BGE 124 I 289
124 I 289
35. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24.
August 1998 i.S. X. gegen Finanzdepartement und Appellationsgericht des
Kantons Basel-Stadt (Staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 Abs. 1 BV; § 1 des basel-städtischen Gesetzes vom 8.
November 1973 über die Strassenreinigungsbeiträge; § 16 des Gesetzes
vom 16. Oktober 1980 zum Schutz und zur Förderung des Baumbestandes im
Kanton Basel-Stadt.
Begriff der Kostenanlastungssteuer (E. 3b).
Es gibt keine sachlichen Gründe, welche eine hälftige Finanzierung der
Strassenreinigung durch eine Sondersteuer der Grundeigentümer rechtfertigen
würden (E. 3c-3e).
Werden hinreichende Anhaltspunkte geliefert, dass eine zweckgebundene
Abgabe entgegen ihrer gesetzlichen Bestimmung verwendet wird, ist die
angerufene Gerichtsbehörde gehalten, bei den zuständigen Behörden die
erforderlichen Auskünfte einzuholen (E. 4).
Sachverhalt
A.- Nach dem basel-städtischen Gesetz vom 8. November 1973 über die
Strassenreinigungsbeiträge wird von den Eigentümern der Grundstücke
in der Stadt Basel "zur Deckung bis etwa der Hälfte der Kosten der
Strassenreinigung" ein "Beitrag" erhoben (§ 1). Dieser beläuft sich auf
0,2 Promille des für die Gebäudeversicherung massgebenden Neuwertes (§
3). Gebäude, die unmittelbar der öffentlichen Verwaltung oder Kultuszwecken
dienen, sind von der Beitragsleistung befreit (§ 2).
Nach dem Gesetz vom 16. Oktober 1980 zum Schutz und zur Förderung
des Baumbestandes im Kanton Basel-Stadt (Baumgesetz) leistet der Kanton
für Neu- und Ersatzpflanzungen in der Regel staatliche Beiträge bis zu
höchstens 9/10 der Kosten; ausnahmsweise werden auch an den Unterhalt
von Bäumen solche Beiträge geleistet (§ 15). Für die "Finanzierung der
Förderung und des Schutzes des privaten Baumbestandes in der Stadt Basel"
haben die Liegenschaftseigentümer eine Abgabe in Höhe von einem bis
höchstens drei Hunderttausendsteln des Neuwertes ihrer Liegenschaften
gemäss Gebäudeversicherung zu leisten (§ 16 Abs. 1). Diese Abgabe wird
in Form eines Zuschlages zum Beitrag der Grundeigentümer an die Kosten
der Strassenreinigung in der Stadt Basel erhoben (§ 16 Abs. 2).
Am 14. Januar 1994 stellte die Finanzverwaltung Basel-Stadt Advokat
Dr. X. Strassenreinigungs- und Baumschutz-Beiträge für das Jahr 1994
in Rechnung: Als Eigentümer der Liegenschaft Y. wurde er verpflichtet,
Fr. 335.-- für das Bürogebäude und Fr. 146.-- für das Einfamilienhaus
zu bezahlen.
X. focht diese Verfügung an, sein Rekurs wurde jedoch vom
Appellationsgericht (als Verwaltungsgericht) mit Urteil vom 23. September
1996 kantonal letztinstanzlich abgewiesen.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Hauptantrag,
den Entscheid des Appellationsgerichts aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das Appellationsgericht
zurückzuweisen. Er rügt insbesondere eine Verletzung von Art. 4 BV
(rechtliches Gehör, Willkürverbot, Rechtsgleichheit).
