quoren nicht auf die Beschränkung der Ausrichtung von Beiträgen für
Wahlen übertragen werden kann (vgl. BVerfGE 24, 300 [341 f.]. Eine solche
Beschränkung bedarf vielmehr in materieller und quantitativer Hinsicht
einer eigenständigen Begründung.
cc) Eine Differenzierung zwischen Parteien nach deren Bedeutung
und eine unterschiedliche Behandlung bei der Ausrichtung von Beiträgen
im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen können unter dem
Gesichtswinkel der Rechts- und Chancengleichheit nicht zum vornherein
ausgeschlossen werden. Das Gemeinwesen kann nicht voraussetzungslos
verpflichtet werden, die Parteien ungeachtet ihrer Bedeutung zu
unterstützen. Die Parteien sind allein dafür verantwortlich, ob, in
welcher Art und mit welchem Aufwand sie eine Wahlkampagne führen. Eine
eigentliche Parteienfinanzierung sieht das Recht des Kantons Freiburg
nicht vor; es werden, wie erwähnt, lediglich die Fraktionen des Grossen
Rates finanziell unterstützt. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine
staatliche Unterstützung die Bildung und Wahlbeteiligung von sehr kleinen
Parteien fördern könnte (vgl. für die Verhältnisse von Deutschland, wo ein
wesentlicher Teil der Wahlkampfkosten vom Gemeinwesen übernommen wird,
BVerfGE 20, 56 [117]). Eine sehr weitgehende Parteienzersplitterung
ist nicht nur Ausdruck eines breiten Pluralismus. Sie führt bei
der praktischen Durchführung von Wahlen dazu, dass eine Vielzahl
von abgegebenen Stimmen zum vornherein ohne Gewicht bleiben und
mangels Erreichens des erforderlichen Quorums - vorbehältlich einer
Listenverbindung - bei der Mandatsverteilung als nicht abgegeben
unberücksichtigt bleiben (vgl. Art. 103 Abs. 2 GABR, wonach die von
einer Liste oder Listengruppe erzielten Stimmen unter dem Quorum als
nicht abgegeben gelten). Die damit verbundene Stimmenzersplitterung kann
die Repräsentativität der Wahl beeinträchtigen und erweist sich kaum als
unterstützungswürdig (vgl. BVerfGE 24, 300 [341]).
Im gleichen Sinne besteht ein öffentliches Interesse daran, in erster
Linie solche Parteien und Gruppierungen zu unterstützen, welche über
ein Minimum an Anhang und eine gewisse Breite der politischen Anliegen
verfügen und im Falle von Mandatsgewinnen eine minimale Gewähr für eine
gewisse Dauer und Kontinuität bei der politischen Tätigkeit im Parlament
bieten; das Bundesverfassungsgericht spricht in diesem Zusammenhang vom
Erfordernis einer gewissen Resonanz in der Aktivbürgerschaft (BVerfGE 73,
40 [95]). Es kann nicht Sache des Staates sein, sog. Jux-Listen oder
Spontan-Gruppen ohne weitern Anhang finanziell zu unterstützen, denen
jegliche Ernsthaftigkeit im Hinblick auf die im Parlament zu leistende
Arbeit abgeht. Es besteht durchaus ein öffentliches Interesse daran,
solche Gruppen von der Unterstützung auszuklammern, deren Vorschläge und
Programme nicht auf den eigentlichen Wahlerfolg und die parlamentarische
Tätigkeit, sondern auf andere und allenfalls sachfremde Ziele ausgerichtet
sind (vgl. BVerfGE 24, 300 [342] und die Aufzählung von sog. Jux-Listen in
der Botschaft des Bundesrates über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung
über die politischen Rechte, BBl 1993 III 483 und Anmerkung 32 auf S. 507).
In diesem Sinne kann hinsichtlich der direkten Unterstützung in engen
Grenzen ein öffentliches Interesse für eine Differenzierung der Parteien
nach deren Bedeutung namhaft gemacht werden. Für diese Beurteilung darf
nicht auf subjektive Kriterien abgestellt werden. Der Wahlerfolg indessen
ist in dieser Hinsicht ein objektiver Massstab und kann ein Indiz für die
Bedeutung einer Partei darstellen. Demnach kann dem kantonalen Gesetzgeber
kein Verstoss gegen die Rechts- und Chancengleichheit vorgeworfen
werden, wenn er in Form eines Mindestwahlerfolges gewisse Schranken für
die Entrichtung von Beiträgen an die Kosten von Wahlgängen festsetzt.
