BGE 124 II 460
124 II 460
42. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19.
August 1998 i. S. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) gegen Kanton Zug und
Verwaltungsgericht des Kantons Zug (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Teileröffnung einer Nationalstrasse; Umweltverträglichkeitsprüfung.
Legitimation der Umweltschutzorganisationen zur Anfechtung
von Verfügungen über die Änderung von Anlagen, für die eine
Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Ist die Anfechtungsbefugnis
der Umweltschutzorganisationen bei Änderung solcher Anlagen eingeschränkter
als jene der Natur- und Heimatschutzorganisationen? Frage offen gelassen
(E. 1).
Bei Teileröffnung einer Nationalstrasse ist nur dann eine
zusätzliche Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen, wenn für die
Teileröffnung ein neuer, im ursprünglichen Projekt nicht vorgesehener
Nationalstrassen-Anschluss geschaffen wird (E. 2).
Genügen die für die Teileröffnung vorgenommenen
Sachverhaltsabklärungen materiell, um die Vereinbarkeit des Vorhabens
mit den Umweltschutzvorschriften beurteilen zu können, darf auf eine
förmliche Prüfung im Sinne von Art. 9 USG verzichtet werden (E. 3a). Die
Rüge, die für das Projekt erforderlichen Bewilligungen fehlten, erweist
sich als unbegründet (E. 3b-c).
Die vorgenommenen Abklärungen hinsichtlich Lärmsituation und
Luftbelastung beziehen sich weder auf einen zu kleinen Perimeter (E. 4a),
noch beruhen sie auf falschen Verkehrsprognosen (E. 4b). "Flankierende
Massnahmen" sind nicht notwendig (E. 5).
Sachverhalt
Der Schweizerische Bundesrat beschloss am 7. Dezember 1987, das bereits
in der ersten Hälfte der siebziger Jahre weitgehend fertig gestellte
und seither stillliegende Teilstück der Nationalstrasse N 4 von der
Verzweigung Blegi (Gemeinde Cham) bis Knonau in Betrieb zu nehmen. Die
Teileröffnung wurde durch einen weiteren Beschluss vom 20. Juni 1988 an
die Bedingung geknüpft, dass in den Dörfern des Knonaueramtes, die bei
einer Inbetriebnahme der Autobahn unter einem erhöhten Verkehrsaufkommen
zu leiden hätten, sog. flankierende Massnahmen zur Begrenzung der Gefahren
und Immissionen verwirklicht würden. Hierauf erarbeitete der Kanton Zürich
einerseits ein Ausführungsprojekt für die erforderlichen Instandstellungen
und den provisorischen Autobahnanschluss in Knonau, andererseits ein
Projekt für die flankierenden Massnahmen am Staatsstrassennetz. Die
Projekte wurden öffentlich aufgelegt und vom Zürcher Regierungsrat
nach Behandlung der Einsprachen mit Beschlüssen vom 26. Januar 1994
genehmigt. Gegen die beiden Beschlüsse reichte der Verkehrs-Club der
Schweiz (VCS) beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein.
In der Folge einigten sich die Kantone Zug und Zürich, auf das
Provisorium im Kanton Zürich zu verzichten. Stattdessen sollte zur
Entlastung der Gemeinden Steinhausen und Cham eine nur teilweise
Inbetriebnahme der N 4 auf Zuger Boden realisiert und hiefür eine
provisorische Auffahrtsrampe im Gebiet Bibersee erstellt werden. Am
10. März 1997 kam der Bundesrat auf seine früheren Entscheide zurück
und erklärte sich damit einverstanden, dass der Kanton Zürich auf den
provisorischen Anschluss in Knonau samt flankierenden Massnahmen im
Knonaueramt verzichte. Gleichzeitig ermächtigte er den Kanton Zug,
die redimensionierte Variante zu verwirklichen. Hierauf wurde das
bundesgerichtliche Verfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Am 24. März 1997 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zug das
Ausführungsprojekt für eine provisorische Auffahrt auf die Nationalstrasse
N 4 im Raume Bibersee sowie die Fertigstellung der Autobahn zwischen
Bibersee und Blegi. Das Projekt sieht die Teileröffnung der N 4 in
Richtung Nord-Süd auf einer Strecke von rund 1,2 km vor. Hiefür soll im
Gebiet Bibersee eine rund 150 m lange, einspurige Rampe erstellt werden,
die die Kantonsstrasse Knonau-Steinhausen mit der höher gelegenen Autobahn
verbindet. Auf dem Trassee der N 4 wird der Verkehr bis zur Verzweigung
Blegi zweispurig geführt werden. Zusammen mit dem Ausführungsprojekt
wurden auch der Technische Bericht und ein "Detaillierter Bericht zu
den Auswirkungen in den Bereichen Verkehr, Lufthygiene und Lärmschutz"
veröffentlicht.