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut, soweit
es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die verfassungsrechtlichen Einwendungen des Beschwerdeführers
richten sich vorab gegen die gesetzlichen Bestimmungen als solche,
auf welche sich die angefochtene Abgabeverfügung stützt. Mit der
staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Einzelakt kann auch die
Verfassungswidrigkeit der zur Anwendung gebrachten kantonalen Normen gerügt
werden (akzessorische Normenkontrolle). Das Bundesgericht prüft dabei aber
die Verfassungsmässigkeit der beanstandeten Norm nicht auf alle möglichen
Konstellationen hin, sondern nur unter dem Gesichtswinkel des konkreten
Falles, und wenn sich die Rüge als begründet erweist, hebt es nicht die
beanstandete Norm als solche, sondern lediglich den gestützt auf sie
ergangenen Anwendungsakt auf (BGE 121 I 49 E. 3a S. 50; WALTER KÄLIN,
Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994,
S. 133, je mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- a) Der Beschwerdeführer erblickt in der gesetzlichen Regelung,
wonach die Grundeigentümer der Stadt Basel - ausgenommen für die
Grundstücke, welche der öffentlichen Verwaltung oder Kultuszwecken dienen -
eine Abgabe zur Finanzierung der Strassenreinigung zu entrichten haben,
einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit und gegen das Willkürverbot
(Art. 4 BV).
b) Die Beteiligten qualifizieren die streitige Abgabe übereinstimmend
als sogenannte Kostenanlastungssteuer. Unter diesen Begriff fallen nach
heutiger Terminologie Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe
von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten
Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die
Gesamtheit der Steuerpflichtigen (PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und
Lenkungssteuern, Basel und Stuttgart 1975, S. 52 f.; KATHRIN KLETT, Der
Gleichheitssatz im Steuerrecht, in: ZSR 111/1992 S. 80; ADRIANO MARANTELLI,
Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, Bern 1991,
S. 20 ff.; BGE 122 I 305 E. 4 S. 309; vgl. auch BLUMENSTEIN/LOCHER,
System des Steuerrechts, 5. Auflage, Zürich 1995, S. 9 f., mit
weiteren Hinweisen). Solche Abgaben haben eine gewisse Verwandtschaft
zur Vorzugslast (Beiträgen), doch unterscheiden sie sich von dieser
dadurch, dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer
Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es
genügt, dass die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem
abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der
Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von den Leistungen generell
(abstrakt) stärker profitiert als andere oder weil sie - abstrakt -
als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen werden
kann. Die Kostenanlastungsabgabe stellt, da sie voraussetzungslos,
d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil
des Pflichtigen erhoben wird, eine Steuer dar. Sie steht nach dem Gesagten
aber in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der
Besteuerung. Eine derartige Sondersteuer setzt voraus, dass sachlich
haltbare Gründe bestehen, die betreffenden staatlichen Aufwendungen der
erfassten Personengruppe anzulasten. Zudem muss die allfällige Abgrenzung
nach haltbaren Kriterien erfolgen; andernfalls verletzt die Abgabe das
in Art. 4 BV enthaltene Gleichheitsgebot (vgl. dazu BGE 122 I 305). Als
Kostenanlastungssteuer eingestuft werden in der Doktrin etwa Kurtaxen,
Motorfahrzeugsteuern, Schiffssteuern, Hundesteuern, Treibstoffzuschläge,
Feuerschutzabgaben, wobei die betreffenden Einnahmen auch meist einer
entsprechenden gesetzlichen Zweckbindung unterworfen sind (vgl. MARANTELLI,
aaO, S. 25; BLUMENSTEIN/LOCHER, aaO, S. 9; BGE 122 I 305 E. 4c S. 311).
c) Der Beschwerdeführer räumt ein, dass die Grundeigentümer in
ihrer Eigenschaft als Stadtbewohner aus der Strassenreinigung einen
gewissen Nutzen ziehen, doch hebe sich dieser Nutzen von jenem, den alle
Strassenbenützer hätten, in keiner Weise ab. Die Grundeigentümer seien
keine Sondergruppe, die mit der staatlichen Leistung der Strassenreinigung
in eine engere Beziehung gesetzt werden könne als der Rest der
Kantonsbevölkerung; die Grundeigentümer nähmen die öffentlichen Strassen
auch nicht stärker in Anspruch als die gesamte übrige im Kanton ansässige
Bevölkerung. Zudem werde ein wesentlicher Teil der Strassenverschmutzung
durch den Transitverkehr verursacht. Die angefochtene Regelung verstosse
gegen Art. 4 BV, indem sie das Gebot der Allgemeinheit der Besteuerung
und das Prinzip der Lastengleichheit der Bürger missachte.