Das kann im einzelnen dazu führen, dass eine Partei mangels hinreichender
Resonanz von der Beitragsausrichtung ausgeschlossen wird, obwohl ihr die
politische Ernsthaftigkeit - wie etwa der beschwerdeführenden Partei, die
in manchen Parlamenten auf kantonaler und eidgenössischer Ebene vertreten
ist - nicht abgesprochen werden soll; umgekehrt kann eine Gruppierung
angesichts bedeutender Resultate in den Genuss von Beiträgen kommen, obwohl
sie von ihren Anliegen her betrachtet als Jux-Liste einzustufen wäre.
d) Im einzelnen stellt sich damit die Frage, wie diese Schranken
hinsichtlich staatlicher Beiträge an Wahlgänge umschrieben werden und ob
die kantonalrechtliche Begrenzung im Rahmen der erwähnten Grundsätze vor
der Verfassung standhält. Von besonderem Gewicht sind dabei die staatliche
Neutralität gegenüber den einzelnen Parteien sowie deren rechts- und
chancengleiche Behandlung; insbesondere ist darauf zu achten, dass
der Zugang zur Beteiligung an Wahlen nicht übermässig beschränkt wird
(vgl. STEPHAN WIDMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989,
S. 234 ff.; POLEDNA, aaO, S. 166 ff.; WEIGELT, aaO, S. 124 ff.; HUG, aaO,
S. 109 ff.).
Diese Frage ist im folgenden hinsichtlich des vorliegenden Falles
zu prüfen. Dabei sind die beiden Formen der Unterstützung der Parteien -
die Beteiligung an den Kosten des Drucks der Wahllisten einerseits und
die Rückerstattung von Kosten des Wahlkampfes - auseinanderzuhalten und
getrennt voneinander zu behandeln. Im einzelnen geht es hierbei lediglich
um die Frage der Anspruchsberechtigung als solcher, während die Abstufung
der Beiträge entsprechend den Wahlerfolgen nicht zur Diskussion steht.
Erwägung 6
6.- Art. 31 GABR beschränkt die Rückerstattung der Druckkosten für
Wahllisten auf Parteien, die bei der Grossratswahl mindestens 7,5% der
Listenstimmen auf sich vereinigen.
a) Die Schranke des Mindeststimmenanteils von 7,5% für die
Ausrichtung von Beiträgen an die Druckkosten bezieht sich nach der
Systematik auf den einzelnen Wahlkreis. Sie entspricht dem Quorum für
die Mandatsverteilung nach Art. 103 GABR. Die Kumulierung von Quorum und
Mindeststimmenanteil bringt für kleine Parteien die Gefahr mit sich,
weder bei der Mandatsverteilung noch bei der Kostenrückerstattung
berücksichtigt zu werden. Die gesetzliche Schranke wirkt sich im
Grundsatz als eigentliche Zugangsbeschränkung finanzieller Natur aus
und ist geeignet, kleine oder neue Parteien von einer Wahlbeteiligung
auszuschliessen (vgl. BVerfGE 20, 56 [117]). Der Mindeststimmenanteil
hat eine Ungleichbehandlung von kleinen und grossen Parteien zur Folge,
die sich durch keine zwingenden Gründe rechtfertigen lässt. Zum einen sind
die Kosten für den Druck von Wahllisten bei kleinen und grossen Parteien
im wesentlichen die gleichen. Zum andern kann nicht gesagt werden, dass
eine Partei erst bei Erreichen von 7,5% der Listenstimmen das Kriterium
der Ernsthaftigkeit und einer gewissen Resonanz in der Stimmbürgerschaft
im oben dargelegten Sinne erfüllt. Für die drei Wahlbezirke Saane-Land,
Sense und See, in denen die Beschwerdeführerin kandidierte, wären dies
nämlich 23'116 (von 308'222), 16'930 (von 225'745) bzw. 7'939 (von
105'856) Stimmen. Das Erfordernis eines Mindeststimmenanteils von 7,5%
erweist sich demnach als sehr hoch und widerspricht dem Gebot, auch kleinen
und neuen Parteien eine faire Chance der Wahlbeteiligung einzuräumen.
