BGE 124 I 223
124 I 223
28. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Juli 1998 i.S.
Einwohnergemeinde Däniken gegen Sandra Altermatt und Mitbeteiligte
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 Abs. 2 BV; Gleichstellungsgesetz; Lohngleichheit;
Gemeindeautonomie.
Wird nicht eine Verletzung des Gleichstellungsgesetzes, sondern
ausschliesslich der Gemeindeautonomie gerügt, so ist nur die
staatsrechtliche Beschwerde zulässig (E. 1).
Keine Autonomie der solothurnischen Gemeinden in der Festsetzung der
Erfahrungsstufen für Kindergärtnerinnen (E. 2).
Kostenfolgen (E. 3).
Sachverhalt
Am 30. Dezember 1994/23. Oktober 1995 erhoben Sandra Altermatt,
Gabriela Marti Lorente, Claudia Maria Mayer, Gabriela Werfeli und Helen
Windisch-Schäfer, alle in der Gemeinde Däniken tätige Kindergärtnerinnen,
beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn Klage gegen den Kanton
Solothurn und die Einwohnergemeinde Däniken mit dem Begehren, es sei
ihnen ab dem Jahre 1990 die Differenz zwischen den ihnen ausgerichteten
Besoldungen und 90% der jeweiligen Löhne von im gleichen Dienstjahr
unterrichtenden Primarlehrkräften nachzubezahlen, bzw. ab dem 1. Januar
1996 eine der Lohnklasse 16 entsprechende Besoldung. Zur Begründung
brachten sie vor, ihr Lohn (Lohnklasse 14) sei geschlechterdiskriminierend.
Das Verwaltungsgericht holte ein arbeitswissenschaftliches Gutachten
ein, welches am 19. November 1996 einging. Anschliessend änderten die
Klägerinnen ihr Rechtsbegehren und beantragten nun 95% des Lohnes einer
Primarlehrkraft bzw. eine der Lohnklasse 17 entsprechende Besoldung.
Mit Urteil vom 15. Mai 1997 hiess das Verwaltungsgericht die Klage
teilweise gut und stellte fest, dass die Gemeinde verpflichtet sei,
ab 1. Januar 1996 den Klägerinnen einen der Lohnklasse 15 und je nach
Klägerin differenzierten Gehaltsstufe entsprechenden Lohn zu bezahlen. Im
übrigen wies es die Klage ab.
Die Einwohnergemeinde Däniken erhebt staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie mit dem Antrag,
das Urteil des Verwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als sie
verpflichtet werde, den Beschwerdegegnerinnen innerhalb der nicht
bestrittenen Lohnklasse 15 eine Besoldung in der jeweils festgelegten
Gehaltsstufe zu bezahlen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten
Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 124 I 11 E. 1
S. 13, mit Hinweisen).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist subsidiär zu anderen
Rechtsmitteln (Art. 84 Abs. 2 OG). Es fragt sich, ob die Beschwerde als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an die Hand zu nehmen ist. Die unrichtige
Bezeichnung schadet der Beschwerdeführerin nicht, sofern die Eingabe die
formellen Anforderungen des zutreffenden Rechtsmittels erfüllt (BGE 120
Ib 379 E. 1a).
aa) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen
im Sinne von Art. 5 VwVG der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen,
sofern keine der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung
enthaltenen Ausnahmen vorliegt. Voraussetzung für die Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit, dass sich der angefochtene
Entscheid auf öffentliches Recht des Bundes stützt oder richtigerweise
stützen sollte.
bb) Die Beschwerdegegnerinnen gründeten ihre Klage vor dem
Verwaltungsgericht auf Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV. Diese Bestim-mung gilt für
das privatrechtliche wie für das öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis;
sie stellt sowohl ein verfassungsmässiges Recht als auch eine Bestimmung
des Bundeszivilrechts dar. Vor Bundesgericht kann sie - sofern es
sich um ein privatrechtliches Verhältnis handelt und die entsprechenden
Voraussetzungen gegeben sind - mit Berufung durchgesetzt werden, im übrigen
aber nur mit staatsrechtlicher Beschwerde (BGE 113 Ia 107 E. 1b S. 111;
vgl. auch BGE 118 Ia 35 E. 2b S. 37; 117 Ia 262 E. 2c/d S. 265, 270 E. 2b
S. 272 f.). Ein Gemeinwesen als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber ist zur
staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, soweit es die Verletzung
seiner Autonomie geltend macht (BGE 120 Ia 95 E. 1).
cc) Das Verwaltungsgericht stützte seinen Entscheid ausschliesslich
auf kantonales Recht und auf Art. 4 BV.