d) Für das Jahr 1994 wurden die Kosten der Strassenreinigung auf
18 Mio. Franken veranschlagt und die Einnahmen aus den Beiträgen der
Grundeigentümer mit 8,7 Mio. Franken budgetiert. Das Appellationsgericht
räumt in seinem Entscheid ein, dass die Strassen nicht nur von den
Eigentümern und Mietern der anstossenden Liegenschaften verunreinigt
werden, sondern auch - und möglicherweise noch vermehrt - durch den
darauf zirkulierenden allgemeinen Verkehr von Fussgängern, Velofahrern und
Automobilisten. Es erachtete jedoch die Belastung der Grundeigentümer mit
der streitigen Sondersteuer, ohne dies näher zu begründen, als zulässig;
das Gericht begnügte sich im Wesentlichen mit der Feststellung, dass diese
Steuer nicht von der Allgemeinheit, sondern von einer Sondergruppe erhoben
werde, die sich aufgrund eines "brauchbaren Unterscheidungsmerkmales"
ausscheiden lasse. Welche Gruppe der Steuerpflichtigen den fraglichen
Kosten am nächsten stehe, hange nicht davon ab, ob der belangte
Steuerpflichtige aus der staatlichen Tätigkeit einen Sondernutzen
ziehe oder ob er diese ausschliesslich und unmittelbar verursache. Das
Finanzdepartement verweist in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht
seinerseits vorab auf diese Erwägungen des Appellationsgerichts. Es
erachtet die Auswahl der Liegenschaftseigentümer als "sinnvoll",
da zwischen ihrer Stellung und den Kosten der Strassenreinigung eine
"gewisse Verbindung" bestehe.
e) Das öffentliche Strassennetz wird von den Grundeigentümern
nicht stärker in Anspruch genommen als von der übrigen Bevölkerung;
jedermann benützt die öffentlichen Verkehrswege, unabhängig davon,
ob er Eigentümer eines Grundstückes ist oder in gemieteten Räumen
wohnt und arbeitet. Andererseits kann auch nicht gesagt werden,
dass die Grundeigentümer als Personenkreis aus der Strassenreinigung
einen grösseren Nutzen ziehen als die übrige Bevölkerung. Von der
Strassenreinigung profitieren vorab die Benützer der öffentlichen Wege.
Dass die Verschmutzung der Strassen in erster Linie von den anstossenden
Grundstücken ausgehe oder die Reinigung der Wege in erster Linie diesen
diene, wird seitens des Kantons nicht geltend gemacht. Eine relevante
Beziehung zwischen den Kosten der Strassenreinigung und den anstossenden
Grundstücken wäre zwar denkbar, soweit es um die Beseitigung des Laubfalles
der Bäume geht. Doch wird die vorliegende Regelung diesem Aspekt insofern
nicht gerecht, als die Strassenverschmutzung durch Laub von Flächen
ausgeht, die nicht überbaut sind; die beanstandete Abgabe knüpft aber an
den Gebäudeversicherungswert an, d.h. sie wächst mit der Intensität der
Überbauung und ist dort am höchsten, wo keine Bäume vorhanden sind. Eine
Sonderbelastung der Grundeigentümer lässt sich auch nicht mit den Kosten
der Schneeräumung begründen, da Mieter und Eigentümer - wie überhaupt alle
Verkehrsteilnehmer - gleichermassen an der jederzeitigen Benützbarkeit
der Strassen interessiert sind.
Es sind damit keine sachlichen Gründe ersichtlich, welche es
rechtfertigen könnten, die Kosten der Strassenreinigung in der Stadt Basel
zur Hälfte durch eine Sondersteuer der Grundeigentümer zu finanzieren. Es
fehlt zwischen dem Abgabetatbestand und dem Kreis der Abgabepflichtigen an
einem ausreichenden sachlichen Zusammenhang. Die beanstandete Regelung
verstösst damit gegen das in Art. 4 BV enthaltene Gleichheitsgebot,
weshalb die gestützt darauf ergangene Abgabeverfügung aufzuheben ist.