Damit steht die Schranke im Widerspruch mit dem aus der Wahlfreiheit
abgeleiteten Rechtsgleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot und ist
verfassungsrechtlich nicht haltbar. Die Mindeststimmenzahl von 7,5% als
Erfordernis für die Ausrichtung von Rückerstattungen für die Druckkosten
kann daher im vorliegenden Einzelfall nicht angewendet werden.
b) Wie oben ausgeführt, ist es dem Gesetzgeber nicht unbenommen,
die Rückerstattung von einer gewissen Bedeutung bzw. vom Erreichen
bestimmter Wahlresultate abhängig zu machen. Erweist sich der Satz von 7,5%
Mindeststimmenanteil als zu hoch, stellt sich die Frage, auf welcher Höhe
die Grenze anzusetzen ist. Dabei kommt dem kantonalen Gesetzgeber ein
gewisser Gestaltungsspielraum zu. Im einzelnen darf auf der einen Seite
berücksichtigt werden, dass der Beitrag an die Kosten für den Druck
von Wahllisten gemessen am gesamten Aufwand für die Teilnahme einer
Partei an Grossratswahlen nicht sehr stark ins Gewicht fällt und eine
Wahlbeteiligung grundsätzlich auch ohne Druck von offiziellen Wahllisten
möglich ist (vgl. zitierter Entscheid in ZBl 98/1997 S. 355 E. 4b und 5
[361 ff.]). Insofern ist die Ausschlusswirkung für kleine Parteien nicht
sehr bedeutend. Auf der andern Seite ist zu beachten, dass sich die Kosten
für den Druck von Wahllisten im Vergleich zwischen grossen und kleinen
Parteien kaum unterscheiden und demnach dem Aspekt der formalen Gleichheit
ein grösseres Gewicht beizumessen ist. Es kann nicht übersehen werden,
dass das Absehen vom Druck von Wahllisten die Erfolgschancen einer Partei
beeinträchtigen dürfte. Diese Gründe sprechen für eine tiefe Grenze des
Mindeststimmenanteils. In die gleiche Richtung weist der Umstand, dass bei
den Nationalratswahlen und bei den meisten kantonalen Wahlen der Druck der
Wahllisten ohnehin vom Gemeinwesen übernommen wird und dass darin keine
ins Gewicht fallende Förderung der Parteienzersplitterung erblickt wird
(vgl. ZBl 98/1997 S. 355 E. 4b [360 f.], mit Hinweisen). Schliesslich
bringt die Kombination von Sperrklausel hinsichtlich Mandatsverteilung
und Mindeststimmenanteil bei der Ausrichtung von Druckbeiträgen eine
kumulierte Benachteiligung von kleinen Parteien mit sich und spricht für
eine tiefe Grenze des Mindeststimmenanteils.
In Anbetracht dieser Erwägungen erscheint in bezug auf die Verhältnisse
im Kanton Freiburg eine Grenze von rund 1% der Listenstimmen als
angemessen. Sie berücksichtigt, dass ein Stimmenanteil von rund 3'000,
2'200 bzw. 1'000 Stimmen in den drei betroffenen Wahlbezirken (bezogen
auf das Total der gültigen Stimmen) eine hinreichende Ernsthaftigkeit
und Resonanz in der Bevölkerung belegt. Sog. Jux-Listen und Listen ohne
hinreichenden Rückhalt werden damit zureichend von der Rückerstattung
der Druckkosten ausgeschlossen. Damit ist auch die formale Gleichstellung
der Parteien in weitgehendem Masse realisiert.
c) Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin in den Wahlbezirken
Saane-Land 0,49%, Sense 0,55% und See 1,92% der Listenstimmen erreicht. Das
Resultat im Bezirk See ist demnach mit einem Listenstimmenanteil von 1,92%
so hoch, dass aufgrund der vorstehenden Erwägungen die Verweigerung der
Rückerstattung der Kosten für den Druck der Wahllisten vor dem Rechts-
und Chancengleichheitsgebot und der Wahl- und Abstimmungsfreiheit nicht
standhält. Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als
begründet und ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Der Staatsrat
wird daher einen neuen Entscheid zu treffen und der Beschwerdeführerin
für den Bezirk See im Rahmen von Art. 31 Abs. 1 GABR einen Beitrag an
die Druckkosten für die Wahllisten zuzusprechen haben.