Während der Rechtshängigkeit der Klagen vor dem Verwaltungsgericht
trat jedoch am 1. Juli 1996 das Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die
Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) in
Kraft, welches unter anderem auch das in Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV enthaltene
verfassungsmässige Recht auf gleichen Lohn konkretisiert (vgl. Botschaft
vom 24. Februar 1993 zum Gleichstellungsgesetz, BBl 1993 I 1248 ff., 1294
f.). Das Verwaltungsgericht hätte daher richtigerweise seinen Entscheid
auf das Gleichstellungsgesetz stützen sollen (Art. 17 GlG; BGE 124 II 409
E. 1c). Dieses stellt öffentliches Bundesrecht dar, dessen Verletzung
beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden kann
(BGE 124 II 409 E. 1d). Der öffentlichrechtliche Arbeitgeber ist ebenfalls
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (BGE 124 II 409 E. 1e).
dd) Voraussetzung ist jedoch, dass die Anwendung von Bundesrecht
in Frage steht. Dass das Gleichstellungsgesetz und insbesondere der
darin enthaltene Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit
in öffentlichrechtlichen Verhältnissen als öffentliches Recht des
Bundes zu betrachten ist, bedeutet nicht, dass das ganze kantonale
oder kommunale Besoldungswesen nun bundesrechtlich geregelt wäre. Das
Gleichstellungsgesetz gibt nur Anspruch auf diskriminierungsfreien Lohn,
belässt aber in diesem Rahmen dem zuständigen Gemeinwesen weiterhin
einen grossen Gestaltungsspielraum; namentlich sagt es nichts aus über
die absolute Höhe von Besoldungen oder über die konkrete Einstufung
bestimmter Funktionen (BGE 124 II 436 E. 7a und E. 11b/c). Soweit nicht
spezifisch der Diskriminierungsaspekt zur Diskussion steht, sind daher
Streitigkeiten aus dem kantonalen und kommunalen öffentlichen Dienstrecht
nach wie vor nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern nur mit
staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar.
ee) Das Verwaltungsgericht hat die Einstufung der Kindergärtnerinnen
in die Lohnklasse 14 als diskriminierend bezeichnet. Es hat daher
die Beschwerdegegnerinnen in die Lohnklasse 15 eingestuft. Innerhalb
dieser Klasse hat es jede einzelne Beschwerdegegnerin in diejenige
Gehaltsstufe eingereiht, die der vorher durch die Beschwerdeführerin
für die Lohnklasse 14 festgesetzten entsprach. Die Beschwerdeführerin
akzeptiert ausdrücklich die Einreihung der Beschwerdegegnerinnen in die
Lohnklasse 15. Sie rügt insbesondere nicht eine unrichtige Anwendung von
Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV oder des Gleichstellungsgesetzes. Sie beanstandet
einzig, dass das Verwaltungsgericht innerhalb der Lohnklasse 15 auch
die Gehaltsstufen festlegte, und erblickt darin eine Verletzung ihrer
Autonomie, was sie unter Hinweis auf die Bestimmungen des kantonalen Rechts
begründet. In Frage steht somit nicht die Tragweite des bundesrechtlichen
Lohngleichheitsgebots. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher nicht
zulässig. Das Rechtsmittel ist - wie eingereicht - als staatsrechtliche
Beschwerde an die Hand zu nehmen.
b) Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid als
öffentlichrechtliche Arbeitgeberin, mithin als Trägerin hoheitlicher
Gewalt, betroffen. Sie kann sich daher auf ihre Autonomie berufen (BGE
120 Ia 95 E. 1a). Ob ihr im betreffenden Bereich eine Autonomie zusteht,
ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine Frage des Eintretens,
sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204;
119 Ia 214 E. 1a S. 216, je mit Hinweisen). Auf die staatsrechtliche
Beschwerde ist einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Streitig ist einzig die Festlegung der Gehaltsstufen der
Beschwerdegegnerinnen innerhalb der unbestrittenen Lohnklasse 15. Es ist
zunächst zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin diesbezüglich autonom ist.
b) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 122 I 279 E. 8b S. 290; 120 Ia
203 E. 2a S. 204; 120 Ib 207 E. 2 S. 209; 119 Ia 113 E. 2 S. 115; 118
Ia 446 E. 3b S. 453, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich
kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung
des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 122 I 279 E. 8b S. 290;
119 Ia 285 E. 4b S. 294 f.; je mit Hinweisen).
c) Kindergärtnerinnen werden im Kanton Solothurn von den Gemeinden
angestellt. Ihre Besoldung war früher Sache der Gemeinden. Im Gesetz vom 8.
