BGE 124 II 293
124 II 293
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 24. Juni 1998 i.S. Politische Gemeinde Glattfelden und weitere
Beschwerdeführer gegen Kanton Zürich und Eidgenössisches Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerden) Regeste
Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 2). Legitimation zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten (E. 3a), der schweizerischen
Gemeinden (E. 3b) und der deutschen Gemeinwesen im Lärmeinflussbereich
des Flughafens Zürich (E. 3c) sowie der Vereinigungen (E. 3d).
Kognition des Bundesgerichts, zulässige Rügen (E. 4a). Rüge der
Völkerrechtsverletzung, Voraussetzung der Bestimmtheit und unmittelbaren
Anwendbarkeit der angerufenen völkerrechtlichen Bestimmungen (E. 4b).
Unzulässigkeit der Anrufung ausländischen Rechts (E. 4c).
DIE LUFTFAHRTRECHTLICHEN KONZESSIONSVERFAHREN FÜR DEN BAU UND
BETRIEB VON
FLUGHÄFEN
Bau-, Betriebs- und Rahmenkonzessionsverfahren, Entwicklung der
Regelung auf Gesetzes- und Verordnungsstufe, Praxis (E. 9). Mängel der
gesetzlichen Ordnung, Verhältnis von Bau- und Betriebskonzession (E. 10).
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG UND UMWELTVERTRÄGLICHKEITSBERICHT
Mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfung für den Bau und Betrieb von
Flughäfen (E. 11). Anfechtbarkeit des Umweltverträglichkeitsberichts,
Folgen der Unrichtigkeit einer Prognose im mehrstufigen Verfahren
(E. 12). Erhebliche Unrichtigkeit der angestellten Luftverkehrsprognose,
Notwendigkeit der Verbesserung (E. 13-15). Zeitlich praktisch
zusammenfallenden Konzessionsverfahren müssen die gleichen Annahmen über
die Betriebsentwicklung zugrunde gelegt werden (E. 14 und 16b).
FLUGLÄRM
Beim umstrittenen Ausbau des Flughafens handelt es sich um eine
wesentliche Änderung im Sinne von Art. 18 USG bzw. Art. 8 Abs. 2 und 3
LSV (E. 16). Möglichkeit von Erleichterungen über den Alarmwert hinaus;
Erfordernis von passiven Schallschutzmassnahmen (E. 17).
Überwiegendes öffentliches Interesse am Flughafen Zürich und an dessen
weiteren Ausbau bejaht (E. 18a). Anwendbarkeit der von der Eidgenössischen
Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten
vorgeschlagenen Immissionsgrenzwerte (E. 18b). Pflicht zur Erfassung der
grenzüberschreitenden Lärmbelastung (E. 18c).
Verfahren zur Gewährung von Erleichterungen und Anordnung von
Schutzmassnahmen an den betroffenen Gebäuden, zeitliche Einordnung in
das Rahmen- und Baukonzessionsverfahren, Möglichkeit von "nachlaufenden"
Verfahren (E. 19).
Begrenzungen der Flugbewegungen oder andere flugbetriebliche
Einschränkungen sind nicht in der Rahmenkonzession anzuordnen; erweisen
sich aus Umweltschutzgründen betriebliche Einschränkungen als erforderlich,
so muss die Betriebskonzession entsprechend geändert werden (E. 20).
Der Betreiber einer öffentlichen Anlage, deren Lärm die
Immissionsgrenzwerte übersteigt, kann in der Regel nicht vor Ablauf der
Sanierungsfrist zur Zahlung einer Enteignungsentschädigung verpflichtet
werden (E. 21a). Da die Lärmzonen durch den Lärmbelastungskataster ersetzt
werden sollen, erübrigt sich eine Überarbeitung (E. 21b).
LUFTREINHALTUNG
Flugplatzbauten und -anlagen gelten gesamthaft als Verkehrsanlage im
Sinne von Art. 2 Abs. 3 LRV. Für sie gilt hinsichtlich der Luftreinhaltung
die Rechtsprechung, die das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem
Nationalstrassenbau aufgestellt hat (E. 23).
Es besteht zur Zeit kein Anlass, die im kantonalen Massnahmenplan
für den Flughafen Zürich vorgesehenen Massnahmen zur Luftreinhaltung zu
"verschärfen" (E. 24).
Bedürfnis nach Parkplätzen, etappenweise Erweiterung der
Parkhäuser. Die Aufteilung eines Ausbauvorhabens in verschiedene
Teilschritte und Bewilligungsverfahren darf nicht dazu führen, dass die
Gesamtauswirkungen des Ausbaus ungeprüft bleiben (E. 26).
Die im kantonalen Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen zur
Erhöhung des Anteils an öffentlichem Verkehr (Modal-Split) sind im
luftfahrtrechtlichen Rahmenkonzessionsverfahren weder finanziell noch
rechtlich "abzusichern" (E. 27). Ebensowenig sind in diesem Verfahren
Massnahmen zu ergreifen, um ein Ausweichen des motorisierten Verkehrs
auf die Quartierstrassen zu verhindern (E. 28).
Verlagerung des sog. Luftfrachtersatzverkehrs auf die Schiene (E. 29)?
Inwieweit während der Bauphase die Materialtransporte per Bahn zu erfolgen
haben, ist nicht im Rahmenkonzessionsverfahren zu entscheiden (E. 30).
Die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten von Bund, Kantonen
und Gemeinden erfolgt im Rahmen der Richtplanung (E. 31a). Auch von den
Gemeinden wird erwartet, dass sie auf eine bestehende lärmige Anlage bei
der Ortsplanung Rücksicht nehmen (E. 31b).
GEWÄSSERSCHUTZ
EINZELFRAGEN
Sicherheitsrisiko im Warteraum (E. 33a). Verletzung der deutschen
Lufthoheit (E. 33b)? Das Rahmenkonzessionsverfahren dient nicht dazu,
allgemeine luftfahrtpolitische Fragen zu behandeln (E. 34).
Sachverhalt
A.- Mit Bundesbeschluss über den Ausbau der Zivilflugplätze vom
22. Juni 1945 sprachen sich die eidgenössischen Räte für die Erweiterung
des Flughafens Zürich zum interkontinentalen Flughafen der Schweiz aus,
am 5. Mai 1946 stimmte das Zürcher Volk dem Bau eines neuen Flughafens
in der Ebene von Kloten-Oberglatt zu und am 17. November 1948 übersiedelte
der Zivilluftverkehr von Dübendorf-Wangen auf die neu eröffneten Anlagen in
Kloten, die damals in der 1'900 m langen Westpiste (10/28) und der 2'600 m
langen "Blindlandepiste" (16/34), einer Werft sowie einem provisorischen
Barackendorf zur Abfertigung des Flugverkehrs bestanden. Am 20. Oktober
1951 wurde dem Kanton Zürich eine befristete, am 31. Mai 2001 auslaufende
Konzession zum gewerbsmässigen Betrieb des interkontinentalen Flughafens
Zürich verliehen. Der Flughafen befindet sich seither in ständigem Ausbau:
Nur drei Jahre nach Inbetriebnahme des "Flughofes" (heute Terminal A)
im Jahre 1953 legte der Regierungsrat ein Projekt für die zweite Bauetappe
vor, welche von den Zürcher Stimmbürgern 1957 zunächst abgelehnt, in
reduzierter Form jedoch im Juli 1958 genehmigt wurde. Diese Ausbauetappe
umfasste die - für den Verkehr mit Strahlflugzeugen notwendige -
Verlängerung der Pisten (Westpiste auf 2'500 m, Blindlandepiste auf
3'700 m) sowie die Erstellung der Werft II, eines Bürotraktes und eines
Flugsicherungs- und Frachtgebäudes. Nachträglich wurde mit Zustimmung
des Bundesrates auch noch die Erweiterung des Passagier-Terminals in
Angriff genommen.
Noch vor dem vollständigen Abschluss der zweiten Etappe billigten die
Zürcher Stimmbürger im Jahre 1970 die dritte Ausbauetappe. Entsprechend der
Baukonzession vom 1. Juni 1972 wurden in den folgenden Jahren insbesondere
das Terminal B mit Fingerdock und Parkhaus B, die Parkhäuser E und F
(Fracht) sowie die Werft III erstellt. Am 1. April 1976 wurde die neue
3'300 m lange V-Piste (14/32) für den Verkehr freigegeben. Im Rahmen der
Erarbeitung des kantonalen Gesamtplanes, Teilrichtplan Verkehr, entschied
jedoch der Zürcher Kantonsrat am 3. Juli 1978, die vom Regierungsrat
befürwortete Verlängerung der Blindlandepiste 16/34 um rund 2 km nach
Norden nicht in den Gesamtplan aufzunehmen. Eine zusätzliche Verlängerung
der Westpiste 10/28 wurde ebenfalls abgelehnt. Als Ergänzung zur dritten
Bauetappe konnten dagegen am 1. Juni 1980 der unterirdische SBB-Bahnhof
und die Flughafenlinie in Betrieb genommen werden.
Auch auf die dritte Bauetappe folgte - immer noch gestützt auf die
Baukonzession von 1972 - unmittelbar eine vierte, die im Bau zusätzlicher
Flugzeugabstellplätze und der Errichtung eines weiteren Fingerdocks,
diesmal zum Terminal A, sowie des Parkhauses A bestand. Diese weitere
Ausbauetappe konnte Ende 1985 praktisch abgeschlossen werden. In der Folge
lehnte das Zürcher Stimmvolk am 6. September 1987 eine Kreditvorlage
für die Verlegung und den Anschluss der Frachtanlagen an das Bahn- und
Autobahnnetz ab. Als Ersatz hiefür wurde ein langfristiger Ausbau der
bestehenden Anlagen in zwei Schritten beschlossen.
Das anhaltende Wachstum zwischen 1986 und 1992 machte laufend weitere,
auch bauliche Verbesserungen der Flughafen-Infrastruktur erforderlich. Es
bewegte die Flughafenpartner (Kanton Zürich bzw. Direktion der
Volkswirtschaft, Flughafen-Immobilien-Gesellschaft FIG und SWISSAIR)
im Jahre 1992 dazu, ihre grundsätzlichen Vorstellungen über die
künftige Entwicklung des Flughafens in einem sogenannten Masterplan
festzuhalten. Dieser zeigt im Sinne eines raumplanerischen Leitbildes
mögliche bauliche und betriebliche Massnahmen auf, dank derer der gemäss
Prognose bis ins Jahr 2010 weiter zunehmende Verkehr bewältigt werden
könnte. Der "Masterplan 92" wurde vom Regierungsrat am 3. Juni 1992
genehmigt und anschliessend dem Kantonsrat zur Kenntnis gebracht.
Am 25. Juni 1995 bewilligte das Zürcher Volk den Kredit für eine
fünfte Bauetappe des Flughafens Zürich. Im Beschluss wurde festgehalten,
dass das geplante Fingerdock "Mitte" erst in Betrieb genommen werden dürfe,
wenn der Autobahnzusammenschluss Kloten ebenfalls dem Verkehr übergeben
sei und wenn die Lärmgrenzwerte für Landesflughäfen festgesetzt und
emissionsabhängige Landegebühren rechtskräftig beschlossen seien.
B.- Mit Eingabe vom 28. Juli 1995 ersuchte die Direktion der
Volkswirtschaft des Kantons Zürich das Eidgenössische Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement um Erteilung einer Rahmenkonzession für die
fünfte Bauetappe des Flughafens Zürich und um die hiefür erforderlichen
speziellen bundesrechtlichen Bewilligungen (Rodung, Erstellung von
Eisenbahnanlagen, Bauten ausserhalb der Bauzone).
Im Gesuch wurde ausgeführt, dass seit Abschluss der vierten Bauetappe
Mitte der achtziger Jahre keine Vorhaben mehr realisiert worden seien,
durch welche die Kapazität der Flughafenanlage wesentlich gesteigert
worden wäre. Seither sei jedoch das Verkehrsaufkommen in Zürich erheblich
angewachsen, nämlich um rund 60% bei den Flugbewegungen und um etwa 55%
im Passagier- und im Frachtbereich. Während der Verkehrsspitzenzeiten sei
der Flughafen dem Ansturm der Passagiere nicht mehr gewachsen. Folge
davon seien erhebliche Störungen der Betriebsabläufe, vor allem
Verspätungen, die negative Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit und
auf die Umwelt hätten. Der Flughafen Zürich könne daher die Abwicklung
eines ordnungsgemässen Betriebes, zu der er nach der Konzession
verpflichtet sei, schon heute nur noch beschränkt garantieren. Gemäss
Prognose der Flughafenpartner werde aber das Luftverkehrsaufkommen
künftig weiter anwachsen und mit den bestehenden Anlagen nicht mehr zu
bewältigen sein. Mit dem vorgesehenen Flughafenausbau müssten daher die
Kapazitätsengpässe behoben und solle der Flughafen in die Lage versetzt
werden, auch den zukünftigen Verkehr ordnungsgemäss abzuwickeln.
Gegenstand des Rahmenkonzessionsgesuches bilden verschiedene Bauten
und Anlagen für die Flugzeug-, Passagier- und Frachtabfertigung sowie
für den sogenannten landseitigen Verkehr. Neu erstellt werden sollen
insbesondere ein zusätzliches Fingerdock "Mitte" (Dock Midfield), neue
Doppelrollwege, Überhol- und Bereitstellungsflächen, ein Bahnhofterminal
mit Check-in-Schaltern, ein Airside-Center, ein Bushof, ein weiteres
Parkhaus und eine zusätzliche Frachthalle.
C.- Nach Durchführung eines Anhörungs- und Einigungsverfahrens
erteilte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
(EVED, heute: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation) dem Kanton Zürich am 5. Februar 1997 die Rahmenkonzession
für den Ausbau des Flughafens Zürich-Kloten (5. Ausbauetappe).
In der Rahmenkonzession wird festgehalten, dass damit dem Kanton Zürich
das Recht verliehen werde, unter Einhaltung der aufgeführten Auflagen die
Erweiterung des Flughafens zu realisieren (Ziff. 1.1). Belange, über welche
in der Rahmenkonzession endgültig entschieden werde, seien für Behörden
und Dritte verbindlich und in den folgenden Baukonzessionsverfahren nicht
mehr zu prüfen (Ziff. 1.2).
Im weiteren werden der Flughafenperimeter sowie die Flughafenbereiche
gemäss den eingereichten Plänen festgesetzt und letztere näher umschrieben
(Ziff. 2.1 und 2.2). Gemäss Ziffer 2.3 umfasst die Rahmenkonzession alle im
Gesuch genannten Bauvorhaben mit Ausnahme der Wurzelraum-Entsorgungsanlagen
(Schilfteiche) und der Strassenzufahrt West. In Ziffer 3 der Konzession
werden zahlreiche Auflagen formuliert.
Das Departement befristete die Rahmenkonzession auf 15 Jahre, wobei die
Frist ab Rechtskraft der Konzession zu laufen beginnt und in begründeten
Fällen verlängert werden kann.
D.- Die dem Kanton Zürich erteilte Rahmenkonzession ist von
zahlreichen - teils in der Bundesrepublik Deutschland wohnenden -
Privaten, von schweizerischen und deutschen Gemeinden, vom Landkreis
Waldshut sowie vom Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich
(SBFZ) und vom Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) mit eidgenössischer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden. Das Bundesgericht hat
nach Durchführung einer öffentlichen Verhandlung über die elf Beschwerden
in einem einzigen Urteil befunden.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
PROZESSUALES
Erwägung 2
2.- Angefochten ist eine Rahmenkonzession, die gestützt auf
die am 18. Juni 1993 revidierten bzw. neu eingeführten Artikel 37
und 37a des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948
(Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) sowie Art. 8, 9, 10, 14 und 15 der
Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1)
erteilt worden ist. Konzessionen und Bewilligungen für Flugplatzbauten
und andere Luftfahrtanlagen unterliegen gemäss Art. 99 Abs. 1 lit. e
und Abs. 2 lit. c OG der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die eingereichten
Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind daher zulässig.
Erwägung 3
3.- a) Die in der Umgebung des Flughafens Zürich wohnhaften
Personen werden von den sich aus dem Flugbetrieb ergebenden Einwirkungen
beeinträchtigt, sind daher durch den Rahmenkonzessionsentscheid, der
den Ausbau des Flughafens und eine gewisse Erweiterung des Betriebes
grundsätzlich erlaubt, betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind somit zur Beschwerdeführung
befugt (Art. 103 lit. a OG; vgl. etwa BGE 120 Ib 379 E. 4b und c, mit
Hinweisen). Allerdings bezweifeln das EVED und der Kanton Zürich, dass
der in Kindhausen (AG) wohnhafte Marcel Bichsel beschwerdeberechtigt sei,
da sein Wohnort vom Fluglärm nicht überdurchschnittlich beeinträchtigt
werde. Das an die Zürcher Gemeinde Dietikon angrenzende Kindhausen liegt
jedoch gemäss den Lärmkurven im Umweltverträglichkeitsbericht noch knapp
im Lärmeinflussbereich des Flughafens Zürich. Marcel Bichsel ist daher
ebenfalls zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde zuzulassen (vgl. BGE 120 Ib
379 E. 4c S. 387, mit Hinweisen).
Das gleiche gilt für die in der deutschen Gemeinde Hohentengen
wohnenden Anton Steppeler und Ilse Boller. Das Gebiet der Gemeinde
Hohentengen am Hochrhein liegt in der Anflugschneise des Flughafens Zürich
und wird vom Fluglärm beeinträchtigt. Die Einwohner dieser deutschen
Gemeinde sind daher gleichfalls beschwerdelegitimiert, lässt doch
Art. 103 lit. a OG jedermann zur Beschwerde zu, der den dort umschriebenen
Anforderungen entspricht, ohne Rücksicht auf Nationalität oder Wohnsitz
(vgl. VPB 44/1980 Nr. 22 S. 89 f. zu Art. 48 lit. a VwVG, s.a. Art. 29
Abs. 4 und Art. 150 Abs. 2 OG; HANS RUDOLF TRÜEB, Rechtsschutz gegen
Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990 S. 202 f., GERHARD SCHMID,
Grenzüberschreitende Verfahrensbeteiligung im Umweltschutzrecht, Mélanges
André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 770 ff.).
b) Entgegen der Meinung des Kantons Zürich steht auch die
Beschwerdelegitimation der im Umkreis des Flughafens liegenden Gemeinden
ausser Frage. Zwar ist die Beschwerdebefugnis nach Art. 103 lit. a OG
in erster Linie auf Private zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung kann
jedoch auch ein Gemeinwesen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert
sein, und zwar nicht nur, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater
betroffen ist, sondern auch, wenn es durch die fragliche Verfügung in
seinen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Die Gemeinden
sind mithin zur Anfechtung der Bewilligung für ein mit Immissionen
verbundenes Werk befugt, wenn sie als Grundeigentümerinnen gleich wie
Private immissionsbelastet sind oder wenn sie als Gebietskorporationen
öffentliche Anliegen wie den Lärmschutz der Einwohner zu vertreten haben
und insofern durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen
betroffen werden (vgl. BGE 123 II 371 E. 2c, mit zahlreichen Hinweisen,
nicht publ. Entscheid vom 25. September 1997 i.S. Vereinigung gegen
Fluglärm und Mitbeteiligte gegen Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft
AG, Flughafen Belp-Bern, E. 2c mit Hinweisen auf VPB 39/1975 Nr. 35
und 54/1990 Nr. 44). Zudem verleiht Art. 57 des Bundesgesetzes über
den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) den Gemeinden in
Verbindung mit Art. 103 lit. c OG das Recht, insoweit kantonale oder
eidgenössische Rechtsmittel gegen Verfügungen von Bundesbehörden zu
ergreifen, als diese in Anwendung des Umweltschutzgesetzes ergangen
sind (BGE 119 Ib 389 E. 2e). Auch diese Bestimmung setzt jedoch eine
Betroffenheit der einzelnen Gemeinde voraus, welche hier im Hinblick auf
die Lärm- und teilweise auf die Schadstoffbelastung zu bejahen ist. Ob
diese Belastung infolge des Ausbaus grösser werde, gleich bleibe oder
sich vermindere, ist eine Frage der materiellen Beurteilung und nicht im
Rahmen der Beschwerdelegitimation zu prüfen.
c) Der Kanton Zürich zieht insbesondere die Beschwerdelegitimation der
ausländischen Gemeinwesen in Zweifel. Seiner Meinung nach widerspricht die
Zulassung ausländischer Gemeinden dem im öffentlichen Recht geltenden
Territorialitätsprinzip; der Geltungsbereich der schweizerischen
Rechtsnormen erstrecke sich ausschliesslich über schweizerisches
Hoheitsgebiet und könne nicht über die Grenze hinweg ausgeweitet
werden. Mit dieser Argumentation, die übrigens auch zum Ausschluss der
im Ausland wohnenden Privatpersonen führen müsste, ist jedoch nichts
gewonnen. Die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde hängt nicht
davon ab, ob jemand in seiner Rechtsstellung betroffen sei, sondern
setzt nur voraus, dass jemand durch die angefochtene Verfügung in seinen
tatsächlichen Interessen berührt wird. Der Beschwerdeführer muss zudem in
einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitobjekt stehen,
welche - wenn ein Bauprojekt im Streite liegt - auch in räumlicher Hinsicht
gegeben sein muss (vgl. BGE 120 Ib 59 E. 1c, mit Hinweisen). Die Situation
der deutschen Gemeinden im Einwirkungsbereich des Zürcher Flughafens ist
aber mit jener der beschwerdeführenden schweizerischen Gemeinden durchaus
vergleichbar. Insbesondere wird Hohentengen von der Schweizer Gemeinde
Kaiserstuhl nur durch den Rhein getrennt und ist in ähnlicher Weise wie
diese dem Fluglärm ausgesetzt. Inwieweit auch die Gemeinden Klettgau,
Küssaberg und Lauchringen vom Fluglärm betroffen sind, ist mangels
entsprechender Aufzeichnungen im Umweltverträglichkeitsbericht nicht
völlig klar, kann indes offenbleiben, weil die deutschen Gemeinden eine
gemeinsame Rechtschrift eingereicht haben. Den deutschen Gemeinden steht im
weiteren nach Art. 28 Abs. 2 des deutschen Grundgesetzes das Recht zu, alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener
Verantwortung zu regeln. Sie sind daher auch für eine zweckmässige Planung
und für die Sicherstellung wohnhygienischer Verhältnisse auf ihrem Gebiet
verantwortlich (vgl. etwa EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, Kommunalrecht, N. 23
und 104, in: Besonderes Verwaltungsrecht, hrsg. von E. SCHMIDT-ASSMANN,
10. A., Berlin-New York). Unter diesem Gesichtswinkel wäre die Legitimation
der deutschen Gemeinden als Gebietskörperschaften zu bejahen. In der
schweizerischen Lehre wird denn auch die Auffassung vertreten, dass die
ausländischen Gemeinden ebenfalls zum Rechtsmittelverfahren zugelassen
werden müssten, wenn sie in ihren schutzwürdigen kommunalen Interessen,
vor allem auf dem Gebiet des Umweltschutzes, betroffen seien (ATTILIO
R. GADOLA, Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des
Bundes - ein abstraktes Beschwerderecht? AJP 1993 S. 1464; THIERRY
TANQUEREL/ROBERT ZIMMERMANN, Les recours, in: Charles-Albert Morand
(Hrsg.), Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination,
Basel/Frankfurt a.M., 1992, S. 138; FELIX MATTER, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, N. 8 zu Art. 57; HANSJÖRG PETER, Umweltschutz am
Hochrhein/Rechtsfragen grenzüberschreitender Umweltbelastungen zwischen
Deutschland und der Schweiz, Diss. Lausanne 1987, S. 57 ff.). Die gleiche
Meinung ist von der baselstädtischen Baurekurskommission vertreten worden
(Entscheid vom 19. Oktober 1990, URP 1991 S. 23 ff. E. 3b).
Die Frage der Beschwerdebefugnis der deutschen Gemeinden als
Gebietskörperschaften braucht jedoch hier nicht endgültig beantwortet
zu werden, da diese auch Eigentümerinnen von Grundstücken sind und
als solche gleich oder ähnlich wie Private durch den Fluglärm in
ihrem Interesse an der ungestörten Nutzung des Eigentums gehindert
werden. In ihrer Eigenschaft als betroffene Grundeigentümerinnen kann
den deutschen Gemeinden die Beschwerdebefugnis nach dem bereits Gesagten
nicht abgesprochen werden (so auch das Schaffhauser Obergericht im
Entscheid vom 17. Dezember 1985, ZBl 88/1987 S. 84 f.). Das gleiche
gilt für den Landkreis Waldshut-Tiengen. Dieser ist als (rechtsfähige)
Körperschaft des öffentlichen Rechts mit öffentlichen Aufgaben (§ 1 Abs. 2
der Landkreisordnung Baden-Württemberg in der Fassung vom 19. Juni 1987)
gleichzeitig auch Eigentümer mehrerer überbauter Grundstücke in dem
vom Fluglärm belasteten Gebiet. Er ist daher ebenfalls wie ein Privater
betroffen und schon aus diesem Grunde zur Beschwerde legitimiert.
d) Was schliesslich die beschwerdeführenden Vereine anbelangt, so
zählt der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) zu den gesamtschweizerischen
Organisationen, die im Sinne von Art. 55 USG beschwerdeberechtigt
sind (vgl. Anhang Ziffer 20 der Verordnung über die Bezeichnung der
beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990
[SR 814.01]). Der VCS ist aufgrund dieser Bestimmung in Verbindung
mit Art. 103 lit. c OG befugt, die der Umweltverträglichkeitsprüfung
unterliegenden luftfahrtrechtlichen Rahmenkonzessionen mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (vgl. Ziff. 14 der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober
1988 [UVPV; SR 814.011]). Allerdings ermächtigt Art. 55 USG den VCS
nur zur Verfechtung von Umweltschutzanliegen und wird im Rahmen der
materiellrechtlichen Erwägungen zu prüfen sein, inwieweit auf die vom
Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen eingetreten werden könne. Nicht
zu den beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen gehört der
"Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ)". Er
behauptet auch nicht, gleich wie eine Privatperson in seinen Rechten oder
Interessen betroffen zu sein. Dem Verband steht das Beschwerderecht daher
nur zu, wenn er seinen Statuten gemäss die Interessen seiner Mitglieder
zu vertreten hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl der Mitglieder
selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (BGE 121 II
39 E. 2d/aa S. 46; 120 Ib 59 E. 1a S. 61). Diese Voraussetzungen sind -
wie das Bundesgericht schon verschiedentlich festgestellt hat - für den
SBFZ erfüllt, besteht dieser doch im wesentlichen aus Anliegergemeinden,
die sich zu einem Verein mit dem statutarischen Zweck zusammengeschlossen
haben, die Interessen der Gemeinden und ihrer Einwohner an der Erhaltung
der natürlichen Lebensgrundlagen und an der Abwehr übermässiger Immissionen
aus dem Flughafenbetrieb zu wahren (vgl. BGE 118 Ib 530 nicht publ. E. 1b
und Hinweis in E. 5c).
Erwägung 4
4.- a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts
geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a OG). Den Sachverhalt überprüft das
Bundesgericht hier frei, da als Vorinstanz keine richterliche Behörde,
sondern ein eidgenössisches Departement entschieden hat (Art. 105
Abs. 2 OG). Dagegen hat es über die Angemessenheit des angefochtenen
Konzessionsentscheides nicht zu befinden (Art. 104 lit. c OG).
b) Zum Bundesrecht, dessen Verletzung nach Art. 104 lit. a OG
geltend gemacht werden kann, zählt auch das Staatsvertragsrecht. Normen
des Völkerrechts sind, sobald sie für die Schweiz rechtskräftig
geworden sind, fester Bestandteil der Rechtsordnung und sind von
allen Staatsorganen einzuhalten und anzuwenden. Staatsverträge sind
selbst dann für den Richter verbindlich, wenn sie unter Verletzung der
innerstaatlichen Zuständigkeitsregeln zustandegekommen sind, sofern die
Verletzung nicht offenkundig ist und eine innerstaatliche Rechtsnorm von
grundlegender Bedeutung betrifft (vgl. Art. 46 der Wiener Konvention
vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge, in Kraft getreten für
die Schweiz am 6. Juni 1990 [SR 0.111]; BGE 120 Ib 360 ff.). Nicht zu
den Staatsverträgen zählen dagegen alle Akte, denen nach dem Willen
der Parteien keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommt. Dazu
gehören Resolutionen internationaler Organisationen und Konferenzen,
Gentlemen's Agreements, internationale Verhaltenskodizes, Memorandums of
Understanding und Absichtserklärungen (vgl. DIETRICH SCHINDLER, Kommentar
zur Bundesverfassung, N. 38 zu Art. 85 Ziff. 5, VPB 51/1987 Nr. 58).
Die Privaten können sich vor Gericht auf völkerrechtliche Bestimmungen
berufen, wenn diese unmittelbar anwendbar ("self-executing") sind,
das heisst, wenn sie inhaltlich bestimmt und hinreichend klar sind, um
im Einzelfall Grundlage eines Entscheides zu bilden. Die erforderliche
Bestimmtheit geht vor allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch
Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat
beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder
blosse Leitgedanken enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- oder
Justizbehörden, sondern an den Gesetzgeber richten (BGE 106 Ib 182 E. 3;
112 Ib 184, 111 V 201 E. 2b; 122 II 234 E. 4a).
aa) Die deutschen Gemeinden und der Landkreis Waldshut berufen sich
auf die Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland
für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet,
die am 17. September 1984 vom deutschen Bundesminister für Verkehr und
dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) abgeschlossen und am 22. November
1984 in Kraft getreten ist. In dieser Regelung werden lärmmindernde
Flugsicherungsverfahren (Abschnitt I), Nachtflugbeschränkungen (Abschnitt
II) und "sonstige" Regelungen über den An- und Abflug (Abschnitt III)
vorgesehen. In Ziffer 2 lit. a des ersten Abschnitts wird erklärt:
"Der Flugsicherungsdienst Zürich, unterstützt von der Direktion des
Flughafens Zürich und vom Bundesamt für Zivilluftfahrt, wird sich
weiterhin
bemühen, eine ausgewogenere Benutzung der beiden Landebahnen 14 und
16 zu verwirklichen. In den Fällen, in denen die Verkehrslage einen
Anflug auf die Landebahn 16 zulässt, wird das Anflugverfahren für
diese Landebahn benutzt."
Nach den Darlegungen der Beschwerdeführer ist diese Bestimmung nie
eingehalten und immer nur ein kleiner Teil der Landungen über die Piste
16 abgewickelt worden. Da der Flughafenausbau aber zu einer noch stärkeren
Benutzung der Piste 16 als Startbahn führen werde, was zwingend noch mehr
Landungen auf der Piste 14 zur Folge habe, werde das mit der Vereinbarung
angestrebte Ziel vollends in Frage gestellt.
bb) Im unveröffentlichten Bundesgerichtsentscheid vom 7. März 1988 i.S.
Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich hat das Bundesgericht
die Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland als
Verwaltungsabkommen bezeichnet, das keine Rechtssätze, das heisst keine
Anordnungen generell-abstrakter Natur, enthalte. Sie falle demzufolge
nicht unter den Begriff des Bundesrechts, und ihre Verletzung könne
nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden. Ob an dieser
Aussage so festgehalten werden kann, ist höchst fraglich. Dass die
Regelung schweizerischerseits durch ein Bundesamt abgeschlossen worden
ist, bedeutet jedenfalls für die Rechtsnatur des Abkommens nichts, da
einerseits in Art. 3b LFG eine gesetzliche Grundlage für die Subdelegation
der Vertragsschlusskompetenz besteht und andererseits, wie dargelegt,
die Nichteinhaltung innerstaatlicher Zuständigkeitsbestimmungen der
völkerrechtlichen Geltung eines Vertrages keinen Abbruch täte. Auch
die Entstehungsgeschichte der Regelung spricht für das Vorliegen eines
völkerrechtlich verbindlichen Abkommens. Anlass zur Wiederaufnahme der 1979
unterbrochenen Verhandlungen zwischen Deutschland und der Eidgenossenschaft
über die An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich bildete neben den
Forderungen der vom Fluglärm betroffenen Einwohner und Gemeinden ein
zivilrechtliches Urteil des Landgerichts WaldshutTiengen vom 11. Februar
1982, das den Kanton Zürich auf Klage von zwei Einwohnern aus der Gemeinde
Hohentengen zur Einhaltung lärmmindernder Flugsicherungsverfahren sowie
einer grundsätzlichen Nachtflugbeschränkung verpflichtete. Im Hinblick auf
die Regelung vom 17. September 1984, welche die vom Gericht angeordneten
Auflagen übernimmt, fanden sich die Kläger zu einem Vergleich bereit. Es
ist daher kaum anzunehmen, dass die Vertragsparteien eine völkerrechtliche
Verbindlichkeit haben ausschliessen wollen.
Wie dem sei, kann jedoch letztlich offen bleiben, da die von den
Beschwerdeführern angerufene Ziffer I 2 a der Regelung das Erfordernis
der Bestimmtheit und unmittelbaren Anwendbarkeit nicht erfüllt. In
dieser Ziffer sichern die Schweizer Stellen zu, dass sie sich weiterhin
"bemühen" werden, eine ausgewogenere Benutzung der beiden Landebahnen
14 und 16 zu verwirklichen. Die Erklärung, sich bemühen zu wollen,
ist offensichtlich keine durchsetzbare Norm. Allerdings wird auch
festgelegt, dass in den Fällen, in denen die Verkehrslage einen Anflug
auf die Landebahn 16 zulasse, diese zu benützen sei. Dieser Satz enthält
zwar eine konkrete Verpflichtung, doch wird mit der Formulierung "wenn
es die Verkehrslage zulässt", der schweizerischen Seite ein derart
grosser Entscheidungsspielraum eingeräumt, dass es auch diesbezüglich
an der erforderlichen Bestimmtheit mangelt. Soweit sich die deutschen
Beschwerdeführer daher auf Ziffer I 2a der zwischenstaatlichen Regelung
berufen, kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten
werden.
c) Da mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur die Verletzung von
(schweizerischem) Bundesrecht gerügt werden kann, ist im übrigen auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der deutschen Gemeinden insofern nicht
einzutreten, als eine Auflage für die Rahmenkonzession verlangt wird,
wonach die mit dem Betrieb des Flughafens Zürich verbundenen Immissionen
die Lärmbegrenzungen und Schadstoffbestimmungen des deutschen Rechts
nicht verletzen dürften. Das gleiche gilt für die Forderung, dass eine
Überschreitung von Grenzwerten in Deutschland nicht durch nationale
schweizerische Interessen gerechtfertigt werden dürften. Sieht das
schweizerische Recht eine Interessenabwägung vor, anhand derer über
Erleichterungen für gewisse Bauten zu entscheiden ist, so ist diese
Abwägung unter Einbezug aller auf dem Spiele stehender Anliegen,
insbesondere auch der nationalen Interessen, vorzunehmen.
MATERIELLES
Die Luftfahrtrechtlichen Konzessionsverfahren
Erwägung 8
8.- Das im Luftfahrtrecht vorgesehene mehrstufige Konzessionssystem und
die entsprechend unterteilte Umweltverträglichkeitsprüfung haben schon im
Einwendungsverfahren Anlass zu grundsätzlichen Diskussionen gegeben. Das
EVED hat sich daher eingangs seines Konzessionsentscheides mit der Frage
auseinandergesetzt, in welcher Beziehung die verschiedenen Konzessionen
zueinander stünden und welche Belange in den einzelnen Verfahren zu
prüfen seien.
a) Zum Verhältnis von Rahmenkonzession zu Baukonzession erläutert das
Departement, dass die Rahmenkonzession als baurechtlicher Vorentscheid die
Vorstufe zur Baukonzession bilde. Sie ermächtige daher den Konzessionär
noch nicht zur Ausführung der geplanten Bauten, sondern stelle fest, ob und
inwiefern das Bauvorhaben in seinen zentralen Bestandteilen gesetzeskonform
realisierbar sei. Mit der Rahmenkonzession werde insbesondere über
das Erschliessungskonzept, die raumplanerische Einordnung sowie die
grundsätzlichen, für die Gesamtheit aller Bauvorhaben geltenden relevanten
Auflagen befunden. Die betrieblichen Rahmenbedingungen seien dagegen in
der Betriebskonzession und im Betriebsreglement umschrieben und stünden
mit der Rahmenkonzession in keinem Zusammenhang. Wenn die vorgesehenen
Ausbauvorhaben, wie im Einwendungsverfahren behauptet, tatsächlich
die Änderung substantieller betrieblicher Regelung bedingen bzw. die
geltenden Bestimmungen der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes
tangieren würden, so müsste das eingereichte Gesuch abgewiesen werden. Es
treffe indessen nicht zu, dass die zu erstellenden Anlagen nur dann
sinnvoll genutzt werden könnten, wenn gleichzeitig auch betriebliche
Anpassungen gemacht würden. Die Bauvorhaben wirkten sich weder auf die
Nachtflugeinschränkungen noch auf die geltende Prioritätenordnung und auch
nicht auf die Vorschriften über die Pistenbenützung aus. Der Gesuchsteller
führe selbst an, dass die gegebenen betrieblichen Rahmenbedingungen für
einen Betrieb von deutlich mehr als 240'000 Bewegungen des Linien- und
Charterverkehrs nicht geeignet wären. Er sei also bereit, die Bauten
zu erstellen, ohne an den heutigen betrieblichen Rahmenbedingungen
etwas zu ändern. Natürlich könne nicht ausgeschlossen werden, dass der
Konzessionär in Zukunft einmal die Änderung der Betriebskonzession oder
des Betriebsreglementes beantragen werde. Es sei jedoch klar festzuhalten,
dass der Gesuchsteller weder aufgrund der Rahmenkonzession noch eines
Flughafenausbaus im Hinblick auf die Erneuerung der Betriebskonzession
im Jahre 2001 oder auf ein anderweitiges Gesuch um Änderung des
Betriebsreglementes irgendwelche Rechte werde ableiten können.
Dementsprechend müsse sich, so führt das Departement weiter aus, die
Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen- und Baukonzessionsverfahren
ausschliesslich auf bauliche Gesichtspunkte beschränken, während
Fragen des Flugbetriebes im Betriebskonzessionsverfahren zu behandeln
seien. Es sei jeweils eine unabhängige, in sich abgeschlossene und
auf die besonderen Aspekte des einzelnen Verfahrens ausgerichtete
Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen. Betriebliche Auswirkungen seien
bei der Erteilung einer Rahmenkonzession nur insoweit zu untersuchen,
als sie sich aus der Erweiterung der Flughafenanlage selbst und nicht
aus einer Änderung der Betriebskonzession oder des Betriebsreglementes
ergäben. Zur Umweltverträglichkeitsprüfung erster Stufe im Verhältnis zur
zweiten Stufe legt schliesslich das EVED dar, allgemeine Gesichtspunkte,
wie das Bedürfnis für den Ausbau, die Raumplanung, die Erschliessung der
Anlage, der Lärm, die Luftreinhaltung und der Landschaftsschutz, welche
das Projekt als Ganzes beträfen, seien im Rahmenkonzessionsverfahren
möglichst abschliessend zu beurteilen. In den Baukonzessionsverfahren
sei diesbezüglich lediglich noch über die Einhaltung verfügter
Auflagen bzw. vom Gesuchsteller selbst eingegangener Verpflichtungen zu
entscheiden. Für andere Belange, wie Biosphäre, Boden, Gewässerschutz,
Altlasten, Energie usw., sei dagegen eine Beurteilung erst bei Vorliegen
einer detaillierten Planung, also in den Baukonzessionsverfahren,
möglich. Für diese Bereiche stehe die Umweltverträglichkeitsprüfung
zweiter Stufe im Vordergrund.
b) Gegen diese Erwägungen wird in der Beschwerde der Gemeinde
Glattfelden und Mitbeteiligte (1A.66/1997) eingewendet, es sei unzulässig,
ein Rahmenkonzessionsverfahren von den übrigen Konzessionsverfahren
abzutrennen und die Umweltverträglichkeitsprüfung in mehrere Stufen zu
unterteilen. Für die Anlage und den Betrieb eines Flugplatzes bedürfe
es nach Luftfahrtgesetz einer einzigen, umfassenden Konzession, in
deren Rahmen alle Belange gesamthaft zu prüfen seien. Die auf der
Verordnungsebene vorgenommene Verfahrensaufteilung finde weder in der
Verfassung noch im Gesetz einen Rückhalt; insbesondere sehe Art. 37a
LFG keine Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen vor. Jedenfalls
könne es nicht Sache des die Luftfahrt prinzipiell fördernden EVED
sein, über die Aufteilung der Konzessionsverfahren zu entscheiden. Die
Abtrennung einer Rahmenkonzession und die Verschiebung der definitiven
Prüfung der Lärmfrage in das Betriebskonzessionsverfahren, also in
die dritte Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung, verletzten im
übrigen das Koordinationsgebot. Die Auswirkungen des Lärms und die
Luftverunreinigung gehörten wie das Unfallrisiko zu den zentralen
Belangen bei der Planung eines Flughafens und seien daher vorweg
umfassend zu prüfen. Es könne denn auch nicht bestritten werden, dass das
vorliegende Rahmenkonzessionsverfahren, das aufwendige Planungsarbeiten
in Gang gesetzt und finanzielle Investitionen zur Folge habe, ein
späteres Betriebskonzessionsverfahren faktisch präjudiziere. Die
wesentlichen Umweltauswirkungen müssten daher schon heute abschliessend
untersucht und verbindliche Kapazitätsgrenzen gesetzt werden. Der
Umweltverträglichkeitsbericht sei in diesem Sinne mangelhaft und zu
ergänzen.
Auch weitere Beschwerdeführer verlangen, dass die Lärmschutzproblematik
bereits im Rahmenkonzessionsverfahren eingehend geprüft werde und in
diesem Verfahren betriebliche Einschränkungen festgelegt würden. Die in der
Betriebskonzession enthaltenen Vorschriften seien ohnehin nicht geeignet,
den Umweltschutz, insbesondere den Lärmschutz, zu gewährleisten. Die
Änderung der Betriebskonzession sei andererseits auch nicht Voraussetzung
für ein weiteres Wachstum über die Zahl von 240'000 Bewegungen des Linien-
und Charterverkehrs hinaus. Es rechtfertige sich daher nicht, entsprechende
Fragen in ein späteres Betriebskonzessionsverfahren zu verweisen, denn die
Mehrkapazitäten würden mit der vorliegenden Rahmenkonzession geschaffen.
c) Diese Vorbringen erfordern vorweg eine nähere Betrachtung der
luftfahrtrechtlichen Ordnung und der diesbezüglichen Bestimmungen über
die Umweltverträglichkeitsprüfung.
Erwägung 9
9.- Die Entstehungsgeschichte der von den Beschwerdeführern
kritisierten Aufteilung der Konzessionsverfahren und die Praxis hiezu
können wie folgt zusammengefasst werden:
a) Das Luftfahrtgesetz von 1948 sah im damaligen und auch heute noch
geltenden Art. 37 Abs. 1 vor, dass es für die Anlage und den Betrieb von
Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, einer Konzession bedarf
und diese durch das (Eidgenössische Post- und Eisenbahn-) Departement
erteilt wird (vgl. AS 1950 I 471). Das ursprüngliche Gesetz enthielt keine
weiteren Bestimmungen über die Konzession. In der bundesrätlichen Botschaft
wurde zum Gesetzesentwurf ausgeführt, dass das Luftfahrtgesetz angesichts
der sich laufend ändernden Technik unmöglich eine abschliessende Regelung
der Materie anstreben könne. Der Entwurf verfolge daher ganz allgemein
die Absicht, nur Rechtsgrundsätze aufzustellen. Die Einzelheiten müssten
der Verordnungsgewalt des Bundesrates übertragen werden. Das gelte auch
für das Ausfüllen von Lücken, bis eine gesetzliche Regelung möglich werde
(vgl. BBl 1945 I 348).
Entsprechend diesem gesetzgeberischen Willen wiesen die weiteren
Vorschriften über die Konzession nur Verordnungsrang auf. Art. 50 der
Vollziehungsverordnung zum Luftfahrtgesetz vom 5. Juni 1950 (LVV; AS 1950
I 496) umschrieb generell den notwendigen Inhalt des Konzessionsgesuches,
und Art. 51 LVV zählte die Verweigerungsgründe auf. In den folgenden
Artikeln wurde zwischen Baukonzession und Betriebskonzession unterschieden
und sinngemäss vorgeschrieben, dass die beiden gestaffelt zu erteilen
seien. Art. 52 Abs. 1 LVV wies das Departement an, bei der Erteilung
der Konzession für den Bau des Flughafens die Fristen festzusetzen,
innerhalb welcher die Bauarbeiten zu beginnen und zu vollenden seien. Nach
Art. 54 Abs. 1 LVV war die Betriebskonzession erst nach Erstellung des
Flughafens zu erteilen. Art. 54 Abs. 5 LVV sah schliesslich vor, dass das
Departement die Bedingungen der Betriebskonzession ergänzen oder abändern
könne, wenn die Sicherheit der Luftfahrt oder technische Neuerungen dies
erforderten. Dagegen wurde nicht geregelt, wie bei Betriebsänderungen
oder bei Ablauf der Betriebskonzession und bei Erweiterung oder Änderungen
der Flugplatzanlagen vorzugehen sei.
b) Bei der Revision des Luftfahrtgesetzes vom 17. Dezember 1971 ging
es vorab um die Einführung von Massnahmen gegen den Fluglärm und die
Bekämpfung verbrecherischer Anschläge gegen die Luftfahrt. Art. 37 LFG
blieb unverändert. In der bundesrätlichen Botschaft zur Gesetzesänderung
wurde erneut betont, dass das Luftfahrtgesetz ein Rahmengesetz sei, das
nur Grundsätze enthalte und bewusst darauf verzichte, Einzelheiten auf
Gesetzesstufe zu ordnen. An diesem Grundgedanken, der sich bewährt habe,
solle auch weiterhin festgehalten werden (vgl. Botschaft über die Änderung
des Luftfahrtgesetzes vom 10. Februar 1971, BBl 1971 I 266 f.).
Im Nachgang zur Gesetzesänderung wurde auch das Verordnungsrecht
einer Revision unterzogen und die bisherige Vollziehungsverordnung durch
die Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.0)
ersetzt. Unter den Titeln "Bodenorganisation"/"Flughäfen" hielt nun
Art. 37 LFV zur Konzessionspflicht allgemein fest, dass für die Anlage und
den Betrieb der Flughäfen eine Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartements erforderlich sei (Abs. 1). Erstmals wurden
auch nachträgliche bauliche und betriebliche Änderungen einer Regelung
unterworfen. Art. 36 Abs. 2 LFV sah vor, dass nachträgliche Änderungen
einer Konzession bedürften, wenn sie das Flughafengelände wesentlich
vergrösserten oder einen wesentlichen Einfluss auf die Sicherheits- und
Lärmzonen hätten. Andere Änderungen der Anlagen und des Betriebes wurden
der Bewilligungspflicht unterstellt. Nach Art. 36 Abs. 3 LFV konnten die
Baukonzession und die Betriebskonzession getrennt erteilt werden. Die
Regelungen der früheren Art. 52 und 54 LVV wurden in Art. 39 LFV mit der
Marginalie "Inhalt der Konzession" zusammengefasst. Neu wurde in diesem
Artikel vorgeschrieben, dass zu den Bestimmungen über den Betrieb auch die
Auflagen zum Schutze der Umwelt gehören. Ausserdem wurde vorgesehen, dass
das Departement die Konzession unter anderem dann ändern oder ergänzen
kann, wenn die Anforderungen des Umweltschutzes dies erfordern (Art.
39 Abs. 6 LFV).
c) Mit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar
1985 entstand auch im Bereiche der Luftfahrt die Pflicht, bei der
Planung, Errichtung oder Änderung von Flugplatzanlagen, welche die
Umwelt erheblich belasten könnten, eine Umweltverträglichkeitsprüfung
durchzuführen (Art. 9 USG). Anhang Ziffer 14 der Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011)
bezeichnete das Konzessionsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 1 LFG als
das für die Prüfung massgebliche Verfahren. Da sich die Bestimmung von
Art. 37 Abs. 1 LFG wie dargelegt sowohl auf die Bau- als auch auf die
Betriebskonzession bezieht, bleibt die Bedeutung dieser ursprünglichen
Ziffer 14 des UVPV-Anhangs, die keine mehrstufige Prüfung vorsah, unklar.
d) Auch bei der jüngsten Revision des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1993
ist, wie schon erwähnt, Art. 37 Abs. 1 LFG bestehen geblieben. Hinzugefügt
worden ist in Art. 37a LFG einzig, dass im Rahmen des Konzessionsverfahrens
über alle Belange entschieden wird und keine weiteren bundesrechtlichen
Bewilligungen erforderlich sind. Sodann wurden einige Verfahrensregeln
festgelegt und ist klargestellt worden, dass auch die bloss "überwiegend"
dem Flugplatzbetrieb zuzurechnenden Anlagen allein dem Luftfahrtrecht
und damit der Konzessionspflicht unterstehen. Die näheren Bestimmungen
über die Konzessionen sind dagegen getreu den bisherigen Grundsätzen
dem Verordnungsgeber überlassen worden. Dieser hat in der neuen
Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November
1994 (VIL; SR 748.131.1) den Konzessionen und Bewilligungen für
Flugplätze ein ganzes Kapitel gewidmet, in welchem neben der Bau-
und der Betriebskonzession erstmals eine Rahmenkonzession vorgesehen
wird. Eine Rahmenkonzession kann gemäss Art. 14 Abs. 1 VIL im Sinne eines
baurechtlichen Vorentscheides für grössere Bauprogramme auf Flughäfen
erteilt werden, wobei die Verfahrensbestimmungen über die Baukonzession
sinngemäss anzuwenden sind (Art. 15 VIL). Ins neue Verordnungsrecht nicht
mehr aufgenommen wurde die frühere Bestimmung von Art. 36 Abs. 2 LFV,
welche die baulichen und betrieblichen Änderungen weitgehend in ein
Bewilligungsverfahren verwies. Bauliche Änderungen werden, abgesehen
von der soeben genannten Bestimmung über die Rahmenkonzession, in der
Verordnung nicht mehr separat behandelt. Zwar wird in Art. 27 VIL ein
vereinfachtes Verfahren für "Bauvorhaben und betriebliche Änderungen
untergeordneter Bedeutung" umschrieben, die Konzessionspflicht für
diese indessen nicht eingeschränkt. Die Änderungen des Flugbetriebes
sind, soweit sie mit einer Änderung des Betriebsreglementes verbunden
sind, nach einem Anhörungsverfahren vom BAZL zu genehmigen (Art. 11
Abs. 4 bis 6 VIL). Im übrigen kann das EVED nach Art. 20 Abs. 1 VIL
die Betriebskonzession ergänzen oder ändern, wenn die Flugsicherheit,
technische oder wirtschaftliche Neuerungen sowie wesentliche Anforderungen
des Umweltschutzes es erfordern.
Im vorliegenden Zusammenhang interessiert ferner, dass im
Rahmen dieser letzten luftfahrtrechtlichen Revision auch die
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung angepasst worden
ist. Anhang Nr. 14 zur UVPV sieht nun allgemein für Flughäfen
eine mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfung vor, die in erster
Linie im Rahmenkonzessionsverfahren und hernach im Bau- sowie im
Betriebskonzessionsverfahren durchzuführen ist. Erfolgen Bau- und
Betriebskonzessionsverfahren allerdings gemeinsam oder wird nur
eines der beiden Verfahren durchgeführt, so gilt dies auch für die
Umweltverträglichkeitsprüfung. Entsprechend den umweltschutzrechtlichen
Vorschriften dürfen luftfahrtrechtliche Bau- und Betriebskonzessionen
nur erteilt werden, wenn unter anderem die Anforderungen des Umwelt-,
Natur- und Heimatschutzes erfüllt sind (Art. 8 Abs. 1 lit. a VIL). Die
betreffenden Rahmenbedingungen sind in die Bau-, und somit auch die
Rahmenkonzession, sowie in die Betriebskonzession aufzunehmen (Art. 17
lit. a und Art. 19 Abs. 1 lit. d VIL). Die konkrete Ausgestaltung der in
der Betriebskonzession vorgegebenen Rahmenbedingungen, so auch hinsichtlich
der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes, erfolgt im
Betriebsreglement, das erstmals im Betriebskonzessionsverfahren, bei
nachträglichen Änderungen aber nur vom BAZL zu genehmigen ist (Art. 11
Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 VIL).
e) Die Praxis bei der Gewährung von Baukonzessionen ist vom BAZL selbst
als eher uneinheitlich geschildert worden (vgl. ULRICH ZIMMERLI/STEPHAN
SCHEIDEGGER, Verbesserung der Koordination der Entscheidverfahren für
bodenbezogene Grossprojekte: Machbarkeitsstudie, Bern 1992, S. 170 N. 96,
S. 273 und Anhang I S. 10 ff.; siehe nun auch Botschaft des Bundesrates
zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der
Plangenehmigungsverfahren in BBl 1998 III 2591). Der Flughafen Zürich
wurde diesbezüglich recht grosszügig behandelt. Allein gestützt auf
die am 1. Juni 1972 erteilte Baukonzession (BBl 1972 II 261) konnte
ein umfassendes Bauprogramm in mehreren Etappen während rund zwanzig
Jahren verwirklicht werden. Dabei wurden offenbar auch Bauten erstellt,
die im Konzessionsprojekt nicht vorgesehen waren (vgl. die das Parkhaus
A betreffende Bemerkung des Bundesrates in seiner Botschaft über einen
Bundesbeitrag an den Teilausbau des Flughafens Zürich vom 14. November
1979, BBl 1979 III 1122).
Die Betriebskonzession für den Flughafen Zürich, die am 20. Oktober
1951 für eine Dauer von fünfzig Jahren erteilt wurde, ist trotz
der eingetretenen Entwicklungen auf den Gebieten der Luftfahrt
einerseits und des Umweltschutzes andererseits nur zweimal angepasst
worden. Durch Änderung vom 19. Mai 1967 wurde der Flugplatzhalter vorerst
ermächtigt, besondere Bestimmungen zur Bekämpfung des Fluglärms in die
Verkehrsvorschriften aufzunehmen (VAS 1967 S. 218). Am 1. November 1972
wurde durch eine weitere Novelle die Nachtflugsperre eingeführt (BBl
1972 I 1131). Demgegenüber ist das Betriebsreglement für den Flughafen
Zürich, das am 19. August 1992 vollständig überarbeitet wurde, mehreren
Änderungen unterzogen worden, in letzter Zeit vor allem hinsichtlich der
An- und Abflugverfahren (vgl. etwa BBl 1992 III 528, 1995 III 1241).
Erwägung 10
10.- Aus dieser kurzen Übersicht über die luftfahrtrechtliche
Ordnung und deren Entstehungsgeschichte ergibt sich vorab, dass die
Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen über den Bau und Betrieb von
Flugplätzen nicht gerade als Musterbeispiel für klare und stufengerechte
Normsetzung gelten können. Die zunächst vom Gesetzgeber ausdrücklich
gewollte und später wohl eher in Kauf genommene Lückenhaftigkeit der
gesetzlichen Regelung ist auch zur Zeit noch nicht behoben. Den Behörden
ist es nicht gelungen, durch eine einheitliche, auf die allgemeinen
Verfahrensgrundsätze ausgerichtete Praxis die gesetzgeberischen Mängel
auszubessern. Auf sich warten lässt gleichfalls die abschliessende
planerische und normative Einbindung der Landesflughäfen in das System der
Raumplanung und des Umweltschutzrechtes: Noch heute steht der "Sachplan
Infrastruktur Luftfahrt" aus und fehlt es an den schon vor Jahren in
Aussicht gestellten Lärm-Belastungsgrenzwerten. Offensichtlich haben
weder die Gesetzgebung noch die Planung auf dem Gebiet der Luftfahrt
mit der rasanten Entwicklung im Flugwesen Schritt gehalten. Auf diese
unbefriedigende luftfahrtrechtliche Situation ist ein grosser Teil der
in den vorliegenden Fällen erhobenen Rügen zurückzuführen.
Immerhin kann aufgrund der aufgezeigten Regelung zu den erwähnten
Einwänden wie folgt Stellung genommen werden:
a) Ohne weiteres als unberechtigt erweist sich die Kritik am
Auftreten des EVED als Konzessionsbehörde. Entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführer wird die Zuständigkeit dieses Departementes nicht allein
durch das Verordnungsrecht, sondern in erster Linie durch das Gesetzesrecht
begründet (vgl. Art. 3 LFG). Ob die vom Gesetzgeber getroffene Lösung
opportun sei oder nicht, hat das Bundesgericht, für welches die von der
Bundesversammlung erlassenen Gesetze verbindlich sind (Art. 113 Abs. 3 BV),
nicht zu überprüfen (vgl. BGE 111 Ib 227 E. 2a).
b) Nicht durchzudringen vermag sodann die Rüge, das Institut der
"Rahmenkonzession" hätte nur vom Gesetzgeber geschaffen werden dürfen. Zwar
ist einzuräumen, dass die Verfahrensgestaltung in ihren Grundsätzen
eigentlich auf Gesetzesstufe vorgenommen werden müsste. Wie dargelegt
hat indessen der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet, mehr als nur
einige Leitsätze ins Gesetz aufzunehmen. Freilich sind in dem 1993 neu
eingeführten Art. 37a LFG erstmals auch gewisse Verfahrensvorschriften
aufgestellt worden, doch ist bei dieser jüngsten Gesetzesrevision
die Umschreibung der Konzessionen - ihres notwendigen Inhaltes und
der Voraussetzungen zu ihrer Erteilung - weiterhin dem Verordnungsgeber
überlassen geblieben. Im übrigen ist mit der Schaffung der Rahmenkonzession
die frühere Praxis, eine einzige Konzession für ein umfassendes
Ausbauprogramm zu erteilen, in eine neue rechtliche Form gekleidet
und gleichzeitig den Betroffenen die Möglichkeit verschafft worden,
ihre Interessen bereits in einem frühen Planungsstadium zu wahren. Die
Rechtsstellung der Betroffenen wird dadurch nicht verschlechtert.
c) Soweit vorgebracht worden ist, Bau- und Betriebskonzession
müssten nach dem Sinne des Gesetzes "uno actu" erteilt und dürften nicht
voneinander losgelöst werden, so ergibt sich aus dem Gesagten klar,
dass der Gesetz- und der Verordnungsgeber stets der Auffassung waren,
dass in der Regel zunächst eine Baukonzession und erst nach Abschluss
der Bauarbeiten eine Betriebskonzession zu erteilen sei; die Möglichkeit
einer gestaffelten Konzessionierung ist ausdrücklich vorgesehen worden. Die
Vorschriften über die Konzessionserteilung für die Bodenorganisation waren
und sind noch heute in erster Linie auf die Neuerstellung von Flugplätzen
und deren erste Inbetriebnahme ausgerichtet. Wie bei nachträglichen
baulichen oder betrieblichen Änderungen vorzugehen sei, ist - soweit
überhaupt - nur lückenhaft geregelt.
d) Über das Verhältnis von Bau- zu Betriebskonzession bzw. von
Rahmen- zu Betriebskonzession, mit anderen Worten über die Frage,
welche baulichen Veränderungen eine Anpassung der Betriebskonzession
erforderlich machten, sagt das Gesetz nichts und die Verordnung wenig
aus. Wie erwähnt sieht Art. 20 Abs. 1 VIL einzig vor, dass das Departement
die Betriebskonzession ergänzen oder ändern könne, wenn die Flugsicherheit,
technische oder wirtschaftliche Neuerungen sowie wesentliche Anforderungen
des Umweltschutzes es erforderten.
Das EVED geht im angefochtenen Konzessionsentscheid davon aus,
dass sich die Betriebskonzession auf den reinen Flugbetrieb beziehe
und nur abzuändern wäre, wenn sich ein Ausbauvorhaben auf wesentliche
flugbetriebliche Regelungen, wie etwa die Vorschriften über die
Pistenbenützung oder über die Nachtflugeinschränkungen, auswirken
würde. Tatsächlich beziehen sich die Bestimmungen von Art. 19 und 20 VIL
über den Inhalt, die Änderung und den Entzug der Betriebskonzession,
wie in BGE 124 II 75 E. 5a S. 80 bemerkt, in erster Linie auf den
eigentlichen Flugbetrieb. Indessen ist in Ergänzung zum genannten
Entscheid - wo die Frage des Gegenstands der Betriebskonzession nur
gestreift worden ist - einzuräumen, dass der Wortlaut von Art. 19 Abs. 1
lit. a und c VIL auch eine weitergehende Interpretation zuliesse. Nach
Art. 19 Abs. 1 lit. a VIL wird mit der Betriebskonzession generell das
Recht zum gewerbsmässigen Betrieb des Flughafens verliehen und durch
Art. 19 Abs. 1 lit. c der Konzessionär unter anderem verpflichtet,
die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung sicherzustellen sowie
den Flughafen nach den gesetzlichen Bestimmungen zu betreiben. Demnach
könnte die Betriebskonzession nicht nur den eigentlichen Flugbetrieb,
sondern den Gesamtbetrieb des Flughafens, das heisst unter anderem auch
den sog. landseitigen Verkehr erfassen. In der Betriebskonzession für
den Kanton Zürich vom 20. Oktober 1951 wird denn auch auf das "Ausmass
und die Einrichtungen des Flughafens" gemäss den genehmigten Plänen
verwiesen (Art. 1 Abs. 2) und der Konzessionär verpflichtet, für den Bau
und Unterhalt der für den Betrieb des Flughafens notwendigen Gebäude
zu sorgen (Art. 4 Abs. 3 lit. c). Dementsprechend hat sich der Kanton
Zürich stets für sämtliche Bauvorhaben - also auch für Projekte, die, wie
Parkhäuser und Zufahrtsstrassen, für den Landverkehr auf dem Flughafenareal
bestimmt sind - auf seine ihm durch die Betriebskonzession auferlegte
Verpflichtung berufen. Insofern lässt sich eine Wechselbeziehung zwischen
Betriebskonzession und den Konzessionsverfahren für bauliche Änderungen
nicht bestreiten. [Allerdings ist die Betriebskonzession aus dem Jahre
1951 derart allgemein abgefasst, dass sie selbst bei flugbetrieblichen
Änderungen nicht angepasst werden musste und wie dargelegt praktisch
unverändert geblieben ist, obschon die Gesamtzahl der Flugbewegungen von
rund 35'000 im Jahre 1955 auf rund 276'000 im Jahre 1997 angestiegen ist.]
Fest steht jedenfalls, dass zumindest seit der Schaffung der
Umweltschutzgesetzgebung ein enger Zusammenhang zwischen Rahmen-,
Bau- und Betriebskonzession besteht bzw. bestehen muss. In jedem
dieser Konzessionsverfahren sind die Belange des Umweltschutzes zu
untersuchen, ist ihnen Rechnung zu tragen und sind entsprechende
Auflagen aufeinander abzustimmen. Rahmen- und Baukonzession wie auch
die Betriebskonzession müssen daher auf denselben Annahmen über den
Umfang des Verkehrsaufkommens beruhen; andernfalls lassen sich die
umweltschutzrechtlichen Rahmenbedingungen nicht abstecken.
Dagegen kann die heikle Frage, was im Lichte der heutigen Gesetzgebung
Gegenstand der Betriebskonzession sein müsse und welche bauliche
Erweiterung eines Flughafens eine Anpassung der Betriebskonzession
bedinge, hier ebenfalls noch offen bleiben: Am 31. Mai 2001 läuft
die Betriebskonzession für den Flughafen Zürich ohnehin ab und muss in
allernächster Zeit ein neues Konzessionsverfahren eingeleitet werden. Im
weiteren wird von den Beschwerdeführern und vom BUWAL vorgebracht, dass die
gesamte Lärmschutzproblematik unter Berücksichtigung der eingetretenen
Entwicklungen und unter Einbezug möglicher betrieblicher Änderungen
behandelt werden müsse und der Umweltverträglichkeitsbericht insofern
ungenügend sei. Diesem Einwand kommt - wie sich im folgenden zeigt -
besonderes Gewicht zu.
umweltverträglichtkeitsprüfung und Umweltverträglichkeit
Erwägung 11
11.- Wie dargelegt unterstehen Flughäfen generell der in Art. 9 USG
umschriebenen Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung und ist diese
nach Nr. 14 des Anhangs zur UVPV mehrstufig im Rahmenkonzessions- und
Baukonzessions- sowie/oder im Betriebskonzessionsverfahren vorzunehmen.
Indessen sieht Art. 9 Abs. 1 USG die Umweltverträglichkeitsprüfung
nur für die Planung, Errichtung oder Änderung und nicht auch für die
Inbetriebnahme einer bestehenden Anlage vor. Ob daher die erstmalige
Erteilung einer Betriebskonzession nach der Errichtung eines Flughafens
bzw. die Konzessionserneuerung nach Ablauf der Konzessionsdauer in
ausdehnender Auslegung von Art. 9 USG als prüfungspflichtig gelten
können, ist nicht ohne weiteres klar (vgl. HERIBERT RAUSCH, Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, N. 42 zu Art. 9 USG), muss aber wohl mit Blick
auf das geschilderte luftfahrtrechtliche Konzessionssystem und den Sinn
von Art. 9 Abs. 1 USG bejaht werden. Für wesentliche Betriebsänderungen
schreibt Art. 2 Abs. 1 UVPV die Prüfungspflicht ausdrücklich vor, sofern
über jene im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die
Prüfung massgeblich ist. Dies trifft für Änderungen der Betriebskonzession
zu, nicht dagegen für nachträgliche Änderungen des Betriebsreglementes
(Art. 11 Abs. 4 VIL; s. oben E. 9d).
Ist eine mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfung vorgeschrieben,
so wird die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchgeführt, als
die Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid
bekannt sein müssen (Art. 6 UVPV). Obschon auf die abgeschlossenen
Stufen grundsätzlich nicht mehr zurückgekommen werden soll (BGE 119 Ib
254 E. 9c S. 277; 117 Ib 285 E. 7d S. 301), darf doch die Aufteilung
der Prüfung auf mehrere Schritte eine Gesamtbeurteilung des Vorhabens
gestützt auf die zur Zeit des endgültigen Entscheides gegebene Lage nicht
verhindern. Treten daher nach der Umweltverträglichkeitsprüfung erster
Stufe rechtliche Änderungen ein oder entwickelt sich die tatsächliche
Situation in unvorhergesehener Weise, so muss dem bei der nachfolgenden
Prüfung Rechnung getragen werden und sind die bereits behandelten Belange
im Lichte der eingetretenen Entwicklung erneut zu untersuchen. Das
gleiche gilt, wenn sich der erste Bericht aufgrund neuer Erkenntnisse als
lückenhaft erweist (vgl. BGE 123 II 337 E. 2d; s.a. HERIBERT RAUSCH, aaO,
N. 59 zu Art. 9 USG).
Erwägung 12
12.- Im Umweltverträglichkeitsbericht, der als Grundlage zur
Umweltverträglichkeitsprüfung dient, sind unter anderem der Ausgangszustand
sowie die voraussichtlich nach Verwirklichung des Vorhabens verbleibende
Umweltbelastung zu schildern (Art. 9 Abs. 2 lit. a und c USG). Es ist
somit eine Prognose darüber anzustellen, wie sich die Umweltverhältnisse
ohne das fragliche Vorhaben weiterentwickeln werden und sich die Situation
nach Ausführung des Projektes darstellen wird.
Zur Anfechtbarkeit des Umweltverträglichkeitsberichts und insbesondere
der Prognose hat das Bundesgericht dargelegt, diese bildeten nur
Entscheidungselemente im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung
bzw. des Bewilligungsverfahrens. Sie könnten daher nur insoweit
Gegenstand der Anfechtung sein, als sie in den Einsprache-
und Genehmigungsentscheid eingeflossen seien und zu unrichtigen
oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen sowie zu falschen
rechtlichen Schlüssen geführt hätten (BGE 117 Ib 425 E. 7 S. 436;
119 Ib 458 E. 8d). Weiter ist auf die den Prognosen allgemein und den
Verkehrsprognosen im besonderen anhaftenden Unsicherheiten hingewiesen und
ausgeführt worden, Unzulänglichkeiten seien hinzunehmen, solange sich die
getroffenen Annahmen nicht als völlig unbrauchbar erwiesen und es daher
unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 Abs. 2 lit. c USG in Verbindung mit
Art. 104 lit. b OG an einer vollständigen Sachverhaltsabklärung fehle
(BGE 122 II 165, nicht publ. E. 11 und E. 15b S. 173 f.).
Stellt sich allerdings im Laufe eines mehrstufigen
Umweltverträglichkeitsprüfungs- und Bewilligungsverfahrens eine erhebliche
Unrichtigkeit der Prognose heraus, noch bevor die Ausführung des Projekts
bewilligt worden ist, so ist dieser Mangel wie dargelegt im nächsten
Verfahrensschritt zu beheben. Dies bedingt jedoch eine Wiederholung der
Prüfung in all jenen Bereichen, die auf der Prognose basieren.
Erwägung 13
13.- a) Im Vorfeld der Planungen für den Ausbau des Flughafens
Zürich erstellte im Januar 1990 eine aus Vertretern der Flughafenpartner
(Flughafendirektion, Flughafen-Immobilien-Gesellschaft FIG, SWISSAIR
und "swisscontrol") und des BAZL gebildete Arbeitsgruppe eine
Luftverkehrsprognose für den Flughafen Zürich für die Jahre 1990
bis 2010. Die Prognose beschränkte sich auf den reinen Linien- und
Charterverkehr und ging vom bestehenden Pistenbenützungskonzept aus,
das in der Stunde maximal 32 Landungen und 35 Starts bzw. maximal 60
Bewegungen zulasse. Die Arbeitsgruppe ermittelte die Jahresverkehrswerte
(Passagiere, Fracht, Flugbewegungen) für 1990, 1995, 2000, 2005 und 2010.
Die Luftverkehrsprognose von 1990 wurde dem im Juli 1995
fertiggestellten Umweltverträglichkeitsbericht zugrundegelegt, wobei
als Beurteilungszeitpunkt für den Betriebszustand (nach dem Ausbau des
Flughafens) das Jahr 2005 gewählt wurde. Der Umweltverträglichkeitsbericht
geht davon aus, dass die Zahl der Flugbewegungen von 204'000 im
Jahre 1994 auf 240'000 im Jahre 2005 ansteigen werde. Ohne den
Ausbau wären nach dem Bericht 210'000 Flugbewegungen des Linien- und
Charterverkehrs zu erwarten. Daraus ergibt sich eine ausbaubedingte
Kapazitätssteigerung von 13 bis 14%. Im weiteren wird festgehalten,
dass das erwartete Verkehrsaufkommen mit den bestehenden Anlagen
nicht mehr bewältigt werden könne, jedoch keine Änderung des bisherigen
Pistenbenützungssystems erfordere. Immerhin ergäben sich wegen der Zunahme
der Grossraumflugzeuge, die auf der Piste 16 starten müssten, kleinere
betriebliche Anpassungen (vgl. Synthese Umweltverträglichkeitsbericht
S. 1, 7, 15, 28 und 55; Bericht Verkehrsdaten Z1 (2005) S. 3, Erläuterungen
zum Rahmenkonzessionsgesuch S. 36).
b) Das EVED hat im angefochtenen Konzessionsentscheid die im
Anhörungsverfahren an der Prognose geübte Kritik zurückgewiesen. Die dem
Umweltverträglichkeitsbericht zugrunde gelegte Annahme von jährlich 240'000
Flugbewegungen erscheine als angemessen. Auch wenn sich erweisen sollte,
dass das prognostizierte Verkehrsaufkommen - so etwa im Zusammenhang mit
der von der SWISSAIR beschlossenen Einführung einer sog. vierten Welle -
früher erreicht sein werde, könne daraus nicht der Schluss gezogen werden,
der Flughafen beabsichtige mit diesem Ausbau, künftig ein weit höheres
Volumen abzuwickeln. Denn für die Bestimmung dessen, was betrieblich
zulässig sei, blieben nach wie vor die geltende Betriebskonzession und
das Betriebsreglement massgebend. Nach Angaben des Gesuchstellers wären
aber die gegebenen betrieblichen Rahmenbedingungen für einen Betrieb
von deutlich mehr als 240'000 Bewegungen des Linien- und Charterverkehrs
nicht geeignet. Weitergehende Auswirkungen des Flughafens auf die Umwelt
abschätzen zu wollen, wäre daher unrealistisch. Im übrigen hätten sich die
Prognosen der Zivilluftfahrt in der Vergangenheit als recht zuverlässig
erwiesen und allfällige Abweichungen der tatsächlichen Entwicklungen sich
mittel- bis langfristig stets ausgeglichen. Zwar könne nicht ausgeschlossen
werden, dass der Flugbetrieb längerfristig 240'000 Bewegungen überschreiten
könnte. Vernünftig abschätzen liessen sich eine solche Entwicklung und
die entsprechenden Umweltauswirkungen aber nicht. Eine Überarbeitung der
Prognosen als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung sei somit
nicht erforderlich.
In seiner Beschwerdeantwort weist das EVED erneut darauf hin,
dass mit dem umstrittenen Ausbau des Flughafens keine Erhöhung
der Bewegungszahlen, sondern nur eine störungsfreie, zuverlässige
und komfortable Abfertigung des prognostizierten Verkehrs bezweckt
werde. Das heutige Pistenbenützungskonzept, das maximal - das heisst in
Spitzenzeiten - 60 bis 66 Bewegungen pro Stunde ermögliche, lasse nur
noch eine geringe Steigerung der Bewegungen zu. Rein theoretisch könne
zwar eine Kapazität von täglich über 1000 Flugbewegungen in Zürich (66 x
16 Stunden) ermittelt werden, was einen Jahreswert von 365'000 bis gegen
400'000 Bewegungen ergäbe. Der Spitzenbetrieb falle jedoch in Wellen an
und könne - auch von den Marktverhältnissen her gesehen - nicht über 16
Stunden aufrechterhalten werden. Jedenfalls wäre eine Weiterentwicklung der
Spitzenzeiten nicht ausbaubedingt. Vollständigkeitshalber sei anzufügen,
dass die Spitzenkapazität des Flughafens allenfalls über eine Änderung des
Pistenbenützungskonzepts und der An- und Abflugverfahren erhöht werden
könnte. Da in verhältnismässig kurzer Zeit ohnehin die Erneuerung der
Betriebskonzession erfolgen werde, könnte dem Kanton Zürich unterstellt
werden, er beabsichtige mit dem Ausbau in Tat und Wahrheit eine wesentliche
Erhöhung der Flugbewegungen. Es bestehe jedoch kein Anlass für eine solche
Annahme, ganz abgesehen davon, dass nicht sicher sei, ob die Änderungen
der Betriebsbedingungen überhaupt eine Kapazitätssteigerung ermöglichten
und ob eine solche durchsetzbar wäre.
Der Kanton Zürich betont in seiner Beschwerdeantwort ebenfalls, dass
die fünfte Ausbauetappe lediglich darauf angelegt sei, die prognostizierte
Anzahl Flugbewegungen von 240'000 ordnungsgemäss zu bewältigen. Wenn auch
grundsätzlich zutreffe, dass diese Zahl nicht die oberste Kapazitätsgrenze
des Flughafens Zürich darstelle, sei doch ein "deutlicher" Anstieg der
Bewegungszahlen über 240'000 mit den bestehenden An- und Abflugverfahren
und dem heute geltenden Flugplatzkonzept wohl nicht mehr zu bewältigen. Im
übrigen müsse ja ohnehin ein neues Betriebskonzessionsverfahren eingeleitet
werden und seien daher die betrieblichen Belange - unabhängig von der
Frage, ob deutlich mehr als 240'000 Bewegungen mit dem bestehenden An-
und Abflugverfahren bewältigt werden könnten - schon bald, vermutlich
noch vor Abschluss des Ausbaus, Gegenstand eines weiteren Verfahrens.
Erwägung 14
14.- Die Verkehrsstatistik des Flughafens Zürich für das Jahr 1997
weist für den Linien-, Charter- und Sonderverkehr (ohne "general aviation")
241'465 Flugbewegungen aus.
Damit ist das im Umweltverträglichkeitsbericht von 1995 für das Jahr
2005 prognostizierte Verkehrsvolumen bereits nach zwei, statt nach zehn
Jahren erreicht worden. Das Verkehrsaufkommen wird demzufolge sowohl im
Ausgangszustand (2005 ohne Flughafenausbau) als auch im Betriebszustand
(2005 mit Ausbau) erheblich grösser sein und entsprechend mehr
Beeinträchtigungen mit sich bringen als vorausgesagt. Die Prognose muss
daher als eindeutig und in erheblichem Ausmass unzutreffend bezeichnet
werden. Soweit sich die durchgeführte Umweltverträglichkeitsprüfung auf
diese stützt, beruht der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen
Sachverhalt. Dieser Mangel muss und kann nach dem Gesagten auf der
nachfolgenden Stufe der Baukonzession behoben werden (vgl. E. 12 in
fine). Das bedeutet, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung in den
nachfolgenden Verfahren in all jenen Bereichen, in denen sie direkt oder
indirekt auf der Flugverkehrs-Prognose beruht, zu wiederholen bzw. zu
ergänzen ist und allenfalls neue Bedingungen und Auflagen für den geplanten
Ausbau zu formulieren sind.
Hiegegen kann nicht eingewendet werden, dass mit dem Ansteigen
der Flugbewegungen in den letzten Jahren lediglich die künftige
Entwicklung vorweggenommen worden und das Potential für Erhöhungen
der Flugbewegungszahlen ausgeschöpft sei. Die Verlegung von Flügen von
Genf nach Zürich und die Einführung der sog. vierten Welle, die offenbar
wesentlich zum Anwachsen des Verkehrsvolumens beigetragen haben, stellen
Sonderereignisse dar, die an der künftigen Verkehrsentwicklung kaum etwas
ändern werden. Es spricht daher nichts dagegen, für die folgenden Jahre -
günstige Weltwirtschaftsentwicklung vorausgesetzt - weiterhin von einer
steigenden Tendenz auszugehen. Der Flughafenhalter wird schliesslich
auch die durch den Ausbau entstehende Mehrkapazität (13 bis 14%) nutzen
wollen. Damit soll dem Kanton Zürich nicht ein - in der Rahmenkonzession
verneintes - Wachstumsstreben "unterstellt" werden, sondern wird nur dem
auf schweizerischen Flughäfen geltenden Zulassungszwang Rechnung getragen
(vgl. BGE 117 Ib 387 E. 5, mit Hinweisen; s.a. Regula Dettling-Ott,
Zulassungszwang auf schweizerischen Flughäfen, in: Bulletin 2/1992 der
Schweiz. Vereinigung für Luft- und Raumrecht).
Gegen die Wiederholung der Umweltverträglichkeitsprüfung auf Stufe
Baukonzession spricht auch nicht, dass in Kürze, wie der Kanton Zürich
betont, ohnehin ein neues Betriebskonzessionsverfahren durchzuführen ist,
in welchem die Fragen der langfristigen Entwicklung der Flugbewegungen
und der betrieblichen Bedingungen zu behandeln sein werden. Wie aufgezeigt
worden ist (E. 10d), sind den Baukonzessionen und der Betriebskonzession
die gleichen Annahmen über den künftigen Verkehr und den Betrieb
der Anlage zugrunde zu legen, um so in einer Gesamtbetrachtung die
nötigen Umweltschutzmassnahmen festlegen und aufeinander abstimmen
zu können. Es liesse sich denn auch mit dem Gebot der materiellen
und formellen Verfahrenskoordination nicht vereinbaren, im Verfahren
zur baulichen Erweiterung der Anlage von der Annahme auszugehen, die
betrieblichen Bedingungen blieben bestehen, während die Änderung dieser
Bedingungen in einem anderen Verfahren vielleicht bereits vorbereitet
wird. Gerade die Tatsache, dass sich das Flugverkehrsvolumen bereits
heute der Kapazitätsgrenze des Flughafens nähert, wird Anlass dazu geben,
möglichst rasch nach neuen betrieblichen Lösungen zu suchen. Zeigen sich
solche, so sind sie auch im Zusammenhang mit dem Ausbau in Betracht zu
ziehen. Es wäre wie gesagt unzulässig, in zwei Konzessionsverfahren, die
den gleichen Flughafen betreffen und zeitlich praktisch zusammenfallen,
von unterschiedlichen Annahmen über die Verkehrsentwicklung und damit
von unterschiedlichen Sachverhalten auszugehen.
Erwägung 15
15.- Es ist nicht Sache des Bundesgerichts zu untersuchen,
auf welchen Gebieten im einzelnen die Umweltverträglichkeitsprüfung
zu wiederholen ist. Wohl trifft dies in erster Linie für die Belange
Lärmbekämpfung und Luftreinhaltung zu, doch werden auch andere Bereiche vom
Verkehrsvolumen beeinflusst. Jedenfalls wird der Kanton Zürich in seinen
Baukonzessionsgesuchen und das EVED in den entsprechenden Entscheiden
darzulegen haben, inwieweit eine Nachbesserung erfolgt sei oder sich
erübrige. Das Bundesgericht kann sich demnach darauf beschränken,
Ziffer 1.2 des Dispositivs der angefochtenen Rahmenkonzession aufzuheben,
welche bestimmt, dass Belange, über welche bereits in der Rahmenkonzession
endgültig entschieden wird, für Behörden und Dritte verbindlich und in
den folgenden Baukonzessionsverfahren nicht mehr zu prüfen seien. Da
diese Belange im Konzessionsentscheid nicht bezeichnet werden, ist die
Tragweite dieser Ziffer ohnehin unklar.
Durch die Anordnung einer erneuten Umweltverträglichkeitsprüfung auf
der Stufe der Baukonzessionen werden etliche Vorbringen gegenstandslos,
so beispielsweise die Frage, von welcher Schwelle an Fluglärm allein
oder im Zusammenhang mit anderen Lärmarten zu Gesundheitsschädigungen
führe und in die verfassungsmässigen sowie durch Art. 8 EMRK
garantierten Persönlichkeitsrechte eingreife. Dies entbindet jedoch
das Bundesgericht nicht davon, die in anderem Zusammenhang erhobenen
Vorwürfe der Beschwerdeführer zu untersuchen. Ausserdem sollen auch aus
prozessökonomischen Gründen bereits heute Probleme behandelt werden,
die sich in den nachfolgenden Verfahren wiederum stellen werden oder
stellen könnten.
FLUGLÄRM
Erwägung 16
16.- Das BUWAL vertritt in seinem Bericht vom 10. September
1997 übereinstimmend mit etlichen Beschwerdeführern die Auffassung,
die Rahmenkonzession sei ein erster Schritt hin zu einer neuen
Betriebskonzession und damit zu einer Neukonzessionierung des
Flughafens. Für die lärmrechtliche Beurteilung sei daher in funktionaler
Betrachtung, die sich in erster Linie an den Auswirkungen auf die Umwelt
orientiere und nicht am physischen Bestand einer Anlage, von einer neuen
lärmigen Anlage im Sinne von Art. 25 USG auszugehen. Demgegenüber werde
im Konzessionsentscheid festgestellt, dass es sich beim Projekt um eine
wesentliche Änderung einer lärmigen Anlage im Sinne von Art. 8 LSV handle.
a) Vorweg ist festzuhalten, dass das Ausbauvorhaben in keinem
kausalen Zusammenhang mit der nächstens vorzunehmenden Erneuerung der
Betriebskonzession steht. Würde die geltende Betriebskonzession noch
etliche Jahre dauern, so stellte sich allenfalls die Frage, ob sie aufgrund
des Ausbaus des Flughafens abgeändert werden müsste - eine Frage, die hier
ausdrücklich offengelassen werden soll. Die Neukonzessionierung ist dagegen
allein auf den Ablauf der bestehenden Betriebskonzession zurückzuführen. In
diesem Sinne kann die Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens
auch nicht als "erster Schritt hin zu einer neuen Betriebskonzession"
betrachtet werden. Das ändert allerdings nichts daran, dass sowohl die
Baukonzessionsverfahren wie auch das Betriebskonzessionsverfahren wegen
ihres zeitlichen Zusammenfallens auf die gleichen Grundlagen gestellt
werden müssen und die im einen wie im anderen Verfahren zu behandelnden
Umweltschutzbelange in ihrem Zusammenhang zu sehen sind.
b) Das BUWAL weist zu Recht darauf hin, dass bei der Beurteilung der
Frage, ob in der Erweiterung einer Anlage nur eine Änderung oder geradezu
eine Erneuerung liege, nicht nur auf die Substanz, sondern auch auf die
Funktion der Anlage abzustellen ist. Dabei fällt hier in Betracht, dass das
Erweiterungsprojekt im wesentlichen in der Erstellung eines zusätzlichen
Docks für 18 bis 27 Flugzeuge, dem Ausbau des Flughafenbahnhofs und des
Baus eines zusätzlichen Parkhauses besteht. Der Ausbau dient nach Angaben
des Gesuchstellers in erster Linie dazu, den bisher anfallenden Betrieb
störungsfreier und für die Passagiere komfortabler zu bewältigen. Nach
vorläufiger Schätzung wird er ausserdem die Kapazität des Flughafens
um 13 bis 14% erhöhen, wobei unklar ist, ob diese Mehrkapazität mit dem
heutigen Betriebssystem ausgenutzt werden kann. Auch bei entsprechender
Erhöhung des Verkehrsvolumens würde jedoch der Flughafen Zürich seinen
Charakter und seine Funktion als interkontinentaler Landesflughafen
beibehalten. Die neuen Anlagen ändern an der Art der Benützung nichts. Bei
der hier umstrittenen Erweiterung handelt es sich demnach um den weiteren
Ausbau einer auf grosse Verkehrsmengen ausgerichteten, bereits stark
belasteten Verkehrsanlage und damit um eine wesentliche Änderung im
Sinne von Art. 18 USG bzw. Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV (vgl. ANDRÉ SCHRADE,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 13 zu Art. 18 USG, und PETER ETTLER,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 17 zu Art. 25 USG).
Erwägung 17
17.- Wird eine bestehende ortsfeste Anlage geändert, so müssen
nach Art. 8 Abs. 1 LSV die Lärmimmissionen der geänderten Anlage so
weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist (so auch Art. 11 Abs. 2 USG). Wird die Anlage
wesentlich geändert, so müssen die Lärmimmissionen der gesamten Anlage
mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht
überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Kann diese Anforderung bei
der wesentlichen Änderung einer Anlage nicht eingehalten werden und wäre
eine vollständige Sanierung unverhältnismässig, so können gestützt auf
Art. 18 in Verbindung mit Art. 17 USG Erleichterungen gewährt werden,
wobei der Alarmwert grundsätzlich nicht überschritten werden darf
(Art. 17 Abs. 2 USG; für die Errichtung neuer Anlagen vgl. Art. 25
Abs. 2 USG). Bei bestehenden öffentlichen oder konzessionierten, in
überwiegendem öffentlichen Interesse liegenden Anlagen, wie Strassen,
Flughäfen und Eisenbahnanlagen, können indessen Erleichterungen über den
Alarmwert hinaus gewährt werden (vgl. Art. 20 Abs. 1 USG in Verbindung
mit Art. 14 Abs. 2 LSV e contrario; BGE 122 II 33 E. 5a). Das muss auch
gelten, wenn solche Anlagen wesentlich geändert werden, da diese sonst
insofern gegenüber neuen Verkehrsanlagen, für die die Regelung von Art.
25 Abs. 3 USG gilt, benachteiligt wären. In jedem Fall müssen aber die
vom Lärm betroffenen Gebäude auf Kosten des Eigentümers der Anlage durch
Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden
(Art. 20 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 10, 11 und 16 Abs. 2 LSV
sowie für neue Anlagen Art. 25 Abs. 3 USG; HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle
Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts,
URP 1994 S. 441 ff., insbes. 452 ff., ALEXANDER ZÜRCHER, Die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Diss. Basel 1995, S. 157;
s.a. BGE 114 Ib 456 E. 5b, wo die Frage der gesetzlichen Grundlage von
Art. 8 Abs. 2 LSV offengelassen worden ist).
Erwägung 18
18.- a) Es steht ausser Frage, dass die schweizerische
Zivilluftfahrt und die ihr dienenden Zivilflugplätze, insbesondere
die interkontinentalen Landesflughäfen, im überwiegenden öffentlichen
Interesse liegen. Parlament und Bundesrat haben dies im Zusammenhang mit
ihren Bau- und Subventionsbeschlüssen stets betont. Schon 1945 hielt der
Bundesrat in seiner Botschaft über den Ausbau der Zivilflugplätze fest,
wenn es für die Schweiz von vitaler Bedeutung sei, sich am Luftverkehr
der Zukunft angemessen zu beteiligen, dann sei auch die Bereitstellung der
notwendigen und geeigneten Flugplätze eine Sache von gesamtschweizerischem
Interesse, welche die finanzielle Beihilfe des Bundes erfordere. Weiter
wurde mit Blick auf Art. 23 Abs. 1 BV ausgeführt, es sei im Einzelfall
vor dem Bau eines Flugplatzes abzuklären, ob der Flugplatz den Interessen
der Eidgenossenschaft oder den Interessen eines grossen Teils derselben
diene. Diese Voraussetzung treffe zweifellos für den interkontinentalen
Flughafen (Zürich) zu, sei wohl auch bei Flughäfen für den kontinentalen
Verkehr erfüllt und könne in einzelnen Fällen auch für die regionalen
Flughäfen bejaht werden (BBl 1945 I 181, 183). Dementsprechend ist
im Luftfahrtgesetz von Anfang an die zuständige eidgenössische Behörde
zur Ausübung oder Übertragung des Enteignungsrechts für die Anlage und
den Betrieb von Flugplätzen ermächtigt worden (vgl. Art. 50 des LFG vom
21. Dezember 1948; s.a. BGE 117 Ib 399 E. 1c/cc S. 404). Übrigens ist das
"Landesinteresse am weiteren Ausbau" der drei Landesflughäfen bei der
jüngsten Neuregelung der Bundeshilfe im Rahmen der Gesetzesrevision von
1993 wiederum unterstrichen worden (BBl 1992 I 607, 639).
b) Im angefochtenen Entscheid wird zu den anwendbaren
Immissionsgrenzwerten ausgeführt, diese seien für Landesflughäfen
im Verordnungsrecht noch nicht festgelegt; deshalb müssten die
für die Erleichterungen bzw. Sanierungen massgebenden Werte im
vorliegenden Fall im Sinne von Art. 40 Abs. 3 LSV gesondert festgesetzt
werden. Dabei könne für den Tagesverkehr von den im Gesuch herangezogenen
Immissionsgrenzwerten für Fluglärm bei Militärflugplätzen (65 dB[A]
in Zonen der Empfindlichkeitsstufen II und III und 70 dB[A] in Zonen
der Empfindlichkeitsstufen IV) ausgegangen werden. Es seien jedoch
zusätzlich auch Nachtwerte festzulegen, die gemäss üblicher Praxis um 10
dB(A) tiefer anzusetzen seien als die Tageswerte. Diese Werte lägen im
Bereich der von der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von
Lärm-Immissionsgrenzwerten in Betracht gezogenen Grenzwerte, entsprächen
aber eher höheren Grenzwertszenarien. Falls der Bundesrat tiefere Werte
festlegen sollte, wäre die Situation anschliessend neu zu beurteilen.
Diese Überlegungen sind grundsätzlich nicht zu beanstanden, auch
wenn das Bundesgericht bei der Beurteilung von Entschädigungsansprüchen
für Lärmeinwirkungen des Landesflughafens Genf im Jahre 1995 einen um
5 dB(A) niedrigeren Immissionsgrenzwert für die Empfindlichkeitsstufe
II angenommen hat (vgl. BGE 121 II 317 E. 8c/cc S. 342). Inzwischen
hat jedoch die Eidgenössische Kommission für die Beurteilung von
Lärm-Immissionsgrenzwerten ihren Bericht über die Belastungsgrenzwerte für
den Lärm der Landesflughäfen abgeschlossen und dem Bundesrat vorgelegt. In
diesem Bericht wird vorgeschlagen, für den Tag die auch vom Bundesgericht
im zitierten Entscheid berücksichtigten Immissionsgrenzwerte anzuwenden,
während für die Nacht ein abgestuftes Grenzwertschema für drei verschiedene
Zeitabschnitte gelten soll.
Das Bundesgericht hat vor der Schaffung der Umweltgesetzgebung
und der Festlegung der Belastungsgrenzwerte im Verordnungsrecht bei der
Beurteilung der von öffentlichen Anlagen ausgehenden Lärmeinwirkungen stets
auf die Berichte und Vorarbeiten der eidgenössischen Expertenkommissionen
abgestellt (vgl. etwa BGE 110 Ib 346 ff. mit Hinweisen; 114 Ib 34 E. 3;
119 Ib 348 E. 5b/aa S. 356). Es besteht kein Grund, heute hinsichtlich
der Landesflughäfen, für die noch keine Lärmgrenzwerte bestehen, anders
vorzugehen. Bei der Wiederholung der Umweltverträglichkeitsprüfung im
Rahmen der Baukonzessionsverfahren wird daher auch der Kommissions-Bericht
über die Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen zu
beachten und aufzuzeigen sein, inwieweit die Immissionsgrenzwerte -
unter Zugrundelegung der neu vorgeschlagenen Werte und der neu zu
prognostizierenden Flugbewegungszahl - eingehalten werden können und
inwieweit sie überschritten werden.
c) Die deutschen Beschwerdeführer bemängeln, dass die Lärmbelastung in
ihrem Gebiet nicht ermittelt und im Umweltverträglichkeitsbericht nicht
dargestellt worden sei; demzufolge habe das EVED auch keine vollständige
Sachverhaltsabklärung und Interessenabwägung vornehmen können. Diese Rüge
ist berechtigt.
Wohl ist das internationale Übereinkommen vom 25. Februar 1991
über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen,
das schweizerischerseits am 16. September 1996 ratifiziert worden und
am 10. September 1997 in Kraft getreten ist, von der Bundesrepublik
Deutschland noch nicht ratifiziert und findet schon deshalb hier
keine Anwendung (in der AS noch nicht publiziert, vgl. den Text
in der bundesrätlichen Botschaft vom 5. September 1995, BBl 1995
IV 397, 407 ff.). Indes gehen auch das Umweltschutzgesetz und die
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung davon aus, dass
im Umweltverträglichkeitsbericht alle mit dem Vorhaben verbundenen
Auswirkungen zu erfassen sind (vgl. Art. 8 und Art. 9 Abs. 2 lit. a und
c USG, Art. 7 und Art. 9 UVPV). Das heisst, dass der örtliche Rahmen
der Untersuchungen grundsätzlich durch die Reichweite der Immissionen
bestimmt wird. Der Gesuchsteller wird daher die grenzüberschreitenden
Umweltbelastungen jedenfalls insoweit aufzuzeigen haben, als sie zur
Beurteilung des Vorhabens nach schweizerischem Recht von Bedeutung
sind. Allerdings wird der Kanton Zürich aufgrund des Landesrechts
nicht verpflichtet werden können, Abklärungen auf fremdem Hoheitsgebiet
vorzunehmen, durch welche die Souveränität des Nachbarstaats verletzt
werden könnte oder die unverhältnismässig aufwendig wären.
Die Pflicht zur Erfassung der grenzüberschreitenden Umweltbelastungen
ergibt sich übrigens indirekt auch aus den Prinzipien des Völkerrechts. Im
völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht hat sich der Grundsatz durchgesetzt,
dass kein Staat auf seinem Territorium Aktivitäten vornehmen, fördern
oder dulden darf, die auf dem Gebiet des Nachbarstaats erhebliche
Umweltbeeinträchtigungen verursachen (vgl. GEORG DAHM/JOST DELBRÜCK/RÜDIGER
WOLFRUM, Völkerrecht, Band I/1, 2. A., Berlin/New York 1989 S. 441 ff.,
HANSPETER NEUHOLD/WALDEMAR HUMMER/CHRISTOPH SCHREUER, Österreichisches
Handbuch des Völkerrechts, Band 1, Wien 1991, N. 2114, ULRICH BEYERLIN,
Grenzüberschreitender Umweltschutz und allgemeines Völkerrecht,
in: Staat und Völkerrechtsordnung, Festschrift für Karl Doehring,
Berlin/Heidelberg/New York 1989, S. 37 ff. mit Hinweisen zu Literatur,
Rechtsprechung und Staatenpraxis, ALEXANDRE KISS, Droit international de
l'environnement, Paris 1989, S. 80 ff., PIERRE-MAIRE DUPUY, Où en est le
droit international de l'environnement à la fin du siècle? Revue Générale
de Droit International Public 1997, S. 880 ff., HANSJÖRG PETER, aaO S. 185
ff.). Nach diesem Grundsatz sind die schweizerischen Behörden gehalten,
erhebliche grenzüberschreitende Einwirkungen zu verhindern. Dementsprechend
müssen die Auswirkungen eines Vorhabens auf das Gebiet jenseits der
Schweizer Grenze ebenfalls ermittelt und im Genehmigungsentscheid
mitberücksichtigt werden.
Der Kanton Zürich wird demnach dafür zu sorgen haben, dass im
überarbeiteten Umweltverträglichkeitsbericht auch die Fluglärm-Belastung
des süddeutschen Raumes aufgezeigt wird. Zwar fällt eine Anordnung
baulicher Schallschutz-Massnahmen im Sinne von Art. 20 und 25 USG
ausserhalb des schweizerischen Hoheitsgebiets nicht in Betracht und sind
daher keine exakten Angaben erforderlich, doch müssen die Resultate dem
EVED erlauben, die Interessen der lärmbetroffenen Bewohner auf deutschem
Gebiet in die allgemeine Interessenabwägung miteinzubeziehen.
Erwägung 19
19.- Das EVED hat die gesetzlich umschriebenen Voraussetzungen
für die Gewährung von Erleichterungen, obschon noch keine konkreten
Anträge gestellt worden sind, generell bejaht. Es hat den Gesuchsteller
in der Rahmenkonzession verpflichtet, spätestens mit Einreichung des
Baukonzessionsgesuches für das Dock Midfield Erleichterungsanträge
unter Nennung der vorgesehenen Ersatzmassnahmen zu stellen. Die Anträge
müssten einzeln für betroffene Liegenschaften oder für Quartiere mit
gleichartiger Einwirkung des Lärms erfolgen, wobei für die einzelnen
betroffenen Grundeigentümer ersichtlich sein müsse, welche Auswirkungen
die Ersatzmassnahmen mit sich brächten (Auflage Ziffer 3.6.). Auf
Erläuterungsgesuch des Konzessionärs hin hat das EVED in einem Schreiben
vom 6. Mai 1997 erklärt, der Antrag um Erleichterungen habe mit einem
umfassenden Bericht zu erfolgen, in welchem die betroffenen Gebäude mit
lärmempfindlichen Räumen, die entsprechenden Empfindlichkeitsstufen,
die Schwere der Lärmbelastung, die vorgesehenen Schallschutzmassnahmen
sowie deren Auswirkungen und Kosten darzustellen seien. Die Anordnung der
einzelnen konkreten Massnahmen müsse im Vollzug anfechtbar bleiben. Weiter
sei ein Zeitplan notwendig, welcher Auskunft darüber gebe, wann die
Projektierung und die konkrete Umsetzung der Schallschutzmassnahmen bei
den einzelnen Gebäuden erfolgen werde. Nach Eingang des Baugesuches mit
den Erleichterungsanträgen und dem Bericht werde das EVED die öffentliche
Auflage veranlassen. Parallel zu dieser Anhörung der Betroffenen würden
auch das BUWAL und weitere Fachstellen zur Stellungnahme aufgefordert. Das
Verfahren werde erstinstanzlich mit einem Entscheid des EVED abgeschlossen.
Gegen die Zusicherung von Erleichterungen im Konzessionsentscheid
wenden die Beschwerdeführer einerseits ein, das Departement habe
nicht geprüft oder jedenfalls nicht dargelegt, ob nicht doch
weitere Emissionsbegrenzungen angeordnet werden könnten, die nicht
mit einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt verbunden
wären. Andererseits wird vorgebracht, die Gewährung von Erleichterungen
und die Anordnung der Ersatzmassnahmen dürften nicht aufgespalten
werden. Auch das BUWAL macht geltend, dass die für die Gewährung von
Erleichterungen vorzunehmende Interessenabwägung umfassend sein müsse
und erst vorgenommen werden könne, wenn klar sei, wie viele Personen von
übermässigem Fluglärm betroffen seien. Schliesslich wird geltend gemacht,
dass die Inbetriebnahme des Dockes Midfield nicht erfolgen dürfe,
bevor die aufgrund der Erleichterungen angeordneten Ersatzmassnahmen
getroffen seien. Den Beschwerdeführern ist jedoch in dieser Hinsicht
nicht beizupflichten.
a) Der Vorwurf, das EVED habe nur in ungenügender Weise untersucht, ob
die Voraussetzungen zu Erleichterungen gegeben seien, ist unbegründet. Im
angefochtenen Entscheid wird unter dem Titel "Lärmbegrenzung" dargelegt,
dass der vorsorglichen Lärmbegrenzung in der Zivilluftfahrt generell grosse
Beachtung geschenkt werde. Was technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich vertretbar sei, werde permanent umgesetzt. Für weitere
Emissionsbegrenzungen bleibe deshalb im Rahmen einer Überprüfung, wie
sie bei der Erteilung einer Rahmenkonzession zu erfolgen habe, kaum mehr
Raum. Das gelte auch für die Situation auf dem Flughafen Zürich. Die
Emissionen der Flugzeuge, welche Zürich benützten, seien soweit als
möglich reduziert, der Betrieb der lärmigen Kapitel-2-Flugzeuge sei
stark eingeschränkt und die SWISSAIR als Hauptbenützerin des Flughafens
verbessere ihre Flotte bezüglich des Lärmverhaltens mit grössten
Anstrengungen. Auch seien lärmabhängige Landegebühren eingeführt. Weiter
könnten die Flugwege im Rahmen des bestehenden Pistenbenützungskonzeptes
heute als optimiert gelten. Eine neue Studie über die Abflugverfahren habe
dies erst kürzlich bestätigt. Im Betriebsreglement seien zudem zahlreiche
teils sehr einschneidende Massnahmen enthalten. Die Regelung über die
Betriebszeiten seien im europaweiten Vergleich äusserst restriktiv. Bei
den An- und Abflugverfahren werde permanent nach Verbesserungen gesucht
(z.B. Anflugkonfiguration der Flugzeuge, steile Anflüge, Steiggradient nach
dem Start). Im Bodenbetrieb werde ebenfalls alles mögliche unternommen
(Einschränkung der Triebwerkslaufzeiten vor dem Start, rollende Starts,
Bewegen der Flugzeuge mit minimalen Triebwerkszahlen, Vorschriften
betreffend Standläufe und Benützung der Schalldämpferanlage usw.). Es
bestehe daher - mindestens zur Zeit - kein Spielraum für zusätzliche
Lärmbegrenzungsmassnahmen. In übereinstimmung mit dem Konzessionsgesuch
gelange die Konzessionsbehörde deshalb zum Schluss, dass eine weitere
Lärmbegrenzung nur über eine Senkung der Bewegungszahlen zu realisieren
wäre. Eine solche Senkung könne für den Interkontinentalflughafen
Zürich aufgrund der heutigen Betriebskonzession und des heutigen
Betriebsreglementes jedoch nicht zur Diskussion stehen. Der Flughafen habe
gemäss bestehender Betriebskonzession den Bedürfnissen des öffentlichen
Luftverkehrs zu genügen. Auf die Forderung nach Einschränkung der
Bewegungszahlen sei daher ebensowenig einzugehen wie auf das Begehren,
es müsse geprüft werden, ob nicht durch andere Pistenbenützungskonzepte
oder An- und Abflugverfahren eine Lärmverminderung erreicht werden
könne. Die geltende betriebliche Ordnung sei nicht Gegenstand des
Rahmenkonzessionsverfahrens, sondern des Betriebskonzessionsverfahrens,
das im Hinblick auf die Erneuerung der Betriebskonzession im Jahre 2001
durchzuführen sein werde.
Damit hat die Konzessionsbehörde in hinlänglicher Weise begründet,
weshalb im gesetzlich umschriebenen Sinn bei der Quelle keine
weiteren Massnahmen getroffen werden könnten. Ob die Prüfung einer
möglichen Begrenzung der Flugbewegungen oder anderer flugbetrieblichen
Einschränkungen zu Recht ins Betriebskonzessionsverfahren verwiesen
worden ist, ist eine andere Frage, auf die später einzugehen sein wird
(vgl. unten E. 20).
b) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung
zu Lärmschutzmassnahmen beim Nationalstrassen- und Eisenbahnbau
ausgeführt, die Lärmschutz-Verordnung sehe für die Projektierung
und Genehmigung von Lärmschutzvorkehren bei neuen oder geänderten
Anlagen sowie für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden kein
besonderes Verfahren vor. Aus der Ordnung von Art. 25 USG und Art. 7
bis 12 LSV ergebe sich jedoch dem Sinne nach, dass über die Vorkehren
zur Bekämpfung des werkbedingten Lärms grundsätzlich im Bewilligungs-
oder Genehmigungsverfahren für die Anlage selbst zu entscheiden sei. Diese
Lösung dränge sich auch aufgrund des Koordinationsgebotes auf. Andererseits
dürften Ersatz- und Schutzvorkehren zugunsten der Öffentlichkeit und der
Nachbarn in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren verwiesen werden,
wenn sachliche Gründe hiefür sprächen. Solche sachlichen Gründe könnten
etwa darin liegen, dass vorab noch raumplanerische Verfahren durchgeführt
werden müssten oder sich die Notwendigkeit von Schallschutzmassnahmen
erst nachträglich zeige. Nachlaufende Bewilligungsverfahren im Sinne
von Ergänzungs- oder Detailprojektierungsverfahren seien auch dann
zulässig, wenn sie das anwendbare Verfahrensrecht nicht ausdrücklich
vorsehe. Allerdings seien in ihnen die Parteirechte umfassend zu
gewähren und müsse die Vereinbarkeit des Projekts mit dem Umweltschutz-
bzw. Lärmschutzrecht bereits feststehen (BGE 122 II 165 E. 14 und E. 16c;
BGE 121 II 378 E. 6a, b und c; 124 II 146 E. 5 b/cc S. 159).
c) Für das luftfahrtrechtliche Verfahren ergibt sich hieraus,
dass über Erleichterungen im Sinne von Art. 18 USG in Verbindung
mit Art. 17 bzw. Art. 25 USG und die Pflicht zur Ergreifung von
Schallschutzmassnahmen grundsätzlich auf Stufe Baukonzession
(oder im Betriebskonzessionsverfahren) zu befinden ist, wo dem
Gesuchsteller die Bewilligung zum Bau (oder Betrieb) des Flugplatzes
erteilt wird. Beim Vorliegen triftiger Gründe darf der Entscheid
über die zu treffenden Schallschutzmassnahmen auch in ein den
Baukonzessionsverfahren nachlaufendes gesondertes Bewilligungsverfahren
verwiesen werden. Solche Gründe dürfen etwa darin gesehen werden, dass -
wie hier - Lärmschutzvorkehren für zahlreiche Bauten getroffen werden
müssen und das hiefür erforderliche Auflage- und Anhörungsverfahren den
Rahmen der luftfahrtrechtlichen Konzessionserteilung sprengt.
Das EVED ist mithin zu Unrecht davon ausgegangen, dass bereits im
Rahmenkonzessionsverfahren spezifizierte Erleichterungsanträge gestellt
werden müssten. In diesem Vorverfahren kann vom Gesuchsteller nur
verlangt werden, dass er das Vorliegen der Voraussetzungen zur Gewährung
von Erleichterungen nachweise und das Ausmass der erforderlichen
Schallschutzmassnahmen der Grössenordnung nach aufzeige, damit
einerseits eine genügend substantiierte Interessenabwägung vorgenommen
und andererseits geprüft werden kann, ob der Flugplatzhalter den ihm
obliegenden finanziellen Verpflichtungen aller Voraussicht nach überhaupt
nachkommen könne. Diese Anforderungen hat der Kanton Zürich erfüllt
(vgl. insbesondere Fachbericht Fluglärm zum Umweltverträglichkeitsbericht,
Technischer Anhang, A4 und A5).
Im Resultat hat sich allerdings die Konzessionsbehörde nach den
dargelegten Grundsätzen verhalten und den Gesuchsteller aufgefordert,
die konkreten Erleichterungsanträge auf Stufe Baukonzession zu
stellen. Weiter ist für die Festlegung der Schallschutzmassnahmen ein
nachlaufendes Verfahren in Aussicht genommen worden, in welchem die
Mitwirkung der Grundeigentümer gewährleistet werden kann. In jenem wird
auch, wie im Schreiben vom 6. Mai 1997 festgehalten, im Einvernehmen
mit den Grundeigentümern über den Zeitpunkt der Umbauten zu bestimmen
sein. Gegen dieses Vorgehen ist aus der Sicht des Bundesrechts nichts
einzuwenden. Allerdings werden sich die auf Stufe Baukonzession
anzubringenden konkreten Erleichterungsanträge nach dem früher
Gesagten nicht auf die der Rahmenkonzession zugrunde gelegte Zahl
von 240'000 Flugbewegungen und die im Umweltverträglichkeitsbericht
verwendeten Immissionsgrenzwerte stützen dürfen, sondern müssen auf
den neu prognostizierten Bewegungszahlen und den Immissionsgrenzwerten
beruhen, die von der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung
von Lärmimmissionsgrenzwerten vorgeschlagen worden sind oder bis
dahin vom Bundesrat festgelegt sein werden. Die Auflage Ziffer 3.6. der
Rahmenkonzession ist in diesem und nicht im Sinne der Erwägung 4.5.5 des
angefochtenen Entscheides zu verstehen.
Erwägung 20
20.- In mehreren Beschwerden wird das Begehren gestellt, zur Eindämmung
des Lärms sei die Zahl der Flugbewegungen in der Rahmenkonzession auf
jährlich höchstens 240'000 festzusetzen. Weiter sei anzuordnen, dass die
An- und Abflugverfahren hinsichtlich der Lärmbelastung verbessert werden
müssten und die Nachtruhe strikte einzuhalten sei. Solche Anträge sind
nach Auffassung des EVED im Rahmenkonzessionsverfahren unzulässig, da sie
den Flugbetrieb betreffen, welcher abschliessend in der Betriebskonzession
und im Betriebsreglement geregelt werde.
Wie schon dargelegt (E. 9d und E. 10d) wird in der Betriebskonzession
unter anderem die Verpflichtung des Konzessionärs statuiert, die
Voraussetzungen für eine geordnete Benützung des Flughafens sicherzustellen
und diesen nach den gesetzlichen Bestimmungen im Rahmen der Konzession
zu betreiben (Art. 19 Abs. 1 lit. a und c VIL). Die Organisation des
Flughafens im einzelnen sowie die An- und Abflugverfahren und die
besonderen Vorschriften über die Benützung sind im Betriebsreglement
umschrieben, welches die Betriebskonzession ergänzt (Art. 11 Abs. 1
lit. a und b, Abs. 3 und 4 VIL). In die Betriebskonzession sind jedoch
auch die Rahmenbedingungen hinsichtlich der wesentlichen Anforderungen
des Umweltschutzrechtes aufzunehmen (Art. 19 Abs. 1 lit. c VIL), die im
Betriebsreglement ihre konkrete Ausgestaltung erfahren (Art. 11 Abs. 1
lit. c und Abs. 2 VIL). Dementsprechend muss die Betriebskonzession
ergänzt oder geändert werden, wenn das Umweltschutzrecht dies erfordert
(Art. 20 Abs. 1 VIL).
Damit wird, wie hier nochmals wiederholt werden darf, über die
umweltschutzrechtlichen Anforderungen eine enge Beziehung hergestellt
zwischen Ausbauprojekt und den hiefür erforderlichen Baukonzessionen
auf der einen Seite und der Betriebskonzession zusammen mit dem
Betriebsreglement auf der anderen Seite. Das bedeutet, dass die
Konzessionsbehörde bei einer wesentlichen baulichen Erweiterung
eines Flughafens nicht nur zu prüfen hat, ob die Erweiterung zu
betrieblichen Änderungen führe, die notwendigerweise eine Anpassung
des Betriebsreglementes bedingten. Sie hat auch zu beurteilen, ob
der Flugbetrieb infolge des Ausbaus derart zunehmen könnte, dass er
mit den Vorschriften des Umweltschutzrechts nicht mehr vereinbar sei
und Neuregelungen in der Betriebskonzession oder dem Betriebsreglement
erfordere. Ist dies zu bejahen, so muss sie gemäss Art. 20 Abs. 1 VIL die
Änderung der Betriebskonzession in die Wege leiten. Die Beschwerdeführer
verlangen demnach zu Unrecht, dass in der Rahmenkonzession selbst solche
Neuregelungen getroffen würden. Dagegen ist ihnen insoweit zuzustimmen,
als die Prüfung betrieblicher Einschränkungen aus Umweltschutzgründen
im Rahmen- oder Baukonzessionsverfahren nicht grundsätzlich
ausgeschlossen werden kann. Die Konzessionsbehörde wird daher bei der
im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield zu wiederholenden
Umweltverträglichkeitsprüfung mit Blick auf die bevorstehende
Neuerteilung der Betriebskonzession auch zu untersuchen haben, ob und
unter welchen flugbetrieblichen Bedingungen sich ein weiteres Wachstum
des Flugverkehrs, das durch den Ausbau des Flughafens mitermöglicht wird,
mit den Anforderungen des Umweltschutzrechts vereinbaren lässt.
Erwägung 21
21.- a) Die Politische Gemeinde Oetwil an der Limmat verlangt
zusammen mit den Mitbeteiligten, dass ein formelles Enteignungsverfahren
durchgeführt werde, in welchem die gemäss Prognose voraussehbare
Unterdrückung der nachbarrechtlichen Abwehransprüche gegenüber
den übermässigen Lärmeinwirkungen abzugelten sei. Nach neuestem
bundesgerichtlichen Entscheid kann jedoch der Betreiber einer öffentlichen
Anlage, deren Lärm die Immissionsgrenzwerte übersteigt, in der Regel nicht
vor Ablauf der Sanierungsfrist zur Zahlung einer Enteignungsentschädigung
verpflichtet werden (BGE 123 II 560). Dies muss grundsätzlich auch beim
Ausbau einer Anlage gelten, die bereits sanierungspflichtig ist oder durch
die Erweiterung sanierungspflichtig wird (vgl. in diesem Zusammenhang die
Privilegierung in Art. 20 Abs. 1 USG). Nun beginnt die Sanierungsfrist,
die sich über höchstens fünfzehn Jahre erstreckt (Art. 17 Abs. 2 LSV),
für die Landesflughäfen erst mit dem Inkrafttreten der entsprechenden
Belastungsgrenzwerte zu laufen (Art. 48 lit. a LSV). Diese stehen wie
erwähnt noch aus. Die Anmeldung eines Entschädigungsanspruchs aus formeller
Enteignung für die mit dem Ausbau des Flughafens Zürich verbundenen
Lärmimmissionen erscheint daher zur Zeit jedenfalls als verfrüht. Es könnte
sich einzig fragen, ob ein solcher Anspruch nicht insoweit sofort entstehe,
als beim Ausbau Erleichterungen gemäss Art. 18 in Verbindung mit Art. 17
USG gewährt werden. Diese Frage braucht jedoch im vorliegenden Verfahren -
vor dem Entscheid über die Erleichterungen - nicht näher geprüft zu werden.
b) Verschiedene Beschwerdeführer meinen, im Rahmenkonzessionsverfahren
seien auch die - heute bereits überholten - Lärmzonenpläne zu
revidieren. Absicht des eidgenössischen Gesetzgebers ist indes,
die bestehenden Lärmzonenpläne für Landesflughäfen durch den in der
Lärmschutz-Verordnung vorgesehenen Lärmbelastungskataster (Art. 37
LSV) zu ersetzen (vgl. Botschaft des Bundesrates über eine Änderung
des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991, BBl 1992 I 607, 630 zu
Art. 42). Dieser Kataster ist bis spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten
der Lärmbelastungsgrenzwerte zu erstellen (Art. 37 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 48 lit. c LSV). Die Festlegung der Grenzwerte für Landesflughäfen
sollte nun, da der Vorschlag der Eidgenössischen Kommission auf dem
Tische liegt, in absehbarer Zeit erfolgen. Unter diesen Umständen
wäre es unabhängig von der Frage der Revisionsbedürftigkeit der Pläne
unverhältnismässig, im heutigen Zeitpunkt von den Flughafenhaltern
noch eine Überarbeitung und allfällige Neuauflage der Lärmzonenpläne
zu verlangen.
LUFTREINHALTUNG
Erwägung 22
22.- Der VCS, der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen
Zürich und die südlichen Nachbargemeinden des Flughafens weisen darauf
hin, dass sich die zu erweiternde Anlage in einem lufthygienischen
Sanierungsgebiet befinde, in dem der Immissionsgrenzwert für NO2 selbst
im Jahre 2010 noch nicht eingehalten werden könne. Die prognostizierten
Grenzwertüberschreitungen seien massiv und würden aller Wahrscheinlichkeit
nach in Wirklichkeit noch übertroffen. Daher müssten beim Grossemittenten
Flughafen Zürich flugseitig direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12
USG weitergehende Massnahmen angeordnet werden und sei der Kanton Zürich
anzuhalten, den Teilplan Flughafen des Luft-Programmes zu "verschärfen".
Vor Anordnung dieser weiteren Emissionsbegrenzungen könne das Ausbauprojekt
nicht bewilligt werden. Ausserdem müsse schon die Rahmenkonzession mit der
Auflage verbunden werden, dass eine Emissionsabgabe (Lenkungsabgabe) für
Flugzeuge eingeführt werde. Eine rechtliche Sonderbehandlung hinsichtlich
der Einhaltung des Luftreinhaltegebots, wie sie beim Nationalstrassenbau
aufgrund des verfassungsrechtlichen Auftrags von Art. 36bis BV zugelassen
worden sei, liesse sich für Flughäfen im allgemeinen und den Flughafen
Zürich im speziellen nicht rechtfertigen. Was schliesslich die Anlagen für
den landseitigen Verkehr betreffe, so habe die Vorinstanz übersehen, dass
Parkhäuser nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung stationäre
Anlagen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LRV und nicht Verkehrsanlagen seien.
Erwägung 23
23.- Die Konzessionsbehörde geht in ihrem Entscheid davon aus, dass
die Flughafenbauten und -anlagen insgesamt - einschliesslich der Anlagen
für den landseitigen Verkehr, wie Parkhäuser, Zufahrtsstrassen usw. - als
Verkehrsanlage im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Luftreinhalte-Verordnung vom
16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) zu gelten habe. Zu Recht. Wie das
Bundesgericht unlängst in seinen Entscheiden betreffend zwei Parkhäuser
auf dem Areal des Flughafens Zürich festgestellt hat, sind auch Anlagen,
die nur "überwiegend" dem Flugbetrieb dienen, nach Art. 37a Abs. 1
und 5 LFG Bestandteil des Flugplatzes. Demnach gelten nicht nur die
dem eigentlichen Flugverkehr dienenden Bauten, sondern ebenso die im
Zusammenhang mit dem Flugbetrieb stehenden Anlagen des landseitigen
Verkehrs zu den "Flugplatzanlagen" gemäss Art. 2 VIL. Sie unterstehen
daher den luftfahrtrechtlichen Bestimmungen, soweit keine andere
Spezialgesetzgebung zum Zuge kommt. Als luftfahrtrechtlich einheitliches
Gebilde sind Flugplatzanlagen auch im Sinne der Vorschriften über die
Luftreinhaltung gesamthaft als Verkehrsanlage zu behandeln. Indessen darf
und soll der Tatsache, dass Flugplätze, insbesondere die Landesflughäfen,
verschiedene Verkehrsarten umfassende, "gemischte" Verkehrsanlagen
darstellen, bei der Umweltverträglichkeitsprüfung in dem Sinne Rechnung
getragen werden, dass die Auswirkungen dieser Anlage nicht nur in ihrer
Gesamtheit, sondern gleichfalls nach Verkehrsart gesondert zu beurteilen
sind (vgl. im einzelnen BGE 124 II 75 E. 4, 7a und b; so auch nicht publ.
Entscheid vom 19. Februar 1998 i.S. Flughafen-Immobilien-Gesellschaft FIG,
E. 4 und 5).
Sind somit die Flughafenbauten insgesamt den Verkehrsanlagen
zuzurechnen, bestimmt sich deren Umweltverträglichkeit hinsichtlich der
Luftreinhaltung nach den Anforderungen von Art. 18 f. und 31 ff. LRV
und kann die von den Beschwerdeführern angerufene bundesgerichtliche
Rechtsprechung zu den stationären Anlagen keine Geltung haben. Vielmehr
sind hier - entgegen der Meinung der Beschwerdeführer - ähnliche
Überlegungen am Platze, wie sie das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem
Nationalstrassenbau angestellt hat (s. BGE 122 II 97 und die in BGE 122 II
165 E. 12 genannten Urteile). Es ist in der Tat nicht einzusehen, weshalb
den Flugplätzen und insbesondere den Landesflughäfen, welche - wie bereits
eingehend dargelegt (E. 18a) - im gesamtschweizerischen Interesse liegen,
als Verkehrsanlage eine wesentlich andere Bedeutung beigemessen werden
sollte als den Nationalstrassen. Eine solch unterschiedliche Bedeutung
lässt sich auch nicht aus dem Wortlaut von Art. 37ter BV im Vergleich
zu Art. 36bis BV ableiten. Zwar wird in Art. 37ter BV, der seinerzeit
den Artikeln über die Schiffahrt (Art. 24ter BV) und die Eisenbahnen
(Art. 26 BV) nachgebildet worden ist (vgl. MARTIN LENDI, Kommentar zur
Bundesverfassung, N. 2 zu Art. 37ter), lediglich bestimmt, dass die
Gesetzgebung über die Luftschiffahrt Bundessache sei, während Art. 36bis
BV den Bund zur Sicherstellung des Nationalstrassenbaus verpflichtet. Es
trifft wohl auch zu, dass sich der Bund im Jahre 1921 bei der Aufnahme von
Art. 37ter in die Bundesverfassung über den künftigen Stellenwert des
Luftverkehrs und der entsprechenden Infrastruktur noch nicht im klaren
war. Das ändert jedoch nichts daran, dass das eidgenössische Parlament
seinen Willen zum Bau und zur Erweiterung des Flughafens Zürich in den
Bundesbeschlüssen über den Ausbau der Zivilflugplätze vom 22. Juni 1945 und
über den Bau des interkontinentalen Flughafens Zürich-Kloten vom 13. Juni
1946 (BS 7 S. 738, 740) deutlich zum Ausdruck gebracht hat. Seither ist
dieser Wille zur Erhaltung eines leistungsfähigen Landesflughafens Zürich
durch stete Gewährung finanzieller Unterstützung bei den verschiedenen
Ausbauetappen bekräftigt worden (s. etwa BBl 1958 II 929, 1959 I 564;
1971 I1 140, 1971 II 954; 1979 III 1116, 1980 II 657). Selbst nach
Erlass des Umweltschutzgesetzes und der Luftreinhalte-Verordnung
hat der Gesetzgeber das eminente Interesse am weiteren Ausbau der
Landesflughäfen erneut betont (vgl. oben E. 18a, mit Hinweis). Auch an
dieser Wertung der Bundesversammlung kann gleich dem, was in BGE 122
II 165 E. 12 S. 169 für den Nationalstrassenbau ausgeführt worden ist,
nicht vorbeigesehen werden. Übrigens zeichnen das Umweltschutzgesetz und
die Luftreinhalte-Verordnung selbst die Privilegierung von Verkehrsanlagen
vor, die ausdrücklich auch die Flugplätze mitumfasst (Art. 20 Abs. 1 und
Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 19 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 LRV).
Erwägung 24
24.- Im Sinne der zitierten Rechtsprechung zum Nationalstrassenbau
ist auch im vorliegenden Fall festzustellen, dass die gesetzlichen
Bestimmungen die Rechtmässigkeit des Flughafen-Erweiterungsprojekts trotz
der Überschreitung der in der Luftreinhalte-Verordnung festgesetzten
Immissionsgrenzwerte nicht ausschliessen (vgl. zur Tragweite von Art. 18
USG insbesondere BGE 117 Ib 425 E. 5d). Bei der Bewilligung der Erweiterung
sind indessen alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich
tragbaren Massnahmen anzuordnen, mit denen die verkehrsbedingten Emissionen
begrenzt werden können (vgl. Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV). Reichen
die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei den Flug- und Fahrzeugen
und den Verkehrsanlagen nicht aus, um die durch den Verkehr allein oder
zusammen mit anderen Anlagen verursachten übermässigen Immissionen zu
verhindern oder zu beseitigen, so hat die Behörde nach Art. 19 LRV dafür
zu sorgen, dass die Flughafenanlage in eine Massnahmenplanung einbezogen
wird, wie sie in Art. 44a USG bzw. in Art. 31 ff. LRV umschrieben
wird. In dieser sind die - auch projektbezogenen (BGE 122 II 165 E. 15a)
- zusätzlich erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden
oder -beschränkenden Massnahmen anzuordnen, wobei sich die Zuständigkeit
und das Verfahren nach den einschlägigen eidgenössischen und kantonalen
Vorschriften richten (Art. 33 Abs. 1 und 2 LRV in der Fassung vom
16. Dezember 1985).
Im Lichte dieser Vorschriften erscheinen die vom Kanton Zürich teils
ergriffenen, teils noch vorgesehenen Massnahmen als genügend.
a) Im Zusammenhang mit der Erarbeitung des "Masterplans" wurde 1991 für
den Flughafen Zürich eine allgemeine Umweltbilanz erstellt, die aufzuzeigen
hatte, ob ein weiterer Ausbau des Flughafens Zürich mit der geltenden
Umweltschutzgesetzgebung vereinbart werden könne. Diese Bilanz bildete
die Ausgangsbasis zu intensivierten Bemühungen auf den verschiedenen
Umweltschutz-Teilbereichen. Sie führte unter anderem zur Erstellung
eines Teilplans Flughafen als Ergänzung zum kantonalen Luftprogramm 1990,
der vom Zürcher Regierungsrat im Juni 1992 zusammen mit dem "Masterplan"
genehmigt wurde. Zur Kontrolle der im Teilplan vorgesehenen Massnahmen
betreffend den Flugverkehr wurde in der Folge im Bereich der Piste 28 eine
Immissionsmessanlage eingerichtet. Ab 1993 galt für alle Flugzeuge an den
Fingerdocks das Verbot, die flugzeugeigenen Hilfsaggregate einzusetzen. Im
Juli 1993 ersuchte der Zürcher Regierungsrat den Bund, die gesetzlichen
Grundlagen für die Einführung einer Lenkungsabgabe auf Flugzeugemissionen
zu schaffen (vgl. Geschäftsberichte des Zürcher Regierungsrates für das
Jahr 1992 S. 242 und für das Jahr 1993 S. 252). Noch im gleichen Jahr
wurde den kantonalen Behörden der Auftrag erteilt, das Luft-Programm 1990
samt den Teilplänen zu überprüfen und zu aktualisieren. Am 10. Juni 1996
stimmte der Regierungsrat dem neuen "Luft-Programm für den Kanton Zürich,
Massnahmenplan Lufthygiene" zu. In diesem wird einleitend festgehalten,
dass Massnahmen, welche auf der Grundlage des Luft-Programms 1990
angeordnet, aber noch nicht abschliessend realisiert worden sind, auf
der Basis des bisherigen Rechts ausgeführt werden müssen, auch wenn die
Vorkehren nicht mehr im Luft-Programm 1996 enthalten sind.
Mit Beschluss vom 20. August 1997 änderte der Zürcher Regierungsrat die
Gebührenordnung für den Flughafen Zürich und führte auf den 1. September
1997 emissionsabhängige Zuschläge auf den Landegebühren ein.
Im "Luft-Programm 1996" wird zum Teilplan Flughafen dargelegt,
dieser gehe davon aus, dass der Bund die bereits beantragte
Lenkungsabgabe zur Bevorzugung emissionsarmer Triebwerke einführe
und dass die Flughafenpartner im Rahmen der fünften Ausbauetappe die
Erschliessung mit öffentlichem Verkehr so weit verbesserten, dass die
Modal-Split-Ziele von 50% für Passagiere und 40% für Angestellte erreicht
würden. Hauptpfeiler des Massnahmenpakets zur Reduktion der Emissionen
seien somit beim Flugbetrieb die Einführung einer Emissionsabgabe, die
über die im Luftfahrtgesetz bereits vorgesehenen emissionsabhängigen
Landetaxen hinausgehe. Beim landseitigen Verkehr stehe der Ausbau des
Flughafenbahnhofs, der Anschluss an den geplanten Mittelverteiler Glattal
und das regionale Güterverteilzentrum im Vordergrund, ergänzt durch die
Erhöhung der Parkgebühren bzw. durch die Möglichkeit, Zufahrtsgebühren
zu erheben.
b) Nach dem Gesagten ist der Kanton Zürich der in Art. 44a USG
bzw. in Art. 31 ff. LRV aufgestellten Anforderung einer projektbezogenen
Massnahmenplanung nachgekommen und hat die nötigen Schritte zu deren
Realisierung unternommen. Das Begehren der Beschwerdeführer, das
Ausbauprojekt sei erst zu bewilligen, wenn weitere Emissionsbegrenzungen
für den Flugbetrieb angeordnet seien und der Teilplan Flughafen des
Luftprogramms "verschärft" sei, lässt sich mit der gesetzlichen Ordnung
und der zitierten Rechtsprechung nicht vereinbaren. Danach kann im
Baubewilligungs-, Plangenehmigungs- oder Konzessionsverfahren für
die Erstellung oder Erweiterung einer Verkehrsanlage nur gefordert
werden, dass die dem Gebot von Art. 18 LRV entsprechenden baulichen
und sich auf die bauliche Ausgestaltung auswirkenden technischen und
betrieblichen Massnahmen an der Anlage selbst ergriffen werden. Zudem
muss gewährleistet bleiben, dass mögliche weitere bauliche Vorkehren, die
allenfalls im Massnahmenplan vorbehalten werden, noch getroffen werden
können. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass
schon im Rahmen der Genehmigung des Projektes angeordnet werde, welche
zusätzlichen, die Fahrzeuge und den Verkehr betreffenden - insbesondere
verkehrslenkenden und -beschränkenden - Massnahmen zu erlassen seien,
um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen (BGE 122 I 97
E. 6a S. 100, mit zahlreichen Hinweisen). Zur Forderung nach "Verschärfung"
des Luftprogramms ist im übrigen zu bemerken, dass die Massnahmenpläne -
wie nun auch in Art. 33 Abs. 3 LRV in der Fassung vom 15. Dezember 1997
ausdrücklich vorgesehen wird - ohnehin regelmässig anzupassen sind, wenn
sich die vorgesehenen Massnahmen als zu wenig wirksam erweisen (vgl.
BGE 117 Ib 425 E. 5e S. 433).
Offensichtlich fehl geht schliesslich die Meinung der Beschwerdeführer,
die Rahmenkonzession hätte nicht ohne die Auflage erteilt werden dürfen,
dass eine Emissionsabgabe (Lenkungsabgabe) für Flugzeuge eingeführt
werde. Konzessionen sollen grundsätzlich nur mit Auflagen verbunden werden,
denen der Konzessionär selbst entsprechen kann (vgl. sinngemäss BGE 124
II 75 E. 5). Die Festsetzung von Lenkungsabgaben auf Triebwerksemissionen
fällt jedoch in den Zuständigkeitsbereich des Bundes; dem Kanton steht
nur ein Antragsrecht gemäss Art. 44a Abs. 3 USG bzw. Art. 34 Abs. 1 LRV
zu. Es wäre daher nicht zu rechtfertigen, eine Rahmenkonzession zwar zu
erteilen, sie aber von der Schaffung einer solchen Lenkungsabgabe abhängig
zu machen. Sowenig in einem Bewilligungsverfahren für Verkehrsanlagen
von der Bewilligungsbehörde verkehrslenkende Massnahmen angeordnet werden
können, die in den Kompetenzbereich einer anderen Behörde fallen (vgl. BGE
122 II 97 E. 6c), sowenig kann der Erlass solcher Massnahmen durch die
zuständige Drittbehörde zur Auflage im Bewilligungsentscheid gemacht werden
(s.a. BGE 120 II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b S. 490). Daran ändert
auch nichts, dass die ausdrückliche Vorschrift von Art. 33 Abs. 2 LRV in
der ursprünglichen Fassung vom 16. Dezember 1985 bei der Neufassung der
Bestimmungen von Art. 31 bis 33 LRV am 15. Dezember 1997 fallengelassen
worden ist.
SONDERFRAGEN DES LANDVERKEHRS
Erwägung 25
25.- Im Zusammenhang mit dem Luftreinhaltungsgebot machen die
Beschwerdeführer im weiteren geltend, das Bedürfnis nach zusätzlichen
Parkplätzen, das durch den Bau eines Parkhauses C gedeckt werden soll,
sei in keiner Weise ausgewiesen. Die im Umweltverträglichkeitsbericht
enthaltenen Angaben über den Ist- und den Ausgangszustand seien
unvollständig und widersprüchlich. Zudem sei unverständlich, weshalb
im angefochtenen Entscheid ein Parkplatzbewirtschaftungskonzept erst
im Hinblick auf die Baukonzession des Parkhauses C verlangt werde, sei
doch ein solches bereits 1992 im Teilplan Flughafen des Luftprogramms
in Aussicht gestellt worden. Da für den Betriebszustand eine Zunahme
des motorisierten Individualverkehrs von 30% prognostiziert werde,
seien zusätzliche kompensatorische Massnahmen zur Reduktion der
Schadstoffimmissionen erforderlich. Der angestrebte Modal-Split
(Öffentlicher-Verkehrs-Anteil von 42%) sei deshalb ungenügend und müsse
erhöht werden, ganz abgesehen davon, dass es an einer rechtlichen und
finanziellen Sicherung der Massnahmen zur Förderung des öffentlichen
Verkehrs fehle. Da es infolge des Mehrangebots an Parkplätzen auch zu
Mehrverkehr auf den schon heute überbelasteten Zufahrtsstrassen kommen
werde, müssten zusätzliche verkehrslenkende Massnahmen ergriffen werden,
um eine Verlagerung des Verkehrs auf das untergeordnete Strassennetz
zu verhindern. Diese Massnahmen müssten bei Realisierung des Projekts
bereits wirksam sein.
Schliesslich verlangen die Beschwerdeführer, dass die landseitige
Bahnerschliessung der zu erweiternden Frachtanlagen verbindlich zu regeln
sei und für die Bauphase vorgeschrieben werde, Materialtransporte müssten
generell per Bahn abgewickelt werden.
Erwägung 26
26.- Die Kritik der Beschwerdeführer an der Darstellung der
Parkplatzsituation im Umweltverträglichkeitsbericht entbehrt nicht
einer gewissen Berechtigung. In der Tat fehlen in den Gesuchsunterlagen
Angaben über die heutige Gesamtzahl der vorhandenen Parkplätze und über
deren Nutzung. Als noch bedenklicher erscheint aber, dass neben den ins
Rahmenkonzessionsverfahren einbezogenen Parkhaus-Bauvorhaben weitere
Projekte für Parkplätze in besonderen Bewilligungsverfahren behandelt
worden sind und bis anhin keine Umweltverträglichkeitsprüfung angestellt
worden ist, in welcher eine Gesamtbeurteilung vorgenommen worden wäre.
a) Die Ermittlungen im Rahmen des "Masterplanes" haben bereits
im Jahre 1992 ergeben, dass trotz der angestrebten Verlagerung des
Individualverkehrs auf den öffentlichen Verkehr im Flughafenkopf 14'000
Parkplätze zur Verfügung gestellt werden müssten. Es würden daher - wie im
"Masterplan 92" dargelegt wird - insgesamt 6'000 zusätzliche Parkplätze
benötigt, wobei 3'500 Plätze neu zu schaffen und 2'500 Plätze wegen der
Bautätigkeit zu ersetzen seien. Diese Parkfelder könnten durch Aufstockung
der bestehenden Parkhäuser A, B und F, durch Neubau eines Parkhauses C mit
2'500 Plätzen sowie durch Erstellung einer Parkierungsanlage Borddienst
mit 1'000 Plätzen und eines Dienstleistungszentrums "Butzenbühl" mit
Parkplätzen realisiert werden.
In der Folge wurde zunächst ein kantonalrechtliches Verfahren für
die Aufstockung des Parkhauses A eingeleitet und vom Stadtrat Kloten am
3. November 1992 bewilligt. Diese Bewilligung ist nach Durchführung eines
kantonalen Rechtsmittelverfahrens rechtskräftig geworden. Am 28. Mai 1993
unterbreitete die Flughafen-Immobilien-Gesellschaft FIG dem Stadtrat
Kloten ein Gesuch um Aufstockung des Parkhauses B, wobei nachträglich
ein Umweltverträglichkeitsbericht für die Parkhäuser A und B eingereicht
wurde. Die Baubewilligung des Stadtrats Kloten vom 8. November 1994 wurde
im kantonalen Rechtsmittelverfahren am 3. Juli 1997 letztinstanzlich
vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich aufgehoben; dessen Entscheid
ist auf Beschwerde der FIG hin vom Bundesgericht am 19. Februar 1998
(1A.266/1997) bestätigt worden. Wie hier geschildert, ersuchte der
Kanton Zürich das EVED am 28. Juli 1995 um eine Rahmenkonzession unter
anderem für den Bau des Parkhauses C und die Aufstockung des Parkhauses
F. Im Umweltverträglichkeitsbericht zum Rahmenkonzessionsgesuch wird
erklärt, dass die in separaten Verfahren behandelten Ausbauvorhaben zwar
nicht Gegenstand der Untersuchungen seien, aber bei der Beurteilung des
Ausgangs- und Betriebszustandes miteinbezogen werden müssten (Synthese
Umweltverträglichkeitsbericht S. 40). Inwiefern ein solcher Einbezug
erfolgt ist, geht aus den Fachberichten jedoch nicht oder jedenfalls nicht
klar hervor (vgl. insbesondere Fachbericht "Luft" Anhang 3, Tabelle A
10 Berechnungsgrundlage Parkhausemissionen). Am 4. Oktober 1996 reichte
die FIG ein weiteres Baukonzessionsgesuch für die Erstellung einer
Parkdeckanlage auf der Parkfläche P 40 als Ersatz für die aufzuhebende
Parkfläche P 16 ein. Der hiezu eingereichte Umweltverträglichkeitsbericht
hat allein die Parkdeckanlage zum Gegenstand. Die vom EVED am 2. April 1997
erteilte Baukonzession ist auf Beschwerde des VCS hin vom Bundesgericht
am 19. Februar 1998 aufgehoben worden, weil die FIG nicht Konzessionärin
sein kann (BGE 124 II 75). Im übrigen hat das EVED am 23. Januar 1997
der SWISSAIR eine Baukonzession für ein Borddienstgebäude verliehen, das
ebenfalls grössere Parkflächen umfasst. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung
im Sinne von Art. 9 USG ist nicht durchgeführt worden, da offenbar die
Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons Zürich im Einvernehmen
mit dem BUWAL festgestellt hat, dass das Projekt aufgrund seiner
Funktion und seines Umfangs nicht der Pflicht zur Erstellung eines
Umweltverträglichkeitsberichts unterliege (BBl 1997 I 871, 874).
b) Angesichts dieser Vorgänge hat das Bundesgericht in BGE 124 II
75 E. 7a S. 82 im Sinne eines "obiter dictum" ausgeführt, wenn die
Parkhäuser Teil der Flughafenanlage Zürich bildeten und die Errichtung
neuer Parkflächen als Änderung der Gesamtanlage gelten könne, so habe dies
auch zur Folge, dass gleichzeitig geplante Änderungen der Anlage - seien
sie in Teilprojekte gegliedert oder zusammengefasst - in gesamtheitlicher
Betrachtung vorbereitet und geprüft werden müssten. Stehe fest, dass
ein Änderungsprojekt, wie etwa die Vergrösserung der Parkplatzzahl im
Flughafenkopf, in relativ rasch aufeinanderfolgenden Etappen verwirklicht
werden soll, oder lägen den Behörden Konzessionsgesuche für verschiedene
Teil-Umbauten vor, die sich gemeinsam auf die Umwelt auswirken könnten,
so sei die Umweltverträglichkeit des einzelnen Vorhabens unter Einbezug
der anderen Teile zu prüfen und erscheine die auf ein Einzelprojekt
beschränkte Behandlung unzulässig.
An diesen Erwägungen ist festzuhalten. Das heisst indessen
nicht, dass ein besonders dringliches Teil-Projekt nicht aus einem
Baupaket herausgelöst und in einem vorgezogenen Bewilligungsverfahren
behandelt werden dürfte. Es soll auch nicht sagen, dass bei der
Umweltverträglichkeitsprüfung für konkret vorgesehene Bauprojekte in jedem
Fall noch rein hypothetische zukünftige Ausbauschritte in Betracht gezogen
werden müssten (nicht publ. Entscheid vom 19. Februar 1998 i.S. FIG, E. 6b
mit Hinweis). Es bedeutet jedoch, dass die Aufteilung eines Ausbauvorhabens
in verschiedene Teilschritte und Bewilligungsverfahren nicht zum Resultat
führen darf, dass die Gesamtauswirkungen des Ausbaus ungeprüft bleiben.
Im Rahmen der Baukonzessionsverfahren wird daher bei der Ergänzung
des Fachberichtes "Luft" bzw. der diesem zugrundeliegenden Untersuchungen
die Parkplatzsituation nochmals sorgfältig zu erfassen sein und eine
Gesamtbeurteilung unter Einbezug sämtlicher Projekte erfolgen müssen.
c) Im bereits zitierten BGE 124 II 75 hat das Bundesgericht auch
bemerkt, es sei nicht einzusehen, weshalb in den vorweggenommenen
Verfahren für Parkhaus-Projekte, die nicht zur fünften Ausbauetappe
gezählt werden, nicht bereits betriebliche Massnahmen angeordnet
worden seien, wie sie nun in der Rahmenkonzession vorgesehen sind (E. 7d
S. 84). Angesichts der Grosszahl der bereits heute auf dem Flughafenareal
vorhandenen Parkplätze - gemäss Beschwerdeantwort des Flughafenhalters
13'075 - bestehe offensichtlich ein Bedürfnis nach einem möglichst
rasch, unabhängig vom Projekt für das Parkhaus C, zu erarbeitenden
Parkplatzbewirtschaftungskonzept. Diese Feststellung ist hier ebenfalls
zu bestätigen. Dementsprechend erweist sich das Begehren des VCS, das
vom Flughafenhalter zu erarbeitende Parkplatzbewirtschaftungskonzept
müsse spätestens im Zeitpunkt des Baukonzessionsgesuches für das Dock
Midfield - und nicht erst mit dem Konzessionsgesuch für das Parkhaus C -
vorgelegt werden, als berechtigt. Ziffer 3.5.2. der Rahmenkonzession ist
in diesem Sinne zu ändern.
Erwägung 27
27.- Im kantonalen "Luft-Programm 1996" wird vorgeschrieben, dass
zur Sicherstellung des für die fünfte Ausbauetappe formulierten Ziels
(Öffentlicher-Verkehrs-Anteil von 50% für Passagiere und von 40% für
Angestellte) flankierende Massnahmen zur Förderung des Umsteigens auf
den öffentlichen Verkehr ergriffen werden müssten. Einerseits soll eine
spezifische Marketingstrategie entwickelt werden, um das Umsteigen von
Flughafenangestellten, Passagieren und Besuchern vom privaten auf den
öffentlichen Verkehr zu fördern. Andererseits sollen mit einer Erhöhung
der Parkgebühren auf allen Flughafenparkplätzen die Kosten einer Fahrt
zum Flughafen mit dem Privatauto für alle Zielgruppen erhöht werden
(Teilplan Flughafen L 2 lit. a und b).
Im Rahmenkonzessionsentscheid wird der angestrebte Modal-Split
(Aufteilung auf den öffentlichen Verkehr bzw. auf den Individualverkehr)
als ehrgeizig bezeichnet und näher untersucht, wie dessen Erreichung
anlageseitig gewährleistet werden könnte. Hiefür sei - wie im einzelnen
ausgeführt wird - in erster Linie der öffentliche Verkehr auszubauen und
zu verbessern (Ausbau des Bahnhofterminals, Bau eines Busterminals und -
später - des Mittelverteilers Glattal, Verdichtung der Fahrpläne usw.),
doch müsse auch in beschränktem Ausmass das Parkplatzangebot erhöht
werden, um den sonst aufkommenden Bring- und Holverkehr ("kiss and ride")
zu verhindern. Zur Sicherstellung des angestrebten Anteils an öffentlichem
Verkehr wird schliesslich dem Flughafenhalter die Erarbeitung des bereits
erwähnten Parkplatzbenützungskonzepts sowie des im "Luft-Programm 96"
vorgesehenen Marketingkonzepts zur Auflage gemacht. Zusätzlich wird der
Kanton Zürich aufgefordert, in einem Plan festzulegen, welche konkreten
weiteren Massnahmen angeordnet würden, wenn das bereits Vorgesehene
zur Erreichung des Modal-Split nicht genüge. In diesem zusätzlichen
"Massnahmenplan", der mit dem Baukonzessionsgesuch für das Dock Midfield
vorzulegen ist, ist auch aufzuzeigen, wann welche zusätzlichen Vorkehren
ergriffen werden.
Trotz des gemäss den Fachberichten hochgesteckten Ziels verlangt der
VCS zusammen mit dem BUWAL, dass der angestrebte Modal-Split bzw. der
Anteil an öffentlichem Verkehr angesichts des riesigen Sanierungsbedarfs
noch erhöht werde. Die Umweltverträglichkeit des Projekts sei
erst einigermassen gewährleistet, wenn dieses keinen zusätzlichen
Individualverkehr auslöse. Weiter fordert der VCS zusammen mit anderen
Beschwerdeführern, dass die zur Erreichung des Modal-Splits nötigen
Massnahmen in der Rahmenkonzession selbst "rechtlich und finanziell"
abgesichert würden.
Diese Begehren sprengen den Rahmen dessen, was vernünftigerweise
im vorliegenden Verfahren verlangt werden kann. Wie dargelegt, wird
der im Flughafen Zürich zu erreichende Anteil an öffentlichem Verkehr
im kantonalen Massnahmenplan bestimmt und werden auch die hiefür zu
ergreifenden Vorkehren festgelegt. Massnahmenpläne sind aber für
die kantonalen Behörden verbindlich (vgl. Art. 44a Abs. 2 USG) und
regelmässig auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen (Art. 33 Abs. 3 LRV
in der Fassung vom 15. Dezember 1997). Dass der Zürcher Massnahmenplan
schon heute klar unzureichend wäre (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 490),
behauptet auch das BUWAL nicht. Ausserdem wird hier der Flughafenhalter
im Konzessionsentscheid zu zusätzlichen Abklärungen und Massnahmen
hinsichtlich des Modal-Splits verpflichtet. Damit ist das zur Zeit
rechtlich Mögliche unternommen worden, um die Erhöhung des Anteils an
öffentlichem Verkehr zu gewährleisten. Wie die Beschwerdeführer selbst
erwähnen, fallen gewisse Entscheide über den Ausbau und die Finanzierung
der öffentlichen Verkehrsmittel in die Zuständigkeit des Parlamentes
oder setzen die Zustimmung der Stimmbürger voraus. Solche Beschlüsse
können nicht durch Auflagen im luftfahrtrechtlichen Konzessionsverfahren
vorweggenommen werden. An der bestehenden Kompetenzordnung kann - wie
bereits dargelegt (E. 24b) - weder im Rahmenkonzessionsverfahren noch
bei der Massnahmenplanung gemäss Art. 31 ff. LRV gerüttelt werden.
Erwägung 28
28.- Ähnliches gilt für das Begehren des VCS, es müssten
bereits heute, im Rahmenkonzessionsverfahren, oder allenfalls in den
Baukonzessionsverfahren verkehrslenkende oder -beschränkende Anordnungen
getroffen oder geplant werden, um ein Ausweichen des landseitigen Verkehrs
auf das untergeordnete Strassennetz zu verhindern. Weitere Beschwerdeführer
stellen den Antrag, ein entsprechendes Konzept sei auf den Zeitpunkt des
Baukonzessionsgesuchs für das Dock Midfield vorzulegen.
Das Rahmenkonzessionsgesuch sieht für die Strassenzufahrten zum
Flughafenkopf eine neue Linienführung in Form eines grossräumig angelegten
Kreisels um den "Butzenbühl" vor, der eine Entflechtung der verschiedenen
Verkehrsarten ermöglichen wird. Obschon dadurch die Rückstau-Gefahr beim
Flughafen selbst verkleinert werden kann, ist in der Region mittleres
Glattal auch infolge des voraussehbaren Siedlungswachstums weiterhin mit
einer Überlastung des Strassennetzes zu rechnen. Nach den Ausführungen im
angefochtenen Entscheid kann diese Verkehrsüberlastung jedoch nicht als
flughafenspezifisches und schon gar nicht als durch den Ausbau bedingtes
Problem betrachtet werden. Die ungelösten Verkehrsfragen in der Region
seien Gegenstand einer übergeordneten Planung und würden vom kantonalen
Tiefbauamt im Rahmen der Strassensanierung behandelt. - Gegen ein solches
Vorgehen ist von Bundesrechts wegen nichts einzuwenden. Demnach werden
auch in jenem Strassensanierungsverfahren Bestrebungen zu unternehmen sein,
um ein Ausweichen des Verkehrs auf die Quartierstrassen zu verhindern. Im
übrigen sieht das kantonale "Luft-Programm 1996" bereits entsprechende
Massnahmen zur Bewirtschaftung des Strassennetzes und zur Anordnung
flankierender Massnahmen zu Strassenbauprojekten vor (PV 1 und PV 6;
s.a. BGE 123 II 337 E. 7a).
Erwägung 29
29.- Als Ergänzung zu den bestehenden Anlagen für die Frachtabfertigung
soll südlich der Bauten "Fracht Ost I" ein neues, 250 m langes Gebäude
erstellt werden, das eine zwei- bis dreigeschossige Frachthalle, ein
Importzentrum sowie einen Frachtplatz mit Umschlagseinrichtungen auf
der Landseite für Lastwagen aufnehmen soll. Nach den Erläuterungen
zum Rahmenkonzessionsgesuch wird in das neue Importzentrum ein
Lastwagenterminal für den sogenannten Luftfrachtersatzverkehr
integriert. Darunter sei der europaweite Zu- und Wegtransport von
zwar als Luftfracht deklarierter, jedoch in Camions auf der Strasse
transportierter Güter zu verstehen. Die SWISSAIR lasse bereits heute
einen Teil des Luftfrachtersatzverkehrs per Bahn transportieren, um die
aus dem Strassentransport resultierenden Emissionen zu begrenzen. Später
sollten mit dem Bau eines Güterumschlagszentrums westlich des Flughafens,
an der Bahnlinie Zürich-Schaffhausen, für diese kombinierte Transportart
noch bessere Voraussetzungen geschaffen werden. Der Flughafen werde sich
an diesem Zentrum beteiligen, sobald die hiefür notwendige Trägerschaft
gebildet sei. Der Standort für diese Anlage sei im kantonalen Richtplan
verankert (Erläuterungen S. 22).
Im Synthesebericht zum Rahmenkonzessionsgesuch wird hinsichtlich des
Lastwagenverkehrs von und zu den neuen Frachtanlagen angeregt, es seien
die organisatorischen und rechtlichen Möglichkeiten zur Erhebung einer
Fracht-Maut zu untersuchen, durch welche eine Erhöhung der Zuladung
und Verringerung der Leerfahrten erreicht werden könne (Synthese
Umweltverträglichkeitsbericht S. 64, s. auch Fachbericht "Landseitiger
Verkehr" S. 9 und 51). Das EVED bezeichnet diese Anordnungen für geeignet
und verlangt in seinem Entscheid entsprechende Abklärungen (Auflage
Ziffer 3.5.4.). Das Departement weist zudem darauf hin, dass letztlich
die Verlagerung des Luftfrachtersatzverkehrs auf die Bahn anzustreben
sei. Dieses Ziel könne durch ein neues Güterumschlagszentrum in Rümlang
erreicht werden, doch könne dessen Bau von der Konzessionsbehörde
nicht beeinflusst werden. Indessen habe der Kanton Zürich durch
Bewilligung eines Kredites bereits einen wichtigen Beitrag geleistet
(Rahmenkonzessionsentscheid S. 49).
Hiegegen wenden die Beschwerdeführer - insbesondere der VCS - ein,
gemäss Umweltverträglichkeitsbericht werde der Lastwagenverkehr in etwa
gleicher Weise zunehmen wie der Personenverkehr. Es sei daher nicht
einzusehen, weshalb für den Güterverkehr keine emissionsmindernden
Massnahmen getroffen werden sollten. Die im kantonalen Luftprogramm
vorgesehenen Massnahmen G 4 und G 5 müssten hier zwingend umgesetzt
werden. Unzulässigerweise seien aber die notwendigen Abklärungen
bezüglich konkreter Massnahmen auf später vertagt worden, was entweder zur
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz oder zur Anordnung führen müsse,
dass der landseitige Güterverkehr zu mindestens 50% auf die Schiene zu
verlagern sei.
Im kantonalen "Luft-Programm 1996" wird im Teilplan Personen-
und Güterverkehr als Emissionsauflage für Grossbaustellen und
Dauerlieferungen (GV 4) unter anderem vorgesehen, dass für den
Transport von Aushub, Baumaterial, Abfällen und anderen Massengütern
die Erstellung oder Benutzung von Bahnanschlussgeleisen verlangt werden
könne (lit. b). Unter dem Titel "Förderung des Güterverkehrs mit der
Bahn" (GV 5) wird weiter festgehalten, dass der Kanton Beiträge für
Güteranschlussgeleise und -umschlaganlagen leiste (lit. a) und dass
insbesondere ein Konzept für die Verlagerung von Luftfrachtersatzverkehr
auf die Schiene vorbereitet werde (lit. b). Diesen Verpflichtungen ist der
Kanton Zürich offensichtlich ausserhalb des Rahmenkonzessionsverfahren
nachgekommen; der Bau eines Güterumschlagzentrums in Rümlang-Eich, das
nicht nur für die Luftfracht bestimmt sein soll, sprengt denn auch den
luftfahrtrechtlichen Rahmen (vgl. Synthese Umweltverträglichkeitsbericht
S. 41 sowie Kantonaler Richtplan S. 103 f.). Wird aber ein solches Zentrum
für die Umladung der Güter auf die Bahn erstellt werden, so liesse sich
nicht rechtfertigen, im Sinne der Massnahme GV 5 des Luftprogramms
den Bau eines Bahnanschlussgeleises zu den Frachtabfertigungsanlagen
am heutigen Standort zu verlangen. Weshalb es übrigens unzulässig sei,
im Rahmenkonzessionsverfahren Abklärungen über die Erhebung einer Maut
und über weitere Massnahmen zur Reduktion von Leerfahrten zu verlangen,
um anschliessend auf Stufe Baukonzession konkrete Anordnungen treffen
zu können, legen die Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht
ersichtlich.
Erwägung 30
30.- Auch für die Bauphase fordern die Beschwerdeführer, es sei
bereits im Rahmenkonzessionsverfahren vorzuschreiben, dass der Transport
von Massengütern, einschliesslich des Aushubs, grundsätzlich mit der Bahn
zu erfolgen habe. Das Baulogistikkonzept ist jedoch noch nicht erstellt. Es
ist gemäss Rahmenkonzession mit dem ersten Baukonzessionsgesuch für Hoch-
und Tiefbauten einzureichen. Im angefochtenen Entscheid wird zudem
angeordnet, dass Materialtransporte, sofern wirtschaftlich tragbar,
per Bahn zu erfolgen hätten (Ziffer 3.10.2.). Mehr kann im heutigen
Verfahrensstadium entgegen der Meinung der Beschwerdeführer nicht
verlangt werden. Darüber, inwieweit wirtschaftliche Gesichtspunkte den
Entscheid über die Transportart beeinflussen dürfen, wird ebenfalls in den
Baukonzessionsverfahren zu befinden sein. Dass dabei finanzielle Aspekte
nicht von vornherein auszuschliessen sind, ergibt sich schon aus dem
kantonalen Massnahmenplan, wonach für Aushub- und Baumaterial-Transporte
die Erstellung von Bahnanschlussgeleisen verlangt werden "kann", und nicht
(wo immer technisch möglich) verlangt werden "muss".
RAUMPLANUNG
Erwägung 31
31.- a) Einige Beschwerdeführer stellen den Antrag, die Erteilung
der Rahmenkonzession sei solange auszusetzen, bis die Planungen von
Bund, Kanton und Gemeinde aufeinander abgestimmt und die Auswirkungen
des Flughafens Zürich in diese Planungen einbezogen seien. Der VCS rügt,
dass die Sachplanung des Bundes noch ausstehe, in welcher die Verhältnisse
innerhalb des Flughafenareals zu regeln seien, und es daher materiell und
formell an einer der Voraussetzungen für die nachfolgenden Planungsstufen
fehle. Ausserdem seien die Behörden dem Auftrag zur Abstimmung der
raumwirksamen Tätigkeiten, wie er in Art. 2 der Verordnung über die
Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV, SR 700.1) umschrieben werde,
nicht nachgekommen.
Ob der VCS zu diesen Vorbringen raumplanerischer Natur befugt sei, ist
höchst fraglich (vgl. BGE 115 Ib 472 E. 1d/bb; 118 Ib 206 E. 8c S. 216;
122 II 165 nicht publ. E. 18), kann aber offenbleiben, da die Rügen
offensichtlich unbegründet sind. Abgesehen davon, dass im angefochtenen
Entscheid die Leitthesen des in Ausarbeitung stehenden Sachplanes
wiedergegeben werden und deren Vereinbarkeit mit dem Ausbauprojekt
bestätigt wird, ist hier für die Frage der raumplanerischen Koordination
ausschlaggebend, dass der Flughafen Zürich in die kantonale Richtplanung
einbezogen worden ist. Nach Art. 8 lit. a des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) hat
der kantonale Richtplan aufzuzeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten
im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt
werden. Er ist somit das Instrument zur behördenverbindlichen
Abstimmung und Koordination der raumwirksamen Tätigkeit aller mit
Planungsaufgaben beauftragten Hoheitsträger, insbesondere des Bundes,
der Kantone und der Gemeinden (vgl. Alfred Kuttler, Bundessachplanung
und kantonale Richtplanung, Rechtsgutachten zum Verhältnis dieser
Planungsinstrumente, erörtert am Beispiel des Sachplans AlpTransit
und des Richtplans des Kantons Uri, hrsg. im Januar 1998 vom Bundesamt
für Raumplanung). Die Sachpläne und Konzepte des Bundes sind bei der
kantonalen Richtplanung zu berücksichtigen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Dies
ist hier - auch ohne Vorlage eines eigentlichen Sachplans - durch den
Einbezug des Flughafens Zürich in die am 15. Mai 1996 durch den Kantonsrat
beschlossene kantonale Verkehrs-Richtplanung geschehen. Daran ändert
nichts, dass gemäss bundesrätlichem Genehmigungsbeschluss vom 15. Mai
1996 nach der Ausarbeitung des Sachplanes "Infrastruktur Luftfahrt"
und des noch fertigzustellenden kantonalen Gesamtverkehrskonzepts
eine erneute Plan-Abstimmung vorzunehmen sein wird (vgl. BBl 1996 II
1306; s.a. Prüfungsbericht zum Richtplan zuhanden des Bundesrates
S. 19 und 27). Die Eignung des Zürcher Richtplans als Instrument
der Planungskoordination wird von den Beschwerdeführern nicht in
Zweifel gezogen. Nicht kritisiert worden ist übrigens auch die mit der
Rahmenkonzession genehmigte Aufteilung des Flughafenareals in verschiedene
Nutzungsbereiche, bei der ebenfalls auf die Planungen der angrenzenden
Gemeinden sowie auf Bundesinteressen Rücksicht genommen worden ist.
b) Soweit sich die Stadt Opfikon darüber beklagt, dass bei vermehrten
Starts auf Piste 16 unlängst ausgeschiedene Nutzungszonen unter die
für die Lärmzone B geltenden Nutzungsbeschränkungen fallen könnten
und dies gravierende Folgen für die Raumordnung der Stadt und die ihr
zustehende Planungshoheit hätte, ist einzuräumen, dass die Mehrbenützung
dieser Piste und die damit verbundene Mehrbelastung von Stadtgebieten
ein äusserst heikles Problem ist, das allerdings nicht hier, sondern im
Betriebskonzessionsverfahren zu lösen sein wird. Andererseits darf darauf
hingewiesen werden, dass der Flughafen Zürich seit fünfzig Jahren besteht,
der Flugverkehr in all diesen Jahren immer stärker angewachsen ist und mit
ihm auch die Beeinträchtigungen in der Flughafenregion zugenommen haben.
Angesichts der sich schon anfangs der sechziger Jahre abzeichnenden
Entwicklung und der damals einsetzenden Bemühungen zur Bekämpfung des
Fluglärms hat das Bundesgericht festgestellt, dass bereits zu jener
Zeit jedermann - und nicht bloss die Flughafen-Anwohner - über die hohe
Fluglärmbelastung rund um die Landesflughäfen wissen musste. Es hat
daher bei der Beurteilung von Entschädigungsansprüchen für übermässige
Einwirkungen die Schwelle für die Vorher- bzw. Unvorhersehbarkeit der
Fluglärmimmissionen im Raume der Flughäfen Genf und Zürich auf den
1. Januar 1961 gelegt (vgl. BGE 121 II 317 E. 6b/aa S. 334; 123 II
481 E. 7b S. 491). Darf aber von einem Privaten, der ein Grundstück in
Nähe einer Verkehrsanlage erwerben will, angenommen werden, er könne
die Weiterentwicklung der Beeinträchtigungen voraussehen und sich
entsprechend verhalten, so darf auch von den Behörden erwartet werden,
dass sie bei Planungen für immissionsbelastete Gebiete in Nähe eines
Verkehrsknotenpunkts einer voraussehbaren möglichen Verschlechterung der
Lage Rechnung tragen.
GEWÄSSERSCHUTZ
Erwägung 32
32.- Im Konzessionsentscheid wird vom Flughafenhalter verlangt, dass
er für die Entwässerung des Flughafens einen generellen Entwässerungsplan
(GEP) ausarbeite und die umweltgerechte Entsorgung der Enteisungsabwässer
sicherstelle (Ziff. 3.7.3. und 3.7.4.). Die Inbetriebnahme des Dock
Midfield dürfe erst erfolgen, wenn die umweltgerechte Behandlung der
Winterdienstabwässer des Vorfeldes, der neuerstellten Rollwege und
der Enteiserplätze sichergestellt sei (Ziff. 3.7.4.). Von seiten der
Beschwerdeführer werden diese Anordnungen als widersprüchlich bezeichnet,
da nicht klar sei, ob nur das Abwasser aus der Enteisung auf den neu
zu erstellenden Pisten und Plätzen umweltgerecht zu entsorgen sei,
oder ob auch die übrigen Enteisungsabwässer, die auf den bestehenden
Flächen anfielen, gereinigt werden müssten. Eine solche Gesamtsanierung
sei aber aufgrund von Art. 6 f. des Bundesgesetzes über den Schutz der
Gewässer vom 24. Januar 1991 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20)
absolut erforderlich.
Der Kanton Zürich hatte im Rahmenkonzessionsgesuch vorgeschlagen,
zur Reinigung des Enteisungsabwassers sog. Wurzelraum-Entsorgungsanlagen
zu erstellen. Die bei der Flugzeug-, Pisten- und Vorfeldenteisung
anfallenden Abwässer hätten in grosse Schilfteiche geleitet werden
sollen, wo die im Wurzelbereich vorhandenen Mikroorganismen die
Schadstoffe auf natürliche Weise abgebaut hätten. Danach wäre das so
gereinigte Abwasser entweder einem Fliessgewässer oder der Kläranlage
zugeführt worden (vgl. Erläuterungen zum Rahmenkonzessionsgesuch
S. 18 f.). Das EVED hat diesen grossflächigen Anlagen die Bewilligung
verweigert, da deren Funktionsfähigkeit zur Zeit noch nicht feststehe,
der Flughafenperimeter ihretwegen erweitert werden müsste und einem der
vorgesehenen Standorte aus Sicherheitsgründen nicht zugestimmt werden
könne. Die Konzessionsbehörde hat deshalb nach grundsätzlichen Abklärungen
über andere Reinigungsmöglichkeiten den Flughafenhalter verpflichtet,
auf andere Weise für die umweltgerechte Entsorgung dieser Abwässer zu
sorgen. Das Problem der Reinigung der Enteisungsabwässer wird daher im
Rahmen des generellen Entwässerungsprojektes, das seit 1995 vorbereitet
wird und das ganze Gebiet des Flughafens umfasst, gelöst werden müssen
(vgl. Erwägungen Ziff. III 4.2.7. des Konzessionsentscheides). Es besteht
somit jedenfalls zur Zeit kein Anlass zu weiteren Anordnungen.
EINZELFRAGEN
Erwägung 33
33.- Der Landkreis Waldshut befürchtet, dass als Folge der fünften
Bauetappe die Zahl der Flugbewegungen im Warteraum "EKRON" erheblich
ansteigen werde. In diesem Gebiet befänden sich in Grenznähe zahlreiche
kerntechnische Anlagen. Dadurch werde das Sicherheitsrisiko auch für den
süddeutschen Raum erheblich erhöht. Es müsse daher bereits im Verfahren
zur Erteilung der Rahmenkonzession das Anflugkonzept neu überprüft
werden. Weiter werde die deutsche Lufthoheit dadurch verletzt, dass
die An- und Abflüge über deutsches Gebiet führten und hiefür auch die
Luftverkehrskontrolle im deutschen Hoheitsgebiet ausgeübt werde. Solche
Aktivitäten würden weder durch Art. 5 des Übereinkommens über die
Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen) vom 7. Dezember 1944 (AS 1947
S. 1377) noch durch Art. 1 der gleichzeitig in Chicago abgeschlossenen
Vereinbarung über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (AS
1947 S. 1408), noch durch Art. 2 des Abkommens vom 2. Mai 1956 zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland
über den Luftverkehr (AS 1957 S. 427 und 1991 S. 2100) gedeckt. Auch die
"Letters of Agreement" zwischen der Schweizer Flugsicherungsstelle Zürich
und der Bundesanstalt für Flugsicherung stellten nach einem Rechtsgutachten
aus dem Jahre 1983 keinen völkerrechtlichen Titel für An- und Abflüge
über deutsches Territorium dar.
Die beschwerdeführenden deutschen Gemeinden werfen ebenfalls die Frage
auf, ob durch den Start- und Landebetrieb nicht in deutsche Hoheitsrechte
eingegriffen werde.
a) Zur Frage des Sicherheitsrisikos wird im angefochtenen Entscheid
ausgeführt, der Umweltverträglichkeitsbericht gelange zum Schluss, dass
die Erhöhung des Risikos durch den ausbaubedingten Mehrverkehr tragbar
sei und keine zusätzlichen Massnahmen nach Störfallverordnung bedinge. Das
gelte auch für den Verkehr in den Warteräumen, namentlich über deutschem
Gebiet und im Bereich von Atomkraftwerken. In der Stellungnahme des BUWAL
zum Rahmenkonzessionsgesuch werden für die Belange der Sicherheit des
Flugbetriebs ebenfalls keine weiteren Abklärungen und keine zusätzlichen
Auflagen verlangt. Das Bundesgericht hat keinen Anlass, in einer
Frage, die vom technischen Ermessens abhängt, von der Auffassung der
Fachbehörde abzuweichen. Selbstverständlich werden die flugbetrieblichen
Sicherheitsprobleme im Rahmen des Betriebskonzessionsverfahrens eingehend
untersucht werden müssen.
b) Der Kanton Zürich bezweifelt, dass die Beschwerdeführer berechtigt
seien, die Verletzung der deutschen Lufthoheit geltend zu machen,
da sie selbst nicht Träger dieses Hoheitsrechts seien. Er bestreitet
jedoch nicht, dass das Völkerrecht Teil der schweizerischen Rechtsordnung
bildet; er stellt auch nicht in Abrede, dass die Lufthoheit als Ausfluss
des Territorialitätsprinzips zu den allgemeinen völkerrechtlichen Regeln
zählt und Art. 1 des Chicago-Übereinkommens die Anerkennung der Lufthoheit
ausdrücklich vorschreibt. Für die Rüge der Bundesrechtsverletzung
im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird aber, wie bereits
dargelegt (E. 3c), nicht vorausgesetzt, dass der Beschwerdeführer selbst
Träger des als verletzt bezeichneten Rechtes sei.
Wie es sich mit der Zulässigkeit der Beschwerdevorbringen auch
verhalten mag, jedenfalls erweisen sie sich als unberechtigt, da mindestens
seit der Regelung von 1984 eine Vereinbarung zwischen Deutschland und der
Schweiz besteht, die den An- und Abflug zum und vom Flughafen Zürich über
deutsches Gebiet ausdrücklich regelt und ihn - unter Einhaltung gewisser
lärmmindernden Verfahren und zeitlichen Beschränkungen - gestattet. Besteht
somit eine völkerrechtliche Grundlage für den Überflug deutschen
Hoheitsgebietes, liegt keine Verletzung der deutschen Lufthoheit vor.
Im übrigen sind offenbar Verhandlungen zwischen der Schweiz und
Deutschland zur Anpassung der bestehenden Regelung im Gange und ist zu
hoffen, dass diese Verhandlungen im Zusammenhang mit der Erneuerung der
Betriebskonzession vorangetrieben und abgeschlossen werden können.
Erwägung 34
34.- Schliesslich wird von einzelnen Beschwerdeführern bemängelt,
dass bei der Konzessionserteilung keine Abklärungen darüber getroffen
worden seien, wie die Zukunft des Militärflugplatzes Dübendorf aussehe
und welche Optionen sich bei dessen Einstellung für den Flughafen Zürich
ergäben. Hiezu ist mit dem EVED festzuhalten, dass das luftfahrtrechtliche
Konzessionsverfahren für eine bauliche Erweiterung eines Flughafens nicht
der Ort zur Weiterentwicklung der schweizerischen Luftfahrtpolitik und
des militärischen und zivilen Flugplatzkonzepts sein kann. Die Rolle
der Konzessionsbehörde besteht allein darin, zu beurteilen, ob sich das
Projekt mit dem Bundesrecht vereinbaren lässt. Es war deshalb auch nicht
Sache des Departementes, im vorliegenden Rahmenkonzessionsverfahren die
Konzepte und Planungen des Flughafens Zürich mit jenen der Flughäfen Genf
und Basel zu koordinieren.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden im Sinne der
Erwägungen teilweise gutgeheissen, soweit auf sie einzutreten ist, und
die angefochtene Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich
vom 5. Februar 1997 wird wie folgt geändert:
a) Dispositiv Ziffer 1.2. wird aufgehoben.
b) Das in Dispositiv Ziffer 3.5.2. umschriebene
Parkplatzbewirtschaftungssystem ist vom Flughafenhalter bereits bei
Einreichung des Baukonzessionsgesuches für das Dock Midfield vorzulegen.
c) Dispositiv Ziffer 3.6. ist im Sinne der Erwägung 19c des
bundesgerichtlichen Entscheides so zu verstehen, dass sich die
Erleichterungsanträge des Kantons Zürich auf die neu zu prognostizierende
Flugbewegungszahl sowie die Immissionsgrenzwerte stützen müssen,
welche von der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von
Lärmimmissionsgrenzwerten vorgeschlagen worden sind oder vom Bundesrat
festgelegt sein werden.
1.2 Im übrigen werden die Verwaltungsgerichtsbeschwerden abgewiesen.