An dieser verfassungsrechtlichen Beurteilung ändert nichts,
dass ein Teil der Grundeigentümer die Abgabe auf Mieter überwälzen
kann. Für denjenigen, der seine Liegenschaft selber nutzt, fällt diese
Möglichkeit ausser Betracht. Zudem hängt die Überwälzbarkeit von der
jeweiligen Marktlage ab. Der Gesetzgeber darf nur eine Lösung wählen,
bei welcher die dem Steuerpflichtigen auferlegte Belastung auch ohne
Überwälzungsmöglichkeit als zulässig erscheint.
f) Ob die streitige Abgabe überdies deswegen gegen Art. 4
BV verstösst, weil die von den Grundeigentümern der Stadt Basel
erhobene Sondersteuer auch die Reinigung der auf Stadtgebiet liegenden
Kantonsstrassen mitfinanzieren soll, während der kantonale Gesetzgeber
für die Grundeigentümer der beiden Landgemeinden Riehen und Bettingen
keine entsprechende Pflicht bzw. überhaupt keine Regelung statuiert hat,
kann nach dem Gesagten dahingestellt bleiben.
Erwägung 4
4.- a) Was die mitangefochtene Abgabe gemäss § 16 des
Baumschutzgesetzes anbelangt, so handelt es sich auch hier um eine
Kostenanlastungssteuer. Der erforderliche sachliche Zusammenhang zwischen
dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem gesetzlichen Verwendungszweck
der Abgabe erscheint hier gegeben. Die Abgabe ist dazu bestimmt, die
im Baumschutzgesetz vorgesehenen Förderungsmassnahmen zugunsten des
privaten Baumbestandes, d.h. insbesondere die Staatsbeiträge für Neu- und
Ersatzanpflanzungen gemäss § 15 Abs. 1, zu finanzieren (§ 16 Abs. 1). Sie
hat sich im Rahmen von 0,01-0,03 Promille des Gebäudeversicherungswerts
zu halten.
b) Nicht nur der Beschwerdeführer, sondern auch die kantonalen
Instanzen gehen übereinstimmend davon aus, dass die Einnahmen aus dieser
Steuer grundsätzlich an den gesetzlich umschriebenen Zweck (Förderung des
privaten Baumbestandes) gebunden sind. Der Beschwerdeführer hatte bereits
in seiner Einsprache an die Finanzverwaltung geltend gemacht, dass die
in den Staatsrechnungen ausgewiesenen Einnahmen aus den Baumschutzabgaben
die entsprechenden Aufwendungen überstiegen. Im anschliessenden Verfahren
griff er diese Frage erneut auf mit dem Hinweis, gemäss seinen Abklärungen
würden Überschüsse nicht zurückgelegt, sondern jeweils der allgemeinen
Staatskasse zugeführt. Das Appellationsgericht erachtete die gesetzliche
Zweckbindung der Beiträge gemäss § 16 des Baumschutzgesetzes "im Ergebnis"
noch eingehalten, indem vorhandene Überschüsse zwar offensichtlich für den
öffentlichen Baumschutz verwendet würden, andererseits allfällige Defizite
beim privaten Baumschutz aus der allgemeinen Staatskasse gedeckt würden. Es
handle sich immerhin um einen Grenzfall, weshalb das Finanzdepartement
den vorgenommenen Ausgleich künftig durch eine Offenlegung der Zahlen
belegen sollte. Dass die erhobenen Beiträge insgesamt zu hoch seien und
die daraus zu deckenden Aufwendungen regelmässig überstiegen, sei eine
unbewiesene Behauptung des Beschwerdeführers.
c) Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang vorab eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs, indem das Appellationsgericht die Frage
der zweckgerechten Verwendung der Baumschutzabgaben nicht abgeklärt und den
von ihm diesbezüglich beantragten Beweis (Amtsbericht des Baudepartementes)
zu Unrecht nicht abgenommen habe. Die Annahme des Verwaltungsgerichts,
wonach von einem betragsmässigen Ausgleich zwischen Überschüssen und
Defiziten ausgegangen werden dürfe, sei jedenfalls unhaltbar.
