BGE 124 I 11
124 I 11
3. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. Januar 1998 i.S.
Georg Müller gegen Kanton Aargau (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 31 BV; Ablieferung von Gewinnen kantonaler Monopolanstalten an
den Staat.
Tragweite des Vorbehalts kantonaler Regale in Art. 31 Abs. 2 BV. Das
Gebäudeversicherungsmonopol ist nicht als Fiskalmonopol zulässig (E. 3).
Ein polizeilich oder sozialpolitisch gerechtfertigtes Monopol darf aber
einen Reingewinn abwerfen, sofern diesbezüglich die verfassungsmässigen
Grundsätze der Abgabenerhebung erfüllt sind (E. 4 u. 5).
Das Kostendeckungsprinzip gilt auch für Regalgebühren, soweit keine
fiskalische Rechtfertigung des Regals zulässig ist (Präzisierung der
Praxis) (E. 6b).
Gesetzliche Grundlage für die Ablieferung eines geringen Überschusses
an den Staat (E. 7).
Sachverhalt
Gemäss dem aargauischen Gesetz vom 15. Januar 1934 über die
Gebäude- und Fahrnisversicherung (Gebäudeversicherungsgesetz) sind
alle im Kanton gelegenen Gebäude obligatorisch bei der Aargauischen
Gebäudeversicherungsanstalt (Anstalt) zu versichern. Am 18. Juni 1996
änderte der Grosse Rat des Kantons Aargau das Gesetz. Dabei wurde unter
anderem ein neuer § 34a eingefügt, welcher wie folgt lautet:
1 Die Anstalt hat von einem allfälligen nach der Verwendung des
Jahresüberschusses für Versicherungszwecke verbleibenden Rest
höchstens die
Hälfte, begrenzt auf eine Million Franken, der Staatskasse abzuliefern.
2 Als Versicherungszwecke gelten insbesondere:
a) die Vornahme von betriebswirtschaftlich notwendigen Abschreibungen
und
Rückstellungen;
b) die ausreichende Äufnung der gesetzlichen Reserven;
c) angemessene Einlagen in den kantonalen Löschfonds.
3 Bestehen über mehrere Jahre hinweg Überschüsse, sind die Prämien zu
verbilligen oder die Versicherungsleistungen entsprechend anzupassen.
Die Gesetzesänderung wurde in der Volksabstimmung vom 22. September
1996 angenommen und auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzt.
Prof. Dr. Georg Müller, Eigentümer einer im Kanton Aargau gelegenen
Liegenschaft, erhebt im Anschluss an die Publikation des Erlasses in der
Gesetzessammlung staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4
und 31 BV mit dem Antrag, § 34a des Gesetzes aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten
Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 122 I 39 E. 1
S. 41, mit Hinweisen).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist zulässig gegen letztinstanzliche
kantonale Hoheitsakte, die nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel
beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde angefochten werden
können (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). Das Erfordernis der
Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs gilt auch für die Anfechtung
kantonaler Erlasse im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (BGE 119 Ia
197 E. 1b S. 200, 321 E. 2a S. 324). Gemäss § 68 des aargauischen Gesetzes
vom 9. Juli 1968 über die Verwaltungsrechtspflege können kantonale Dekrete
und Verordnungen sowie Erlasse der Gemeinden, öffentlich-rechtlichen
Körperschaften und Anstalten jederzeit dem Verwaltungsgericht zur Prüfung
auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit unterbreitet werden. Dies gilt
jedoch nicht für kantonale Gesetze. Die staatsrechtliche Beschwerde ist
daher direkt gegen die Gesetzesänderung zulässig.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass ist legitimiert,
wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell
(d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal)
in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird (BGE 122 I 222
E. 1a S. 224, mit Hinweisen). Insoweit Art. 31 BV verfassungsrechtliche
Schranken für die Zulässigkeit kantonaler Monopole enthält, kann sich
der Beschwerdeführer neben Art. 4 BV auch auf diese Bestimmung berufen,
da er als prämienzahlungspflichtiger Eigentümer einer im Kanton Aargau
gelegenen Liegenschaft vom Versicherungsmonopol betroffen ist. Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
c) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses
im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach den
anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigelegt werden kann, der sie mit
den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das
Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder
verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer
solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 123 I 112 E. 2a S. 116;
122 I 18 E. 2a S. 20; mit Hinweisen).
Erwägung 2
2.- Der angefochtene neue § 34a des Gebäudeversicherungsgesetzes kann
zur Folge haben, dass ein Teil des Jahresüberschusses der Aargauischen
Gebäudeversicherungsanstalt (Anstalt) nicht für Versicherungszwecke
verwendet, sondern in die allgemeine Staatskasse abgeliefert wird. Der
Überschuss der Anstalt kann daraus resultieren, dass diese höhere Prämien
bezieht, als versicherungstechnisch erforderlich wäre; würde die Anstalt
den Überschuss nicht dem Staat abliefern, könnte sie den Versicherten
eine Prämienverbilligung gewähren. Im Ergebnis werden die Beiträge,
welche die obligatorisch bei der Anstalt versicherten Grundeigentümer zu
bezahlen haben, insofern teilweise nicht für Zwecke der Versicherung,
sondern zur Finanzierung allgemeiner Staatsausgaben verwendet. Die
Grundeigentümer werden dadurch mit einer nicht zweckgebundenen, dem
allgemeinen Mittelbedarf des Staates dienenden Abgabe belastet, die sich
wirtschaftlich wie eine Steuer auswirkt. Die Ablieferungspflicht wurde
denn auch damit begründet, dass der Staat seine Finanzierungsmöglichkeiten
ausschöpfen solle.
Nach Ansicht des Beschwerdeführers wird dadurch der bisherige
sozialpolitische Zweck des Versicherungsmonopols durch einen fiskalischen
Zweck ergänzt; damit werde ein neues kantonales Monopol eingeführt, was,
soweit dieses fiskalisch motiviert sei, gegen Art. 31 Abs. 2 BV verstosse.
Erwägung 3
3.- a) Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet die Handels- und
Gewerbefreiheit. Nach Abs. 2 bleiben kantonale Bestimmungen über die
Ausübung von Handel und Gewerben und deren Besteuerung vorbehalten;
sie dürfen jedoch, soweit die Bundesverfassung nichts anderes
vorsieht, den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht
beeinträchtigen. Vorbehalten bleiben auch die kantonalen Regalrechte.
Die Bundesverfassung hatte in der ursprünglichen Formulierung von
1874 nur das kantonale Salzregal ausdrücklich vorbehalten. In Lehre
und Praxis war jedoch weitgehend unbestritten, dass auch weitere
kantonale Monopole, die vor 1874 bereits bestanden hatten, zulässig
waren, namentlich das Bergregal, das Jagd- und Fischereiregal sowie die
obligatorische staatliche Gebäudeversicherung (SALIS, Schweizerisches
Bundesrecht, 2. Aufl., V. Bd., Bern 1904, Nr. 2380 und 2381; vgl. BGE 91
I 182 E. 2b S. 186; 37 I 503 E. 6 S. 530; WALTHER BURCKHARDT, Kommentar
der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl. Bern
1931, S. 228 f.; MARKUS FELDMANN, Kartelle, Trusts und Monopole im
Verhältnis zur Handels- und Gewerbefreiheit, Diss. Basel 1931, S. 129
f.; bzgl. Gebäudeversicherung a.M. LUCIANO GIUDICI, Problemi giuridici
della municipalizzazione dei servizi pubblici, Tesi Berna 1964, Locarno
1970, S. 68 ff.; MELCHIOR SPAHN, Die kantonalen Regalrechte nach Art.
31 Abs. 2 der Bundesverfassung, Diss. Zürich 1956, S. 84 ff.). Anlässlich
der Revision der Wirtschaftsartikel von 1947 wurde in Art. 31 Abs. 2 BV
der Vorbehalt auf die kantonalen Regalrechte ganz allgemein erweitert
(Darstellung der Entstehungsgeschichte bei KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol
im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1989,
S. 106 ff.).
Nach Lehre und Rechtsprechung erlaubt Art. 31 Abs. 2 BV den Kantonen,
neue Monopole einzuführen, jedoch nur in bestimmten Grenzen; die Kantone
dürfen nicht jede wirtschaftliche Tätigkeit monopolisieren und damit die
Handels- und Gewerbefreiheit faktisch ausser Kraft setzen. Es bleibt im
einzelnen zu untersuchen, wo die Grenzen der zulässigen Monopolbildung
liegen.
b) Nach einhelliger Auffassung gewährleistet Art. 31 Abs. 2 BV die
historischen Grundmonopole wie das Jagd- und Fischereiregal, das Bergregal
und das Salzmonopol. Diese Regale dürfen auch fiskalischen Zwecken dienen
(BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128; 114 Ia 8 E. 2b S. 11; 95 I 497 E. 2/3 S. 500
ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
3. Aufl. Zürich 1993, S. 472 Rz. 1499; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 474;
PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 387 f.; RENÉ
RHINOW, Kommentar BV, Rz. 230 zu Art. 31; CLAUDE RUEY, Monopoles cantonaux
et liberté économique, Thèse Lausanne 1988, S. 101 f.; SUTTER-SOMM, aaO,
S. 48, 112, 116 f.).
Darüber hinaus dürfen die Kantone weitere Monopole errichten,
sofern dies durch hinreichende Gründe des öffentlichen Wohls,
namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gründe, gerechtfertigt
und verhältnismässig ist (BGE 109 Ia 193 E. 2b S. 195 f.; 101 Ia 124
E. 8 S. 127 ff.; 100 Ia 445 E. 5b S. 451; 96 I 204 E. 1/2 S. 207 f.;
95 I 144 E. 4/5 S. 149 ff.; 91 I 182 E. 2b S. 186; FRANÇOIS AUBERT,
Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. 2, Nachtrag bis 1994, Basel 1995, S. 887
f.; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl. Freiburg 1970,
S. 399 f.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
S. 202 f.; ETIENNE GRISEL, Les monopoles d'Etat, in: Mél. A. Grisel,
Neuchâtel 1983, S. 399-415, 410; ders., Liberté du commerce et de
l'industrie, Vol. 2, Bern 1995, S. 224 ff.; FRITZ GYGI/PAUL RICHLI,
Wirtschaftsverfassungsrecht, 2. Aufl. Bern 1997, S. 74 f.; HÄFELIN/MÜLLER,
aaO, S. 475; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen
Bundesverfassung, Basel 1976, S. 171; MOOR, aaO, S. 391 f.; RUEY, aaO,
S. 257 ff.; SUTTER-SOMM, aaO, S. 47, 116 f., 142 ff.; vgl. auch BGE 123
II 359 E. 5b S. 368; kritisch GIUDICI, aaO, S. 47 ff.; KLAUS VALLENDER,
Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl. Bern 1995,
S. 102 ff.). Im Unterschied zu den historischen Grundmonopolen dürfen
diese Monopole nicht als Fiskalmonopole ausgestaltet sein (BGE 101 Ia
124 E. 8c S. 129; 100 Ia 445 E. 5b S. 451; 95 I 144 E. 4b S. 150 f.; 91 I
182 E. 2b S. 186; AUBERT, aaO, S. 887; FAVRE, aaO, S. 399; ANDRÉ GRISEL,
aaO, S. 203; HÄFELIN/HALLER, aaO, S. 472 Rz. 1498; HÄFELIN/MÜLLER, aaO,
S. 475; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts,
Bd. 2, Zürich 1982, S. 153; MARTI, aaO, S. 172; RHINOW, aaO, Rz. 230
f. zu Art. 31; RUEY, aaO, S. 101 ff.; SUTTER-SOMM, aaO, S. 117).
c) In der Lehre ist umstritten, zu welcher Kategorie das
Gebäudeversicherungsmonopol gehört: manche Autoren stellen es den
historischen Regalen gleich, da es bereits vor 1874 in der Mehrzahl
der Kantone bestanden habe (MARC CHRISTEN, Kantonale Regale und
Bundespolizeirecht, Diss. Bern 1950, S. 62 f.; KURT EICHENBERGER,
Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980, Aarau 1986, S. 178;
ETIENNE GRISEL, aaO (1995), S. 221; GYGI/RICHLI, aaO, S. 74; HANGARTNER,
aaO, S. 153; BEAT KRÄHENMANN, Privatwirtschaftliche Tätigkeit des
Gemeinwesens, Diss. Basel 1987, S. 68, 167; MARTI, aaO, S. 170; RUEY,
aaO, S. 247 ff.; VALLENDER, aaO, S. 102). Andere betrachten es jedoch als
Gewerbemonopol, das nicht schon kraft seines Alters gerechtfertigt werden
könne (GIUDICI, aaO, S. 68; MOOR, aaO, S. 388 f.; SPAHN, aaO, S. 84 f.;
SUTTER-SOMM, aaO, S. 113, 167 Anm. 36).
d) Die sachliche Besonderheit der historischen Bodenregale ergibt sich
daraus, dass sie vorbestehende, nur beschränkt vorhandene, wirtschaftlich
nutzbare Naturgüter betreffen, die herrenlos sind und daher dem Kanton
zustehen (Art. 664 ZGB; vgl. BGE 119 Ia 390 E. 5d/e, 9 und 11b, S. 399 f.,
404 ff.; 95 I 497 E. 2 S. 499; AUBERT, aaO, S. 888 Rz. 1954; MOOR, aaO,
S. 387 f.). Das Gemeinwesen, dem die Herrschaft über diese Güter zusteht,
kann daraus gleichermassen einen wirtschaftlichen Nutzen ziehen, wie das
ein privater Nutzungsberechtigter könnte, wenn die entsprechenden Güter im
Privateigentum stünden. Das Versicherungsmonopol bezieht sich demgegenüber
nicht auf ein Naturgut, sondern auf eine gewerbliche Tätigkeit. Es
ist eher mit den polizeilichen oder sozialpolitischen Gewerbemonopolen
vergleichbar als mit den historischen Grundmonopolen. Der blosse Umstand,
dass das Versicherungsmonopol in vielen Kantonen (unter anderem auch
im Kanton Aargau, wo es mit Gesetz vom 16. Mai 1805 eingeführt wurde,
vgl. CURT GIESKER, Zur Verstaatlichung der Gebäudeversicherung in der
Schweiz, Diss. Zürich 1912, S. 10 ff.) bereits vor 1874 bestand, kann
deshalb für seine Zulässigkeit nicht entscheidend sein. Schon die Praxis
des Bundesrates rechtfertigte das Gebäudeversicherungsmonopol damit,
dass es nicht fiskalischen Zwecken diene (SALIS, aaO, Nr. 2381 S. 482
f.). Auch das Bundesgericht entschied 1911 bereits in diesem Sinne
(BGE 37 I 503 E. 5 S. 524 f.). Daran ist festzuhalten. Anders als die
historischen Grundregale ist somit das Gebäudeversicherungsmonopol als
Fiskalmonopol nicht zulässig; seine Ausgestaltung ist nach den Kriterien
des öffentlichen Interesses zu beurteilen (ETIENNE GRISEL, aaO (1995),
S. 222; MOOR, aaO, S. 388 f.; RUEY, aaO, S. 240, 247 f., 250 ff.).
Erwägung 4
4.- a) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass sich das
Gebäudeversicherungsmonopol aus polizeilichen und sozialpolitischen Gründen
rechtfertigen lasse. Er behauptet auch nicht, das aargauische Monopol sei
in Wirklichkeit ein reines Fiskalmonopol. Umstritten ist einzig, ob es
zulässig ist, dass ein grundsätzlich polizeilich oder sozialpolitisch
gerechtfertigtes Monopol daneben einen gewissen Reinertrag in die
allgemeine Staatskasse abliefert.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 95 I 144 E. 4b S. 150 f. entschieden,
ein fiskalisches Interesse sei dann anzunehmen, wenn die Ausgestaltung
oder Handhabung des Monopols es dem Monopolbetrieb gestatte, nach Deckung
sämtlicher Unkosten (insbesondere der Vornahme angemessener Abschreibungen
und Rückstellungen sowie nach Abzug des üblichen Zinses für Eigen- und
Fremdkapital) dem Gemeinwesen in irgendeiner Form geldwerte Leistungen zu
erbringen, die andernfalls mit Steuermitteln zu bezahlen wären. Um des
Fiskalertrags willen lässt sich ein Gewerbemonopol nicht rechtfertigen
(aaO, E. 6 S. 153). In mehreren Entscheiden hat das Bundesgericht erkannt,
dass rein fiskalische Interessen ein Gewerbemonopol nicht rechtfertigen
könnten (BGE 109 Ia 193 E. 2b S. 196; 100 Ia 445 E. 5b S. 451; 96 I 204
E. 1 S. 207; 91 I 182 E. 2b S. 186). Das bedeutet umgekehrt, dass noch
nicht von einem unzulässigen fiskalischen Zweck gesprochen werden kann,
wenn ein Monopol, das sich unabhängig von fiskalischen Interessen mit
zulässigen Gründen des öffentlichen Wohls rechtfertigen lässt, daneben
einen gewissen, unbedeutenden Reinertrag abwirft. Die Lehre ist - soweit
sie sich zu dieser Frage äussert - mehrheitlich ebenfalls dieser Auffassung
(AUBERT, aaO, S. 888 Rz. 1955; ETIENNE GRISEL, aaO (1983), S. 411, (1995),
S. 226 f.; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. Basel
1991, S. 294 Rz. 1396, S. 582 Rz. 2826; MOOR, aaO, S. 389 f.; RUEY, aaO,
S. 98 ff., 119; besonders für die Gebäudeversicherung: ETIENNE GRISEL,
aaO (1995), S. 222; HEINRICH KOLLER, Wirtschaftsverwaltungsrecht, in:
Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt,
Basel 1984, S. 487-547, 531, 533). Nach MARTI (aaO, S. 172) liegt ein
fiskalischer Charakter vor, wenn ein Monopolbetrieb ständig Überschüsse
abwirft, welche als feste und nicht bloss kasuelle und unbedeutende Beträge
in die Staats- oder Gemeindekasse fliessen, besonders wenn die Leistungen
so tarifiert sind, dass das Gemeinwesen ständig einen Überschuss erzielt.
c) Der Beschwerdeführer erachtet es demgegenüber als nicht zulässig,
dass die Monopolanstalt einen Reingewinn dem Staat abliefere. Die Prämien
der Versicherten seien Gebühren, für welche das Kostendeckungsprinzip
gelte. Die Begründetheit dieser Auffassung ist im folgenden zu prüfen.
Erwägung 5
5.- a) Die Unzulässigkeit von Fiskalmonopolen dient in erster
Linie dem Schutz einer privatwirtschaftlichen Ordnung; würde ein rein
fiskalisches Interesse als hinreichendes öffentliches Interesse für
die Begründung eines Monopols anerkannt, könnte ein Kanton die ganze
Wirtschaftstätigkeit, soweit sie gewinnbringend ist, monopolisieren
und damit die privatwirtschaftliche Ordnung und die Handels-
und Gewerbefreiheit faktisch aus den Angeln heben. Das ist jedoch
nicht der Fall, wenn ein Monopol, das sich durch ein hinreichendes
nicht-fiskalisches Interesse rechtfertigen lässt, nebenbei dem Staat
einen Ertrag abliefert. Das fiskalische Nebeninteresse darf zwar für die
Rechtfertigung des Monopols nicht herangezogen werden, hindert diese
umgekehrt aber auch nicht. Die Handels- und Gewerbefreiheit in ihrem
Sinne als Hüterin einer privatwirtschaftlichen Ordnung wie auch als
individualrechtlicher Schutz der Ausübung bestimmter wirtschaftlicher
Tätigkeiten wird dadurch nicht stärker beeinträchtigt als durch ein
(zulässiges) Monopol, welches keinen Ertrag abwirft.
b) Sodann steht der Schutz der Monopolbenützer zur Diskussion: Das
Gebäudeversicherungsmonopol hat zur Folge, dass die Eigentümer nicht
selber auswählen können, ob und allenfalls bei welcher Versicherung sie
ihr Gebäude versichern wollen. Die Versicherungsprämie hat daher den
Charakter einer zwangsweise erhobenen Gebühr für eine obligatorische
staatliche Leistung. Insofern untersteht sie den verfassungsrechtlichen
Grundsätzen der Abgabenerhebung. Enthält die Abgabe eine fiskalische
Komponente, so müssen die dafür geltenden Voraussetzungen erfüllt sein.
c) Auch bei andern als den historischen Grundregalen kann es demnach
mit Art. 31 Abs. 2 BV vereinbar sein, dass eine staatliche Monopolanstalt
einen Reingewinn erzielt und dem Staat abliefert. Voraussetzung ist,
dass sich das Monopol auch unabhängig vom fiskalischen (Neben-)Zweck
mit hinreichenden öffentlichen Interessen rechtfertigen lässt und die
verfassungsmässigen Grundsätze der Abgabenerhebung erfüllt sind. Die
erste Voraussetzung ist vorliegend nicht bestritten. Hingegen rügt
der Beschwerdeführer, das in Art. 4 BV enthaltene und in § 30 des
Gebäudeversicherungsgesetzes näher umschriebene Kostendeckungsprinzip werde
durch die Ablieferungspflicht verletzt. Dies ist im folgenden zu prüfen.
Erwägung 6
6.- a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche
Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz
die Kompetenz zur Festlegung der Abgabe an eine untergeordnete Behörde,
so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und
die Bemessungsgrundlagen selber festlegen, doch können diese Anforderungen
für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der
Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 123 I 248 E. 2 S. 249, 254 E. 2a
S. 255; 122 I 279 E. 6a S. 289, 305 E. 5a S. 311 f., je mit Hinweisen). Das
Legalitätsprinzip ist zudem nach der Natur der Abgabe differenziert zu
betrachten (BGE 121 I 230 E. 3g/aa S. 238). Es darf weder seines Gehalts
entleert, noch auf der andern Seite in einer Weise überspannt werden, dass
es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in
einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, mit Hinweis).
Insbesondere sind die Anforderungen nach der Höhe der fraglichen Abgabe
zu differenzieren; so sind die Kanzleigebühren im Hinblick auf ihre im
allgemeinen geringe Höhe seit je vom Erfordernis einer formellgesetzlichen
Grundlage ausgenommen worden (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44; RDAT 1997 I 54
167, E. 4a).
b) Das Kostendeckungsprinzip findet freilich keine Anwendung auf
Regalgebühren, das heisst auf Gebühren, die für die Einräumung eines
Regalrechts oder einer Konzession erhoben werden und denen keine spezielle
staatliche Leistung gegenübersteht (BGE 121 II 183 E. 4a S. 187 f.;
119 Ia 123 E. 3c S. 130; 114 Ia 8 E. 2b S. 12; 109 Ib 308 E. 5b S. 314;
101 Ib 462 E. 3b S. 468; GEORG MÜLLER, Rechtsgleichheit, Kommentar
zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 82; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990,
S. 341). Das wird damit begründet, dass das Regal fiskalisch motiviert sei
und entsprechend ausgenützt werden könne (BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; 95
I 497 E. 3 S. 501 f.). Diese Begründung kann indessen nur soweit gelten,
als überhaupt eine fiskalische Rechtfertigung von Regalen zulässig ist,
also namentlich für die historischen Grundregale oder für Regale, bei
denen die Verfassung ausdrücklich eine fiskalische Komponente vorsieht
(z.B. Art. 36 Abs. 2 oder Art. 39 Abs. 4 BV). Sie kann jedoch keine
Anwendung finden auf Gebühren, welche die Benützer einer obligatorischen
staatlichen bzw. monopolisierten Dienstleistung dafür zu bezahlen
haben. Dabei handelt es sich der Sache nach nicht um Regalabgaben, sondern
um Verwaltungsgebühren. Es kann diesbezüglich nichts anderes gelten als
für jede andere staatliche Dienstleistung bzw. die dafür zu bezahlenden
Gebühren (vgl. auch BGE 103 Ia 85 E. 5a S. 87 f.; ETIENNE GRISEL, aaO
(1995), S. 226 f.). Für Gewerbemonopole ist daher in Präzisierung der
bisherigen Praxis festzuhalten, dass hier die üblichen Grundsätze der
Gebührenerhebung Anwendung finden, jedenfalls soweit es sich um Gebühren
für obligatorische Leistungen handelt.
c) Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge an
Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht
oder höchstens geringfügig überschreiten (BGE 121 I 230 E. 3f S. 236 f.,
mit Hinweisen). Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des
betreffenden Verwaltungszweiges, sondern auch angemessene Rückstellungen,
Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174;
118 Ia 320 E. 4b S. 325; ANDRÉ GRISEL, aaO, S. 611 f.).
d) Das Kostendeckungsprinzip ist ein Surrogat für eine gesetzliche
Grundlage. Ist es eingehalten, so können die sonst üblichen Anforderungen
an eine formellgesetzliche Grundlage herabgesetzt werden. Soweit eine
entsprechende formellgesetzliche Grundlage besteht, können jedoch auch
Abgaben erhoben werden, die einen Mehrertrag abwerfen (BGE 122 I 279
E. 6a S. 289, mit Hinweisen). Das betrifft insbesondere Regalabgaben
und Gebühren für Leistungen öffentlicher Monopolbetriebe (BGE 114 Ia 8
E. 2b S. 11; nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 19. Juli
1995 i.S. K. und Mitbeteiligte, E. 4b). Insoweit sind auch Abgaben mit
Steuercharakter zulässig, sofern das die Abgabe erhebende Gemeinwesen
eine entsprechende Steuerkompetenz hat.
Erwägung 7
7.- a) Vorliegend legt das Gebäudeversicherungsgesetz den Kreis
der Abgabepflichtigen (Versicherte bzw. Versicherungspflichtige, § 30
und 32 Abs. 2) sowie den Gegenstand der Abgabe (versicherte Gebäude, § 4
ff.) fest. Zu prüfen bleibt, ob es die Bemessungsgrundlagen mit genügender
Bestimmtheit festlegt bzw. ob die Abgabe anhand des Kostendeckungsprinzips
überprüfbar ist.
b) Gemäss § 2 des Gebäudeversicherungsgesetzes hat die
Gebäudeversicherung den Zweck, die staatlichen Massnahmen auf dem Gebiete
der Feuerpolizei und des Feuerwehrwesens zur Verhütung und Einschränkung
der Brandfälle zu unterstützen und die Schäden und Kosten zu decken, die
durch Brand, Blitzschlag, Explosion oder Elementarschäden entstehen. Sie
finanziert sich hauptsächlich durch Beiträge der Versicherten. Diese
Beiträge werden nach § 30 des Gesetzes gemäss einem vom Verwaltungsrat
der Anstalt festzustellenden Tarif erhoben. Die Ansätze richten sich
laut Abs. 2 nach anerkannten versicherungstechnischen Grundsätzen,
insbesondere nach der vorhandenen Feuer- und Elementarschadengefahr. Die
Prämieneinnahmen sollen ausreichen, um die Schäden zu vergüten, den
Reservefonds zu speisen, die Massnahmen auf den Gebieten des vorbeugenden
und bekämpfenden Brandschutzes durch Beiträge zu unterstützen, die
Rückversicherungsprämien zu bezahlen und die Verwaltungskosten zu
decken. Das Gesetz legt damit die Prämie nicht zahlenmässig fest, doch
enthält es immerhin überprüfbare Grundzüge der Bemessung.
c) Die gemäss § 30 des Gebäudeversicherungsgesetzes für die
Prämiengestaltung zu berücksichtigenden Kostenfaktoren sind diejenigen,
die sich aus der Erfüllung der in § 2 des Gesetzes genannten Aufgaben
der Anstalt ergeben. Insofern deckt sich die Gesetzmässigkeit der
Prämienberechnung weitgehend mit dem Kostendekkungsprinzip: dieses ist
eingehalten, wenn die Prämien nicht höher sind als erforderlich ist,
um die in § 2 des Gesetzes genannten Aufgaben der Gebäudeversicherung
erfüllen zu können.
Freilich ergibt sich daraus die Höhe des Beitrags nicht mit
Bestimmtheit. Wohl sind die Aufwendungen zur Deckung der Schäden
nach versicherungstechnischen Grundsätzen einigermassen zuverlässig
abschätzbar. Zusätzlich sieht das Gesetz aber vor, dass aus dem Ertrag der
Gebäudeversicherung Brandschutzmassnahmen unterstützt werden. Zu diesem
Zweck leistet die Anstalt Einlagen in den kantonalen Löschfonds, aus
welchem nach Massgabe der regierungsrätlichen Verordnung vom 9. Dezember
1991 über die Beitragsleistungen aus dem kantonalen Löschfonds an das
Feuerwehrwesen Beiträge für die Lösch- und Rettungseinrichtungen der
Gemeinden und der vorgeschriebenen Betriebsfeuerwehren und Löschgruppen
ausgerichtet werden. Das Gebäudeversicherungsgesetz legt die Höhe der
Einlagen in den Löschfonds nicht selber fest, sondern überlässt dies dem
Verwaltungsrat der Gebäudeversicherung (vgl. § 34a Abs. 2 lit. c und § 76
Abs. 2 des Gebäudeversicherungsgesetzes, in der Fassung vom 22. September
1996). Insoweit kann die Gebäudeversicherung in einem gewissen Umfang
selber die Höhe ihres Gesamtaufwandes und damit auch die Höhe der Prämien
festlegen. Das rechtfertigt sich jedoch im Interesse einer gewisse
Flexibilität und der zweckmässigen Aufgabenerfüllung. Welcher Aufwand
für vorbeugenden Brandschutz betrieben und welche Brandrisiken in Kauf
genommen werden sollen, ist im wesentlichen eine Frage der wirtschaftlichen
Optimierung, die Fachkunde und Vertrautheit mit der Materie verlangt. Die
Übertragung dieser Aufgaben an eine verselbständigte staatliche Anstalt
hat gerade den Zweck, dieser einen gewissen Handlungsspielraum zu
ermöglichen. Die wesentlichen Kriterien der Prämie sind zudem im formellen
Gesetz genannt. Dass sie einen gewissen Spielraum in der Festlegung der
Prämienhöhe belassen, ist angesichts der für den einzelnen Eigentümer
relativ geringen Höhe der Prämie jedenfalls nicht zu beanstanden. Der
Beschwerdeführer rügt denn auch nicht, dass die gesetzliche Grundlage
für die Bemessung der Prämie an sich zu unbestimmt wäre.
d) Das Gesetz sieht nicht vor, dass die Prämien höher angesetzt werden
dürften, als dies nach versicherungstechnischen Grundsätzen bzw. zur
Erzielung eines ausgeglichenen Ergebnisses (unter Berücksichtigung
der nach § 2 bzw. § 30 des Gesetzes zu finanzierenden Aufwendungen)
erforderlich ist. Indessen lassen sich Prämien einer Gebäudeversicherung
nicht so genau festlegen, dass jedes Jahr ein exakt ausgeglichenes
Ergebnis zustandekommt. Insofern ist es unvermeidlich und auch zulässig,
dass gewisse Einnahmenüberschüsse entstehen. Das anerkennt auch
der Beschwerdeführer. Er bringt jedoch vor, diese Überschüsse dürften
ausschliesslich zu Versicherungszwecken oder zur Verbilligung der Prämien
verwendet werden.
e) Indem der Gesetzgeber mit dem neuen § 34a des Gesetzes eine
Gewinnablieferung vorgesehen hat, ändert er nichts an den in § 30
vorgesehenen Grundsätzen der Beitragsgestaltung; er sieht bloss vor,
dass der allfällige trotzdem entstehende Überschuss dem Staat abzuliefern
sei. Das kann entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht als gegen
Art. 4 BV verstossender innerer Widerspruch betrachtet werden. Ein solcher
Widerspruch läge nur vor, wenn § 34a verlangte, dass die Beiträge höher
festzusetzen sind, als in § 30 festgelegt ist. Das ist jedoch nicht der
Fall: Die Prämie muss nach den Grundsätzen von § 30 des Gesetzes bemessen
werden. Sie darf nicht so ausgestaltet werden, dass von vornherein ein
Überschuss budgetiert wird. Diese Regelung entspricht nach dem Gesagten
den Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage. Kommt nun - beispielsweise
infolge eines günstigen Schadenverlaufs - dennoch ein Überschuss zustande,
so hat der Gesetzgeber mit dem neuen § 34a nicht eine von § 30 abweichende
Prämiengestaltung festgelegt, sondern nur, aber immerhin, ausdrücklich
festgelegt, dass dieser gewissermassen zufällige Überschuss (teilweise)
dem Staat abzuliefern sei. Insofern besteht eine genügende gesetzliche
Grundlage für die fiskalische Verwendung eines geringen Überschusses.
f) Gemäss § 34a des Gesetzes ist die Gewinnablieferung auf
maximal eine Million Franken begrenzt, was nach den Angaben des
Beschwerdeführers rund 2% der gesamten Prämieneinnahmen entspricht. Für
den durchschnittlichen Liegenschaftseigentümer macht das einige
Franken pro Jahr aus. Bestehen über mehrere Jahre hinweg Überschüsse,
sind zudem gemäss ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift die Prämien zu
verbilligen oder die Versicherungsleistungen anzupassen (§ 34a Abs. 3 des
Gebäudeversicherungsgesetzes). Dass eine solche Verbilligung der Prämien
nicht, wie der Beschwerdeführer das verlangt, schon vorgenommen wird,
wenn in einem einzigen Jahr ein Überschuss erwirtschaftet wird, lässt
sich angesichts der für den einzelnen Versicherten geringen Beträge mit
Praktikabilitätsgründen rechtfertigen.
Erwägung 8
8.- a) Der Regierungsrat rechtfertigt die Gewinnablieferung unter
anderem auch damit, diese stelle eine Abgeltung für die Steuerbefreiung
dar, welche der Kanton der Gebäudeversicherungsanstalt gewährt (§ 1 Abs. 4
des Gebäudeversicherungsgesetzes). Der Kanton könnte die Ausübung des
Monopols auch an Private übertragen, die alsdann steuerpflichtig wären.
b) Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, der Gesetzgeber dürfe
das verfassungsrechtliche Verbot fiskalisch motivierter Monopole nicht
dadurch umgehen, dass er die Ausübung der monopolisierten Tätigkeit einem
Privaten übertrage; auch ein öffentliches Unternehmen in privatrechtlicher
Form, welchem durch Konzession die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe
übertragen würde, müsste auf die Erzielung von Gewinnen verzichten und
von der Steuerpflicht befreit werden.
c) In § 55 Abs. 2 der aargauischen Kantonsverfassung ist ausdrücklich
vorgesehen, dass die Ausübung der Regale an Private übertragen
werden kann. Zwar kritisiert die Lehre teilweise die Konzessionierung
monopolisierter Tätigkeiten an Private (AUBERT, aaO, S. 888 Rz. 1956;
BURCKHARDT, aaO, S. 232; FAVRE, aaO, S. 403; MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., Basel 1976, S. 985 f.;
PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Aufl. Bern 1982, S. 258 f.;
VALLENDER, aaO, S. 103). Indessen haben Praxis und herrschende Lehre
jedenfalls bisher eine solche Konzessionierung auch bei Polizei- oder
Wohlfahrtsmonopolen grundsätzlich als zulässig betrachtet (EICHENBERGER,
aaO, S. 179; ANDRÉ GRISEL, aaO, S. 204; KNAPP, aaO, S. 294; KRÄHENMANN,
aaO, S. 21 f.; RHINOW/KRÄHENMANN, aaO, S. 425, 439; MARTI, aaO, S. 168;
PAUL RICHLI, Kantonale Monopole - Die offene Flanke der Handels- und
Gewerbefreiheit, ZBl 90/1989 S. 476 ff., 479; RUEY, aaO, S. 280 f.;
SUTTER-SOMM, aaO, 20 f.). Bei manchen monopolisierten Tätigkeiten, wie
etwa bei den Kaminfegern, ist die Konzessionierung an Private die Regel
und wurde vom Bundesgericht als zulässig anerkannt (BGE 109 Ia 193 E. 3d
S. 202; 96 I 204 E. 2 S. 207 f.). Diese Privaten ziehen alsdann aus ihrer
konzessionierten Tätigkeit regelmässig und zulässigerweise einen Gewinn
(KNAPP, aaO, S. 296 Rz. 1409; RHINOW/KRÄHENMANN, aaO, S. 440; vgl. BGE
96 I 204 E. 2 S. 207 f., sowie für die analoge Situation der staatlich
zugelassenen Notare BGE 103 Ia 85 E. 5c S. 89 f.). Es ist zulässig, dafür
vom Konzessionär eine Gegenleistung zu verlangen (MOOR, aaO, S. 390). Auch
wurde jedenfalls bei privaten Konzessionären noch nie gefordert, das aus
der konzessionierten Tätigkeit erzielte Einkommen müsse steuerbefreit
sein. Weshalb es sich bei juristischen Personen anders verhalten sollte,
wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan. Es kann somit nicht gesagt
werden, dass ein konzessioniertes Unternehmen von Verfassungs wegen
zwingend von der Steuerpflicht befreit werden müsste.
Erwägung 9
9.- Gesamthaft erlaubt jedenfalls die angefochtene Regelung eine
verfassungskonforme Handhabung und verstösst daher nicht grundsätzlich
gegen Art. 31 Abs. 2 BV. Sie leidet auch nicht an einem gegen Art. 4
BV verstossenden inneren Widerspruch (vorne E. 7e). Der blosse Umstand,
dass die Organe der Gebäudeversicherung versucht sein könnten, zum Zwecke
der Erzielung eines möglichst hohen Überschusses die Prämien in Verletzung
von § 30 des Gebäudeversicherungsgesetzes bzw. des Kostendeckungsprinzips
festzusetzen, führt jedenfalls im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
nicht zur Aufhebung der beanstandeten Bestimmung (vorne E. 1c).