Während der Projekt-Auflage erhob der VCS gegen das Projekt
Einsprache und verlangte, dass auf die Inbetriebnahme des fraglichen
Autobahnteilstücks verzichtet werde; allenfalls sei zunächst eine
Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Subeventuell beantragte der
VCS, es seien die notwendigen flankierenden Massnahmen anzuordnen und
es sei rechtlich sicherzustellen, dass diese bei der Inbetriebnahme des
teileröffneten Strassenabschnitts tatsächlich realisiert seien.
Mit Verfügung vom 12. Mai 1997 wies die Baudirektion des Kantons
Zug die Einsprache des VCS ab, soweit auf diese eingetreten wurde. Am
gleichen Tag erteilte die Zuger Baudirektion eine Baubewilligung für die
provisorische Auffahrts-Rampe.
Der VCS zog beide Verfügungen der Baudirektion an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zug weiter, welches die beiden Beschwerden
vereinigte und mit Urteil vom 4. Dezember 1997 abwies, soweit auf diese
eingetreten wurde. Gegen diesen Entscheid führt der VCS eidgenössische
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, welche abgewiesen wird, soweit auf sie
eingetreten werden kann.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Umstritten ist zunächst, inwieweit der Verkehrs-Club der Schweiz
(VCS) zur Anfechtung des nationalstrassenrechtlichen Ausführungsprojekts
überhaupt zuzulassen sei. Das Zuger Verwaltungsgericht bringt vor, wenn die
Änderung einer Nationalstrasse nicht der Umweltverträglichkeitsprüfung im
Sinne von Art. 9 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) unterliege, weil sie gemäss
Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) nicht wesentlich sei,
so entziehe sie sich nach Art. 55 Abs. 1 USG auch der Anfechtung
durch die Umweltschutzorganisationen. Diese seien in solchen Fällen
nur zur Rüge befugt, Art. 9 USG sei zu Unrecht nicht angewendet
worden. - Die bundesrechtliche Regelung des Beschwerderechts der
Umweltschutzorganisationen ist jedoch nicht in jeder Beziehung völlig klar:
a) Auszugehen ist hier davon, dass das Zuger
Verwaltungsgericht mit seinem Entscheid betreffend die Genehmigung des
National-strassen-Ausführungsprojekts und die dagegen erhobene Einsprache
in Anwendung von Bundesrecht und des damit zusammenhängenden kantonalen
Rechts eine Verfügung über Pläne getroffen hat. Solche Verfügungen sind
nach Art. 99 lit. c OG nur insoweit mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anfechtbar, als es sich um Entscheide über Einsprachen gegen Enteignungen
oder Landumlegungen handelt. Steht kein derartiger Rechtserwerb in Frage,
so ist keine Weiterzugsmöglichkeit ans Bundesgericht gegeben und haben
sich die Einsprecher mit Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat zu wenden
(Art. 73 Abs. 1 lit. c und Art. 74 lit. a VwVG).
Das nationalstrassenrechtliche Einspracheverfahren erfüllt nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes alle Funktionen des
enteignungsrechtlichen Einspracheverfahrens im engeren und weiteren
Sinn (vgl. etwa BGE 108 Ib 505 E. 2; 111 Ib 32 E. 2a). Die Entscheide
über Ausführungsprojekte gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes über die
Nationalstrassen (NSG, SR 725.11) vom 8. März 1960 gelten deshalb
nicht nur gegenüber den betroffenen Grundeigentümern als Entscheid über
Einsprachen gegen die Enteignung gemäss Art. 99 lit. c OG, sondern auch
gegenüber den Organisationen, die zur Anmeldung von Begehren nach den
Art. 7 bis 10 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930
(EntG; SR 711) befugt sind. Zu diesen gehören die Vereinigungen, die
kraft Art. 12 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) zu Einsprachen und Begehren gemäss Art. 9
EntG ermächtigt sind. Zu ihnen zählen aber auch - wie das Bundesgericht
nach einem Meinungsaustausch mit dem Bundesrat in BGE 117 Ib 285 E. 2a
festgehalten hat - die gesamtschweizerischen Organisationen, die aufgrund
von Art. 55 Abs. 1 und 3 USG das Recht haben, Einwendungen im Sinne von
Art. 7 Abs. 3 EntG zu erheben. Können die Umweltschutzorganisationen
im nationalstrassenrechtlichen Auflageverfahren enteignungsrechtliche
Einsprache erheben, so muss der Einsprachen- und Genehmigungsbeschluss
der zuständigen kantonalen Instanz auch ihnen gegenüber als Entscheid
über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG
gelten und ihnen daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht
offen stehen.
b) Nach Art. 55 Abs. 1 USG können die mehr als zehn Jahre bestehenden
gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen gegen Verfügungen der
zuständigen Behörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von
ortsfesten, der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegenden Anlagen
Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht einreichen. Die Organisationen sind auch befugt
bzw. verpflichtet, von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch zu machen,
wobei ihnen das kantonale Recht dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie
das Bundesrecht (Art. 55 Abs. 3 USG, BGE 121 II 224 E. 2b mit Hinweisen).