Das Finanzdepartement nimmt in seiner Beschwerdeantwort an das
Bundesgericht zu diesen Vorwürfen erstmals näher Stellung. Es räumt ein,
dass bisher keine Fondsrechnung geführt worden sei. Aus den von ihm
wiedergegebenen Zahlen aus Budgets und Staatsrechnungen geht hervor,
dass die für den privaten Baumschutz geleisteten Staatsbeiträge in den
Jahren 1991 bis 1997 regelmässig weit geringer waren als die Einnahmen
aus der Baumschutzabgabe; die jährlich geleisteten Beiträge bewegen sich
zwischen Fr. 43'797.-- und Fr. 85'400.--, während die jährlichen Einnahmen
zwischen Fr. 395'58.-- und Fr. 460'154.-- liegen. Nach Auffassung des
Finanzdepartementes sind aber nicht bloss die geleisteten Staatsbeiträge,
sondern noch eine Reihe weiterer Leistungen und Aufwendungen der
betreffenden kantonalen Fachstelle der Förderung des privaten Baumbestandes
zuzurechnen, deren Kosten ebenfalls berücksichtigt werden müssten.
Gegen eine Hinzurechnung des administrativen Aufwandes ist nichts
einzuwenden. Gleichwohl besteht aufgrund der wiedergegebenen Zahlen
bezüglich der Frage der zweckgemässen Verwendung der Baumschutzabgabe ein
- im kantonalen Verfahren unerfüllt gebliebener - Erklärungsbedarf. Wohl
darf von einem Privaten, der in einem Rechtsmittelverfahren eine Verletzung
des Kostende-ckungsprinzips oder, wie hier, die gesetzwidrige Verwendung
von Abgabeerträgen rügt, erwartet werden, dass er seine Einwendungen
- soweit dies aufgrund der ihm zugänglichen Unterlagen möglich ist -
bereits konkretisiert; wer sich bloss in vager Weise damit begnügt,
die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips zu bestreiten, kann sich
nicht über eine Verletzung von Art. 4 BV beschweren, wenn die angerufene
Rechtsmittelinstanz auf diese Frage nicht eingeht (BGE 120 I 265, nicht
publizierte E. 1c; Urteil vom 30. November 1995 in Sachen C., E. 3c
und d). Im vorliegenden Falle hatte jedoch der Beschwerdeführer vor dem
Appellationsgericht durch die Nennung der einschlägigen Budgetzahlen für
1994 und 1995 sowie durch seinen ergänzenden Hinweis auf die gleichartigen
Proportionen zwischen Einnahmen und Ausgaben in den vorangegangenen
Jahren hinreichende Anhaltspunkte dafür geliefert, dass die beanstandete
Sonderabgabe zu (auch langfristig) überschüssigen bzw. zweckwidrig
verwendeten Einnahmen führen könnte. Das Appellationsgericht wäre daher
gehalten gewesen, dieser Frage nachzugehen und bei den zuständigen
kantonalen Behörden die erforderlichen Auskünfte einzuholen. Indem es
dem diesbezüglichen Beweisantrag des Beschwerdeführers keine Folge gab
und in einer zumindest aufgrund der damaligen Aktenlage unhaltbaren
antizipierten Beweiswürdigung von einem ausgeglichenen Verhältnis
zwischen Einnahmen und Ausgaben ausging, verletzte es Art. 4 BV. Es
kann nicht Sache des Bundesgerichtes sein, als erste Instanz die
Darlegungen des Finanzdepartementes auf ihre sachliche Stichhaltigkeit
und rechtliche Zulässigkeit hin zu prüfen; dies ist vorab Aufgabe des
Appellationsgerichts. Sein Urteil ist daher, auch was die Baumschutzabgabe
anbetrifft, aufzuheben.