Dezember 1963 über die Besoldungen der Lehrkräfte an der Volksschule
(Lehrerbesoldungsgesetz) wurden ursprünglich die Kindergärtnerinnen nicht
erwähnt. Der Kanton richtete den Gemeinden bloss Subventionen für die
Besoldung aus. Gemäss § 7bis des Lehrerbesoldungsgesetzes (in der Fassung
vom 23. September 1990) erlässt jedoch der Kantonsrat Bestimmungen über
die Besoldungen der Kindergärtnerinnen. Er setzt die Subventionsgrenze
für diese Besoldungen fest und garantiert Minimalbesoldungen. Damit ist
die frühere Regelung geändert worden: Entscheidungsspielraum der Gemeinde
besteht nur noch nach Massgabe der kantonsrätlichen Bestimmungen.
Unter anderem gestützt auf § 7bis des Lehrerbesoldungsgesetzes
erliess der Kantonsrat am 17. Mai 1995 eine Lehrerbesoldungsverordnung,
die am 1. Januar 1996 in Kraft trat. Gemäss § 1 dieser Verordnung
besteht die Besoldung der Lehrkräfte aus der Grundbesoldung und
dem Erfahrungszuschlag. § 2 legt die jährliche Grundbesoldung der
einzelnen Lohnklassen sowie die Lohnklasseneinreihung der Lehrkräfte
fest. Kindergärtnerinnen sind in die Lohnklassen 14 oder 15 eingereiht.
§§ 4, 6 und 12 der Lehrerbesoldungsverordnung lauten sodann:
"§ 4 Erfahrungszuschlag
1 Der Erfahrungszuschlag beträgt höchstens 50% der Grundbesoldung einer
Lohnklasse. Er wird aufgeteilt in zehn Jahresstufen zu 3,5% und
in sechs
Jahresstufen zu 2,5% der im Einzelfall massgebenden Grundbesoldung. Der
Erfahrungszuschlag wird jeweils auf den 1. Januar erhöht.
2 Der jährliche Erfahrungszuschlag wird ausgerichtet, wenn die Leistung
einer Lehrkraft mindestens als genügend bewertet wird. Der Regierungsrat
regelt die Einzelheiten.
§ 6 Anfangsbesoldung
1 Die Anfangsbesoldung entspricht dem Grundlohn oder einer
Erfahrungsstufe in derjenigen Lohnklasse, in welche die Funktion
eingereiht
ist. Bei der Festsetzung werden namentlich Erfahrungen in früheren
Stellungen und ausgewiesene Fähigkeiten für die neue Funktion
angemessen
berücksichtigt.
2 Die Anfangsbesoldung wird in einer Anlaufstufe der massgebenden
Lohnklasse festgesetzt, wenn die Lehrkraft eine längere
Einarbeitungszeit
benötigt oder die Anforderungen an die Funktion noch nicht voll erfüllt.
§ 12 Grundbesoldung (der Kindergärtner und Kindergärtnerinnen)
1 Die Kindergärtner und Kindergärtnerinnen mit Vollpensum haben
Anspruch
auf eine Grundbesoldung zwischen dem Grundlohn der Lohnklasse 14 und dem
Grundlohn inklusive maximale Erfahrungszulage der Lohnklasse 15
nach dieser
Verordnung.
2 Im übrigen sind die §§ 3 bis 8 dieser Verordnung zur Festsetzung der
Besoldung anwendbar."
Nach diesen Bestimmungen haben somit die Gemeinden einen gewissen
Spielraum einerseits darin, ob sie die Kindergärtnerinnen in die Lohnklasse
14 oder 15 einreihen wollen (§ 2 und § 12 Abs. 1), andererseits in der
Festlegung der Anfangsbesoldung (§ 6). Hingegen ist der Erfahrungszuschlag
durch das kantonale Recht geregelt (§ 4), was auch für Kindergärtnerinnen
gilt (§ 12 Abs. 2). Er kann nur bei ungenügenden Leistungen verweigert
werden, was allenfalls einen gewissen Beurteilungsspielraum, aber nicht
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit enthält. Schon gar nicht
steht den Gemeinden zu, ein Gehalt wieder um einige Erfahrungsstufen
zu kürzen. Dies würde § 4 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 der
Lehrerbesoldungsverordnung klar widersprechen.
