BGE 124 II 409
124 II 409
40. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Juni
1998 i.S. Staat Zürich gegen Maya Alincic und Mitbeteiligte
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV; Gleichstellungsgesetz; Lohngleichheit;
Zürcher Handarbeitslehrerinnen.
Im öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis unterliegen letztinstanzliche
kantonale Entscheide in Anwendung des Gleichstellungsgesetzes der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht; der Kanton ist als
Arbeitgeber zur Beschwerde legitimiert (E. 1).
Direkte und indirekte Benachteiligung im Sinne von Art. 3 des
Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann (E. 7).
Ein Lohnunterschied zwischen einem typisch weiblichen und einem
geschlechtsmässig neutral identifizierten Beruf kann eine Diskriminierung
darstellen (E. 8).
Gleichwertigkeit unterschiedlicher Tätigkeiten (E. 9).
Beurteilung der vom Kanton Zürich durchgeführten vereinfachten
Funktionsanalyse (E. 10).
Die Erhöhung der Pflichtstundenzahl einzig für einen Frauenberuf
kann diskriminierend sein; der Kanton muss aber die Möglichkeit haben,
den Beweis des Gegenteils zu führen (E. 11).
Sachverhalt
Am 1. Juli 1994 erhoben Maya Alincic und 15 Mitbeteiligte,
alle im Kanton Zürich tätige Handarbeitslehrerinnen, gemeinsam beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Gleichstellungsklage gegen den
Kanton Zürich mit den Anträgen, es sei ihnen für die Zeit vom 1. Juli
1991 bis 1. Juli 1994 ein (je einzeln quantifiziertes) Lohnguthaben
nachzuzahlen und es sei ihnen auch künftig ein Lohn zu zahlen, der einer
Einstufung in Lohnklasse 19 entspreche. Zur Begründung brachten sie vor,
es verstosse gegen Art. 4 Abs. 2 BV, dass sie als Handarbeitslehrerinnen
bisher nur in die Lohnklasse 17 eingereiht seien, während für Primarlehrer
die Lohnklasse 19 gelte. Zudem sei es diskriminierend, dass für sie die
Pflichtstundenzahl von 24 auf 26 angehoben worden sei.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess am 10. Juli 1996 die
Klage teilweise gut und stellte fest, dass der Kanton Zürich verpflichtet
sei, den Klägerinnen ab 1. Juli 1991 einen der Lohnklasse 18 entsprechenden
und von einer wöchentlichen Pflichtstundenzahl von 24 ausgehenden Lohn
zu bezahlen. Es erwog, die Auswahl und Gewichtung der der Lohneinreihung
zugrundegelegten Kriterien seien entgegen der Ansicht der Klägerinnen
nicht diskriminierend. Hingegen sei die gegenüber den Primarlehrern
tiefere Einreihung der klägerischen Berufsfunktionen hinsichtlich des
Kriteriums "Geistige Anforderungen" ungerechtfertigt. Ebenso stelle die
nachträglich erfolgte Umrechnung des Lohnes auf eine Pflichtstundenzahl
von 26 eine unzulässige Geschlechterdiskriminierung dar.
Der Kanton Zürich erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht mit den Anträgen, es sei das angefochtene Urteil aufzuheben
und festzustellen, dass die Einreihung in die Klasse 17 sowie die Erhöhung
der Pflichtstundenzahl von 24 auf 26 nicht geschlechtsdiskriminierend
sei; eventualiter sei das Urteil in bezug auf die Reduktion der
Pflichtstundenzahl von 26 auf 24 Stunden infolge Verletzung von § 85 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich zurückzuweisen.
Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann,
von dem gemäss Art. 110 Abs. 1 OG eine Stellungnahme eingeholt worden war,
beantragt Abweisung der Beschwerde.
In dem auf Begehren des Kantons Zürich angeordneten zweiten
Schriftenwechsel beantragt der Kanton Zürich, die Vernehmlassung des
Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann aus dem Recht zu weisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten
Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 124 I 11 E. 1
S. 13, mit Hinweisen).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 ff. OG in
Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen und von einer der in Art. 98 OG
genannten Vorinstanzen ausgehen, sofern kein Ausschliessungsgrund aufgrund
der Art. 99-102 OG oder der Spezialgesetzgebung vorliegt.
Die Beschwerdegegnerinnen stützten ihre Klagen vor dem
Verwaltungsgericht auf Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV. Diese Bestimmung gilt für
das privatrechtliche wie für das öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis;
sie stellt damit sowohl ein verfassungsmässiges Recht als auch eine
Bestimmung des Bundeszivilrechts dar. Vor Bundesgericht kann sie - sofern
es sich um ein privatrechtliches Verhältnis handelt und die entsprechenden
Voraussetzungen gegeben sind - mit Berufung durchgesetzt werden, im
übrigen aber nur mit staatsrechtlicher Beschwerde (BGE 113 Ia 107 E. 1b
S. 111; vgl. auch BGE 118 Ia 35 E. 2b S. 37; 117 Ia 262 E. 2c/d S. 265,
270 E. 2b S. 272 f.; CHARLES-ALBERT MORAND, L'érosion jurisprudentielle
du droit fondamental à l'égalité entre hommes et femmes, in: ders. [éd.],
L'égalité entre hommes et femmes, Lausanne 1988, S. 73-107, 91 f.; GEORG
MÜLLER, Kommentar BV [1995], Rz. 147 f. zu Art. 4). Das hat zur Folge,
dass ein Kanton nicht legitimiert ist, sich vor Bundesgericht gegen den
Entscheid seines eigenen Verwaltungsgerichts zu wehren, das ihn gestützt
auf Art. 4 Abs. 2 BV zu einer Lohnzahlung an seine öffentlichrechtlichen
Angestellten verpflichtet, da die staatsrechtliche Beschwerde dem
Inhaber hoheitlicher Gewalt grundsätzlich nicht offensteht (BGE 120 Ia 95
E. 1a/b S. 96 ff.). Demnach wäre auf die vorliegende Beschwerde mangels
Legitimation des Beschwerdeführers nicht einzutreten.
b) Während der Rechtshängigkeit der Klagen vor dem Verwaltungsgericht
trat am 1. Juli 1996 das Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die
Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) in
Kraft, welches unter anderem auch das in Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV enthaltene
verfassungsmässige Recht auf gleichen Lohn konkretisiert (vgl. Botschaft
vom 24. Februar 1993 zum Gleichstellungsgesetz, BBl 1993 I 1248 ff.,
1294 f.). Das Verwaltungsgericht stützte daher seine Urteile gemäss der
übergangsrechtlichen Bestimmung von Art. 17 GlG auf dieses Gesetz. Es
fragt sich, ob dadurch die bisherige Lage geändert wurde. Das hängt davon
ab, ob das Gleichstellungsgesetz intertemporalrechtlich überhaupt anwendbar
ist und ob es direkt die Grundlage der angefochtenen Verfügung bildet.
c) Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass auf die vorliegende
Streitigkeit das Gleichstellungsgesetz anwendbar sei. Diese Rechtsfrage
ist vom Bundesgericht von Amtes wegen zu prüfen, auch wenn beide Parteien
übereinstimmend von der Anwendbarkeit des neuen Rechts ausgehen.
aa) Gemäss Art. 17 GlG sind Ansprüche nach Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG
(d.h. Lohnzahlungsansprüche) aufgrund des neuen Rechts zu beurteilen,
wenn die zivilrechtliche Klage nach dem Inkrafttreten des Gesetzes
erhoben worden ist oder wenn die erstinstanzlich zuständige Behörde bis
zu diesem Zeitpunkt noch keine Verfügung getroffen hat. Der Fall, dass -
wie vorliegend - erstinstanzlich ein Verwaltungsgericht auf dem Weg der
ursprünglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu entscheiden hat, ist somit
nicht ausdrücklich geregelt. Es fragt sich, ob dafür die Regelung für
die zivilrechtliche Klage oder diejenige für das öffentlichrechtliche
Verfügungsverfahren anwendbar ist.
bb) Die unterschiedliche Behandlung von zivilrechtlichen und
öffentlichrechtlichen Ansprüchen wird in den Materialien nicht begründet.
Offenbar ging der Gesetzgeber von der Vorstellung aus, dass - wie das im
Bund der Fall ist - in öffentlichrechtlichen Verhältnissen auf Begehren
von Bediensteten hin die Verwaltung eine Verfügung trifft. In diesem
Fall wird das neue Gesetz auch dann angewendet, wenn das Begehren vor
dem Inkrafttreten gestellt, aber erst nachher beurteilt wird. Das Gesetz
geht somit von einer gewissen Privilegierung der öffentlichrechtlich
gegenüber den zivilrechtlich Angestellten aus. Es rechtfertigt sich nicht,
die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse diesbezüglich je nach der
anwendbaren Verfahrensregelung unterschiedlich zu behandeln. Wenn - wie das
im Kanton Zürich der Fall ist - öffentlichrechtliche Lohnstreitigkeiten
auf dem Weg der ursprünglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit ausgetragen
werden, dann entspricht funktionell die Einreichung einer Klage vor
Verwaltungsgericht dem Begehren um Erlass einer Verfügung, das Urteil eben
dieser Verfügung. Es liegt daher näher, auf die materiellrechtliche Natur
des in Frage stehenden Verhältnisses abzustellen und das Urteil eines
Verwaltungsgerichts einer erstinstanzlichen Verfügung gleichzustellen
(gl.M. Margrith Bigler-Eggenberger, in: Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia
Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel 1997, Rz. 12
Anm. 8 zu Art. 17). Das hat zur Folge, dass das Gleichstellungsgesetz
auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar ist.
d) aa) Gemäss Art. 13 Abs. 1 GlG richtet sich der Rechtsschutz
bei öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen nach den allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Damit bleibt offen, ob die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder die staatsrechtliche Beschwerde
gegeben ist. Freilich wird in Art. 13 Abs. 4 GlG die Anwendbarkeit von
Art. 103 lit. b OG ausgeschlossen für Verfügungen letzter kantonaler
Instanzen, was vor allem für das kantonale Beamtenrecht zum Tragen kommt
(vgl. Botschaft zum Gleichstellungsgesetz, BBl 1993 I 1313 f.). Das
lässt darauf schliessen, dass das Gesetz von der Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeht, wäre doch sonst Art. 13 Abs. 4
GlG überflüssig.
bb) Der Bundesrat vertrat in der Botschaft zum Gleichstellungsgesetz
die Ansicht, dass bei öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen in jedem
Fall (also auch bei kantonalen Arbeitsverhältnissen) als letzte Instanz
das Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angerufen werden
könne (BBl 1993 I 1313). In den parlamentarischen Behandlungen wurde
diese Frage nicht erörtert.
cc) Die Lehre schliesst sich teilweise der bundesrätlichen Meinung an
(BIGLER-EGGENBERGER, aaO, Rz. 32 zu Art. 13; EDI CLASS/RAINER MÖSSINGER,
Die Rechte der Frau im Arbeitsverhältnis, Zürich 1996, S. 33). Teilweise
hält sie weiterhin die staatsrechtliche Beschwerde für gegeben
(SABINE STEIGER-SACKMANN, Der Beweis in Gleichstellungsprozessen, in:
Schwander/Schaffhauser [Hrsg.], Das Bundesgesetz über die Gleichstellung
von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 81-126, 85; ebenso - freilich
nicht auf die Lohndiskriminierung bezogen - KATHRIN KLETT, Das
Gleichstellungsgesetz, ZBl 98/1997 S. 49-64, 58 Anm. 43).
dd) Eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, welche grundsätzlich
Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden kann,
liegt vor, wenn sich der Entscheid auf Bundesrecht stützt oder
richtigerweise stützen sollte. Dasselbe gilt, wenn er sich auf
eine kantonale Ausführungsvorschrift zu Bundesrecht stützt, dieser
kantonalen Norm aber keine selbständige Bedeutung zukommt, oder wenn
die auf kantonalem Recht beruhenden Anordnungen einen hinreichend engen
Sachzusammenhang mit einer Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen
(BGE 122 II 274 E. 1a S. 277; 121 II 72 E. 1b S. 75; WALTER KÄLIN,
Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994,
S. 288 f.). Stützt sich ein Entscheid sowohl auf Bundesrecht als auch auf
selbständiges kantonales Recht, so ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
insoweit zulässig, als die Verletzung von direkt anwendbarem Bundesrecht
auf dem Spiel steht (BGE 121 II 39 E. 2a S. 41, mit Hinweisen). Soweit
dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht
ohne den geforderten Sachzusammenhang mit dem Bundesverwaltungsrecht
zugrundeliegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur
Verfügung (BGE 121 II 72 E. 1b S. 75, mit Hinweisen). Das gilt auch,
wenn das kantonale Recht Ausführungsrecht zu Bundesrecht darstellt,
dabei aber dem Kanton eine erhebliche Gestaltungsfreiheit zusteht, so
dass sein Recht selbständiges, originäres kantonales Recht bildet (KÄLIN,
aaO, S. 295 f.). Für die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
genügt es somit nicht, dass bei der Anwendung selbständigen kantonalen
Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist; vielmehr
muss öffentliches Recht des Bundes die Grundlage oder eine der Grundlagen
bilden, auf der im betreffenden Sachgebiet die Verfügungen im Einzelfall
abzustützen sind (BGE 122 II 241 E. 2a S. 243; 116 Ia 264 E. 2b S. 266 f.;
mit Hinweisen). Blosse bundesrechtliche Grundsatz- oder Rahmenbestimmungen,
an welche sich das kantonale Recht halten muss, die aber nicht selber
unmittelbar die Grundlage einer Verfügung sein können, stellen nicht
öffentliches Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG dar (BGE 123 II
56 E. 4a S. 61; 122 II 241 E. 2a S. 243 f.). Stützt sich eine Verfügung
auf kantonales Recht, das seinerseits dem Bundesrecht widerspricht,
so ist insoweit nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV (oder
allenfalls wegen Verletzung eines spezifischen verfassungsmässigen Rechts)
gegeben (BGE 123 II 56 E. 4b S. 61; 122 II 241 E. 2a S. 244).
Stützt sich hingegen ein kantonaler Entscheid einerseits auf
selbständiges kantonales Recht, andererseits auf Bundesverwaltungsrecht,
so ist bezüglich des ersteren die staatsrechtliche Beschwerde, bezüglich
des letzteren jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben, auch wenn
der Entscheid in einem an sich kantonalrechtlichen Verfahren ergangen ist
(BGE 117 Ib 135 E. 1b S. 139).
Es fragt sich somit, ob das Gleichstellungsgesetz in Bezug auf das
Arbeitsverhältnis öffentlichrechtlicher kantonaler Angestellter unmittelbar
die Grundlage eines entsprechenden Entscheids bildet und somit als
öffentliches Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten ist.
ee) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, es sei von der "Anwendbarkeit
des Gleichstellungsgesetzes" auszugehen; die kantonalen Gerichte seien
verpflichtet, das von ihnen anzuwendende kantonale Recht auf seine
Übereinstimmung mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Es prüfte dann die
kantonale Besoldungsregelung im Lichte von Art. 3 GlG. Daraus geht
nicht eindeutig hervor, ob das Verwaltungsgericht in erster Linie das
Gleichstellungsgesetz oder aber das - im Lichte der Vereinbarkeit mit
dem Gleichstellungsgesetz geprüfte - kantonale Recht angewendet hat. Das
ist aber auch unerheblich, da es nicht darauf ankommt, welches Recht
die kantonale Instanz für anwendbar hielt, sondern darauf, welches Recht
richtigerweise anwendbar ist.
ff) Das Gleichstellungsgesetz gilt auch für kantonale Beamte (Art. 2
GlG). Ein Antrag, den Geltungsbereich auf das Privatrecht und auf Beamte
des Bundes zu begrenzen, wurde im Nationalrat ausdrücklich abgelehnt
(AB 1994 N 255 f.). Lohnansprüche kantonaler öffentlichrechtlicher
Angestellter richten sich zwar grundsätzlich nach dem kantonalen
Recht. Das Gleichstellungsgesetz kann nicht direkte Grundlage für die
Besoldungsansprüche an sich sein. Das schliesst freilich nicht aus,
dass es direkt anwendbares öffentliches Bundesrecht darstellt, da eine
Verfügung sich auch auf eine gemischtrechtliche Grundlage stützen kann
(vorne E. 1d/dd).
gg) Das Gleichstellungsgesetz enthält, soweit es sich auf das
Arbeitsverhältnis bezieht, Bestimmungen über das privatrechtliche (3.
Abschnitt) und das öffentlichrechtliche (4. Abschnitt) Verhältnis
sowie solche, die alle Verhältnisse betreffen (2. Abschnitt). Soweit
es um privatrechtliche Beziehungen geht, konkretisiert das
Gleichstellungsgesetz die privatrechtliche Komponente, die bereits in
Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV liegt, und ist insoweit als Bundesprivatrecht
zu betrachten (vorne E. 1a; vgl. BBl 1993 I 1318). Nur auf diese
Komponente bezieht sich die in den Vorarbeiten zum Gesetz betonte
privatrechtliche Konzeption des Gesetzes (vgl. AB 1994 N 248, 1994 S
815, Votum Bundesrat Koller; LUZIUS MADER, Das Gleichstellungsgesetz
- Entstehung, Ziele und Instrumente, in: Schwander/Schaffhauser,
aaO, S. 9-44, 22). Hinsichtlich öffentlichrechtlicher Verhältnisse
ist es hingegen als öffentlichrechtlich zu betrachten. Daraus folgt
freilich noch nicht zwingend, dass die entsprechenden Bestimmungen des
Gleichstellungsgesetzes die materiellrechtliche Grundlage des angefochtenen
Entscheides bilden. Massgebend dafür ist im Lichte der vorne zitierten
Rechtsprechung, ob sie eine genügend bestimmte Regelung darstellen,
um im Einzelfall direkte Grundlage für einen Entscheid bilden zu können.
hh) Das Gleichstellungsgesetz enthält in Art. 3 Grundsätze über
die Nichtdiskriminierung. Diese Grundsätze sind relativ unbestimmt
gefasst und sagen - jedenfalls in Bezug auf das öffentlichrechtliche
Arbeitsverhältnis - inhaltlich nicht wesentlich mehr aus, als sich
bereits aus Art. 4 Abs. 2 BV ergibt. Indessen wollte der Gesetzgeber mit
dieser unbestimmten Formulierung nicht etwa dem kantonalen Gesetzgeber
die Kompetenz geben, das Diskriminierungsverbot näher zu umschreiben,
sondern dies der Gerichtspraxis überlassen (vgl. BBl 1993 I 1295;
AB 1994 N 256-261, 1995 N 185-192, 1994 S 817-821). Insoweit kann dem
Kanton gar kein Raum für substantielle eigene Regelungen bleiben, was
Voraussetzung dafür wäre, das Bundesrecht als blosse Grundsatz- oder
Rahmengesetzgebung zu betrachten. In Art. 5 Abs. 1 regelt das Gesetz
sodann die einzelnen Rechtsansprüche, die den Diskriminierten zustehen.
Dabei handelt es sich um selbständige bundesrechtliche Forderungen, die
den persönlichkeitsrechtlichen Ansprüchen (Art. 28a ZGB) nachgebildet
sind (CLASS/MÖSSINGER, aaO, S. 22; MADER, aaO, S. 28). Sie können - wie
diese - auch unabhängig von einem konkreten, auf kantonales Beamtenrecht
gestützten Lohnzahlungsbegehren geltend gemacht werden. Art. 6 und
7 GlG enthalten schliesslich Bestimmungen über die Beweislast und das
Verbandsklagerecht, die für die Wirksamkeit des Gleichstellungsgesetzes als
wesentlich betrachtet werden (MADER, aaO, S. 31 ff.). Die Beweislastregeln
stellen materielles Bundesrecht dar, welches in einem engen inhaltlichen
Zusammenhang mit den durch Art. 3-5 GlG statuierten Ansprüchen steht und
bei deren Beurteilung direkt angewendet werden muss.
ii) Das Gleichstellungsgesetz stellt deshalb nicht bloss eine
Grundsatz- oder Rahmenbestimmung dar, an welche sich das kantonale Recht
halten muss, sondern es ist - soweit es um Fragen der Gleichstellung von
Frau und Mann geht - selber die Grundlage für den kantonalen Entscheid,
auch wenn dieser im Rahmen eines Rechtsstreites um an sich kantonal
geregelte Besoldungsansprüche für öffentlichrechtlich Angestellte
ergeht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher zulässig. Das
führt insoweit auch zu einer Gleichbehandlung der kantonalen mit den
eidgenössischen Beamten, welchen in Gleichstellungsbelangen in jedem Fall
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zusteht (Art. 100 Abs. 2 lit. b OG),
und entspricht damit dem vom Gesetzgeber gewollten Anliegen, für alle
Arbeitnehmer eine möglichst einheitliche Rechtsprechung zu gewähren
(vorne E. 1d/ff; BBl 1993 I 1318).
e) Es fragt sich weiter, ob der Kanton, der durch ein Urteil
seines Verwaltungsgerichts zu einer Lohnzahlung verpflichtet wird, zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist.
aa) Auf eine besondere Ermächtigung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
im Sinne von Art. 103 lit. c OG vermag sich der Kanton nicht zu
berufen. Seine Legitimation kann sich einzig aus der allgemeinen Bestimmung
von Art. 103 lit. a OG ergeben.
bb) Nach Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese
Beschwerdelegitimation ist herkömmlicherweise hauptsächlich auf Private
zugeschnitten. Nach der Praxis des Bundesgerichts ist jedoch auch ein
Gemeinwesen nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen
ist (BGE 123 II 371 E. 2c S. 374, 425 E. 3a; 122 II 33 E. 1b S. 36; 118
Ib 614 E. 1b S. 616; mit Hinweisen). Das gilt insbesondere dann, wenn
es als materieller Verfügungsadressat in seinen vermögensrechtlichen
Interessen betroffen ist (BGE 122 II 33 E. 1b S. 36, 382 E. 2b
S. 383; 118 Ib 614 E. 1b S. 616). Darüber hinaus ist ein Gemeinwesen
legitimiert, wenn es durch die angefochtene Verfügung in seinen
hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein schutzwürdiges eigenes
Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
hat, so etwa bei der Erhebung umweltschutzrechtlicher Gebühren
(BGE 119 Ib 389 E. 2e S. 391), als Inhaber der Baupolizeikompetenz
(BGE 117 Ib 111 E. 1b S. 113 f.), als Projektant einer öffentlichen
Sportanlage (BGE 112 Ib 564, nicht publizierte E. 2) oder einer
Deponie (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Kanton
Thurgau vom 4. November 1993, E. 1c/aa), als Subventionsempfänger
(BGE 122 II 382 E. 2b S. 383; 110 Ib 297 E. 3 S. 304 f.) oder wenn es
als kostenmässig involvierte Partei Gewässerschutzmassnahmen anordnet
(nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Gemeinde Sursee vom
26. März 1986, E. 1c). Hingegen begründet nach ständiger Praxis das
blosse allgemeine Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven
Bundesrechts keine Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens; insbesondere
ist die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht
legitimiert (BGE 123 II 371 E. 2d S. 375; 122 II 382 E. 2c S. 383; mit
Hinweisen). Zur Legitimation genügt also nicht, dass ein Gemeinwesen
in einem Bereich, in welchem es zur Rechtsanwendung zuständig ist,
eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu
derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder
Instanz. Ebensowenig genügt es, dass ein Kanton durch den angefochtenen
Entscheid zu einer spezifisch hoheitlichen Tätigkeit verpflichtet wird,
die für ihn finanzielle Folgen hat; so hat das Bundesgericht dem Kanton
die Legitimation abgesprochen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen ein
Urteil eines kantonalen Gerichts, welches ihn zu einer Zahlung aufgrund
des Opferhilfegesetzes verpflichtet (BGE 123 II 425 E. 4).
cc) Das Dienstverhältnis eines Kantons zu seinen öffentlichrechtlichen
Angestellten gilt nach Lehre und Rechtsprechung als hoheitlich; das
Bundesgericht hat es deshalb im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde
abgelehnt, das Gemeinwesen mit Bezug auf Geldforderungen aus dem
Dienstverhältnis dem Beamten wie eine Privatperson gegenüberzustellen,
und hat ihm daher die Beschwerdelegitimation abgesprochen (BGE 120 Ia
95 E. 1b S. 97 f., mit Hinweisen). Das ist jedoch durch das besondere
Wesen dieses Rechtsmittels bedingt, welches dem Schutz verfassungsmässiger
Rechte dient; solche kann ein Kanton gegenüber Entscheiden seines eigenen
Verwaltungsgerichts nicht geltend machen (BGE 120 Ia 95 E. 1c/cc S. 99
f.). Es schliesst aber nach dem Gesagten eine Beschwerdebefugnis für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht von vornherein aus.
dd) Das Gleichstellungsgesetz gilt in seinen zentralen
materiellrechtlichen Bestimmungen gleichermassen für privatrechtliche
und öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse; es beabsichtigt ferner, für
alle Arbeitnehmer eine möglichst einheitliche Rechtsprechung zu gewähren
(vorne E. 1d/ii). Diese Zielsetzung legt es nahe, öffentlichrechtliche
und privatrechtliche Arbeitsverhältnisse nicht unnötigerweise
unterschiedlich zu behandeln. Im privatrechtlichen Verhältnis ist
nicht nur der Arbeitnehmer, sondern auch der Arbeitgeber zur Berufung
und allenfalls zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert gegen einen
kantonalen Entscheid, der ihn zu einer Leistung aufgrund von Art. 4 Abs. 2
Satz 3 BV bzw. Art. 5 GlG verpflichtet (BGE 120 Ia 95 E. 1c/cc S. 99;
113 Ia 107 E. 1b S. 111). Ebenso ist im eidgenössischen Beamtenrecht
der Bund als Arbeitgeber zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen
Entscheid der eidgenössischen Personalrekurskommission legitimiert (Art.
103 lit. b OG; Art. 58 BtG und Art. 13 Abs. 1 GlG). Es wäre im Lichte der
Gleichbehandlung aller Arbeitsverhältnisse nicht einsichtig, demgegenüber
im kantonalen öffentlichrechtlichen Bereich nur dem Arbeitnehmer,
nicht aber dem Arbeitgeber die Beschwerdelegitimation zuzuerkennen. Das
widerspricht auch nicht der vorne zitierten Rechtsprechung: wenn der
Kanton seinen Angestellten eine Leistung gemäss Art. 5 GlG ausrichtet,
versieht er nicht im gleichen Sinne eine spezifisch staatliche Tätigkeit
wie etwa beim Vollzug des Opferhilfegesetzes oder bei der Verfolgung von
Straftaten, sondern er erfüllt einen Anspruch, der allen Arbeitnehmern
selbständig und unabhängig von der Natur ihres Arbeitsverhältnisses
zusteht. Der öffentliche Arbeitgeber ist dadurch in gleicher Weise wie ein
privater Arbeitgeber berührt und deshalb zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
legitimiert. Dem steht auch nicht entgegen, dass sich der Kanton gegen ein
Urteil seines eigenen Verwaltungsgerichts wehrt. Das Verwaltungsgericht
ist nicht vergleichbar mit einer hierarchisch übergeordneten Stelle
innerhalb der Verwaltung, gegen deren dienstliche Anordnungen sich die
untergeordnete Stelle nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wehren kann
(vgl. BGE 123 II 542 E. 2e-2h S. 545 ff.); es ist vielmehr eine von den
übrigen kantonalen Behörden unabhängige Rechtspflegeinstanz, welche die
Rechtmässigkeit von Handlungen des Kantons als solchen zu beurteilen hat.
f) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid lediglich die
Grundsatzfrage des Diskriminierungsumfangs beantwortet und festgehalten,
die genaue Berechnung der Lohnguthaben der Klägerinnen sei aufgrund
der Akten nicht durchführbar. Bei Rechtskraft des Urteils sei in
erster Linie die Finanzdirektion dazu berufen, die detaillierten
Lohndifferenzen zu berechnen. Der angefochtene Entscheid hat damit
die Frage der Diskriminierung abschliessend beantwortet und ist demnach
nicht als Zwischen-, sondern als Teil- und insoweit als Endentscheid zu
betrachten. Die innert der dreissigtägigen Frist eingereichte Beschwerde
ist somit rechtzeitig (vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f., mit Hinweisen).
g) Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer beantragt, die Vernehmlassung
des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und
Mann aus dem Recht zu weisen. Gemäss Art. 110 Abs. 1 OG ist zu
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen letzte kantonale Instanzen eine
Vernehmlassung der nach Art. 103 lit. b OG zur Beschwerde berechtigten
Bundesverwaltungsbehörden einzuholen. Indessen ist gegen Entscheide
letzter kantonaler Instanzen, die im Zusammenhang mit öffentlichrechtlichen
Arbeitsverhältnissen ergangen sind, weder das Büro für die Gleichstellung
von Frau und Mann noch sonst eine Bundesverwaltungsbehörde gemäss Art. 103
lit. b OG zur Beschwerde berechtigt (Art. 13 Abs. 4 GlG). Die Stellungnahme
des Büros für die Gleichstellung kann daher nicht als Vernehmlassung
im Sinne von Art. 110 OG gelten. Das Büro hat auch keine Parteistellung
und kann nicht Anträge stellen oder sonstige Parteirechte ausüben. Das
Bundesgericht kann hingegen als Beweismittel einen Amtsbericht oder eine
Stellungnahme einer Verwaltungsbehörde einholen (Art. 95 in Verbindung
mit Art. 113 OG; BGE 120 Ia 321 E. 1 S. 324 f., mit Hinweisen).
Diese unterliegen der freien Beweiswürdigung bzw. Beurteilung durch
das Bundes-gericht (Art. 95 Abs. 2 OG). Es besteht daher kein Anlass,
die Stellungnahme, zu welcher sich der Beschwerdeführer äussern konnte,
aus dem Recht zu weisen.
Erwägung 3
3.- a) Der Beschwerdeführer kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts rügen, nicht aber die
Unangemessenheit (Art. 104 OG). Nachdem als Vorinstanz eine richterliche
Behörde entschieden hat, ist zudem das Bundesgericht an die Feststellung
des Sachverhalts gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig,
unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften
festgestellt worden ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Deshalb sind neue
Tatsachenvorbringen nur noch zulässig, wenn die Vorinstanz diese von Amtes
wegen hätte berücksichtigen müssen und in der Nichtberücksichtigung eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt (BGE 121 II 97 E. 1c
S. 99, mit Hinweisen).
Frei überprüft das Bundesgericht somit die richtige Anwendung von
Art. 4 Abs. 2 BV bzw. von Art. 3 GlG. Frei überprüfbare Rechtsfrage
ist ferner, ob die Vorinstanz die bundesrechtlichen Beweislastregeln
richtig angewendet hat, wozu auch die besondere Bestimmung von Art. 6
GlG gehört. Soweit die vom Verwaltungsgericht getroffenen Bewertungen
jedoch auf rechtsfehlerfreier Ermessensbetätigung beruhen, können sie
vom Bundesgericht nicht in Frage gestellt werden.
b) Das Bundesgericht darf weder zugunsten noch zuungunsten der
Parteien über deren Begehren hinausgehen; an die Begründung der Begehren
ist es hingegen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG). Da die ursprünglichen
Klägerinnen, obwohl ihre Klage nur teilweise gutgeheissen wurde, keine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben haben, kann das Urteil nicht
zuungunsten des Beschwerdeführers abgeändert werden.
c) Das Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann
regt an, im bundesgerichtlichen Verfahren eine Untersuchung des
Arbeitsbewertungsverfahrens und seiner Anwendung durchzuführen, da es der
Meinung ist, bei der vom Verwaltungsgericht als nicht diskriminierend
betrachteten Auswahl der Kriterien seien frauenbegünstigende Aspekte
vernachlässigt worden. Auch wenn das zuträfe, könnte jedoch das Urteil
nicht zugunsten der Beschwerdegegnerinnen abgeändert werden. Eine
entsprechende Untersuchung erübrigt sich daher schon aus diesem Grund.
Erwägung 4
4.- a) Das Verwaltungsgericht hat die Klage, die vor Inkrafttreten des
Gleichstellungsgesetzes erhoben wurde, aufgrund dieses Gesetzes beurteilt
und dabei auch die Beweislastregelung von Art. 6 GlG angewendet. Es
erwog auf dieser Grundlage, die von den damaligen Klägerinnen beantragte
Expertise zum Nachweis einer Lohndiskriminierung sei unnötig, da schon
die vorhandenen Unterlagen die Diskriminierung glaubhaft machten und eine
Expertise einzig im Interesse des (damaligen) Beklagten zur Führung des
Gegenbeweises läge; dieser habe jedoch die Einholung einer Expertise
abgelehnt. Der Beschwerdeführer rügt dieses Vorgehen als Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör, da seine im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht gemachte Äusserung, die Einholung einer Expertise sei
unnötig, noch unter dem alten Rechtszustand gemacht worden sei und die
im neuen Recht vorgesehene und vom Verwaltungsgericht angewendete Umkehr
der Beweislast für ihn folgenschwer sei.
b) Die Klage vor Verwaltungsgericht wurde am 1. Juli 1994
eingereicht, mithin lange vor Inkrafttreten, ja sogar vor dem Erlass des
Gleichstellungsgesetzes. Die Duplik des Beschwerdeführers datiert vom
11. Mai 1995. Nach diesem Datum hatte der Beschwerdeführer einzig noch
Gelegenheit, gestützt auf die Verfügungen des Verwaltungsgerichts vom
30. August 1995 und vom 30. Januar 1996, gewisse Unterlagen einzureichen,
was er mit Schreiben vom 2. November 1995 bzw. 22. Februar 1996 tat. Das
Gleichstellungsgesetz wurde erst in der am 11. Juni 1996 erscheinenden
Nummer der Amtlichen Sammlung publiziert, trat am 1. Juli 1996 in Kraft und
wurde in dem am 10. Juli 1996 ergangenen Urteil des Verwaltungsgerichts -
namentlich auch hinsichtlich der Beweislastregeln - angewendet. Bei diesem
zeitlichen Ablauf hatte der Beschwerdeführer keinerlei Gelegenheit, die
für ihn durch Art. 6 GlG beweisrechtlich verschlechterte Stellung bei
seinen Eingaben zu berücksichtigen. Unter diesen Umständen durfte das
Verwaltungsgericht jedenfalls in entscheiderheblichen Tatfragen nicht
massgeblich auf die neu in Kraft getretene Beweislastregel abstellen,
ohne dem Beschwerdeführer vorher Gelegenheit zu geben, sich unter den
veränderten Umständen zu denjenigen Fragen zu äussern, in denen die
Beweislastumkehr für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung sein konnte.
c) Der Beschwerdeführer führt freilich in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus: "Der Beschwerdeführer verzichtet
allerdings auf einen Antrag zu diesem Mangel, da er die Gelegenheit
wahrnimmt, seinen Standpunkt in diesem Verfahren zu erläutern und da
er nach wie vor der Meinung ist, eine Expertise würde vorliegend nichts
bringen". Das Bundesgericht hat im Rahmen von Lohngleichheitsverfahren
mehrmals entschieden, dass die Weigerung, eine beantragte Expertise zur
Vergleichbarkeit verschiedener Tätigkeiten einzuholen, den Anspruch auf
rechtliches Gehör verletze, da die Überprüfung, ob bei der Erstellung
einer Arbeitsplatzbewertung Fehler gemacht worden seien, spezifische
Fachkenntnisse voraussetze (BGE 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.; ZBl 90/1989
S. 203, nicht publ. E. 3; vgl. BGE 118 Ia 35 E. 2d/e S. 38 f.). Eine
vergleichende Bewertung verschiedener Tätigkeiten beruht einerseits auf
der Feststellung von Sachverhalten, andererseits auf der Wertung dieser
Sachverhalte. Eine Expertise kann aufzeigen, wie die Sachverhalte sind und
wie im Rahmen einer bestimmten Lohneinreihung die Wertungen vorgenommen
worden sind. Hingegen ist die Frage, ob die vorgenommene Wertung eine
rechtswidrige Ungleichbehandlung darstelle, eine Rechtsfrage, welche nicht
durch Fachexperten, sondern durch das Gericht zu beantworten ist (ebenso
Andreas C. Albrecht, Der Begriff der gleichwertigen Arbeit im Sinne des
Lohngleichheitssatzes "Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn
für gleichwertige Arbeit" [Art. 4 Abs. 2 BV], Diss. Basel 1998, S. 38
f. und 51). Soweit es nur um diese Rechtsfrage geht, ist eine Expertise
daher entbehrlich. Nachdem vorliegend der Beschwerdeführer ausdrücklich
auf die Einholung einer Expertise verzichtet, kann davon abgesehen werden,
den angefochtenen Entscheid deshalb wegen Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör aufzuheben, weil keine Expertise eingeholt worden
ist. Hingegen kann dieser Aspekt in anderer Hinsicht von Bedeutung sein
(vgl. hinten E. 11d).
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer rügt eine Missachtung von § 85 des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH). Das
Verwaltungsgericht habe die Pflichtstundenzahl der Beschwerdegegnerinnen
von 26 auf 24 Stunden herabgesetzt und damit die Bindung an die
Klageanträge missachtet.
Das Bundesgericht kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nur die Anwendung von Bundesrecht überprüfen, einschliesslich der
Verletzung der Bundesverfassung (BGE 120 Ib 224 E. 2a S. 228; 118 Ia
8 E. 1b S. 10). Die Missachtung kantonaler Verfahrensbestimmungen kann
einzig beurteilt werden, wenn sie zugleich eine Verfassungsverletzung,
namentlich einen Verstoss gegen Art. 4 BV, darstellt. Dabei ist jedoch
zu beachten, dass der Beschwerdeführer als Inhaber der öffentlichen
Gewalt zur Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte grundsätzlich
nicht legitimiert ist (vorne E. 1a). Es kann offen bleiben, ob das
auch im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gilt, die insoweit
die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt (BGE 122 IV 8
E. 2a S. 12; vgl. BGE 120 Ib 224 E. 2a S. 228). Denn jedenfalls hat das
Verwaltungsgericht den Beschwerdegegnerinnen nicht mehr zugesprochen,
als sie verlangt hatten: Es hat im angefochtenen Urteil entschieden,
dass der Beschwerdeführer den Beschwerdegegnerinnen einen der Lohnklasse
18 entsprechenden und von einer wöchentlichen Pflichtstundenzahl von 24
ausgehenden Lohn zu bezahlen habe. Es hat damit entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers nicht die von den Beschwerdegegnerinnen zu leistende
Pflichtstundenzahl auf 24 festgesetzt. Es hat bloss entschieden, dass
den Beschwerdegegnerinnen der einem vollen Arbeitspensum entsprechende
Lohn auf der Basis einer Stundenzahl von 24 zu bemessen sei. Es bleibt
dem Kanton nach dem angefochtenen Urteil aber frei, die ordentliche
Pflichtstundenzahl höher anzusetzen, sofern er den Beschwerdegegnerinnen
einen diesem höheren Pensum entsprechenden Lohn bezahlt.
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vorinstanz bei
der Überprüfung der Arbeitsplatzbewertung ihr Ermessen an die Stelle
desjenigen des Besoldungsgesetzgebers gesetzt habe. Er bringt vor, dem
kantonalen Gesetzgeber komme bei der Ausgestaltung des Besoldungssystems
ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, in welchen ein Gericht nur mit
Zurückhaltung einzugreifen habe.
Auch hier kann offenbleiben, ob der Kanton zu dieser Rüge überhaupt
legitimiert ist (vgl. E. 5). Wie weit das kantonale Verwaltungsgericht im
Verfahren der ursprünglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit Ermessensentscheide
der Verwaltung oder Regierung überprüfen kann, ist eine Frage des
kantonalen Verfahrensrechts, dessen Anwendung das Bundesgericht nur
auf Willkür hin überprüfen kann. Der Beschwerdeführer bringt indessen
nicht vor, welche Bestimmung des kantonalen Rechts auf willkürliche
Weise angewendet worden sein soll. Sein Hinweis auf BGE 121 I 53 geht
fehl: dort ging es um die Kognition des Bundesgerichts gegenüber dem
kantonalen Gesetzgeber im Rahmen des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots
von Art. 4 Abs. 1 BV. Das Bundesgericht als Verfassungsgericht kann nicht
sein Ermessen an die Stelle desjenigen des kantonalen Gesetzgebers
setzen. Das bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass sich auch das
kantonale Verwaltungsgericht gegenüber der kantonalen Verwaltung eine
gleiche Zurückhaltung auferlegen muss, namentlich im Zusammenhang mit
dem Vollzug des Gleichstellungsgesetzes.
Erwägung 7
7.- Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 Abs. 1 GlG verbieten jede direkte
oder indirekte Benachteiligung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern
aufgrund ihres Geschlechts. Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn
sich eine Ungleichbehandlung ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit
oder auf ein Kriterium stützt, das nur von einem der beiden Geschlechter
erfüllt werden kann, und wenn sie sich nicht sachlich rechtfertigen
lässt (BBl 1993 I 1295). Eine sachliche Rechtfertigung für eine direkte
Ungleichbehandlung kann darin liegen, dass auf dem Geschlecht beruhende
biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung absolut
ausschliessen (BGE 123 I 56 E. 2b S. 58; 117 Ia 262 E. 2a S. 264, 270
E. 2a S. 272, je mit Hinweisen).
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend
Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BBl 1993 I 1295
f.; ALBRECHT, aaO, S. 95; KATHRIN ARIOLI, Die Rechtsfigur der indirekten
Diskriminierung, AJP 1993 S. 1327-1335, 1330; GEORG MÜLLER, aaO, Rz. 137a;
NORA REFAEIL/KARINE SIEGWART, Das Konzept der mittelbaren Diskriminierung
im europäischen und schweizerischen Recht, in: Nora Refaeil et al., Die
Gleichbehandlung von Mann und Frau im europäischen und schweizerischen
Recht, Bern 1997, S. 5-42, 25 ff.; STEIGER-SACKMANN, aaO, S. 104
f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung
von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357-380, 375 ff.; vgl. auch die
Rechtsprechung des EuGH, Rs. 170/84, Slg. 1986 1607, 1628 [Bilka] und
seitherige Praxis, s. KARL-JÜRGEN BIEBACK, Die mittelbare Diskriminierung
wegen des Geschlechts, Baden-Baden 1997, S. 52 ff.).
Erwägung 8
8.- a) Eine besoldungsmässige Diskriminierung liegt vor,
wenn zum Nachteil eines geschlechtstypisch identifizierten Berufs
Lohnunterschiede bestehen, welche nicht sachbezogen in der Arbeit selber
begründet sind (ALBRECHT, aaO, S. 159 ff.; ELISABETH FREIVOGEL, in
Bigler-Eggenberger/Kaufmann, aaO, Rz. 116 zu Art. 3 GlG). Untersagt sind
damit Lohnunterschiede, die auf geschlechtsspezifische Umstände abstellen
(BGE 117 Ia 270 E. 2b S. 273, mit Hinweisen). Ein Lohnunterschied zwischen
zwei typisch weiblich identifizierten Berufen kann demgegenüber keine
geschlechtsbezogene Diskriminierung darstellen (BGE 113 Ia 107 E. 4a
S. 116; FREIVOGEL, aaO, Rz. 103 zu Art. 3 GlG).
b) Das Verwaltungsgericht hat die Tätigkeit der Handarbeitslehrerinnen
mit derjenigen der Primarlehrkräfte verglichen. Der Beschwerdeführer
anerkennt, dass der Beruf der Handarbeitslehrerin ein typischer Frauenberuf
ist, bringt jedoch vor, dass rund 60% der Primarlehrkräfte weiblich seien,
so dass dieser Beruf nicht als typisch männlich betrachtet werden könne.
Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, die anderen Lehrberufe
zählten ungeachtet des heute höheren Frauenanteils von der Geschichte
her zu den männlichen Berufsbildern und seien daher besoldungsmässig
stets anders als die typischen Frauenberufe eingeordnet gewesen. Es kann
dahingestellt bleiben, ob das eine vom Bundesgericht nicht überprüfbare
Tatsachenfeststellung oder einen überprüfbaren allgemeinen Erfahrungssatz
darstellt (vgl. BGE 117 Ia 270 E. 4 S. 276). Eine Diskriminierung liegt
nämlich nicht nur dann vor, wenn ein typisch weiblicher gegenüber einem
typisch männlichen Beruf ungerechtfertigt benachteiligt wird, sondern auch,
wenn dies zwischen einem typisch weiblich und einem geschlechtsmässig
neutral identifizierten Beruf erfolgt (FREIVOGEL, aaO, Rz. 115 f. zu
Art. 3). Der Primarlehrerberuf ist, wenn auch nicht typisch männlich,
so doch jedenfalls geschlechtsmässig neutral identifiziert.
Erwägung 9
9.- a) Das Lohngleichheitsgebot bezieht sich nicht nur auf gleiche,
sondern auch auf gleichwertige Arbeit (BGE 117 Ia 270 E. 2b S. 273 f.;
BBl 1993 I 1264; GABRIEL AUBERT, L'égalité des sexes dans le domaine
du travail, in: Morand, aaO, S. 143-179, 165; ALEXANDRE BERENSTEIN,
Der Lohn für gleichwertige Arbeit, ZBJV 120/1984, S. 489-509, 492 und
499; CLASS/MÖSSINGER, aaO, S. 39; FREIVOGEL, aaO, Rz. 1.00 zu Art. 3;
Lohngleichheit für Mann und Frau, Schlussbericht der vom Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartement eingesetzten Arbeitsgruppe "Lohngleichheit",
Oktober 1988, S. 17 f.).
Statistisch belegte Lohnunterschiede zwischen den Geschlechtern können
ein Indiz für Lohndiskriminierungen bilden; doch müssen die unterschiedlich
entlöhnten Tätigkeiten gleichwertig sein. Bei der Frage nach der
Gleichwertigkeit handelt es sich entgegen einer in der Lehre teilweise
vertretenen Ansicht (FREIVOGEL, aaO, Rz. 129 zu Art. 3) nicht schon um
die Frage nach Rechtfertigungsgründen, sondern um die Frage, ob überhaupt
eine Tatbestandsvoraussetzung für das Lohngleichheitsgebot erfüllt ist
bzw. ob eine - allenfalls zu rechtfertigende - Ungleichbehandlung vorliegt
(ALBRECHT, aaO, S. 47 f.; VINCENT MARTENET, L'égalité de rémunération
dans la fonction publique, AJP 1997 S. 825-840, 828 f.; vgl. auch das
Urteil des EuGH i.S. Enderby, Rs. C-127/92, Slg. 1993 I-5535, 5572 f.,
Rz. 16 und 19). Denn sonst wäre a priori jede geschlechtsspezifische
(männliche oder weibliche) Tätigkeit in diskriminierender Weise entlöhnt,
lässt sich doch praktisch immer eine geschlechtsneutral identifizierte
Tätigkeit finden, die besser entlöhnt ist.
b) Unterschiedliche Tätigkeiten müssen daher anhand eines
Bewertungsmassstabs verglichen werden (ALEXANDRE BERENSTEIN, L'égalité
des rémunérations entre hommes et femmes sur le plan international, in:
Morand, aaO, S. 41-56, 50 ff.; FREIVOGEL, aaO, Rz. 102 f. zu Art. 3;
GEORG MÜLLER, aaO, Rz. 143). Dazu können die auszuübenden Funktionen
als solche bzw. die daran gestellten Anforderungen (Arbeitsplatz-
oder Funktionsbewertung), die individuellen Merkmale der Stelleninhaber
(Alter, Dienstalter, Ausbildung usw.) sowie die Art und Weise, wie die
betroffenen Personen diese Funktionen ausführen (Leistungsbewertung),
berücksichtigt werden (ALBRECHT, aaO, S. 49 f.; AUBERT, aaO, S. 166
f.; HENNEBERGER/OBERHOLZER/ZAJITSCHEK, Lohndiskriminierung und
Arbeitsbewertung, Basel 1997, S. 97 f.; MARTENET, aaO, S. 828 ff.). Ob
verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, kann nicht
wissenschaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden, sondern hängt
von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (ALBRECHT,
aaO, S. 29 f., 33 f.; Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von
Frau und Mann [Hrsg.], Arbeitsbewertung und Lohndiskriminierung von
Frauen, Bern 1991, S. 4, 8, 36 und 39; HENNEBERGER/OBERHOLZER/ZAJITSCHEK,
aaO, S. 115 und 129 f.). Es gibt verschiedene arbeitswissenschaftliche
Bewertungsverfahren, die sich je in der Aufgliederung, Gewichtung und
Bewertung der verschiedenen Anforderungsarten voneinander unterscheiden
(HENNEBERGER/OBERHOLZER/ZAJITSCHEK, aaO, S. 100 ff.; HEIDE M. PFARR/KLAUS
BERTELSMANN, Diskriminierung im Ewerbsleben, Baden-Baden 1989, S. 311). Den
zuständigen Behörden kommt bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems
im öffentlichen Dienst ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu; sie können
aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestands-elemente
auswählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE
123 I 1 E. 6b/c S. 8; 121 I 49 E. 4c S. 53 f.). Das Lohngleichheitsgebot
schränkt diesen grossen Ermessensspielraum nicht grundsätzlich ein;
es bedeutet nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode für die
Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht positiv
fest, welcher Massstab dabei anzuwenden ist; es verbietet jedoch die
Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (Arbeitsgruppe
"Lohngleichheit", aaO, S. 18; PFARR/BERTELSMANN, aaO, S. 312 f.).
c) Eine diskriminierende Bewertung liegt vor, wenn Unterschiede in
der Besoldung an geschlechtsspezifische Merkmale anknüpfen, ohne dass
das durch die Art der auszuübenden Tätigkeit sachlich begründet wäre
(BBl 1993 I 1265). Das kann beispielsweise dadurch geschehen, dass
geschlechtsspezifische Kriterien berücksichtigt bzw. stark gewichtet
werden, die für die Art der auszuübenden Tätigkeit nicht erforderlich
oder unbedeutend sind, oder umgekehrt nicht berücksichtigt bzw. schwach
gewichtet werden, obwohl sie für die Tätigkeit wichtig sind (BBl 1993 I
1265; Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann, aaO,
S. 52 ff.; CLASS/MÖSSINGER, aaO, S. 39 f.; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer
sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 110). Die Berücksichtigung eines
geschlechtstypischen Kriteriums ist nicht diskriminierend, soweit dieses
für die Erfüllung der Arbeit relevant ist (Arbeitsgruppe "Lohngleichheit",
aaO, S. 40 f.). Nicht diskriminierend sind in der Regel Unterschiede, die
auf objektiven Gründen wie Ausbildung, Alter, Dienstalter, Qualifikation,
Erfahrung, Aufgabenbereich oder Leistung beruhen (BGE 121 I 49 E. 4c
S. 53; 118 Ia 35 E. 2c S. 37 f.; 117 Ia 270 E. 4 S. 276 f.; 113 Ia 107
E. 4a S. 116; AUBERT, aaO, S. 167; HAEFLIGER, aaO, S. 110). So hat das
Bundesgericht eine unterschiedliche Entlöhnung von Arbeitslehrerinnen
gegenüber Primar- und Haushaltungslehrkräften mit Unterschieden in der
Ausbildung und Berufstätigkeit gerechtfertigt (BGE 117 Ia 270 E. 3/4
S. 274 ff.).
d) Bewertungskriterien sind dann geschlechtsspezifisch, wenn sie von
den Angehörigen des einen Geschlechts wesentlich leichter oder anteilmässig
erheblich häufiger erfüllt werden können als von den Angehörigen des
andern Geschlechts (MONIQUE COSSALI, L'interdiction de discriminer en
raison du sexe dans la vie professionnelle, au regard du droit suisse et
du droit communautaire, in: Festschrift Bigler-Eggenberger, Basel 1993,
S. 59-83, 65; EPINEY/REFAEIL, in: Bigler-Eggenberger/Kaufmann, aaO, S. 402
Rz. 100). In Frage kommen Eigenschaften, welche bei Angehörigen des einen
Geschlechts aus biologischen Gründen im Durchschnitt weniger häufig erfüllt
sind (beispielsweise Körpergrösse oder -kraft), oder Eigenschaften, welche
auf in der gesellschaftlichen Realität vorhandene geschlechtsspezifische
faktische Ungleichheiten zurückzuführen sind. So kann unter Umständen
im formal geschlechtsneutralen Kriterium des Dienstalters eine
indirekte Diskriminierung stecken, da Frauen im Durchschnitt eher ihre
Arbeitskarriere zum Zwecke der Kinderbetreuung unterbrechen und daher
weniger berufliche Erfahrung sammeln können (ALBRECHT, aaO, S. 161;
vgl. das Urteil des EuGH i.S. Nimz, Rs. C-184/89, Slg. 1991 I-297, 319).
Hingegen dürfen nicht Merkmale als geschlechtstypisch betrachtet
werden, die - ohne die genannten Bedingungen zu erfüllen - bloss
aufgrund traditioneller gesellschaftlicher Rollenbilder einem Geschlecht
zugeschrieben werden, weil damit diese Rollenbilder verewigt würden,
was dem verfassungsmässigen und gesetzlichen Gleichstellungsgebot gerade
widerspräche (BGE 117 Ia 270 E. 2a S. 272, mit Hinweisen; vgl. auch
COSSALI, aaO, S. 73 ff.).
Ob ein bestimmtes, einer Arbeitsplatzbewertung zugrundeliegendes
Kriterium geschlechtstypisch ist, muss entweder aufgrund der allgemeinen
Lebenserfahrung oder durch wissenschaftliche Untersuchungen statistisch
nachweisbar sein (BBl 1993 I 1296; ALBRECHT, aaO, S. 96 und 159). Blosse
unbewiesene oder nicht glaubhaft gemachte Behauptungen oder Vermutungen,
bestimmte Eigenschaften seien spezifisch weiblich oder männlich, können
demgegenüber nicht massgebend sein.
Erwägung 10
10.- a) Die vom Regierungsrat des Kantons Zürich durchgeführte
Lohneinstufung beruht auf einer sogenannten "Vereinfachten
Funktionsanalyse", mit welcher im Verlauf einer strukturellen
Besoldungsrevision in den Jahren 1987-1991 sämtliche Funktionen
des Staatspersonals bewertet wurden. Dieses Verfahren fasst die zur
Beurteilung einer Funktion massgebenden Anforderungen in sechs Kriterien
zusammen. Die sechs Kriterien werden mit unterschiedlichen maximalen
Arbeitswertpunktzahlen (AWP) versehen, welche die relative Gewichtung
der Kriterien ausdrücken. Die einzelnen Funktionen wurden anhand
dieser Kriterien aufgrund einer 10er-Skala von 0,5-5,0, je mit halben
Zwischenschritten, bewertet. Den einzelnen Skalenschritten entspricht
eine bestimmte Arbeitswertpunktezahl, wobei die Skalierung progressiv
ist. Die Summe der Punkte ist massgebend für die Einreihung in die
Besoldungskategorie.
b) Geschlechtsspezifische Diskriminierungen können bei diesem Vorgehen
auf drei Stufen erfolgen, nämlich bei der Auswahl der Kriterien, bei der
relativen Gewichtung der Kriterien sowie bei der Einreihung einzelner
Funktionen in der 10er-Skala (ALBRECHT, aaO, S. 162 f.).
c) Die vom Kanton gewählten Kriterien und die jeweiligen maximalen
Punktzahlen lauten wie folgt:
K1: Ausbildung und Erfahrung 320 Punkte
K2: Geistige Anforderungen 300 Punkte
K3: Verantwortung 210 Punkte
K4: Psychische Anforderungen/Belastungen 50 Punkte
K5: Physische Anforderungen/Belastungen 60 Punkte
K6: Beanspruchung der Sinnesorgane/
spezielle Arbeitsbedingungen 60 Punkte
Total 1000 Punkte
Die Einreihung der Handarbeitslehrerinnen bzw. der Primarlehrkräfte
ergab folgendes Ergebnis:
Kriterium Handarbeitslehrerinnen Primarlehrkräfte
Stufe AWP Stufe AWP
K1 3,0 144 3,0 144
K2 3,0 135 3,5 170,5
K3 3,0 94,5 3,5 119,5
K4 2,5 25 3,0 30
K5 2,5 20,5 2,0 15
K6 2,0 15 2,0 15
Total 434 494
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht machte der Kanton zudem geltend,
bei einer verfeinerten Gliederung, wie sie seit 1994 angewendet werde,
wären die Handarbeitslehrerinnen bei Kriterium 1 eher mit 2,75 zu
bewerten als mit 3,0. Er begründete das mit der unterschiedlichen
Gesamtausbildungsdauer.
d) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass weder die Auswahl
der Kriterien noch deren relative Gewichtung diskriminierend
seien. Ebensowenig hielt es die Einreihung hinsichtlich der Kriterien 3-6
für diskriminierend. Diese Überlegungen sind nicht bundesrechtswidrig. Wenn
die Beschwerdegegnerinnen dagegen vorbringen, die Auswahl und Gewichtung
der Kriterien, namentlich die starke Gewichtung des Kriteriums "geistige
Anforderungen", benachteilige die Frauen, so setzen sie voraus, dass Frauen
im Durchschnitt weniger hohe geistige Anforderungen zu erfüllen vermögen
als Männer oder dass die typischen Frauenberufe diesbezüglich tiefere
Anforderungen stellen; das ist weder gerichtsnotorisch noch nachgewiesen
oder glaubhaft gemacht. Es wäre daher im Gegenteil bundesrechtswidrig, die
starke Gewichtung dieses Kriteriums als diskriminierend zu betrachten
(vgl. vorne E. 9d). Analoges gilt für die Ansicht des Büros für
Gleichstellung von Frau und Mann, das Kriterium "Zwischenmenschliche
Beziehungen" sei frauenbegünstigend, weshalb die geringe Berücksichtigung
dieses Kriteriums möglicherweise diskriminierend sei.
e) Das Verwaltungsgericht erachtete die vom Kanton geltend
gemachte Bewertung der Handarbeitslehrerinnen von 2,75 bei Kriterium
1 für unbegründet, da die verfeinerte Skala nicht auf die Dauer der
Gesamtausbildung, sondern lediglich auf die Breite der berufsbezogenen
Ausbildung abstelle; dafür, dass diese bei den Primarlehrkräften breiter
wäre als bei den Handarbeitslehrerinnen, vermöchten die Akten keinen
Anhaltspunkt zu geben.
Der Beschwerdeführer räumt ein, dass die verfeinerte Skala auf
die Breite der berufsbezogenen Ausbildung abstelle, bringt aber vor,
dabei könnten die Zulassungsvoraussetzungen nicht ausser acht gelassen
werden. Diese seien für das Handarbeitslehrerinnenseminar weniger streng
als für die Primarlehrerausbildung, weil für diese im Unterschied zu jenem
die Maturität verlangt werde. Ob - wie das Verwaltungsgericht annimmt
- die unterschiedliche Breite der Ausbildungen aus den Akten nicht
ersichtlich sei, ist vorliegend unerheblich: Der Beschwerdeführer hat
selber bei seiner 1990 vorgenommenen Arbeitsplatzbewertung für Handarbeits-
wie für Primarlehrkräfte gleicherweise das Kriterium 1 mit der Stufe
3,0 bewertet. In der Duplik führte er vor Verwaltungsgericht aus, die
zwischenzeitlich vorgenommene Verfeinerung auf Viertelsstufen würde bei
einer neuerlichen Bewertung eher zu einer Einstufung im Bereich 2,75
führen; diese verfeinerte Gliederung werde zwar für alle Neueinreihungen
angewendet, habe aber konkret mit der abgeschlossenen Bewertung der
Handarbeitslehrerinnen nichts zu tun. Der vorliegenden Streitigkeit
liegt aber gerade diese abgeschlossene Bewertung zugrunde. Wenn sich
der Beschwerdeführer nun nachträglich darauf beruft, eigentlich wären
die Handarbeitslehrerinnen nur mit 2,75 zu bewerten, so verhält er
sich widersprüchlich. Zudem wäre es rechtsungleich, eine nachträglich
geschaffene verfeinerte Skalierung bloss punktuell für ein bestimmtes
Kriterium bei einer bestimmten Funktion anzuwenden. Soll die Bewertung
gegenüber der vorgenommenen strukturellen Besoldungsrevision verfeinert
werden, so müssten auch für die Vergleichspositionen allfällige
Verfeinerungen geprüft werden; dass das erfolgt wäre, bringt der
Beschwerdeführer indessen nicht vor.
f) Das Verwaltungsgericht bewertete - anders als der Kanton - beim
Kriterium 2 (geistige Anforderungen) die Handarbeitslehrerinnen gleich
wie die Primarlehrkräfte mit der Stufe 3,5 (statt 3,0). Daraus ergab
sich eine Totalpunktezahl von 469,5 (statt 434), was der Lohnklasse 18
(statt 17) entspricht. Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang,
das Verwaltungsgericht habe ungenügend berücksichtigt, dass eine
Primarlehrkraft ein vielfältigeres Spektrum unterrichte als eine
Handarbeitslehrerin. Ausser acht gelassen habe das Verwaltungsgericht zudem
die Tatsache, dass der Handarbeitsunterricht in der Regel in Halbklassen
erfolge, was eine Erleichterung darstelle.
aa) Das Verwaltungsgericht hat sich mit der zu bewältigenden Stofffülle
der Primar- und Handarbeitslehrkräfte auseinandergesetzt; es hat dabei
die Vielfalt der Fächer bei den Primarlehrkräften berücksichtigt, aber
dafür bei den Handarbeitslehrerinnen erhöhte Anforderungen infolge des
stufenübergreifenden Unterrichts und des ständigen Klassenwechsels
veranschlagt. Das bedinge eine erhöhte geistige Regsamkeit. Das
Verwaltungsgericht hat somit die unterschiedlichen Stoffmengen
berücksichtigt, aber anders bewertet als der Beschwerdeführer. Dieser
bestreitet nicht, dass der niveauübergreifende Unterricht und der ständige
Klassenwechsel für Handarbeitslehrkräfte erhöhte geistige Anforderungen
stelle; er bringt jedoch vor, die bei den Primarlehrkräften erforderliche
stündliche Umstellung auf neue Fächer sei anforderungsreicher. Zur
Diskussion steht somit im wesentlichen, ob der Wechsel des Fachs
bei gleichbleibender Klasse oder aber der Wechsel der Klasse bei
gleichbleibendem Fach geistig anspruchsvoller sei. Diese Beurteilung ist
eine Ermessensfrage, die aus rechtlicher Sicht so oder anders beantwortet
werden kann. Die Bewertung durch das Verwaltungsgericht erfolgt im Rahmen
des ihm zustehenden Ermessens. Sie kann nicht als bundesrechtswidrig
betrachtet werden.
bb) Das Verwaltungsgericht hat nicht ausdrücklich erwähnt,
dass der Handarbeitsunterricht in Halbklassen erfolge. Es hat jedoch
erwogen, die Ausführungen im Zusammenhang mit dem zeitlichen Aufwand
für die Vor- und Nachbereitung hätten grundsätzlich nichts mit dem
Kriterium "Geistige Anforderungen" zu tun. Es hat damit denjenigen
Aspekt gewürdigt, den der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem
Halbklassenunterricht hauptsächlich vorgebracht hat. Diese Würdigung ist
nicht bundesrechtswidrig.
g) Dass das Verwaltungsgericht die Beschwerdegegnerinnen in
die Lohnklasse 18 eingestuft hat, erweist sich demnach nicht als
bundesrechtswidrig.
Erwägung 11
11.- a) Die Handarbeitslehrerinnen hatten vor der Besoldungsrevision
eine Pflichtstundenzahl von 24, gegenüber 28 oder 29 bei den
Primarlehrkräften. In den Weisungen des Regierungsrates vom 3. Oktober
1990 über die Besoldungsrevision der Lehrer im Rahmen des Gesamtprojekts
der Strukturellen Besoldungsrevision 1987-1991 führte der Regierungsrat
aus, dass es sich bei jeder bewerteten Funktion um ein Vollpensum handle,
welches unter Einschluss der Vor- und Nachbereitungsarbeit insgesamt
einem Pensum von 42 Wochenstunden entspreche. Bei der Besoldungsrevision
werde demzufolge die Pflichtstundenzahl nicht berücksichtigt. Auch
für Handarbeitslehrerinnen werde die Grundbesoldung neu nicht mehr pro
Jahreslektion, sondern für eine volle Jahresbeschäftigung festgelegt. Es
vermöge jedoch im Ergebnis nicht zu befriedigen, dass die daraus
abgeleitete Besoldung der Handarbeitslehrer pro Unterrichtslektion höher
sein soll als diejenige des Primarlehrers. Um dies zu vermeiden, werde
die Pflichtstundenzahl der Handarbeitslehrer von 24 auf 26 angehoben.
b) Das Verwaltungsgericht erwog, indem diese Korrektur der
Pflichtstunden in direktem Zusammenhang mit der Umsetzung der
neu ermittelten Arbeitswerte quasi als Folge der Neueinreihung
der Handarbeitslehrerinnen erfolgt sei, liege die Annahme einer
Diskriminierung der genannten Funktion nahe. Demgemäss hätten die
Klägerinnen glaubhaft gemacht, dass in der nachträglichen Erhöhung
der Pflichtstundenzahl von 24 auf 26 für Handarbeitslehrerinnen eine
unzulässige Geschlechterdiskriminierung liege; der Beklagte habe den ihm
obliegenden Gegenbeweis hierzu nicht erbracht. Aus diesen Gründen kam
das Verwaltungsgericht zum Ergebnis, das der Lohnklasse 18 entsprechende
Gehalt sei auf der Basis von 24 (statt 26) wöchentlichen Pflichtstunden
auszurichten.
c) Der Beschwerdeführer bringt in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde
vor, die ursprüngliche Zahl von 24 Wochenstunden sei mit Rücksicht auf
besoldungsadministrative Gründe festgelegt worden und entspreche nicht
einem sorgfältig ermittelten Pensum für eine Vollbeschäftigung. Die auf der
Primarschulstufe mehrheitlich parallel geführten Halbklassen verringerten
zudem die Vorbereitungszeit der einzelnen Lehrkräfte, da die Vorbereitungen
für eine Lektion doppelt genutzt werden könnten. Durch die Änderung des
Lehrplanes und die Neuerungen in der Aufsicht reduziere sich zudem der
Aufwand für Korrekturarbeiten.
d) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht hatte der Kanton dazu nur
ausgeführt, aus sachlichen und nachvollziehbaren Gründen lasse es sich
nicht rechtfertigen, die Besoldung (gemeint: pro Unterrichtseinheit)
der Handarbeitslehrerinnen gegenüber derjenigen der Primarlehrkräfte
höher anzusetzen, da sonst das Resultat der Arbeitsplatzbewertung
verzerrt worden wäre. Ferner wies er knapp auf den bei Primarlehrern
höheren Korrekturaufwand hin und bestritt das Argument der
Klägerinnen, die Vor- und Nachbereitung des Unterrichts sei für den
Handarbeitsunterricht umfangreicher als bei den übrigen Lehrkräften,
nahm indessen nicht substantiiert Stellung zu diesem Argument. Die in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebrachten Gründe sind neue Tatsachen,
welche an sich vor Bundesgericht nicht mehr vorgebracht werden können
(vorne E. 3a). Indessen ist vorliegend zu berücksichtigen, dass das
Verwaltungsgericht seinen Entscheid in Anwendung der Beweislastregel von
Art. 6 GlG gefällt hat, ohne dem Kanton nach Inkrafttreten dieses Gesetzes
Gelegenheit zu geben, zu der für ihn beweisrechtlich verschlechterten Lage
Stellung zu nehmen (vorne E. 4b). Nach der früher geltenden Regelung konnte
der Kanton grundsätzlich davon ausgehen, dass den Klägerinnen der Beweis
für die Lohndiskriminierung obliege. Nachdem das Verwaltungsgericht während
der Dauer des Verfahrens eine geänderte Beweislastregelung anwendete,
hätte es dem damaligen Beklagten Gelegenheit geben müssen, den nunmehr
ihm obliegenden Beweis des Gegenteils anzutreten. Unter diesen Umständen
ist auf die neuen Tatsachenvorbringen des Beschwerdeführers einzugehen.
e) Indem der Kanton die Pflichtstundenzahl nicht für alle Kategorien
von Lehrkräften gleich hoch ansetzt, geht er offensichtlich davon aus,
dass die Vor- und Nachbereitungszeit pro Unterrichtslektion nicht bei
allen Unterrichtsarten gleich hoch ist. Bei dieser Betrachtung kann für die
Beurteilung, ob die Gesamtbesoldung angemessen sei, nicht nur vom Lohn pro
Unterrichtseinheit ausgegangen werden. Die Erhöhung der Pflichtstundenzahl
kann daher bei den Handarbeitslehrerinnen nicht einzig damit begründet
werden, deren Lohn pro Unterrichtseinheit wäre sonst höher als bei den
Primarlehrern. Insofern ist die Begründung, welche der Regierungsrat im
Rahmen der Besoldungsrevision für eine Erhöhung der Pflichtstundenzahl
vorbrachte, in der Tat problematisch. Da sich diese Erhöhung einzig
auf typische Frauenberufe bezog und für diese nachteilig war, ist es
nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht davon ausging, eine
Diskriminierung sei glaubhaft gemacht.
f) Indessen muss dem Beschwerdeführer die Möglichkeit offenstehen, den
Beweis des Gegenteils zu führen. Eine unterschiedliche Pflichtstundenzahl
für verschiedene Kategorien von Lehrkräften verstösst nicht an sich gegen
Art. 4 BV oder Art. 3 GlG. Ebensowenig stellt eine nachträgliche Erhöhung
einer Pflichtstundenzahl zwangsläufig eine Diskriminierung dar, auch wenn
sie einseitig typisch weibliche Lehrkraftfunktionen betrifft. Vorliegend
ist zwar die ganze Besoldungsrevision davon ausgegangen, dass die
Pflichtstundenzahl nicht in die Revision einbezogen werde und dass die
unabhängig davon festgelegte, für die einzelnen Kategorien von Lehrkräften
unterschiedliche Pflichtstundenzahl einem einheitlichen Vollpensum von 42
Wochenstunden entspreche. Indessen basierte - wie die Beschwerdegegnerinnen
anerkennen - das Besoldungssystem für Handarbeitslehrkräfte früher
im Unterschied zu allen anderen Lehrkräften nicht auf einer festen
Jahresgrundbesoldung, sondern auf einer Jahreslektion. Wenn nun anlässlich
der Neubewertung davon ausgegangen wird, dass die neu festgelegten
Arbeitswerte einem vollen Pensum von 42 Wochenstunden entsprechen,
dann bedeutet das für die Handarbeitslehrkräfte eine Änderung des
Besoldungssystems. Es ist unter diesen Umständen im Interesse der
Gleichbehandlung zulässig bzw. sogar geboten, zugleich zu überprüfen,
ob die bisherige Pflichtstundenzahl der Handarbeitslehrerinnen in der Tat
einem solchen vollen Pensum entspricht, würde doch sonst im Ergebnis eine
ungewollte Lohnungleichheit geschaffen.
Die Erhöhung der Pflichtstundenzahl kann somit dadurch gerechtfertigt
werden, dass in Anbetracht der zu leistenden Vor- und Nachbereitungszeit
(sowie allenfalls des Aufwandes für Weiterbildung u.dgl.) ein Vollpensum
von 42 wöchentlichen Arbeitsstunden nicht schon mit 24, sondern erst mit
26 Unterrichtsstunden erreicht werde. Ob das der Fall ist, ist unter den
Parteien umstritten. Während der Beschwerdeführer davon ausgeht, dass
schon das frühere Pensum von 24 Stunden nicht auf einem genau errechneten
Vollpensenvergleich beruht habe und zudem parallel zur Besoldungsrevision
der Zeitaufwand pro Lektion bei den Handarbeitslehrerinnen reduziert
worden sei, bringen die Beschwerdegegnerinnen vor, ihre Gesamtarbeitszeit
sei nicht gesunken.
Ob die beanstandete Erhöhung der Pflichtstundenzahl diskriminierend
ist, hängt namentlich davon ab, ob die Gesamtarbeitsbelastung der
Handarbeitslehrerinnen erst bei 26 oder schon bei 24 Pflichtstunden einem
vollen, mit den übrigen Lehrkräften vergleichbaren Pensum entspricht. Wie
es sich damit verhält, ist nicht eine Rechts-, sondern eine Tatfrage,
die umstritten und aufgrund der vorhandenen Akten nicht liquid ist und
daher vom Bundesgericht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
abgeklärt werden kann.
g) Das angefochtene Urteil ist daher in diesem Punkt aufzuheben
und an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG). Diese
hat dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu geben, den ihm obliegenden
Beweis zu erbringen, dass die Erhöhung der Pflichtstundenzahl nicht
diskriminierend ist, namentlich dass bei Handarbeitslehrkräften erst eine
Pflichtstundenzahl von 26 Lektionen einem Vollpensum entspricht.
Erwägung 12
12.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich demnach als
teilweise begründet. Gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG ist das Verfahren um
Ansprüche aus dem Gleichstellungsgesetz bei öffentlichrechtlichen
Arbeitsverhältnissen kostenlos. Dies gilt - analog wie Art. 343 Abs. 3
OR - auch für das Verfahren vor Bundesgericht (BGE 115 II 30 E. 5a
S. 40; 98 Ia 561 E. 6a S. 567), schliesst aber die Zusprechung einer
Parteikostenentschädigung an die obsiegende Partei nicht aus (BGE 115
II 30 E. 5c S. 42; 100 Ia 119 E. 7 S. 130). Dem teilweise obsiegenden
Kanton ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG),
doch hat dieser den teilweise obsiegenden Beschwerdegegnerinnen eine
reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 1 und 3 OG).