In bezug auf die beiden andern Wahlbezirke Saane-Land und Sense hat
die Beschwerdeführerin die Schranke, die von Verfassungs wegen gezogen
werden darf, nicht erreicht. Insofern erweist sich ihre staatsrechtliche
Beschwerde daher unbegründet.
Erwägung 7
7.- Nach Art. 31bis GABR wird ein finanzieller Beitrag an die Kosten
des Wahlkampfes denjenigen Parteien zum vornherein verweigert, die keine
5 Sitze im Grossen Rat erreichen.
a) Die Schranke von 5 Sitzen entspricht dem Erfordernis der Bildung
einer Fraktion (vgl. Gesetz über das Reglement des Grossen Rates,
Gesetzessammlung 121.1); wie aus den Materialien hervorgeht, wurde der
finanzielle Beitrag bewusst an das Kriterium der Fraktionsbildung geknüpft.
Diese Schranke bezieht sich auf das ganze Kantonsgebiet und kann im
Einzelfall gesamthaft oder aber nur in einem oder wenigen Wahlkreisen
erreicht werden.
Die freiburgische Regelung der staatlichen Beitragsleistung an den
Wahlkampf knüpft nicht an einen Mindeststimmenanteil in Prozenten vom
Total der Stimmen, sondern an den tatsächlichen Gewinn von 5 Mandaten im
Grossen Rat an. Diese Regelung bedeutet für kleine Parteien eine sehr hohe
Schranke. Wie schon im Zusammenhang mit der Rückerstattung von Druckkosten
für Wahllisten ausgeführt, kann die Kumulierung von Sperrklausel und
Mindestmandatgewinn für kleine Parteien zur Folge haben, dass sie nicht
nur bei der Mandatszuteilung, sondern auch bei der Beitragsausrichtung
an den Wahlkampf leer ausgehen. Angesichts des Umstandes, dass die
Beiträge nicht unbedeutend sind, wirkt sich die Schranke für sie als
eigentliche Beschränkung des Zugangs und der Beteiligung an der Wahl
aus (vgl. BVerfGE 20, 56 [117]). Das Abstellen auf Mandatsgewinne in
Fraktionsstärke zeigt, dass kleine Parteien - trotz allfälliger Vertretung
im Grossen Rat - zum vornherein benachteiligt werden; wie oben aufgezeigt
(E. 5b), werden die Fraktionen im Grossen Rat bereits durch direkte
Zuschüsse unterstützt. Im einzelnen setzt das Überspringen der Hürde eine
beachtliche Stärke voraus. Für den Gewinn von 5 Mandaten beispielsweise
in einem einzigen Wahlkreis wäre eine hohe Stimmenzahl erforderlich;
die Freisinnig-Demokratische Partei errang im Wahlbezirk Saane-Land mit
19,55% der Listenstimmen 5 Sitze. Umgekehrt wäre etwa das Erreichen des
Quorums in fünf Wahlkreisen keine Garantie für den Gewinn von 5 Mandaten,
weil der für die Mandatsverteilung schliesslich entscheidende Wahlquotient
(wie etwa in den Bezirken Glane, Broye und Vivisbach) höher liegen kann;
eine Partei müsste dementsprechend höhere Werte erreichen als die Quoren,
um in den Genuss eines Wahlkampfbeitrages zu gelangen. Es ist daher nicht
entscheidend, dass 5 Mandate im Grossen Rat mit 130 Sitzen lediglich
einen Prozentsatz von 3,8% ausmachen. Die zu erreichenden Stimmenzahlen
übersteigen damit diejenigen Werte, welche unter dem Gesichtswinkel
der Ernsthaftigkeit einer Liste und der erforderlichen Resonanz in
der Bevölkerung verlangt werden können, wesentlich. Schliesslich wirkt
sich die Schranke für eine Partei wie die Beschwerdeführerin, welche
nur in 3 von insgesamt 8 Wahlbezirken kandidiert, besonders massiv
im Sinne einer Zugangsbeschränkung aus. Eine Hochrechnung, was diese
Grenze für eine nur in wenigen Wahlbezirken tätige Partei bedeutet,
fällt nicht leicht; immerhin kann darauf hingewiesen werden, dass das
Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die ersten Bundestagswahlen
von 1990 nach der Wiedervereinigung davon ausgegangen ist, dass die auf
ganz Deutschland bezogene Sperrklausel von 5% für die Parteien aus dem
Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik bedeutete, bezogen auf ihren
bisherigen Wirkungskreis einen Mindeststimmenanteil von 23,75% erreichen
zu müssen, um die 5%-Hürde zu überspringen und im Bundestag überhaupt
vertreten zu sein, was als nicht haltbar betrachtet wurde (BVerfGE 82,
322 [340]).
Gesamthaft gesehen birgt die Regelung der Beitragsleistung an den
Wahlkampf eine krasse Ungleichbehandlung von kleinen Parteien gegenüber den
grösseren in sich, für die keine zwingenden Gründe namhaft gemacht werden
können. Der Ausschluss von kleinen Parteien von der Wahlkampfunterstützung
ist mit dem auf Verfassungs- und Gesetzesstufe verankerten Proporzgedanken
(Art. 36 KV und Art. 80 GABR) kaum vereinbar. Die Schranke von 5
Mandatsgewinnen hat für kleine Parteien eine Ausschlusswirkung zur Folge,
welche mit der Rechts- und Chancengleichheit der Parteien im Bereich des
Wahlrechts nicht vereinbar ist und sich mit keinen zwingenden Gründen
rechtfertigen lässt. Sie hält damit vor der Verfassung nicht stand und
darf im vorliegenden Einzelfall nicht zur Anwendung gebracht werden.
b) Wie oben ausgeführt, ist es dem Gesetzgeber nicht unbenommen,
die Rückerstattung von einer gewissen Bedeutung bzw. vom Erreichen
bestimmter Wahlresultate abhängig zu machen. Erweist sich die Schranke von
5 Mandatsgewinnen im Grossen Rat als zu hoch, stellt sich die Frage, nach
welchen Kriterien und auf welcher Höhe die Grenze anzusetzen ist. Dabei
ist es bereits fragwürdig, überhaupt an einen tatsächlichen Sitzgewinn
im Parlament anzuknüpfen. Wie aufgezeigt, hätte dieses Kriterium zur
Folge, dass - abgesehen von Listenverbindungen - in einzelnen Wahlkreisen
sogar eine höhere Stimmenzahl als das Quorum erreicht werden muss. Das
aber sprengt bereits den Rahmen des Erfordernisses einer minimalen
Ernsthaftigkeit und Resonanz einer Partei. Insofern kann die Problematik
nicht mit dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichts in ASA 62 S. 633
verglichen werden; dort stand mit der Möglichkeit des Steuerabzugs von
Parteienspenden an im Kantonsrat vertretene Parteien nur eine indirekte
Parteienförderung in Frage, während die direkte Ausrichtung von Beiträgen
an den Wahlkampf in unmittelbarer Weise in den Wettbewerb unter den
Parteien eingreift und die Chancengleichheit von kleinen Parteien
direkt beeinträchtigt. Aus diesen Gründen bringt der Anknüpfungspunkt
des tatsächlichen Mandatsgewinns in einem Ausmasse eine Tendenz zum
Ausschluss kleiner Parteien mit sich, dass an diesem Kriterium ebenfalls
nicht festgehalten werden kann.