Der Wortlaut von Art. 55 Abs. 1 USG - wonach die Organisationen
gegen "Verfügungen über Planung, Errichtung oder Änderung von ortsfesten
Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist",
Beschwerde führen können - lässt zwei Auslegungen zu. Einerseits kann die
Bestimmung so verstanden werden, dass alle Bau- und Änderungsprojekte für
Anlagen, welche gemäss Anhang zur UVPV prüfungspflichtig sind, von den
Organisationen angefochten werden können. Andererseits lässt sich Art. 55
Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 UVPV so interpretieren, dass ein
Änderungsprojekt für eine an sich prüfungspflichtige bestehende Anlage nur
dann Anfechtungsobjekt für die Organisationen sein kann, wenn die Änderung
wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft.
Das Bundesgericht hat sich im Zusammenhang mit der Änderung von
Nationalstrassen mit der hier aufgeworfenen Frage noch nie befassen
müssen. Dagegen hat es in einem nicht veröffentlichten Entscheid über
die Änderung einer luftfahrtrechtlichen Betriebskonzession gleich wie
das Zuger Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten, Art. 55 Abs. 1 USG
sei in Beziehung zu Art. 2 Abs. 1 UVPV zu setzen und das Beschwerderecht
der Umweltorganisationen entsprechend einzuschränken (Entscheid vom
25. September 1997 i.S. Vereinigung gegen Fluglärm, Verkehrs-Club der
Schweiz (VCS) und Einwohnergemeinde Muri bei Bern gegen Alpar Flug- und
Flugplatzgesellschaft E. 2b/cc). Diese Auslegung scheint sich allein
gestützt auf die Umweltschutzgesetzgebung aufzudrängen. Wie im Folgenden
dargelegt, läuft sie allerdings darauf hinaus, dass die Anfechtungsbefugnis
der Umweltschutzorganisationen im fraglichen Bereich limitierter wäre
als diejenige der Natur- und Heimatschutzorganisationen.
c) Gemäss Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 1. Juli 1966, in der Fassung vom 25. März 1995, steht
den seit mindestens zehn Jahren bestehenden gesamtschweizerischen
Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der
Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, das Beschwerderecht zu, soweit
gegen die Verfügungen der kantonalen oder Bundes-Behörden letztinstanzlich
die Beschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegeben ist. Die Vereinigungen sind auch zur Ergreifung der
kantonalrechtlichen Rechtsmittel berechtigt und können Einsprachen und
Begehren nach den Artikeln 9, 35 und 55 des Bundesgesetzes über die
Enteignung erheben (Art. 12 Abs. 3 lit. a und b NHG). Voraussetzung zur
Anfechtung einer Verfügung ist einzig, dass diese im Sinne von Art. 2 NHG
in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist. Demnach können Projekte
für die Änderung der dem Bundesrecht unterstehenden öffentlichen Anlagen -
wie die Nationalstrassen - von den Natur- und Heimatschutzorganisationen
unabhängig davon angefochten werden, ob das Bauvorhaben gemäss Art. 2
Abs. 1 UVPV einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist
oder nicht.
Nun hat das Bundesgericht in BGE 116 Ib 418 E. 3e (übersetzt in ZBl
92/1991 S. 387 f.) auf die Gemeinsamkeiten und gegenseitigen Beziehungen
von Art. 12 NHG und Art. 55 USG hingewiesen. Es hat dargelegt, dass sich
der Gesetzgeber bei der Schaffung von Art. 55 USG vom Beispiel des Art. 12
NHG habe leiten lassen und deshalb jede sich aus der neueren Vorschrift
ergebende Präzisierung Auswirkungen auf die ältere haben müsse. Die
beiden Normen seien nur schwer auseinander zu halten und so weit als
möglich im gleichen Sinne auszulegen. Dementsprechend ist die Pflicht
der beschwerdeberechtigten Organisationen, am kantonalen Verfahren
teilzunehmen, auf die gestützt auf Art. 12 NHG Beschwerdeführenden
ausgedehnt worden, obschon der damalige Gesetzestext nicht einmal
die Möglichkeit einer solchen Teilnahme vorsah (vgl. AS 1966 S. 1637;
s.a. BGE 121 II 224 E. 2b mit Hinweisen). Auch bei der Revision des
Natur- und Heimatschutzgesetzes ist betont worden, dass eine weitgehende
Harmonisierung der verschiedenen Verbandsbeschwerden anzustreben sei
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 1991 über die Änderung des
NHG, BBl 1991 III 1121, 1135).
Im Lichte dieser Ausführungen erschiene es als näher liegend,
die Beschwerdebefugnis der Umweltschutzorganisationen hinsichtlich der
öffentlichen Anlagen des Bundes generell zu bejahen. Damit würde auch dem
Umstand Rechnung getragen, dass für solche Anlagen und deren Änderungen
das Enteignungsrecht ausgeübt werden kann und die Befugnis zur Erhebung
von Einsprachen im Sinne von Art. 7 bis 10 EntG ebenfalls möglichst
einheitlich geregelt werden sollte.
d) Die heikle Frage der Anfechtbarkeit von Anlageänderungen, welche
die Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 1 UVPV nicht erfüllen, braucht hier
jedoch nicht abschliessend behandelt zu werden, da das umstrittene Projekt
- wie sich im Folgenden zeigt - einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss
Art. 9 USG bedarf.
Erwägung 2
2.- Im angefochtenen Entscheid wird zum Erfordernis einer
Umweltverträglichkeitsprüfung für das Änderungsprojekt ausgeführt, dass
das fragliche Autobahnteilstück der N 4 bis Knonau vor mehr als zwanzig
Jahren nach dem damaligen Recht erstellt worden sei. Eine nachträgliche
Umweltverträglichkeitsprüfung kenne das Gesetz nicht. Ebenso wenig
erfordere die Inbetriebnahme der Anlage eine Nachkontrolle. Grosse
Verkehrsanlagen müssten regelmässig in Etappen erstellt und in
Betrieb genommen werden; ein solches Vorgehen in Etappen könne nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung keinen Anlass für zusätzliche
Prüfungen geben. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung wäre hier daher nur
durchzuführen, wenn es sich bei den geplanten baulichen Vorkehren um eine
wesentliche Änderung der bestehenden Anlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1
UVPV handeln würde. Dies treffe jedoch nicht zu. Der bisherige bauliche
Zustand der Nationalstrasse werde nur unwesentlich geändert. Zudem
sei die Teileröffnung der Autobahn nicht als Betriebsänderung zu
qualifizieren, die eine Prüfungspflicht nach sich ziehen würde. Jedenfalls
unterscheide sich das angefochtene Vorhaben von seinem Umfang her klar
von der zuvor angestrebten Eröffnung der Autobahn bis zum Anschluss
Knonau. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers müsse deshalb nicht
mit einem Verkehrsaufkommen gerechnet werden, das der Hälfte des damals
prognostizierten Umfangs entspreche. Die vorliegenden Berichte legten
überzeugend dar, dass sich die Teileröffnung der relativ kurzen Strecke
auch im Knonaueramt nicht in rechtserheblicher Weise belastend auswirken
werde. Unter diesen Umständen könne von einer Umweltverträglichkeitsprüfung
im Sinne von Art. 9 USG abgesehen werden.
Dem Zuger Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass bei Änderung
von unter altem Recht erstellten Anlagen Umweltverträglichkeitsprüfungen
nur dann und insoweit durchgeführt werden müssen, als dies der Umfang
der Änderung erfordert. Weiter trifft zu, dass die Inbetriebnahme einer
Nationalstrasse keine zusätzliche Prüfung nach Art. 9 USG bedingt. Dies
gilt grundsätzlich auch, wenn die Nationalstrasse in Etappen erstellt
wird und die Teilstücke entsprechend gestaffelt eröffnet werden, sofern
diese Teilstücke über die in den genehmigten Projektplänen vorgesehenen
Anschlüsse erreichbar sind. Im vorliegenden Fall soll jedoch für
die Teileröffnung der N 4 ein neuer Anschluss geschaffen werden, der
weder im generellen Projekt noch im ursprünglichen Ausführungsprojekt
vorgesehen war. Anschlussstellen gehören nach Art. 12 NSG und Art. 10
der Verordnung über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995 (NSV,
SR 725.111) zu den wesentlichen Bestandteilen der Nationalstrassen,
die bereits in den Plänen des mit der Richtplanung abzustimmenden
generellen Projekts festgelegt werden müssen. In der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist mehrmals betont worden, dass die Frage, wie viele
Zugänge zum Nationalstrassennetz zu schaffen und wo diese vorzusehen
seien, für die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und eines raschen
Verkehrsflusses auf den Schnellverbindungsstrassen von ausserordentlich
grosser Bedeutung sei. Die Wahl der Anschlussstellen könne auch zu
allgemein verkehrspolitischen und interkantonalen Problemen führen, zu
deren Lösung der Bundesrat als überkantonale Behörde am besten in der
Lage sei (BGE 114 Ib 135 E. 5b S. 138; s.a. BGE 118 Ib 206 E. 9b/aa,
122 II 165 nicht publ. E. 9).
Im Hinblick auf diese Bedeutung der Nationalstrassen-Anschlussstellen
kann das umstrittene Ausführungsprojekt nicht als unwesentlich betrachtet
werden, wenn auch die baulichen Vorkehren bloss geringfügig sind. Infolge
des neuen Anschlusses an die Autobahn werden sich die bestehenden
Umweltbelastungen anders verteilen und können neue auftreten. Der Anschluss
wird sich nicht nur auf den Verkehrsablauf auf der N 4 auswirken, sondern
auch das Verkehrsgeschehen auf dem kantonalen und kommunalen Strassennetz
beeinflussen, was einer Betriebsänderung zumindest gleichgestellt werden
kann. Hiergegen kann auch nicht eingewendet
werden, dass der Anschluss nur provisorisch und daher nicht der
gleiche Massstab anzulegen sei. Da die Projektierung für das noch fehlende
Teilstück zwischen Knonau und Filderen noch nicht abgeschlossen ist und
die Bauarbeiten etliche Jahre dauern werden, wird das "Provisorium" von
einiger Dauer sein. Im Übrigen kann der provisorischen Natur der Änderung
einer bestehenden Anlage im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung
selbst Rechnung ge-tragen werden.
Betrifft somit das Ausführungsprojekt eine wesentliche Änderung im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV, untersteht das umstrittene Vorhaben,
da auch die Voraussetzung von Art. 2 Abs. 1 lit. b UVPV gegeben ist
(vgl. Art. 28 Abs. 1 NSV), der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss Art. 9
USG. Daraus ergibt sich, dass der Beschwerdeführer nach Art. 55 USG befugt
ist, sämtliche Interessen des Umweltschutzes geltend zu machen und die
Verletzung der einschlägigen Vorschriften zu rügen, zu denen gemäss der
nicht abschliessenden Aufzählung in Art. 3 UVPV auch die Bestimmungen über
den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz
und die Walderhaltung zählen (vgl. BGE 118 Ib 301 E. 1c).
Erwägung 3
3.- In formeller Hinsicht wirft der Beschwerdeführer den kantonalen
Behörden vor, keine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss Art. 9 USG
angestellt und keine Rodungsbewilligung eingeholt zu haben, obschon
eine Waldfläche beansprucht werde. Die umstrittene Ausfahrt sei zudem
im generellen Projekt nicht vorgesehen. Im Weiteren sei den Auflagen
des Bundesrates nicht entsprochen und keine Begründung für das Projekt
abgegeben worden.
a) Es trifft wie dargelegt zu, dass das Änderungsprojekt keiner
Umweltverträglichkeitsprüfung im formellen Sinne unterzogen worden
ist. Die kantonalen Behörden haben jedoch das Ingenieurbüro Beat Sägesser
beauftragt, die Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt, insbesondere in
Bezug auf den Verkehr, die Lufthygiene und den Lärmschutz, zu untersuchen
und die Resultate in einem Bericht darzustellen. Dementsprechend ist ein
"Detaillierter Bericht zu den Auswirkungen in den Bereichen Verkehr,
Lufthygiene und Lärmschutz" (im Folgenden: "Detaillierter Bericht")
verfasst und zusammen mit dem Ausführungsprojekt öffentlich aufgelegt
worden. Im Bericht wird erwähnt, die Bauherrschaft gehe in Absprache mit
dem kantonalen Amt für Umweltschutz davon aus, dass das Vorhaben nicht
der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehe. Der vorliegende Bericht sei
in diesem Sinne kein Umweltverträglichkeitsbericht, doch halte er sich, um
die Vergleichbarkeit der Ergebnisse mit anderen Projekten zu gewährleisten,
an die Richtlinien der Umweltschutzgesetzgebung und deren Verordnungen.
Angesichts des vorgelegten Berichtes hat das Bundesamt für
Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) in seiner Stellungnahme vom
1. Mai 1998 festgehalten, dass genügende Sachverhaltsabklärungen
getroffen worden seien, um die Übereinstimmung des Vorhabens mit den
Umweltschutzvorschriften des Bundes zu beurteilen. In Anbetracht der
besonderen Umstände des vorliegenden Projektes könne deshalb nach
Erachten des BUWAL auf die nachträgliche Durchführung einer formellen
Umweltverträglichkeitsprüfung verzichtet werden. Die noch fehlenden
Sachverhaltsabklärungen im Bereich Wald könnten im Beschwerdeverfahren
vor Bundesgericht mit vertretbarem Aufwand nachgeholt werden. Sind aber -
mit Ausnahme der forstlichen Belange, auf die zurückzukommen sein wird
- nach Auffassung der eidgenössischen Fachstelle die nötigen Prüfungen
materiell bereits vorgenommen worden, so besteht für das Bundesgericht
kein Grund, die Sache zur Durchführung einer erneuten Kontrolle an die
kantonalen Instanzen zurückzuweisen.
Einzuräumen ist allerdings, dass die materiellen Einwendungen
des VCS im kantonalen Verfahren zu Unrecht nicht geprüft worden sind
und dem Beschwerdeführer insofern das rechtliche Gehör verweigert
worden ist. Dieser Mangel des vorinstanzlichen Verfahrens kann jedoch
ausnahmsweise dadurch behoben werden, dass die erhobenen Rügen im
bundesgerichtlichen Verfahren, in dem sich der Beschwerdeführer umfassend
hat äussern können, mit voller Kognition geprüft werden (vgl. BGE 117
Ib 64 E. 4 S. 87, 112 Ib 170 E. 5e, je mit Hinweisen, s.a. BGE 114 Ia
307 E. 4a S. 314). Dem steht Art. 105 Abs. 2 OG nicht entgegen. Soweit
nämlich das Verwaltungsgericht die Rügen des Beschwerdeführers unbehandelt
liess, hat es auch keine Sachverhalts-Feststellungen getroffen, die das
Bundesgericht binden könnten. Art. 105 Abs. 2 OG hindert das Bundesgericht
auch nicht daran, selbst weitere tatsächliche Feststellungen zu treffen,
wo dies zur Beurteilung der aufgeworfenen Fragen als nötig erscheint (nicht
publ. Entscheid vom 19. Februar 1998 i.S. Flughafen-Immobilien-Gesellschaft
FIG gegen VCS und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, E. 2).
Im Übrigen kann dem im kantonalen Verfahren begangenen Fehler beim
Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung
getragen werden.
b) Aus den vor Bundesgericht abgegebenen Stellungnahmen der
kantonalen Behörden zur Frage einer allfälligen Rodung und aus den hiezu
nachgereichten Akten hat sich ergeben, dass für das Bauvorhaben keine
Waldfläche beansprucht wird und daher keine Rodungsbewilligung erforderlich
ist. Zudem hat die Forstdirektion des Kantons Zug mit Verfügung vom 2. Juni
1998 die Bewilligung zur Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstandes
für den Fall erteilt, dass das kantonale Recht eine solche verlange. Der
Beschwerdeführer hat zu all diesen zusätzlichen Unterlagen Stellung nehmen
können und seine Rüge der fehlenden Rodungsbewilligung fallen gelassen. Er
bringt indessen neu vor, der Kanton habe es unterlassen, die den Wald
betreffenden Sachverhaltsabklärungen rechtzeitig, koordiniert mit den
übrigen Bewilligungsverfahren, vorzunehmen. Ausserdem ergebe sich aus
der Dokumentation der Forstdirektion, dass das umstrittene Projekt während
der Planauflage nicht richtig ausgesteckt gewesen sei.
Beide Vorwürfe sind zurückzuweisen: Zum einen geht aus den zusätzlichen
Stellungnahmen und Unterlagen hervor, dass die Frage der Einhaltung des
Waldabstandes schon im November 1996 mit dem Kantonsforstamt untersucht
wurde und die Behörden in vertretbarer Auslegung des kantonalen Rechts
zur Auffassung gelangten, es bedürfe weder einer Ausnahmebewilligung noch
einer Zustimmung der Forstbehörde zur Unterschreitung des gesetzlichen
Waldabstandes. Was zum andern die Aussteckung anbelangt, hätte der
Beschwerdeführer aufgrund der ihm zur Verfügung stehenden Pläne zumindest
daran zweifeln müssen, dass die im Oberwiler Wald vorgefundenen Pflöcke
das Projekt betrafen. Er hätte sich unter diesen Umständen bei der
Bauherrschaft erkundigen sollen, was ihm umso leichter gefallen wäre,
als sich die Baudirektion am 23. Mai 1997 mit Vertretern des VCS zu
einer Besprechung traf, die der Beseitigung von Unklarheiten hätte dienen
sollen. Auf die Kritik an der Aussteckung ist daher im bundesgerichtlichen
Verfahren nicht weiter einzugehen.
c) Der Einwand, der zusätzliche provisorische Autobahn-Anschluss
sei im generellen Projekt nicht vorgesehen, kann ebenfalls ohne weiteres
zurückgewiesen werden. Der Bundesrat hat als Behörde, die zur Genehmigung
und Änderung der generellen Projekte zuständig ist (Art. 20 NSG), der neuen
Zufahrt zur N 4 mit Schreiben vom 10. März 1997 ausdrücklich zugestimmt
und den Kanton Zug ermächtigt, ein entsprechendes Ausführungsprojekt
zu erstellen. Damit ist die spezielle bundesrechtliche Kompetenzordnung
für die Nationalstrassen-Projektierung gewahrt und der in BGE 114 Ib 135
vorgezeichnete Weg eingehalten worden. Einer Nachführung der Pläne des
generellen Projekts bedurfte es nicht.
d) Der Bundesrat hat in seinem Schreiben vom 10. März 1997 ausgeführt,
der zu erwartende Mehrverkehr in Richtung Nord-Süd, auf die neue Rampe
zu, werde als marginal eingeschätzt. Diese Erwartung müsse im Rahmen
des Ausführungsprojektes noch ausreichend belegt werden. Dann könnte
eine solche, rund 3,2 Millionen Franken teure Variante ohne flankierende
Massnahmen in den Dörfern entlang der heutigen Kantonsstrasse durch das
Säuliamt erstellt werden. Sollte sich das als nicht möglich erweisen,
müsste das Geschäft nochmals im Hinblick auf das Kosten-Nutzen-Verhältnis
neu beurteilt werden.
Im "Detaillierten Bericht" sind die infolge der Autobahneröffnung
zu erwartenden Verkehrsverlagerungen untersucht sowie grafisch und
tabellarisch dargestellt worden. Danach ist mit einer Verkehrszunahme
im Knonaueramt im Maximum von rund 700 Fahrzeugen bzw. rund 4% der
massgebenden Verkehrsmenge zu rechnen. Aufgrund dieses Ergebnisses
durften die Zuger Behörden davon ausgehen, es sei belegt, dass der
zu erwartende Mehrverkehr in Richtung Nord-Süd nur marginal sei, und
dementsprechend auf eine zusätzliche Projektierung von flankierenden
Massnahmen im Knonaueramt und auf einen neuen Kosten-Nutzen-Vergleich
verzichten. Der Vorwurf des Beschwerdeführers, der Kanton Zug sei den
Auflagen des Bundesrates nicht nachgekommen, geht somit fehl. Im Übrigen
ergibt sich die vom Beschwerdeführer verlangte Begründung des Vorhabens
aus dem Schreiben des Bundesrates selbst.
Erwägung 4
4.- Materiell wird in der Beschwerde vorgebracht, dass sich
die Abklärungen hinsichtlich der Auswirkungen des Projekts auf die
Lärmsituation und die Luftbelastung auf einen zu kleinen Perimeter
beschränkt hätten und auf falschen Verkehrsprognosen beruhten. Der
Beschwerdeführer kritisiert die ermittelten Verkehrszahlen und rügt
insbesondere, dass der Neuverkehr nicht berücksichtigt worden sei. Weiter
werde die Teileröffnung der N 4 massive Auswirkungen im Kanton Zürich und
teils auch im Kanton Aargau haben, die nicht untersucht worden seien. Der
"Detaillierte Bericht" stünde in verschiedener Hinsicht in Widerspruch
zu den Ermittlungen und Prognosen, die seinerzeit für die geplante
Teileröffnung der N 4 bis Knonau angestellt worden seien.
a) Was die räumliche Ausdehnung der angestellten Untersuchung
anbelangt, so wird im "Detaillierten Bericht" dargelegt, dass das
Untersuchungsgebiet aufgegliedert worden sei. Der engere Perimeter
A umfasse diejenigen Verkehrsachsen in der Region, auf denen eine
massgebende Verkehrsänderung zu erwarten sei. In diesem Perimeter seien
die Verkehrsmengen ermittelt und die Auswirkungen auf die Bereiche Lärm
und Lufthygiene im Detail untersucht worden. Der weitere Perimeter B
umfasse den Raum Stadt Zürich bis Zug und Reusstal bis Sihltal. In diesem
Gebiet seien die regionalen Verkehrsverlagerungen ermittelt und deren
Auswirkungen auf die Bereiche Lärm und Lufthygiene grob abgeschätzt worden.
Es trifft somit nicht zu, dass sich der Untersuchungsperimeter auf
Zuger Gebiet beschränkt hätte und die angrenzenden Gebiete der Kantone
Zürich (Knonauer Amt) und Aargau (Freiamt) unberücksichtigt geblieben
wären. Wären übrigens die Kantone Zürich und Aargau der Auffassung gewesen,
dass ihren Anliegen zu wenig Rechnung getragen werde, so hätten sie ihre
Interessen selbst mit Einsprache wahren können (vgl. BGE 122 II 165 E. 16a
S. 176).
b) Zur Kritik des Beschwerdeführers an der Verkehrsprognose hat
das BUWAL in seiner Stellungnahme vom 1. Mai 1998 ausgeführt, es habe
keine Veranlassung, am vom Kanton Zug verwendeten Verkehrsmodell zu
zweifeln. Dem Beschwerdeführer sei zwar darin zuzustimmen, dass die
grossräumigen Umlagerungen und der neu induzierte Verkehr für die
Beurteilung nicht berücksichtigt worden seien. Dieses Vorgehen sei
jedoch nach Auffassung des BUWAL im vorliegenden Fall gerechtfertigt,
da Umlagerungen in Fahrtrichtung Norden (Richtung Knonauer Amt) nicht
vorkommen könnten und die grossräumigen Auswirkungen damit verschwindend
klein sein dürften. Der allfällige Zeitgewinn in Richtung Süden (ca. 2
Minuten) habe vorwiegend lokale Auswirkungen. Die für den angefochtenen
Entscheid massgebenden Verkehrsprognosen unterschieden sich deshalb zu
Recht von jenen, die seinerzeit für die geplante Eröffnung des rund 5 km
langen Abschnittes bis Knonau in beiden Fahrtrichtungen angestellt worden
seien. Es dürfe für das vorliegende Projekt davon ausgegangen werden, dass
die Steigerung der Attraktivität der überregionalen Verbindung in südlicher
Richtung durchs Knonauer Amt klein bis vernachlässigbar sein werde.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind die Beurteilungen des
Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstellen jedenfalls
in tatsächlicher Hinsicht amtlichen Expertisen gleichzustellen, von
denen die entscheidende Behörde nur aus triftigen Gründen abweichen darf
(BGE 119 Ib 254 E. 8a S. 274; 118 Ib 599 E. 6, je mit Hinweisen). Auch
das Bundesgericht darf sich - insbesondere in technischen und
naturwissenschaftlichen Belangen - weitgehend auf die Darlegungen
der Fachstellen stützen, die vom Bundesgesetzgeber als sachkundige
Beurteilungs-Instanzen eingesetzt worden sind. Demgemäss kann auch im
vorliegenden Fall aufgrund der klaren Aussage des BUWAL davon ausgegangen
werden, dass die Verkehrsprognose nach anerkannten Regeln erstellt
worden ist und dem Vorwurf der unrichtigen Sachverhaltsfeststellung
entgeht. Soweit übrigens der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme
zum BUWAL-Bericht daran festhält, dass der neu induzierte Verkehr
mitberücksichtigt werden müsse, darf wie schon in früheren Entscheiden
angemerkt werden, dass gerade auf dem Gebiet des "projektinduzierten"
Neuverkehrs offenbar keine gesicherten Kenntnisse und Erfahrungszahlen
bestehen (vgl. BGE 119 Ib 458 E. 8d; 122 II 165 nicht publ. E. 11d). Eine
nochmalige Untersuchung des zu erwartenden Neuverkehrs würde daher zu
keinen rechtserheblichen neuen Resultaten führen.
Erwägung 5
5.- Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer, dass im Knonaueramt
und allenfalls im Kanton Aargau flankierende Massnahmen zum Schutz von
Fussgängern und Radfahrern sowie Vorkehren zur Lärmverminderung getroffen
würden.
a) Soweit um Schutzmassnahmen zugunsten von Fussgängern und Radfahrern
auf den kantonalen und kommunalen Strassen ersucht wird, wird in der
Beschwerde nicht dargelegt, aufgrund welcher bundesrechtlichen Norm
der Kanton Zug zu solchen Vorkehren verpflichtet wäre. Die Tatsache,
dass der Bundesrat 1987 solche Massnahmen für eine Eröffnung der N 4 bis
Knonau voraussetzte, bedeutet nicht, dass sie auch für das heutige Projekt
"conditio sine qua non" wären. Vielmehr hat der Bundesrat wie erwähnt zum
Ausdruck gebracht, die Teileröffnung der Nationalstrasse in einer Richtung
bis Bibersee könne jedenfalls dann erfolgen, wenn sie nur zu geringem
Mehrverkehr führe und daher keine flankierenden Massnahmen bedinge. Dass
die Annahme, der projektbedingte Mehrverkehr sei nur gering, haltbar ist,
ist bereits dargelegt worden.
b) Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist das lokale Strassennetz im
Kanton Zürich (Verbindung Birmensdorf-Knonau-Kantonsgrenze) nicht geeignet,
Mehrverkehr aufzunehmen und erfordert die Teileröffnung der N 4 eine
Lärmsanierung in Form von flankierenden Massnahmen. Der Mehrverkehr infolge
der Eröffnung wird jedoch im Knonaueramt höchstens 4,2% erreichen. Eine
solche Zunahme ist lärmmässig kaum feststellbar. Die Lärmimmissionen
werden, wie auch das BUWAL bemerkt, bei der vorgesehenen Inbetriebnahme
der Autobahn einzig beim Weiler Bibersee ansteigen, doch halten sie sich
unterhalb der Planungswerte. Im Gebiet Knonau-Cham-Steinhausen werden
zudem verschiedene Siedlungsgebiete vom Lärm wesentlich entlastet. Das
Begehren um Anordnung flankierender Lärmschutzmassnahmen erweist sich
damit als unbegründet.