d) Mit dieser Regelung wurde die früher bestehende kommunale
Autonomie beschränkt. Die Bestimmungen der Lehrerbesoldungsverordnung
regeln nicht bloss den subventionsberechtigten Lohnanteil, sondern
legen verbindlich die den Kindergärtnerinnen zustehende Besoldung
fest. Die Beschwerdeführerin bringt zwar vor, dabei handle es sich
bloss um Minimalbesoldungen, die von den Gemeinden autonom erhöht werden
könnten. Selbst wenn das zutreffen sollte, wäre dies unerheblich: das
angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts legt den Lohn fest, auf den die
Beschwerdegegnerinnen Anspruch haben. Ein gerichtliches Urteil bedeutet
nie, dass der verurteilte Schuldner nicht mehr bezahlen dürfte als das,
wozu ihn das Urteil verpflichtet. Soweit die kantonalen Lohnregelungen
für Kindergärtnerinnen wirklich nur Minimalbesoldungen festlegen, ist es
der Beschwerdeführerin auch nach dem angefochtenen Urteil unbenommen,
höhere Löhne zu bezahlen. Ein praktisches Rechtsschutzinteresse kann
die Beschwerdeführerin überhaupt nur insoweit haben, als sie tiefere
Löhne bezahlen möchte als die vom Verwaltungsgericht festgelegten. In
dieser Hinsicht ist jedoch ihre Entscheidungsfreiheit, wie ausgeführt,
durch das kantonale Recht erheblich eingeschränkt.
e) Vorliegend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die
Einreihung der Kindergärtnerinnen in die Lohnklasse 14 diskriminierend sei,
was von der Beschwerdeführerin ausdrücklich anerkannt wird. Infolgedessen
ist der Spielraum der Gemeinden, die Kindergärtnerinnen in die Lohnklassen
14 oder 15 einzureihen, entfallen. In Frage steht nur noch die Festsetzung
der Erfahrungsstufe. Diese ergibt sich einerseits daraus, in welche Stufe
die betreffende Kindergärtnerin bei der Anstellung eingereiht wurde; diese
ursprüngliche Einreihung kann selbstverständlich nicht nachträglich wieder
geändert werden. Andererseits ergibt sich die massgebende Erfahrungsstufe
aus den jährlichen Stufenanstiegen, welche indessen, wie dargelegt,
durch das kantonale Recht (§ 4 der Lehrerbesoldungsverordnung)
geregelt sind. Es kann insoweit keine Entscheidungsfreiheit der
Gemeinde mehr bestehen. Namentlich kann die Übergangsregelung von § 15
der Lehrerbesoldungsverordnung für den vorliegenden Fall nicht anwendbar
sein; diese Regelung bezweckte offensichtlich, beim Übergang von der alten
zur neuen Besoldungsverordnung ausserordentliche Besoldungserhöhungen
zu vermeiden, während es vorliegend um eine Korrektur innerhalb des
neuen Systems geht. Wenn vorliegend das Verwaltungsgericht die der
Lohnklasse 14 entsprechenden Löhne als diskriminierend beurteilt hat,
was die Beschwerdeführerin nicht beanstandet, dann kann die Überführung
in die diskriminierungsfreie Lohnklasse 15 selbstverständlich nicht so
erfolgen, dass im Ergebnis die Löhne gleich hoch bleiben, würde doch so
die betragsmässige Diskriminierung gerade nicht beseitigt.
f) Die Gemeinde ist somit im fraglichen Bereich nicht autonom. Damit
erübrigt sich eine Prüfung der Frage, ob die Autonomie verletzt sei.
Erwägung 3
3.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird aus diesen
Gründen abgewiesen. Nach Art. 13 Abs. 5 GlG ist das Verfahren in
Gleichstellungssachen bei öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen
kostenlos. Das gilt indessen nur, soweit überhaupt die Anwendung des
Gleichstellungsgesetzes zur Diskussion steht. Vorliegend geht es jedoch
einzig um eine Frage der Gemeindeautonomie (vorne E. 1a/ee). Art. 13
Abs. 5 GlG ist daher nicht anwendbar. Die Kosten des Verfahrens sind der
Beschwerdeführerin, um deren Vermögensinteresse es geht, aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Diese hat zudem den Beschwerdegegnerinnen
eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG).