BGE 124 II 570
124 II 570
55. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 4.
November 1998 i.S. X. Stiftung gegen Bundesamt für Sozialversicherung
und Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 30a ff. BVG; Art. 331d OR und Art. 331e OR; Verwaltungskosten
der Wohneigentumsförderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge.
Voraussetzungen, unter denen für den Vorbezug oder die Verpfändung
von Vorsorgemitteln für den Erwerb von Wohneigentum von Destinatären ein
Verwaltungskostenbeitrag erhoben werden kann (E. 2).
Erfordernis einer reglementarischen Grundlage (E. 3).
Rückerstattung der zu Unrecht erhobenen Beiträge (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die X. Stiftung (Stiftung) ist eine Sammelstiftung mit dem Zweck,
für die Arbeitnehmer der angeschlossenen Arbeitgeber die berufliche
Vorsorge durchzuführen. Sie untersteht der Aufsicht des Bundesamtes
für Sozialversicherung (Bundesamt). Der bei der Stiftung versicherte
Y. ersuchte mit Schreiben vom 20. Mai 1995 um Zustellung der Unterlagen
für den Vorbezug von Mitteln der beruflichen Vorsorge zur Förderung
von Wohneigentum im Sinne von Art. 30c des Bundesgesetzes vom 25. Juni
1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge
(BVG; SR 831.40) in der Fassung des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1993
über die Wohneigentumsförderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge (AS
1994 2372). Am 26. Juni 1995 sandte ihm die Stiftung die entsprechenden
Unterlagen. Zugleich forderte sie ihn auf, ihr eine Bearbeitungsgebühr von
Fr. 400.-- zukommen zu lassen, worin die Gebühren für den Grundbucheintrag
enthalten seien. Y. stellte sich daraufhin unter Hinweis auf eine
Mitteilung des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 12. Juni 1995 auf
den Standpunkt, eine solche Pauschale dürfe nicht verlangt werden. Zudem
setzte er das Bundesamt als Aufsichtsbehörde in Kenntnis über die Forderung
der Stiftung.
Das Bundesamt erliess am 14. März 1996 eine aufsichtsrechtliche
Verfügung im Sinne von Art. 62 BVG. Darin erwog es, die Verwaltungskosten
beim Vorbezug zur Finanzierung von Wohneigentum seien gemäss Art. 66
Abs. 1 BVG paritätisch und kollektiv zu tragen; sie dürften nur auf
den einzelnen Versicherten überwälzt werden, wenn sie das übliche Mass
überschreiten. Es sei anzunehmen, dass die Stiftung nicht nur im Falle von
Y., sondern auch in übrigen Fällen einen Kostenbeitrag erhoben habe, obwohl
ihr seit dem 12. Juni 1995 die gegenteilige Auffassung des Bundesamtes
bekannt sei. Demgemäss verpflichtete das Bundesamt die Stiftung, innert
drei Monaten sämtlichen Versicherten, denen seit dem 12. Juni 1995 für
die Geltendmachung des Vorbezugs oder der Verpfändung mit Mitteln der
beruflichen Vorsorge zur Finanzierung des Wohneigentums Verwaltungskosten
belastet worden waren und deren Gesuche keine besonderen Aufwendungen
verursacht hatten, die jeweils erhobenen Verwaltungskosten mit Ausnahme
der Gebühren für den Grundbucheintrag zurückzuvergüten.
Die Stiftung erhob gegen diese Verfügung Beschwerde an
die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Beschwerdekommission). Diese erwog
mit Urteil vom 5. August 1997, die Verwaltungskosten der beruflichen
Vorsorge seien gemäss Art. 66 Abs. 1 BVG paritätisch zu tragen und
nicht auf die einzelnen Versicherten zu überwälzen. Beim Bezug von
Vorsorgegeldern zur Finanzierung des Wohneigentums könne zwar grundsätzlich
ein individueller Unkostenbeitrag erhoben werden, da dies nicht eine für
das Sozialversicherungsrecht typische Leistung sei und nur von einem Teil
der Versicherten in Anspruch genommen werde. Eine solche Kostenauflage
sei aber unabhängig vom Aufwand im Einzelfall nur zulässig, wenn sie
reglementarisch oder statutarisch vorgesehen sei, was vorliegend nicht
der Fall sei. Demgemäss wies die Beschwerdekommission die Beschwerde ab
und änderte die angefochtene Verfügung in dem Sinne ab, dass die Stiftung
sämtliche von ihr seit dem 1. Januar 1995 verlangten Unkostenbeiträge für
die Geltendmachung des Vorbezugs oder der Verpfändung von Mitteln der
beruflichen Vorsorge, unabhängig vom Verwaltungsaufwand im Einzelfall,
den betroffenen Versicherten zurückzuerstatten habe, mit Ausnahme der
Gebühren für die Anmerkung im Grundbuch.
B.- Die Stiftung erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag,
das Urteil der Beschwerdekommission aufzuheben und festzustellen, dass
sie nicht verpflichtet sei, die erhobenen Verwaltungskostenbeiträge
zurückzuerstatten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Streitig ist, ob die Vorsorgeeinrichtungen von den Versicherten
für den Vorbezug und die Verpfändung von Vorsorgemitteln zur Finanzierung
von Wohneigentum Bearbeitungsgebühren verlangen dürfen. Nicht umstritten
ist demgegenüber, dass die Auszahlung der Vorsorgemittel nicht von der
vorgängigen Bezahlung einer solchen Gebühr abhängig gemacht werden darf.
b) Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, der einzelne Versicherte
verursache durch den Vorbezug bzw. die Verpfändung aussergewöhnliche
Unkosten, die nicht durch die Gesamtheit der Versicherten getragen, sondern
den individuellen Verursachern überbunden werden sollten. Demgegenüber ist
das Bundesamt der Ansicht, diese Unkosten gehörten zu den ordentlichen
Verwaltungskosten, welche nicht von den einzelnen Versicherten, sondern
gemäss Art. 66 BVG durch die Beiträge der Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu
finanzieren seien. Nur wenn die Kosten das übliche Mass überstiegen, könne
der betreffende Teil den einzelnen Versicherten überbunden werden. Nach
Auffassung der Beschwerdekommission schliesslich ist die Überbindung der
Verwaltungskosten auf einzelne Versicherte unter bestimmten Voraussetzungen
zulässig; namentlich müssten die Arbeitgeberbeiträge gesamthaft mindestens
gleich hoch sein wie die Arbeitnehmerbeiträge inklusive der individuell
erhobenen Verwaltungskostenbeiträge; zudem bedürfe die Überbindung der
Kosten in jedem Fall einer reglementarischen Grundlage.
c) Die Vorsorgeeinrichtungen sind gemäss Art. 49 BVG im Rahmen der
gesetzlichen und verfassungsmässigen Schranken in ihrer Finanzierung
frei (BGE 121 II 198 E. 3 S. 203). Die Aufsichtsbehörden haben über die
Einhaltung der Rechtmässigkeit zu wachen (Art. 62 BVG; BGE 121 II 198
E. 2a S. 201), wozu namentlich auch der Grundsatz der Gleichbehandlung
der Destinatäre gehört (BGE 121 II 198 E. 4). Hingegen dürfen die
Aufsichtsbehörden nicht in den Ermessensbereich der Einrichtungen
eingreifen (CHRISTINA RUGGLI, Die behördliche Aufsicht über
Vorsorgeeinrichtungen, Diss. Basel 1992, S. 80). Es ist somit zu prüfen,
ob eine Rechtsnorm oder ein allgemeiner Rechtsgrundsatz die Erhebung
individueller Verwaltungskostenbeiträge verbietet.
d) Weder die Art. 30a ff. BVG bzw. 331d und 331e OR noch die Verordnung
vom 3. Oktober 1994 über die Wohneigentumsförderung mit Mitteln der
beruflichen Vorsorge (WEFV; SR 831.411) äussern sich ausdrücklich zur
Frage, ob den Versicherten beim Vorbezug oder bei der Verpfändung von
Vorsorgemitteln zur Wohneigentumsförderung Verwaltungskosten auferlegt
werden dürfen.
e) Art. 66 Abs. 1 BVG legt für den obligatorischen Bereich den
Grundsatz der Beitragsparität fest; für den überobligatorischen
Bereich ergibt sich dieser Grundsatz aus Art. 331 Abs. 3 OR. Diese
beiden Bestimmungen verlangen jedoch nur eine kollektive oder
relative Beitragsparität, nicht eine individuelle: Die Summe der
Arbeitgeberbeiträge muss mindestens gleich hoch sein wie die Summe der
Arbeitnehmerbeiträge. Das schliesst nicht aus, dass einzelne Arbeitnehmer
mehr bezahlen als andere und auch mehr, als der Arbeitgeber für sie
persönlich leistet (STEFANO BEROS, Die Stellung des Arbeitnehmers im
BVG. Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge. Diss. Zürich
1993, S. 89 f.; GERHARD GERHARDS, Grundriss Zweite Säule, Das Recht der
beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1990, S. 108 f.; HANS MICHAEL
RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985,
S. 98 f.). Art. 66 Abs. 1 BVG bzw. Art. 331 Abs. 3 OR stehen somit
einer Kostenauflage an einzelne Versicherte nicht entgegen, die einen
besonderen Verwaltungsaufwand verursacht haben. Auch aus dem Grundsatz
der Gleichbehandlung der Destinatäre lässt sich ein solches Verbot
nicht ableiten: Wer einen besonderen Aufwand verursacht, schafft
insofern aussergewöhnliche Sachumstände, die eine unterschiedliche
Behandlung rechtfertigen. Das steht im Einklang mit der Rechtsprechung
des Eidgenössischen Versicherungsgerichts, wonach eine Überbindung von
Auslagen an den Versicherten unzulässig ist, soweit es um Abklärungen
im Zusammenhang mit Leistungen im Umfange der BVG-Mindestvorschriften
geht, im Übrigen jedoch erlaubt ist (Urteil des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts vom 25. Juli 1994, publiziert in SVR, 1994 BVG 18
47, E. 4).
f) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist auch der Grundsatz der
kollektiven Beitragsparität für die Verwaltungskosten bei Verpfändung und
Vorbezug zum Zweck der Wohneigentumsförderung nicht anwendbar. Indessen
ergibt sich dieser Grundsatz zwingend aus dem klaren Text von Art. 66
Abs. 1 BVG. Auch der im überobligatorischen Bereich massgebende Art. 331
Abs. 3 OR ist zu Gunsten der Arbeitnehmer zwingend (Art. 362 OR; BGE 107
II 430 E. 4 S. 435). Dass Art. 67 BVG in Verbindung mit Art. 42 BVV 2 (SR
831.441.1) nur von den Risiken Alter, Tod und Invalidität spricht, bedeutet
nicht, dass Verwaltungskosten vom Grundsatz der Beitragsparität ausgenommen
wären: Art. 66 BVG bezieht sich nicht auf die zu deckenden Risiken,
sondern auf die gesamten Aufwendungen der Vorsorgeeinrichtung. Dazu
gehören klarerweise nebst den zur Risikodeckung erforderlichen Mitteln
auch die Verwaltungskosten (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG,
6. Aufl. Bern 1995, S. 119 und 279; GERHARDS, aaO, S. 105). Es ist kein
Grund ersichtlich, weshalb das für einzelne Arten von Verwaltungskosten
nicht gelten soll. Die Wohneigentumsförderung ist nicht ein systemfremdes
Element im Recht der beruflichen Vorsorge, sondern eine gesetzlich
vorgesehene Form der Altersvorsorge. Wohl hat der Gesetzgeber beim Erlass
von Art. 66 BVG noch nicht an die Verwaltungskosten im Zusammenhang mit der
Wohneigentumsvorsorge gedacht. Das kann aber kein Grund sein, diese Kosten
vom Grundsatz der Parität auszunehmen; es ist nicht selten, dass ein Gesetz
auf Sachverhalte angewendet wird, die es in dieser Form beim Erlass des
Gesetzes noch nicht gab. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt
sich auch kein innerer Widerspruch, wenn einerseits eine individuelle
Kostenbeteiligung der Versicherten zugelassen, andererseits trotzdem
der Grundsatz der kollektiven Betragsparität angewendet wird. Die
kollektive Beitragsparität bezieht sich auf die Summe aller Beiträge,
die individuelle auf die Beiträge Einzelner. Dass von dieser abgewichen
werden kann, bedeutet nicht, dass jene nicht einzuhalten wäre.
g) Mit Recht hat die Beschwerdekommission verlangt, der
individuell verlangte Beitrag dürfe nicht so hoch sein, dass eine
abschreckende Wirkung erzielt werde. Der gesetzliche Zweck, den Erwerb
von Wohneigentum zu fördern, darf nicht durch die Ausgestaltung von
Verwaltungskostenvorschriften vereitelt werden. Die Beschwerdeführerin
verlangt für den Vorbezug einen Pauschalbeitrag von Fr. 400.--. Umgerechnet
auf die minimale Vorbezugssumme von Fr. 20'000.-- (Art. 5 Abs. 1 WEFV)
entspricht das 2%. Dieser Betrag bewegt sich in der Grössenordnung der
Bearbeitungsgebühr, welche auch von privaten Banken für die Erteilung
von Hypothekarkrediten in dieser Höhe verlangt wird, und kann nicht
beanstandet werden.
h) Nach Auffassung des Bundesamtes ist eine Erhebung individueller
Verwaltungskostenbeiträge nur zulässig, soweit diese Kosten über die zur
Bearbeitung eines normalen Gesuchs erforderlichen Aufwendungen hinausgehen.
Diese Unterscheidung ergibt sich nicht aus dem Gesetz. Sie wirft zudem
Praktikabilitätsprobleme auf. Es müsste festgelegt werden, was unter
einem "normalen" Gesuch bzw. Aufwand zu verstehen ist; der darüber
hinausgehende Bearbeitungsaufwand müsste individuell erhoben werden. Im
Lichte einer rationellen Verwaltungsführung muss - soweit überhaupt
eine Unkostenbeteiligung der Versicherten ins Auge gefasst wird - eine
weitgehende Pauschalierung zulässig sein.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdekommission hat somit zu Recht erwogen, dass die
Erhebung eines individuellen Unkostenbeitrags grundsätzlich zulässig ist;
sie hat dafür jedoch eine Grundlage im Reglement verlangt.
a) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, in ihren
Reglementen befinde sich eine Grundlage für die Erhebung der
fraglichen Unkostenbeiträge. Sie bringt hingegen vor, die Erhebung von
Unkostenanteilen sei auch aufgrund von Einzelabreden zulässig. Das gelte
bereits für den obligatorischen und umso mehr für den überobligatorischen
Bereich.
b) Im obligatorischen Bereich entsteht das Vorsorgeverhältnis
unmittelbar von Gesetzes wegen; einzelvertragliche Abmachungen sind
zwar nicht völlig ausgeschlossen, doch lässt die gesetzliche und
reglementarische Regelung nur einen geringen Spielraum für privatautonome
Gestaltung (BEROS, aaO, S. 48, 54 ff.; JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche
Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 442; RIEMER, aaO, S. 99
f.). Jedenfalls dürfen sie nicht einer gesetzlichen Regelung widersprechen.
Gemäss Art. 50 BVG erlassen die Vorsorgeeinrichtungen reglementarische
Bestimmungen unter anderem über ihre Verwaltung und Finanzierung. Nach
Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BVG wird sodann die Höhe der Beiträge von
Arbeitgebern und Arbeitnehmern in den reglementarischen Bestimmungen
festgelegt. Finanzielle Pflichten der Versicherten bedürfen daher einer
reglementarischen Grundlage (vgl. BGE 118 V 229 E. 6c/bb S. 236; Urteil
des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 27. Dezember 1988, publiziert
in SZS 1989 211, E. 3). Die Bedeutung dieser Bestimmung liegt - analog zu
dem im staatlichen Bereich geltenden Legalitätsprinzip - einerseits darin,
dass für alle Beteiligten die massgebenden Regeln in generell-abstrakter
Form festgelegt sind, wodurch Vorhersehbarkeit und Rechtsgleichheit in
der Anwendung gewährleistet werden (vgl. BGE 118 V 229 E. 6c/bb S. 236);
andererseits können beim Erlass von Reglementen die Arbeitgeber und
Arbeitnehmer paritätisch mitwirken (Art. 51 BVG). Das Erfordernis
einer reglementarischen Form sichert damit die gesetzlich vorgesehene
paritätische Verwaltung der Vorsorgeeinrichtungen, die insbesondere bei
Sammel- oder Gemeinschaftseinrichtungen sonst schlecht gewährleistet
werden kann (vgl. BGE 124 II 114 E. 2b/c). Dieses Erfordernis muss auch
gelten für die Auferlegung von Verwaltungskosten bei Aufwendungen, die ein
normales Ausmass überschreiten. Das ergibt sich bereits daraus, dass die
Abgrenzung zwischen normalen und darüber hinausgehenden Aufwendungen nicht
eindeutig ist; ohne reglementarische Grundlage kann eine rechtsgleiche
und willkürfreie Handhabung einer solchen Abgrenzung nicht sichergestellt
und die erforderliche Rechtssicherheit nicht gewährleistet werden.
c) Es trifft zu, dass die Art. 50 und 66 BVG gemäss Art. 49 Abs. 2
BVG für den überobligatorischen Bereich nicht anwendbar sind. Anders
als im obligatorischen Bereich wird hier das Vorsorgeverhältnis
nicht unmittelbar durch Gesetz, sondern durch einen privatrechtlichen
Vorsorgevertrag begründet; das Reglement der Vorsorgeeinrichtung stellt
den vorformulierten Inhalt des Vorsorgevertrags dar, wobei unter Umständen
im Einzelfall schriftliche abweichende Abreden nicht ausgeschlossen sind
(BGE 122 V 142 E. 4b S. 145; 118 V 229 4b S. 232).
d) Im Bereich der Verpfändung oder des Vorbezugs von Mitteln der
beruflichen Vorsorge zum Zwecke der Wohneigentumsförderung ist die
Unterscheidung zwischen obligatorischem und überobligatorischem Bereich
jedoch weder praktikabel noch rechtlich erheblich: Im Einzelfall dürfte es
kaum möglich sein, ein konkretes Gesuch je nach Bereich unterschiedlich
zu behandeln. Verpfändet und vorbezogen werden können Ansprüche
auf Altersleistung unabhängig davon, ob es sich um obligatorische
oder überobligatorische Ansprüche handelt. Die Vorsorgeeinrichtungen
sind unmittelbar gesetzlich verpflichtet, den Versicherten auf deren
Ersuchen hin unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen den Vorbezug
zu ermöglichen (vgl. Botschaft zum Wohneigentumsförderungsgesetz, BBl
1992 VI 237 ff., 249, 264; MARKUS MOSER, Die Anforderungen des neuen
Wohneigentumsförderungsgesetzes, SZS 1995 S. 200 f.); das Gesetz stellt es
weder im obligatorischen (Art. 30a ff. BVG) noch im überobligatorischen
(Art. 331d f. OR) Bereich ins Belieben der Vorsorgeeinrichtung, die
Verpfändung bzw. den Vorbezug zuzulassen oder nicht. Das schliesst
insoweit die Möglichkeit einer vertraglichen Regelung zwingend aus: Eine
solche käme nur bei übereinstimmender gegenseitiger Willensäusserung
zustande (Art. 1 Abs. 1 OR). Wäre eine vertragliche Regelung zulässig,
hätte es die Vorsorgeeinrichtung in der Hand, einen Vorbezug nicht oder
nur unter einschränkenden Voraussetzungen zuzulassen. Das widerspräche
dem Willen des Gesetzes.
Zudem gelten auch im Bereich der überobligatorischen Versicherung
die Vorschriften über die paritätische Verwaltung (Art. 51 BVG)
sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze, wie namentlich das Prinzip
der Gleichbehandlung der Destinatäre (vgl. BGE 121 II 198 E. 2a und
4; 120 V 312 E. 4). Einzelabreden sind deshalb auch im Bereich der
überobligatorischen Versicherung unzulässig, soweit sie dazu führen,
dass diese Grundsätze missachtet werden.
e) Auch die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die Auszahlung nicht
von der vorgängigen Leistung eines Unkostenbeitrags abhängig gemacht werden
darf; logischerweise kann sie deshalb auch nicht davon abhängig sein, dass
der Versicherte sich vertraglich bereit erklärt, einen Unkostenbeitrag
zu leisten, da dies rechtlich zum gleichen Ergebnis führen würde. Die
vertragliche Verpflichtung, einen Unkostenbeitrag zu leisten, würden
demnach nur diejenigen Vorsorgenehmer eingehen, welche freiwillig bereit
sind, der Vorsorgeeinrichtung mehr zu bezahlen, als sie müssten, bzw. -
realistisch gesehen - diejenigen, welche über die Rechtslage schlecht
informiert sind. Gerade in dem konkreten Fall, welcher der vorliegenden
Streitigkeit zugrunde lag, ist hinsichtlich des Unkostenbeitrags keine
übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung zustande gekommen, so dass
auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin der Beitrag nicht erhoben
werden könnte. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene vertragliche
Konstruktion würde darauf hinauslaufen, dass ein Teil der Vorsorgenehmer
aufgrund ihres schlechten Informationsstandes einen reglementarisch
nicht vorgesehenen Beitrag leistet. Die Beschwerdekommission hat
mit Recht erkannt, dass dies zu einer ungerechtfertigten und daher
bundesrechtswidrigen Ungleichbehandlung unter den Versicherten führen
würde.
f) Die von der Beschwerdeführerin erhobenen Unkostenbeiträge sind
somit mangels einer reglementarischen Grundlage rechtswidrig.
Erwägung 4
4.- a) Das Bundesamt hatte die Beschwerdeführerin verpflichtet, alle
seit dem 12. Juni 1995 erhobenen Verwaltungskosten (mit Ausnahme der
Grundbuchgebühren) zurückzuerstatten, soweit die Behandlung der Gesuche
keine besonderen Aufwendungen verursachten. Das Datum des 12. Juni 1995
begründete das Bundesamt damit, dass in den an diesem Tag erschienenen
«Mitteilungen über die berufliche Vorsorge Nr. 33» seine Auffassung
publiziert wurde und seither der Beschwerdeführerin bekannt war. Die
Beschwerdekommission änderte die Verfügung des Bundesamtes in zwei
Punkten zum Nachteil der Beschwerdeführerin ab: Erstens sind sämtliche
Unkostenbeiträge zurückzuerstatten, nicht nur diejenigen im Zusammenhang
mit Gesuchen, die keinen besonderen Aufwand verursachten; zweitens sind
nicht erst die seit dem 12. Juni 1995 erhobenen Beiträge zurückzuerstatten,
sondern alle, die seit Inkrafttreten des Wohneigentumsförderungsgesetzes
am 1. Januar 1995 erhoben wurden. Diese reformatio in peius ist
grundsätzlich zulässig, nachdem die Beschwerdeführerin im Verfahren vor
der Beschwerdekommission Gelegenheit hatte, sich dazu zu äussern (Art. 62
Abs. 2 und 3 VwVG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 3 BVG bzw. Art. 71a
Abs. 2 VwVG). Zu prüfen bleibt, ob die Anordnung inhaltlich rechtmässig
ist.
b) Analog zu den privatrechtlichen Regeln über die ungerechtfertigte
Bereicherung (Art. 62 ff. OR) gilt auch im Verwaltungsrecht als allgemeiner
Rechtsgrundsatz, dass Zuwendungen, die aus einem nicht verwirklichten
oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgen, zurückzuerstatten sind
(BGE 105 Ia 214 E. 5 S. 217; 88 I 213 S. 216 f.; 78 I 86 E. 1 S. 88; nicht
publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 28. Februar 1997 i.S. T., E. 3a;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. Aufl. Zürich 1998, S. 158; MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 32.B.I S. 191;
PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. 2, Bern 1991, S. 100 ff.;
RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 32.B.I S. 93; BLAISE KNAPP, Précis de
droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 166 Rz. 756). Das gilt auch
im Sozialversicherungsrecht (vgl. BGE 110 V 145 E. 4a S. 154; 105 V 309
E. I.1 S. 313; 102 V 91 E. III.1 S. 98 f.; 98 V 274 E. 2 S. 275 f.;
HÄFELIN/MÜLLER, aaO, S. 158 Rz. 611). Ungerechtfertigt sind namentlich
Leistungen, auf welche materiellrechtlich kein Anspruch besteht (BGE 98
V 274 E. 2 S. 275). Da, wie ausgeführt, keine Rechtsgrundlage für die
Erhebung der Unkostenbeiträge besteht, ist die Beschwerdeführerin um den
Betrag der bezogenen Beiträge ungerechtfertigt bereichert.
c) Eine Leistung ist nicht ohne Rechtsgrund erbracht worden, wenn
sie aufgrund einer zwar materiellrechtlich falschen, aber rechtskräftigen
Verfügung erfolgt ist und sofern kein Grund besteht, auf diese Verfügung
zurückzukommen (BGE 111 V 329 E. 1 S. 332; 110 V 176 E. 2a S. 179; 105
Ia 214 E. 5 S. 217; IMBODEN/RHINOW, aaO, Nr. 32.B.II; MOOR, aaO, S. 102;
KNAPP, aaO, S. 166 Rz. 757; RHINOW/KRÄHENMANN, aaO, Nr. 32.B.II). Die
vorliegend zur Diskussion stehenden Beiträge sind jedoch nicht aufgrund
einer Verfügung geleistet worden, zumal Vorsorgeeinrichtungen gar nicht
ermächtigt sind, Verfügungen zu erlassen (BGE 115 V 224 E. 2).
d) Nach Art. 63 OR kann, wer eine Nichtschuld freiwillig bezahlt hat,
das Geleistete nur dann zurückfordern, wenn er nachzuweisen vermag, dass
er sich über die Schuldpflicht im Irrtum befand. Mit diesem zusätzlichen
Erfordernis ist für den Bereich der Leistungskondiktion eine gegenüber der
allgemeinen Regel von Art. 62 OR abweichende Spezialregelung festgelegt
(BGE 123 III 101 E. 3a S. 107). Hingegen liegt keine freiwillige
Bezahlung einer Nichtschuld vor, wenn eine Leistung versehentlich und
ungewollt erbracht wurde (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts
vom 19. Dezember 1989 i.S. M., E. 2a). In diesem Fall entfällt der
Irrtumsnachweis (BGE 123 III 101 E. 3a S. 107).
e) Die Regeln des Zivilrechts sind auf individualisierbare
Einzelfälle zugeschnitten. Sie können nicht in jeder Hinsicht unbesehen
auf das öffentliche Recht übertragen werden, insbesondere wenn es sich um
Rechtsbeziehungen im Bereich der Massenverwaltung handelt. Vorliegend kann
aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung ohne weiteres davon ausgegangen
werden, dass diejenigen Versicherten, welche der Aufforderung der
Beschwerdeführerin nachgekommen sind und den Unkostenbeitrag entrichtet
haben, dies nicht freiwillig taten, sondern der Meinung waren, den
einverlangten Betrag zu schulden. Unter diesen Umständen kann nicht
verlangt werden, dass die einzelnen Versicherten individuell nachweisen,
sich über den Bestand der Schuld geirrt oder die Leistung versehentlich
erbracht zu haben. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanzen
die Beschwerdeführerin aufsichtsrechtlich ohne weitere Voraussetzung
verpflichtet haben, die erhobenen Beiträge zurückzuerstatten.
f) Da, wie festgestellt, auch für die Erhebung überdurchschnittlicher
Gebühren eine reglementarische Grundlage erforderlich ist, hat die
Beschwerdekommission mit Recht die Rückerstattung sämtlicher Beiträge
(mit Ausnahme der Grundbuchgebühren) angeordnet.
g) Das Bundesamt hatte die Rückerstattung erst für die ab
12. Juni 1995 verlangten Beiträge verfügt, da sie erst dann ihre
Rechtsauffassung publiziert habe. Bei der entsprechenden Notiz in den
«Mitteilungen über die berufliche Vorsorge» handelte es sich indessen
um eine rechtlich unverbindliche Meinungsäusserung des Bundesamtes. Die
Rechtswidrigkeit der erhobenen Beiträge kann sich nicht daraus ergeben,
dass die Beschwerdeführerin einer unverbindlichen Meinungsäusserung des
Bundesamtes zuwiderhandelte, sondern einzig daraus, dass die Beiträge
mit dem objektiv geltenden, seit 1. Januar 1995 in Kraft stehenden
Recht nicht vereinbar sind. Dass die Rechtslage nicht von Anfang an
völlig klar und unbestritten war, ändert daran nichts. Auch spielt
es im Recht der ungerechtfertigten Bereicherung keine Rolle, ob der
Bereicherte um das Fehlen eines Rechtsgrundes wusste. Mit Recht hat daher
die Beschwerdekommission die Rückerstattung bereits für die ab 1. Januar
1995 erhobenen Beiträge angeordnet.