Bei der Festsetzung einer neuen Schranke kommt dem kantonalen
Gesetzgeber im Rahmen der Rechts- und Chancengleichheit auf dem Gebiete
des Wahlrechts ein gewisser Gestaltungsspielraum zu. Bei der Bemessung
eines neuen Satzes gilt es die durch die Kombination von Sperrklauseln und
Mindesterfolg bewirkte Ausschlusswirkung nicht noch zu verstärken. Es
darf davon ausgegangen werden, dass der den Parteien ausgerichtete
Grundbetrag zwar die Gesamtausgaben eines Wahlkampfes längst nicht deckt,
indessen immerhin bedeutend ist; er liegt höher als der für den Druck
der Wahllisten benötigte Betrag (vgl. zitiertes Urteil in ZBl 98/1997
S. 360). Die Benachteiligung für eine Partei, die die Grenze nicht
erreicht, ist demnach von einem gewissen Gewicht, was für einen relativ
tiefen Ansatz spricht. Von Bedeutung ist der Umstand, dass die Wahl des
Grossen Rates in insgesamt 8 Wahlkreisen durchgeführt wird. Die Vertretung
der Parteien in den Wahlkreisen ist zum vornherein nicht homogen. In einem
Kanton wie dem Kanton Freiburg unterscheiden sich einzelne Kantonsteile
in parteipolitischer, sprachlicher und konfessioneller Hinsicht stark
voneinander. Eine Partei, die nur in einem Kantonsteil aktiv ist,
verfügt über eine Existenzberechtigung und soll durch eine hohe Grenze
nicht unverhältnismässig benachteiligt werden. Im einzelnen kann eine
Schranke auf das gesamte Kantonsgebiet oder aber auf einzelne Wahlkreise
bezogen werden; denkbar ist ebenfalls, nach einem gemischten System auf
einen Mindeststimmenanteil hinsichtlich des ganzen Kantonsgebietes und der
einzelnen Wahlkreise abzustellen (vgl. zur Wahl des Europäischen Parlaments
den Verteilschlüssel mit Berücksichtigung der Resultate von 5% in einem
Land bzw. von 1% in drei Ländern und das Urteil des EuGH vom 23. April
1986 betr. Parti écologiste "Les Verts", Slg. 1986 S. 1339 [S. 1359
ff., Rz. 4 und 11]). Für Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht -
in bezug auf ein System, in dem die Aufwendungen für den Wahlkampf zu
einem wesentlichen Teil vom Staat übernommen werden (vgl. WEIGELT, aaO,
S. 119 ff.) - vorerst ausgeführt, der - auf das Gesamtgebiet bezogene
- Mindeststimmenanteil für die Rückerstattung von Wahlkampfkosten sei
deutlich tiefer als die Sperrklausel von 5% anzusetzen (BVerfGE 20, 56
[117 f.]); in einem zweiten Entscheid legte es die Grenze auf 0,5% der
Stimmen fest (BVerfGE 24, 300 [341 ff.]).
In Anbetracht der konkreten Wahlerfolge der Beschwerdeführerin
(siehe nachfolgend E. c) ist es im vorliegenden Fall nicht erforderlich,
dass das Bundesgericht eine neue Schwelle festlegt. Der Kanton Freiburg
wird im Rahmen der vorstehenden Erwägungen darüber zu befinden haben,
nach welchem System und bei welchen Wahlerfolgen er finanzielle Beiträge
an den Wahlkampf der Parteien ausrichtet.
c) Bei der streitigen Grossratswahl hat die Beschwerdeführerin in den
Wahlkreisen Saane-Land 0,49%, Sense 0,55% und See 1,92% der Listenstimmen
erreicht. Gesamthaft sind dies 4'792 Stimmen, welche - bezogen auf
das gesamte Gebiet des Kantons - in bezug auf das Total der gültigen
Listenstimmen einen Anteil von rund 0,43% ausmachen. Wie oben ausgeführt,
kann der Gesetzgeber die finanzielle Beteiligung des Gemeinwesens an
den Wahlkampfkosten von einer gewissen Bedeutung bzw. vom Erreichen
bestimmter Wahlresultate abhängig machen. Ausschlaggebend hierfür ist
die Ernsthaftigkeit einer Partei und deren Resonanz im dargelegten
Sinne. Dabei darf die Grenze in bezug auf die Wahlkampfkosten etwas
höher angesetzt werden als beim Druck der Wahllisten; dem formalen
Aspekt der Gleichbehandlung kommt eine geringere Bedeutung zu, weil
sich die Wahlkampfkosten stark voneinander unterscheiden. Diese Schwelle
hat die Beschwerdeführerin mit den erzielten Resultaten auf jeden Fall
nicht erreicht: In den einzelnen Wahlbezirken hat sie weniger als 2%
der Stimmen erlangt, und auf das ganze Kantonsgebiet bezogen lag sie
unter 0,5% des Totals. Bei dieser Sachlage ist die Verweigerung eines
Beitrages an die Wahlkampfkosten mit der Rechts- und Chancengleichheit
der Parteien bei Wahlgängen noch vereinbar und vermag daher vor der
Verfassung standzuhalten. In bezug auf den finanziellen Beitrag an die
Kosten des Wahlkampfes erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet.